Les pouvoirs du gouvernement fédéral et des provinces

Le Parlement fédéral est autorisé à « faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » en toute matière non « assignée exclusivement aux législatures des provinces ». Les pouvoirs exclusifs des assemblées provinciales comprennent : la taxation et l’imposition directes en vue de prélever des revenus pour des fins provinciales, les ressources naturelles, l’administration des prisons (exception faite des pénitenciers), des œuvres de charité et des hôpitaux (sauf les hôpitaux de la marine), les institutions municipales, les licences délivrées en vue de prélever des revenus pour des fins provinciales ou municipales, les travaux et les entreprises de nature locale (à certaines exceptions près), la constitution des sociétés provinciales, la célébration des mariages, la propriété et les droits civils, la création des tribunaux et l’administration de la justice, les amendes et les peines de prison en vue de faire respecter les lois provinciales, les matières de nature purement locale ou privée et l’éducation (sous réserve de certains droits des minorités protestante et catholique dans quelques provinces).

Sous réserve des restrictions de la Loi constitutionnelle de 1982, les assemblées législatives provinciales peuvent modifier à volonté leur propre Constitution au moyen d’une loi ordinaire. Il ne leur est pas loisible cependant de légiférer sur la charge de lieutenant-gouverneur. Les assemblées législatives ne peuvent pas non plus limiter le droit de vote des citoyens et l’éligibilité des candidats ou encore prolonger la durée du mandat du corps législatif, sous réserve des dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés.

Il va de soi que le pouvoir dévolu aux provinces de modifier leur Constitution se limite au fonctionnement du gouvernement provincial. Les assemblées législatives provinciales n’ont que les attributions qui leur sont expressément conférées par la Constitution écrite. Il s’ensuit qu’elles ne peuvent s’arroger les pouvoirs dévolus au Parlement du Canada ni adopter une loi de sécession. Ces pouvoirs, n’étant pas énoncés dans le texte constitutionnel, n’existent pas.

Le Parlement fédéral ne peut non plus s’arroger les pouvoirs dévolus aux provinces.

Le Parlement et les assemblées législatives provinciales se partagent les pouvoirs en matière d’agriculture, d’immigration et de certains aspects des ressources naturelles. Toutefois, en cas de conflit, les lois fédérales priment.

Le Parlement et les assemblées législatives provinciales se partagent aussi les pouvoirs en matière de rente de survivant, de pension d’invalidité et de pension de sécurité de la vieillesse. Toutefois, en cas de conflit, ce sont les lois provinciales qui priment.

La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit que toute question qui ne relève pas expressément des assemblées législatives provinciales est automatiquement du ressort du Parlement fédéral.

À première vue, on pourrait penser que les pouvoirs du gouvernement fédéral sont très étendus. Ce n’est pas vraiment le cas, car les tribunaux ont donné une interprétation très large aux pouvoirs dévolus aux provinces, notamment en matière de propriété et de droits civils. En conséquence, l’ensemble de la législation ouvrière (nombre maximal d’heures de travail, salaire minimum, sécurité, indemnisation des accidents du travail, relations de travail) est du ressort des provinces, hormis dans certains secteurs (les banques, la radiodiffusion, la navigation aérienne, l’énergie atomique, la navigation et les bâtiments ou navires, les chemins de fer interprovinciaux et internationaux, le téléphone, la télégraphie, les pipelines, les silos à céréales, les entreprises qui sont la propriété du gouvernement central et les travaux qui seront déclarés par le Parlement être pour l’avantage général du Canada, ou pour l’avantage de deux provinces ou plus).

La sécurité sociale (exception faite de l’assurance-emploi, qui relève entièrement du gouvernement fédéral, et du partage des pouvoirs en matière de pensions) est en principe du ressort des gouvernements provinciaux. Toutefois, le Parlement fédéral a mis sur pied un ensemble de régimes d’assurance-hospitalisation et d’assurance-maladie en vertu desquels les provinces reçoivent des subventions (dans le cas du Québec, le gouvernement fédéral a cédé à cette province une partie de son champ de taxation), sous réserve que ces régimes répondent à un certain nombre de normes. En interprétant les pouvoirs fédéraux et provinciaux, les tribunaux ont statué que la radiodiffusion et la navigation aérienne relevaient du Parlement fédéral en vertu de son pouvoir général « de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada ». D’autre part, les tribunaux ont tout au plus réduit ce pouvoir général à un simple pouvoir de légiférer dans les cas d’urgence, comme une guerre ou une catastrophe d’ampleur nationale : famine, épidémie ou inflation exceptionnelle, bien que dans quelques cas récents, on soit allé au-delà.

