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PRB 05-90F
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LES FINS DE BIENFAISANCE, LA DÉFENSE D'INTÉRÊTS
ET LA LOI DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Rédaction :
Andrew Kitching
Division du droit et du gouvernement
Le 28 février 2006


TABLE DES MATIÈRES


LES FINS DE BIENFAISANCE, LA DÉFENSE D’INTÉRÊTS
ET LA LOI DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

INTRODUCTION

Les organismes de bienfaisance jouissent d’un traitement fiscal préférentiel sous le régime de la Loi de l’impôt sur le revenu(1) (LIR).  En plus de ne pas devoir payer d’impôt sur ses revenus, un organisme de bienfaisance peut délivrer des reçus pour dons de bienfaisance à ses donateurs, qui peuvent alors déduire un montant de leur impôt sur le revenu des particuliers.  On considère que le statut d’organisme de bienfaisance enregistré confère un caractère légitime à un organisme, car les donateurs tiennent compte du fait qu’une entité est assujettie à la surveillance réglementaire de l’Agence du revenu du Canada (ARC).  Un organisme de bienfaisance diffère d’un organisme à but non lucratif, qui peut demander une exemption d’impôt en vertu de la LIR(2), mais ne peut délivrer de reçus pour dons de bienfaisance ouvrant doit à une déduction fiscale.

Le traitement fiscal préférentiel accordé aux organismes de bienfaisance est en fait une subvention publique indirecte, et le statut d’organisme de bienfaisance est donc l’objet d’un contrôle rigoureux.  Dans le présent document, nous expliquons les exigences rattachées au statut d’organisme de bienfaisance selon les dispositions actuelles de la LIR et selon la common law.  Nous tentons aussi de déterminer si les règles actuelles ont toujours leur raison d’être. Puisqu’une multitude d’organismes remplissent des fonctions de grande valeur dans la société canadienne, la définition traditionnelle de l’« organisme de bienfaisance » est-elle toujours pertinente?  L’évolution des besoins sociaux justifierait-elle le fait qu’un plus grand nombre d’organismes bénéficient des avantages que confère le statut d’organisme de bienfaisance, en particulier la possibilité de délivrer des reçus pour dons de bienfaisance?

DÉFINITION EN COMMON LAW DE « FIN DE BIENFAISANCE »

L’article 149.1 de la LIR expose les règles relatives au traitement fiscal des organismes de bienfaisance enregistrés, mais sans définir « organisme de bienfaisance ».   En l’absence d’une définition énoncée par la loi, les tribunaux canadiens ont établi un certain nombre de critères de common law pour déterminer si un organisme devrait se voir accorder le statut d’organisme de bienfaisance.  Selon la common law, les conditions suivantes doivent être remplies :

Pour établir l’existence de fins de bienfaisance, l’ARC applique le critère de common law établi par la Chambre des lords du Royaume-Uni dans l’affaire Commissioners of Income Tax v. Pemsel(4).  Selon l’arrêt Pemsel, les quatre fins de bienfaisance sont les suivantes :

Les organismes de bienfaisance traditionnels se classent dans les trois premières catégories, alors que d’autres organismes se considérant comme organismes de bienfaisance doivent satisfaire aux exigences de la quatrième catégorie, c’est-à-dire avoir des fins de bienfaisance conformes à « l’esprit et l’intention » du préambule de la Charitable Uses Act, 1601(5), connue sous le nom de « Loi d’Elizabeth ».  Le préambule de la Loi d’Elizabeth énumère un certain nombre de fins de bienfaisance, y compris non seulement l’activité essentielle qu’est le soulagement des personnes âgées, malades ou démunies, mais encore des activités caritatives visant entre autres à doter les jeunes filles pauvres et à fournir aide et appui aux jeunes commerçants, aux artisans et aux personnes ruinées.

