Le présent document donne un aperçu de la nature et du fonctionnement du système électoral canadien1, et particulièrement du processus régissant l'élection au Parlement fédéral. Le Canada étant une fédération, les provinces ont leurs propres systèmes pour les élections aux assemblées législatives. Les processus électoraux fédéral et provinciaux sont indépendants les uns des autres.
L'essentiel de la législation électorale fédérale canadienne est contenu dans la Loi électorale du Canada, mais bien d'autres textes de loi - tels que la Loi constitutionnelle de 1867, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, la Loi sur la radiodiffusion, la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi de l'impôt sur le revenu et le Code criminel - renferment également des dispositions concernant le processus électoral canadien.
La législation électorale canadienne a gagné en complexité au fil des années et continue à évoluer. Le système électoral actuel reflète l'évolution de la législation et des usages depuis la création du Canada en 1867. Dans les premières années qui ont suivi la Confédération, l'administration des élections était peu systématique et très politisée. Le droit de vote était sévèrement restreint : seuls les hommes blancs pouvaient voter, mais ils devaient quand même satisfaire à certaines exigences en matière de propriété. Les élections étaient tenues à des moments différents à travers le pays et le scrutin secret n'existait pas. Au fur et à mesure que le droit de vote a été étendu et que pratiquement tous les hommes, et par la suite les femmes, ont obtenu le droit de vote, le public est devenu moins tolérant à l'égard des excès partisans et des fréquents incidents de fraude et de manipulation des élections. Il a fallu procéder à une réforme pour que le public ait confiance dans le système et le considère comme légitime.
Outre le fait que l'on a étendu le droit de vote, deux modifications fondamentales ont été apportées au processus électoral canadien depuis la Confédération. D'abord, on a créé un système électoral non partisan régi par des procédures très précises, sous la supervision d'un organisme électoral indépendant. Puis, on a réglementé, surtout du point de vue financier, les campagnes électorales faites par les partis. Ce deuxième élément est relativement récent.
Nombre des changements apportés au processus électoral sont issus d'études approfondies réalisées par des organismes gouvernementaux. L'une des plus importantes a été menée par la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie) en 1992. Dans son rapport en quatre volumes, la Commission a recommandé que l'on apporte des changements majeurs au système électoral, notamment sur le plan du financement des campagnes. Pour sa part, le directeur général des élections présente régulièrement au Parlement des rapports dans lesquels il formule souvent des recommandations en vue de modifications législatives. Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a effectué un examen approfondi des propositions de réforme électorale du directeur général des élections après plusieurs élections générales, dont, le plus récemment, les 39e, 40e et 41e2. Ces études ont parfois mené à d'autres améliorations de la Loi électorale du Canada (LEC)3.
En mai 2000, le Parlement a adopté une nouvelle LEC4 qui a constitué la première révision d'envergure de la législation électorale fédérale en près de 30 ans. La nouvelle loi ne s'écartait pas radicalement de la précédente. Il s'agissait plutôt d'une actualisation de la loi. La nouvelle LEC donnait suite également à un certain nombre d'affaires électorales qui avaient fait l'objet de décisions judiciaires au cours des années précédentes. Cette loi a déjà été modifiée plusieurs fois, notamment en 2003 (nouvelles dispositions sur le financement électoral5), en 2007 (adoption de règles sur l'identification des électeurs, modification des dispositions sur le financement des campagnes et établissement d'un processus d'élection fédérale à date fixe6) et en 2014 (nombreuses modifications concernant les bureaux du directeur général des élections et du commissaire aux élections fédérales, les communications avec les électeurs, l'identification des électeurs, le financement des campagnes électorales, les dispositions sur les interdictions et l'application de la LEC, etc. 7).
Comme il a été souligné précédemment, l'un des changements les plus importants dans l'histoire du système politique canadien est le fait que l'administration et l'organisation des élections ont été progressivement soustraites à l'intervention et au contrôle politiques partisans. Le système électoral est maintenant administré par un groupe de fonctionnaires impartial et indépendant, même si les lois sont toujours adoptées par des politiciens.
L'idée que les responsables des élections doivent être neutres est bien enracinée dans la société canadienne. Ces derniers ne doivent pas donner l'impression d'être étroitement liés au gouvernement du jour ou de travailler à la réélection de ses membres. Afin d'établir l'indépendance et la neutralité du système, les dirigeants politiques ont abandonné l'ancienne prérogative qui leur permettait d'administrer le processus électoral ou de s'y ingérer à leur propre profit. La légitimité et l'efficacité du système électoral s'en sont trouvées renforcées.
La Loi des élections fédérales de 1920 a créé le poste de directeur général des élections. En 1927, cette loi a été modifiée afin que cette personne soit nommée par résolution de la Chambre des communes, plutôt que par le gouvernement de l'heure. On a ainsi reconnu que le titulaire du poste devait avoir la confiance de tous les partis politiques représentés à la Chambre.