Les Pères de la Confédération ne se limitèrent toutefois pas à donner au Parlement ce qu’ils considéraient comme un ample pouvoir général. Ils dressèrent « pour plus de garantie » une longue liste de domaines relevant de cette instance : les impôts directs et indirects; la réglementation du commerce (à savoir, selon l’interprétation des tribunaux, le commerce interprovincial et international); « la dette et la propriété publiques » (ce qui permet au Parlement fédéral d’octroyer des subventions aux particuliers – par exemple les allocations familiales – ou aux provinces – au titre de l’assurance-hospitalisation, de l’assurance-maladie, de la poursuite d’études supérieures et de l’aide aux nécessiteux, ainsi que des paiements de péréquation pour faire en sorte que les services de santé, d’éducation et de bien-être dans les provinces les plus défavorisées se rapprochent de la moyenne nationale); le service postal; le recensement et les statistiques; la défenseGracieuseté des Forces canadiennes/Cplc Michel Durand; les amarques (ou balises), les bouées, les phares et l’île de Sable*; la navigation et les bâtiments ou navires; la quarantaine; les hôpitaux de la marine; les pêcheries; les traversiers, les chemins de fer et les télégraphes interprovinciaux et internationaux, ainsi que les « travaux et entreprises » réalisés à l’échelon international ou interprovincial (catégorie dans laquelle entrent, toujours selon les tribunaux, les pipelines et le téléphone); l’émission de la monnaie et les banques; l’intérêt de l’argent, les lettres de change et les billets à ordre; les faillites; les poids et mesures; les brevets; les droits d’auteur; les Indiens et les terres qui leur sont réservées (catégorie qui, selon les tribunaux, comprend les Inuit); la naturalisation et les étrangers; le droit criminel et les procédures qui s’y appliquent; le mariage et le divorce; les travaux de nature locale qui seront, avant ou après leur exécution, déclarés par le Parlement du Canada « être pour l’avantage général du Canada, ou pour l’avantage de deux ou d’un plus grand nombre de provinces » (on a souvent eu recours à cette disposition, en particulier pour faire en sorte que l’énergie atomique et le commerce des céréales relèvent exclusivement du gouvernement fédéral). Une modification adoptée en 1940 attribue au Parlement fédéral des pouvoirs exclusifs en matière d’assurance-chômage (aujourd’hui appelée assurance-emploi); en outre, un article de la loi de 1867 donne au gouvernement fédéral pleins pouvoirs pour créer des tribunaux en vue d’une « meilleure administration des lois du Canada ». Cette disposition a permis au Parlement du Canada de former la Cour suprême du Canada, la Cour d’appel fédérale, la Cour fédérale ainsi que la Cour canadienne de l’impôt.

Comme nous l’avons déjà dit, le Parlement central peut modifier la Constitution en ce qui touche les fonctions exécutives du gouvernement du Canada, le Sénat et la Chambre des communes, mais il ne peut pas modifier la charge de reine ou celle de gouverneur général, ni les dispositions relatives au Sénat et à la Cour suprême du Canada assujetties aux procédures de modification constitutionnelle. Bien que le Parlement central ne puisse transférer aucun de ses pouvoirs à une assemblée provinciale, et qu’inversement une assemblée provinciale ne puisse transférer ses pouvoirs au Parlement central, le Parlement peut cependant déléguer l’administration d’une loi fédérale à des organismes provinciaux, comme il l’a fait dans le domaine de la circulation routière entre les provinces et à l’échelle internationale. De même, une assemblée provinciale peut déléguer l’administration d’une loi provinciale à un organisme fédéral. Cette capacité de « délégation administrative » illustre la souplesse de notre Constitution.

* Pour les Pères de la Confédération, il ne faisait pas de doute que l’île de Sable – qui avait la réputation de « cimetière de l’Atlantique » – représentait une menace telle pour la navigation qu’elle requérait la tutelle absolue du gouvernement fédéral, comme c’était le cas pour les phares. C’est ainsi qu’ils la placèrent sous la compétence législative exclusive du Parlement du Canada (paragraphe 9 de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867). Au moyen de la troisième annexe de cette loi, ils en transférèrent également la propriété – ainsi que celle des phares – de la province de la Nouvelle-Écosse au Canada.