En plus de limiter le nombre de catégories de fins de bienfaisance permises, la common law a tenté d’empêcher les organismes de bienfaisance de se livrer à des activités « politiques ».  Les tribunaux du Canada ont déterminé qu’aucune des quatre catégories, pas même la catégorie des « autres fins profitant à la collectivité »(6), ne s’applique aux organismes qui se livrent à des activités politiques.  Les juges ont soutenu qu’en s’adonnant à des activités politiques, un organisme de bienfaisance se lance dans un débat sur une politique pouvant présenter ou non un intérêt public au lieu de consacrer ses efforts à une activité présentant un intérêt public reconnu.  De plus, pour déterminer si la défense d’intérêts relativement à une question politique donnée présente un intérêt public, un tribunal serait obligé de prendre parti dans un débat politique, usurpant ainsi le rôle du Parlement.

Bien que la common law ne permette pas aux organismes de bienfaisance de mener des activités politiques, elle a été modifiée par la LIR, qui permet aux organismes de bienfaisance enregistrés de prendre part dans une certaine mesure aux débats politiques. Les paragraphes 149.1(6.1) et (6.2) de la LIR autorisent les organismes de bienfaisance enregistrés à exercer des activités politiques dans une certaine mesure.  Selon ces dispositions, un organisme de bienfaisance doit consacrer « presque toutes » ses ressources à ses fins de bienfaisance, mais il peut consacrer la partie restante de ses ressources à des activités politiques, pourvu que ces activités soient accessoires à ses fins de bienfaisance.  Pour l’ARC, le terme « presque toutes » s’entend de plus de 90 p. 100 des ressources d’un organisme. De plus, selon la LIR, les activités politiques ne doivent pas être de nature partisane ni servir à fournir un soutien direct ou indirect à un parti politique ou à un candidat à une charge publique.

Selon le droit actuel, un organisme de bienfaisance peut, sans aucune restriction, transmettre des renseignements et des mémoires au gouvernement ou aux représentants élus pour encourager la modification de lois ou de politiques.

D’autres dispositions de la LIR ont pour objet d’empêcher un organisme de bienfaisance enregistré de se livrer à des activités politiques importantes.  Les paragraphes 149.1(1) et (2) prévoient un « contingent des versements », que doivent respecter toutes les fondations et tous les organismes de bienfaisance.  Les règles relatives au contingent des versements exigent qu’un organisme de bienfaisance consacre un pourcentage des dons pour lesquels il a délivré des reçus (environ 80 p. 100 généralement)(7) à des activités de bienfaisance ou à des dons à d’autres organismes de bienfaisance.  Conformément à l’alinéa 149.1(1.1)b) de la LIR, lorsque vient le temps de déterminer si un organisme de bienfaisance a respecté son contingent des versements, il ne faut pas inclure les dépenses pour activités politiques dans le montant total.  Un organisme de bienfaisance qui a consacré une partie importante des dons de bienfaisance qu’il a reçus au cours d’une année (plus de 20 p. 100) à des questions à saveur politique peut avoir du mal à respecter son contingent des versements, selon sa situation financière.

LA CLASSIFICATION ÉTABLIE DANS L’ARRÊT PEMSEL,
LA DÉFENSE D’INTÉRÊTS SOCIAUX ET POLITIQUES,
ET LES ORGANISMES DE BIENFAISANCE

A.  Définition en common law du terme « organisme de bienfaisance »

La définition en common law du terme « organisme de bienfaisance » constitue un premier obstacle pour les organismes du secteur caritatif qui mériteraient par ailleurs de jouir du statut d’organisme de bienfaisance.  Les trois fins de bienfaisance prima facie englobent d’anciennes priorités sociales qui ne cadrent pas nécessairement avec les besoins actuels. La protection de l’environnement n’est pas reconnue de prime abord comme une fin de bienfaisance, car l’écologisme en était à ses premiers balbutiements lorsque l’arrêt Pemsel a été rendu.  Toutefois, il est clair que les organismes à vocation environnementale peuvent apporter des avantages concrets à la société.  Il est difficile de comprendre, sur le plan des politiques, pourquoi un organisme voué à l’alphabétisation devrait automatiquement obtenir un statut privilégié, et non un organisme qui se consacre à l’égalité des femmes ou qui milite pour l’assainissement de l’air.