C'est pourquoi la LEC confère au directeur général des élections une inamovibilité considérable : il relève du Parlement, plutôt que du gouvernement, a un mandat non renouvelable de 10 ans8 , et ne peut être limogé que pour un motif sérieux et uniquement par le gouverneur général à la demande de la Chambre des communes et du Sénat9 . La procédure vise à éviter tout congédiement arbitraire et à réduire l'influence du gouvernement. Le salaire du directeur général des élections, qui correspond à celui d'un juge de la Cour fédérale, est également protégé et ne peut être augmenté ou réduit que par une loi. Le fait qu'il n'y ait eu, depuis 1920, que six directeurs généraux des élections a permis d'assurer une meilleure continuité et un plus grand professionnalisme dans la conduite des scrutins au Canada.
Élections Canada, sous la direction du directeur général des élections, est responsable de la direction générale et de la supervision de la préparation et de l'administration des élections fédérales et des rapports connexes, ainsi que de l'administration des dispositions de la LEC portant sur les dépenses électorales. En plus d'être responsable de l'administration du processus électoral, le directeur général des élections possède des pouvoirs discrétionnaires lui permettant d'adapter le processus prévu par la LEC lorsque se présentent des circonstances exceptionnelles. Il a en fait le pouvoir de contourner les exigences de la LEC « uniquement pour permettre à des électeurs d'exercer leur droit de vote ou pour permettre le dépouillement du scrutin » « dans les cas où il est nécessaire de le faire en raison d'une situation d'urgence, d'une circonstance exceptionnelle ou imprévue ou d'une erreur10 ». Par ailleurs, en vertu de la Loi sur l'intégrité des élections adoptée en 2014, le directeur général des élections doit maintenant adresser des lignes directrices et des notes d'interprétation non contraignantes aux diverses entités politiques dont les activités électorales sont régies par cette loi. Il doit aussi, à la demande des partis politiques enregistrés, donner des avis écrits contraignants sur l'application de la LEC11 .
Le déroulement des élections est essentiellement sous la responsabilité d'une hiérarchie de personnes dans chaque circonscription. Celles-ci s'engagent sous serment à se conduire de façon impartiale dans l'exécution de leurs fonctions, qui sont régies par les dispositions détaillées de la LEC. Un directeur du scrutin est nommé dans chaque circonscription, et c'est à lui qu'incombe la responsabilité finale de l'administration de l'élection dans la circonscription. Suivant les modifications apportées à la LEC par le projet de loi C-2, Loi prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation, la Loi fédérale sur la responsabilité12 , entrée en vigueur en 2007, le directeur général des élections est chargé à la fois de la nomination des directeurs de scrutin, selon un processus fondé sur le mérite, et de leur révocation. Leur mandat est d'une durée de 10 ans et peut se terminer plus tôt en cas de décès ou de démission, ou en cas de révocation pour des motifs prescrits par la LEC, tels que l'incapacité mentale ou physique, ou la partialité politique. Dans certaines circonstances, le mandat peut aussi être prolongé pour une autre période de 10 ans. Avant l'adoption du projet de loi, les directeurs de scrutin étaient nommés ou révoqués par décret.
Une fois le processus électoral officiellement déclenché, c'est-à-dire à la délivrance des brefs, le directeur du scrutin nomme un scrutateur ainsi qu'un greffier du scrutin pour chaque bureau de scrutin. Les nominations des scrutateurs se font à partir de la liste de noms soumise par le parti qui s'est classé premier dans la circonscription à la dernière élection, et celles des greffiers du scrutin, à partir de la liste de noms soumise par le parti arrivé deuxième. Le directeur du scrutin peut toutefois procéder à ces nominations si les listes ne sont pas soumises dans le délai prescrit ou s'il juge que les personnes proposées ne sont pas aptes13 . Le directeur du scrutin nomme également, pour assumer des rôles précis, d'autres fonctionnaires électoraux : agents réviseurs, agents d'inscription, préposés à l'information, superviseurs de centre de scrutin, etc. Enfin, le directeur général des élections peut lui aussi nommer d'autres fonctionnaires électoraux au besoin.14
Quant au commissaire aux élections fédérales, il est le haut fonctionnaire indépendant chargé de veiller à l'observation et à l'application de la LEC et de la Loi référendaire15 . Sa nomination relevait autrefois du directeur général des élections16 , mais il est aujourd'hui nommé par le directeur des poursuites pénales et a un mandat non renouvelable de sept ans (révocable pour raison valable). Le commissaire occupe son poste au sein du Bureau du directeur des poursuites pénales. Le directeur des poursuites pénales ne peut pas consulter le directeur général des élections lors de la nomination du commissaire17 .