La portée des fins de bienfaisance reconnues est souvent restreinte et elle ne s’étend qu’à la participation à la résolution selon la voie traditionnelle de problèmes sociaux non litigieux.  Jusqu’à tout récemment, par exemple, l’avancement de l’éducation ne s’appliquait qu’à l’enseignement formel en salle de classe et ne comprenait pas les ateliers informels, les séminaires et d’autres genres de cours de formation visant l’obtention d’un emploi(8).  

La catégorie « avancement de l’éducation » est souvent incompatible avec les règles relatives à la défense d’intérêts politiques : les tribunaux ont décidé que les fins éducatives ne comprennent pas la fourniture de matériel didactique visant à décourager l’avortement(9) ou la pornogrphie(10).

Autrement dit, le droit actuel encourage les organismes à consacrer leurs ressources de bienfaisance à un éventail restreint d’activités ne prêtant pas à controverse. En outre, le droit ne favorise pas l’innovation dans la prestation des services appartenant aux trois catégories prima facie de fins de bienfaisance.  Les frais de litige rattachés à la défense d’une fin de bienfaisance plus vaste suffisent à décourager tous les organismes, sauf les plus tenaces.

Évidemment, un organisme de bienfaisance peut toujours demander d’être classé dans la quatrième catégorie de la classification Pemsel, celle des « autres fins profitant à la collectivité ».  La common law tient compte du besoin de souplesse dans la définition du terme « organisme de bienfaisance ».  Au Canada, la Cour suprême a cité avec approbation la remarque incidente de lord Wilberforce, à savoir que le droit régissant les organismes de bienfaisance est en constante évolution(11) et que la Loi d’Elizabeth ne devrait pas être interprétée littéralement, mais plutôt dans l’optique de la société moderne.  Cela n’a pas dissipé la confusion, étant donné la myriade de décisions judiciaires touchant les organismes de bienfaisance.  En Australie, où le droit régissant les organismes de bienfaisance ressemble à celui du Canada, un rapport de 2001, soit le Report of the Inquiry into the Definition of Charities and Related Organisations, dit que « la conformité d’une fin avec “l’esprit et l’intention” du préambule ou sa similitude avec une fin de bienfaisance est difficile à déterminer et peut être source de discordance »(12).

L’application d’un critère juridique fondé sur la conformité d’une fin de bienfaisance avec « l’esprit et l’intention » du préambule de la Loi d’Elizabeth peut donner lieu à des jeux de subtilités juridiques douteuses.  Dans l’affaire Vancouver Regional FreeNet Assn. c. M.R.N.(13), par exemple, l’organisme voulait fournir gratuitement l’accès Internet au public et il a demandé le statut d’organisme de bienfaisance en vertu de la LIR.  La Cour d’appel fédérale a conclu que la définition du terme « organisme de bienfaisance » pouvait s’appliquer à l’organisme en question, en partie parce que le préambule de la Loi d’Elizabeth parle de « réparer les ponts, les ports, la chaussée et les grandes routes » et que le réseau, en tant qu’« inforoute », était d’une façon analogue un moyen de communication.  Les liens subtils avec la Loi d’Elizabeth sont souvent ingénieux sur le plan juridique, mais ils ne devraient pas servir de fondement à la détermination du statut d’organisme de bienfaisance.

La Cour suprême du Canada a elle-même constaté les problèmes que pose l’utilisation continue de la définition en common law du terme « organisme de bienfaisance », ce dont témoigne cette remarque formulée par le juge Iacobucci dans un arrêt :

Compte tenu du fait que le droit relatif aux organismes de bienfaisance au Canada continue de se reporter à une loi britannique édictée il y a près de 400 ans, je ne trouve pas étonnant que la nécessité d’une réforme, tant législative que judiciaire, ait été évoquée à maintes reprises.(14)

B.  Défense d’intérêts politiques et sociaux

Le débat sur la défense d’intérêts politiques et les fins de bienfaisance découle peut-être de l’usage changeant des ressources consacrées à la bienfaisance.  Beaucoup d’activités caritatives, comme le soulagement de la pauvreté et l’avancement de l’éducation, ont été dans une large mesure prises en charge par les gouvernements depuis l’affaire Pemsel.  Certains organismes de bienfaisance veulent tout naturellement s’occuper de problèmes sociaux que seul le gouvernement a le pouvoir ou les moyens de régler.  Un organisme qui consacre toutes ses ressources à l’exercice de pressions sur le gouvernement pour qu’il consacre plus de fonds au soulagement de la pauvreté, par exemple, peut ne pas être considéré comme un organisme de bienfaisance, même s’il arrive à en faire plus grâce à ses activités de défense de l’intérêt public qu’une soupe populaire qui aide directement les personnes démunies.

Les restrictions imposées aux organismes de bienfaisance qui accomplissent des activités politiques peuvent aussi empêcher des organismes qui méritent le statut de caritatif de participer à des débats importants sur la politique publique.  Par exemple, durant le débat sur le mariage entre personnes du même sexe, l’évêque de Calgary a rédigé une lettre ouverte dans laquelle il disait songer à excommunier le premier ministre Paul Martin à cause du projet de son gouvernement de légaliser le mariage entre personnes du même sexe.  L’ARC a réagi en disant que le statut d’organisme de bienfaisance de l’Église catholique pourrait être compromis si l’évêque continuait à se livrer à des activités politiques partisanes(15).  La LIR a été modifiée en 2005 par le projet de loi C-38, pour faire en sorte qu’un organisme de bienfaisance ne ferait pas l’objet de discrimination s’il exprimait son opinion sur le mariage entre personnes du même sexe; cependant, cette modification est assortie de restrictions(16).

Si on prend la LIR au pied de la lettre, l’interprétation de l’ARC est compréhensible : la LIR interdit les activités politiques partisanes, et le fait de laisser entendre que les opinions du chef d’un parti politique sont immorales peut être considéré comme une forme de soutien tacite pour ses opposants.  Les critiques, cependant, ont mis en doute les raisons pour lesquelles un chef religieux ne pourrait pas formuler ses réserves quant à la moralité des croyances d’un chef politique sans risquer de voir révoquer le statut de l’organisme(17).  Le point de vue religieux sur ce qui est moral ne correspond pas toujours au point de vue du législateur, par exemple tel qu’il est exprimé dans le Code criminel.  Dans de tels cas, une menace de la part de l’ARC de révoquer le statut d’un organisme de bienfaisance peut être vue en partie comme une mesure visant à protéger les politiques du gouvernement fédéral des critiques indésirables.  De plus, la règle relative aux débats politiques semble entraver les valeurs de liberté d’expression et de liberté de religion garanties par la Charte canadienne des droits et libertés, surtout lorsque les organismes de bienfaisance sont appelés à jouer le rôle de « voix de la conscience » du gouvernement élu.

La politique actuelle est à tout le moins une source d’incertitude et de confusion chez les organismes de bienfaisance qui souhaitent assurer une forme de défense d’intérêts publics. L’ARC détermine dans chaque cas si un organisme de bienfaisance s’adonne à des activités politiques.  Comme la Table ronde du secteur bénévole l’a fait observer dans un rapport sur les activités de bienfaisance :

Même lorsque les organisations estiment que les lignes directrices énoncées par Revenu Canada [Circulaire d’information 87-1] sont justes et raisonnables, on s’inquiète généralement (mais pas unanimement) de ce que les critères soi-disant objectifs soient appliqués d’une façon subjective et parfois arbitraire et discriminatoire.  Certaines laissent même entendre que Revenu Canada donne des directives et des avertissements aux organismes (par exemple là où les organismes prennent part au processus d’élaboration des politiques publiques) qui vont carrément à l’encontre de ses lignes directrices.(18)

C.  Réformes possibles du droit

Dans l’affaire Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women, la Cour suprême du Canada a été incitée à accepter une nouvelle définition du terme « organisme de bienfaisance » qui reposerait uniquement sur la question de savoir si l’organisme sert un « intérêt public ».