Selon la Loi constitutionnelle de 1982, les élections à la Chambre des communes et aux assemblées législatives provinciales doivent avoir lieu tous les cinq ans, bien qu'elles aient traditionnellement lieu tous les quatre ans environ à la Chambre des communes. (Les membres de l'autre Chambre du Parlement, le Sénat, sont nommés.) Seul le gouverneur général, représentant la Reine en qualité de chef de l'État, a le pouvoir constitutionnel de dissoudre le Parlement sur l'avis du premier ministre. Le processus est amorcé quand le premier ministre demande au gouverneur général de dissoudre le Parlement et de demander au directeur général des élections de délivrer des brefs. La LEC précise que les brefs ne doivent pas être délivrés ou datés plus tard que le 36e jour avant le jour du scrutin, ce qui fait que, lors d'une élection fédérale, la durée minimale de la période électorale est de 36 jours. Jusqu'en 1997, la durée minimale de la période électorale était de 47 jours, en raison surtout de la nécessité d'effectuer un recensement de maison en maison pendant la campagne. On a fait valoir que cette période était trop longue, surtout avec les moyens de communication modernes, et qu'elle ajoutait au coût des élections fédérales. La période minimale a été raccourcie, et il est peu probable qu'elle puisse l'être davantage. Même si d'autres pays, par exemple le Royaume-Uni, ont des périodes électorales plus courtes, l'étendue du Canada exige probablement une campagne d'une durée raisonnablement longue pour permettre aux chefs des partis de visiter les différentes régions et circonscriptions du pays.
Aux États-Unis, où les élections se déroulent à intervalles fixes en vertu de la Constitution et où aucune période de campagne n'est précisée, les candidats à la présidence et aux autres fonctions importantes peuvent passer un an ou plus à chercher à se faire élire. Depuis le début des années 2000, l'idée de tenir les élections à intervalles fixes au Canada suscite un certain intérêt, particulièrement dans les provinces. De l'avis de certains, en tenant les scrutins à intervalles ou à dates fixes, on en facilite la planification et on en assure le caractère prévisible, en plus d'éviter que le parti qui forme le gouvernement ne soit avantagé par son pouvoir discrétionnaire. Les opposants répondent toutefois que ce système est incompatible avec le régime parlementaire et avec le principe de la confiance, en vertu duquel le gouvernement doit conserver la confiance d'une majorité de députés à la Chambre des communes sous peine de devoir présenter sa démission.
Le 3 mai 2007, le projet de loi C-16, Loi modifiant la Loi électorale du Canada, a reçu la sanction royale. Ce projet de loi prévoyait des dates fixes pour les élections fédérales tout en préservant la prérogative du gouverneur général de dissoudre le Parlement à une date non prescrite. La LEC précise maintenant qu'une élection générale doit avoir lieu le troisième lundi d'octobre de la quatrième année civile qui suit le jour du scrutin de la dernière élection générale, sauf dissolution anticipée du Parlement. Le projet de loi ne modifiait cependant en rien les pouvoirs du gouverneur général, notamment celui de dissoudre le Parlement lorsqu'il le jugeait opportun18 . Il fixait la tenue de la première élection générale suivant son entrée en vigueur au lundi 19 octobre 2009. Toutefois, selon le libellé du projet de loi, la période de quatre ans pouvait commencer avant le 19 octobre 2009 en cas de dissolution anticipée du Parlement. Or, une élection générale a eu lieu le 14 octobre 2008. Par conséquent, l'élection générale suivante aurait dû se tenir le troisième mardi d'octobre 2012, sauf dissolution anticipée du Parlement. Mais le premier ministre ayant justement demandé la dissolution du Parlement avant l'échéance, l'élection a en fait eu lieu le 2 mai 2011, soit environ 17 mois avant la date fixée. Après ce scrutin, la date fixe de la prochaine élection était le 19 octobre 2015, c'est-à-dire le troisième lundi d'octobre de la quatrième année civile suivant le jour de l'élection générale de 2011.
Certaines provinces et un territoire ont aussi légiféré pour tenir des élections à date fixe, sans préjudice du pouvoir du lieutenant-gouverneur de dissoudre l'assemblée législative à sa discrétion19 .
L'importance du droit de vote ne peut pas être surestimée. Un texte l'exprime en ces termes :
Le droit de vote - le droit de voter pour l'élection de son représentant - est le droit politique fondamental. Il produit le verdict le plus direct de la part des citoyens au sujet de la performance de ceux qui les gouvernent. Il est […] la clé de voûte du système des droits politiques modernes dans ce pays20.