Une telle approche, a […] affirmé [la Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women], respecterait les précédents établis par la jurisprudence sans toutefois écarter la possibilité que de nouvelles activités se voient reconnaître la qualité d’activités de bienfaisance.  Cette nouvelle approche, qui ne s’appliquerait que si un organisme ne satisfait pas aux conditions traditionnelles, consisterait à se demander si cet organisme sert un « intérêt social ».  Ni définition ni catégories fixes ne seraient établies à l’égard de cette notion.   Les tribunaux répondraient plutôt à une série de questions, notamment celles-ci : les activités de l’organisme sont-elles compatibles avec les valeurs inscrites dans la Constitution et la Charte?  Ces activités complètent-elles les objectifs législatifs établis par les élus du peuple?  S’agit-il d’activités auxquelles des fonds publics sont généralement affectés?  L’association a soutenu en outre que des facteurs tels que le caractère vague et incertain d’une activité pourrait empêcher de conclure que celle-ci est une activité de bienfaisance, mais qu’un tel caractère n’exclurait pas à lui seul une telle reconnaissance, car [traduction] « bien des activités que nous considérons comme des activités de bienfaisance sont, de par leur nature même, vagues et incertaines ».(19)

La Cour a délibéré sur la valeur de ce raisonnement, mais, au bout du compte, elle a renoncé à adopter la nouvelle approche pour la raison suivante :

Si notre Cour adoptait soudain une nouvelle définition élargie de l’expression organisme de bienfaisance, cela risquerait d’entraîner des conséquences graves et importantes pour le système fiscal. Je suis d’avis, particulièrement à la lumière du rôle important que jouent les priorités législatives dans la « nouvelle approche », qu’il est préférable que ce soit le législateur plutôt que les tribunaux qui apporte un tel changement.(20)

Dans une série de rapports et dans le cadre d’initiatives stratégiques, il a été proposé de modifier la définition juridique du terme « organisme de bienfaisance » et de libéraliser les règles relatives aux activités politiques.  Un avocat éminent du domaine du droit régissant les organismes de bienfaisance, Arthur Drache, a demandé une réforme législative pour faire concorder la définition juridique du terme « organisme de bienfaisance » avec les valeurs canadiennes actuelles(21).  En 1999, la Table ronde sur la saine gestion et la transparence dans le secteur bénévole, présidée par l’honorable Ed Broadbent, a déposé un rapport dans lequel elle a recommandé que le gouvernement fédéral, en collaboration avec les provinces et le secteur bénévole, crée un groupe de travail afin d’établir démocratiquement une définition législative pour déterminer quels organismes devraient être considérés comme des organismes de bienfaisance(22).  Enfin, le Secrétariat de l’Initiative sur le secteur bénévole et communautaire, un groupe de travail créé par le gouvernement du Canada pour penser à des réformes dans le secteur caritatif, a produit un rapport en 2002, soit L’action sociale ou la défense collective des droits – la voix des citoyens.  Ce rapport indique que les besoins auxquels répondent les organismes de bienfaisance d’aujourd’hui ne correspondent plus à la façon de concevoir l’action caritative à l’époque élisabéthaine, et il conclut à la nécessité d’élargir la portée de la défense d’intérêts par les organismes de bienfaisance(23).

D’autres commentateurs ont recommandé le statu quo, car ils sont d’avis qu’il serait plus simple de laisser le droit régissant les organismes de bienfaisance évoluer au fil des changements apportés à la common law plutôt que de procéder au moyen de modifications législatives(24).  Cependant, comme nous l’avons indiqué précédemment, les tribunaux canadiens ont dit très clairement qu’au mieux, ils ne seraient disposés à apporter que des changements progressifs à la définition du terme « organisme de bienfaisance ».  C’est au Parlement qu’il revient d’apporter des changements plus importants.


(1)   L.R.C. 1985 (5e suppl.), ch. 1.
(2)   Ibid., par. 149.1(l).
(3)   McGovern v. A.G., [1982] 3 All E.R. 439.
(4)   [1891] A.C. 531 (H.L.).
(5)   43 Eliz. I, ch. 4.
(6)   Pour obtenir des précisions sur les organismes de bienfaisance et les activités politiques, voir l’énoncé de politique intitulé « Activités politiques » de l’ARC, no de référence CPS-022, 2 septembre 2003.
(7)   Le contingent des versements peut être réduit si l’organisme de bienfaisance a reçu des dons en héritage ou des dons en fiducie.
(8)   Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women c. Ministre du Revenu national, [1999] 2 C.T.C. 1.
(9)   Alliance pour la vie c. M.R.N., [1999] 174 D.L.R. (4e) 442 (C.A.F.).
(10)  Positive Action Against Pornography v. Minister of National Revenue, [1988] 1 C.T.C. 232 (C.A.F.).
(11)  Scottish Burial Reform and Cremation Society Ltd. v. Glasgow Corpn., [1968] A.C. 138 (H.L.).
(12)   Report of the Inquiry into the Definition of Charities and Related Organisations, juin 2001 [traduction].
(13)  [1996] 3 C.F. 880 (C.A.F.).
(14)  Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women, par. 126.
(15)      « Ten questions for Paul Martin:  Tax minister’s visit calls for more answers », Calgary Herald, 27 septembre 2004, p. A11; « Revenue agent threatened tax hit », The Globe and Mail [Toronto], 22 octobre 2004, p. A7; « Revenue Canada threatens Henry:  “Be quiet or lose charitable status” bishop was told », Western Catholic Reporter, 1er novembre 2004.
(16)  Le projet de loi C-38 : Loi concernant certaines conditions de fond du mariage civil (1re session, 38e législature, 2004-2005), comportait une disposition qui protégeait le droit d’un organisme de bienfaisance de participer au débat sur le mariage entre personnes du même sexe sans craindre de perdre son statut.  Par contre, le projet de loi n’a rien changé au fait qu’un organisme de bienfaisance doit consacrer au moins 90 p. 100 de ses ressources à sa fin de bienfaisance principale, par exemple l’avancement de la religion.  Un organisme de bienfaisance ne peut pas non plus se lancer dans un débat politique partisan sur la question du mariage entre personnes du même sexe.  La disposition ne fait que donner une garantie supplémentaire que la participation au débat sur le mariage entre personnes du même sexe, si elle est accessoire à la fin de bienfaisance principale de l’organisme, n’entraînera pas la révocation du statut.
(17)  Chambre des communes, Hansard révisé, no 024, 15 novembre 2004, 19 h 05.
(18)  Frances K. Boyle, Les « activités de bienfaisance » selon la Loi de l’impôt sur le revenu du Canada : Définition, processus et problèmes, publications de la Table ronde du secteur bénévole, janvier 1997.
(19)  Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women, par. 197.
(20)   Ibid., par. 200.
(21)  A. Drache et K. Boyle, Charities, Public Benefit and the Canadian Income Tax System:  A Proposal for Reform, Ottawa, 1998.  Les propositions de Me Drache comprennent, entre autres, ce qui suit : une définition prévue par la loi qui engloberait les « organismes de défense d’intérêts publics » et les « organismes-cadres de défense d’intérêts publics »; la possibilité pour les organismes visés par la définition révisée d’exercer un choix pour être traités soit comme des organismes à but non lucratif, soit comme des organismes de bienfaisance; la réforme du processus d’appel en vue de simplifier la contestation d’une révocation ou du refus d’une demande d’enregistrement, ainsi que de réduire les frais connexes.
(22)  Table ronde sur la saine gestion et la transparence dans le secteur bénévole, Consolider nos acquis : pour une meilleure gestion et transparence au sein du secteur bénévole au Canada, février 1999.
(23)  Secrétariat de l’Initiative sur le secteur bénévole et communautaire, L’action sociale ou la défense collective des droits – la voix des citoyens, septembre 2002.
(24)  Dans les années 1990, la Commission de réforme du droit de l’Ontario (CRDO) a tenu des audiences sur la définition juridique du terme « organisme de bienfaisance », mais elle a conclu qu’il serait mieux d’accomplir la réforme au moyen du développement de la jurisprudence plutôt qu’au moyen de modifications législatives (voir le rapport de la CRDO, intitulé Report on the Law of Charities, Toronto, 1996).  Le professeur de droit Patrick Monahan est arrivé à une conclusion semblable; il appuie la CRDO, qui s’oppose à l’idée d’une réforme législative.  Il attribue les problèmes liés à la définition actuelle à la jurisprudence peu développée dans le domaine et conclut que cette lacune a donné à l’ARC la liberté de formuler la définition (voir P. Monahan et E. Roth, Federal Regulation of Charities, Toronto, Université York, 2000).

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