Cette réalité est reconnue par l'inscription du droit de vote dans la Constitution, à l'article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte), qui précise que « tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales ». Ce droit a été interprété dans un sens très large par la Cour suprême du Canada, pour laquelle il comprend le droit à la représentation effective et le droit de participer utilement au processus électoral. C'est pour ce motif que la Cour a abrogé, dans l'affaire Figueroa c. Canada (Procureur général), la règle des 50 candidats imposée dans la LEC21.
La LEC précise les conditions d'habilité et les motifs d'inhabilité à voter à une élection fédérale. Ces dispositions ont pour effet d'assurer un droit de vote pratiquement universel pour les adultes. Il est important de reconnaître que le droit de vote présentement en vigueur au Canada est un phénomène relativement récent et le produit d'une évolution graduelle qui a été marquée par deux changements majeurs.
Jusqu'en 1970, il fallait avoir au moins 21 ans pour voter. Lorsqu'il a été proposé d'abaisser l'âge à 18 ans, certains se sont demandé si les personnes de 18 ans étaient suffisamment mûres et bien informées pour voter de façon responsable. Aujourd'hui, toute personne admissible qui atteint l'âge de 18 ans le jour où se tient l'élection ou avant peut voter22.
Seules les personnes qui ont la citoyenneté canadienne peuvent voter aux élections fédérales. En raison des liens historiques du Canada avec le Royaume-Uni, les sujets britanniques ont eu le droit de voter aux élections canadiennes jusqu'au milieu des années 1970.
L'élection des députés à la Chambre des communes du Canada se fait dans des circonscriptions délimitées géographiquement. Par conséquent, le droit de vote au Canada est en grande mesure réservé à ceux qui ont ordinairement leur résidence toute l'année dans une circonscription électorale donnée. Bien que la résidence signifie habituellement l'endroit où l'on habite, des dispositions spéciales sont prévues pour les membres des Forces canadiennes et les fonctionnaires, ainsi que pour les personnes à leur charge, qui peuvent être absents de leur lieu de résidence pour des périodes prolongées en raison de leur emploi. Des dispositions spéciales sont aussi prévues pour les personnes qui déménagent au cours d'une élection, les employés, les étudiants et les autres personnes qui résident temporairement à un autre endroit, et les parlementaires. Certains se sont préoccupés du fait que divers groupes, tels que les personnes sans abri et les pauvres, pouvaient effectivement perdre leur droit de vote en raison des règles actuelles concernant la résidence. Une disposition permet maintenant aux personnes qui n'ont aucun autre lieu de résidence d'être considérées comme des résidants de logements habités temporairement, comme les refuges et les centres d'accueil qui offrent le gîte, le couvert ou d'autres services sociaux aux personnes sans abri23.
Exception faite du retrait du droit de vote des citoyens britanniques, la tendance au Canada a été dans le sens d'étendre le droit de vote et de supprimer les restrictions à l'exercice de ce droit. L'adoption, en 1982, de la Charte canadienne des droits et libertés a accentué cette tendance. Comme il a été noté précédemment, la Charte garantit le droit de tout citoyen canadien de voter à une élection fédérale, droit qui ne peut être restreint « que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique ».
La LEC prévoit aussi des catégories de personnes qui ne sont pas habilitées à voter. Parmi celles-ci figurent certains fonctionnaires, comme le directeur général des élections et le directeur général adjoint des élections. Les juges et les personnes ayant une incapacité mentale ne pouvaient pas voter non plus. Toutefois, la LEC a été modifiée en 1993 par suite de jugements invalidant ces restrictions. Les prisonniers aussi étaient privés de leur droit de vote. En 1993, cette interdiction a été limitée aux détenus qui purgeaient une peine de deux ans ou plus. Elle a depuis été entièrement invalidée par les tribunaux24.
Un autre aspect du droit de vote soulève des préoccupations, soit la question des personnes qui sont absentes de leur lieu de résidence le jour de l'élection. Des dispositions sont prévues dans la LEC pour la tenue de scrutins anticipés et l'envoi de bulletins de vote (« spéciaux ») par la poste pour certaines catégories d'électeurs, soit les membres des Forces canadiennes déployés à l'étranger, les Canadiens habitant à l'étranger et les électeurs incapables de voter dans leur circonscription de résidence habituelle25.
Depuis 1993, les citoyens canadiens résidant à l'étranger peuvent exercer leur droit de vote aux élections fédérales s'ils sont absents du Canada depuis moins de cinq ans et qu'ils ont l'intention de retourner s'y établir. Cette pratique est conforme à celle en vigueur dans bon nombre d'autres pays où l'on permet aux citoyens non résidants de voter aux élections nationales, y compris les États-Unis, l'Allemagne, l'Australie, la France et le Royaume-Uni. Au Canada, seulement certains citoyens non résidants pouvaient auparavant voter aux élections fédérales, notamment les membres des Forces armées et les employés de la fonction publique en poste à l'étranger.
Ces dernières années, la limite de cinq ans d'absence imposée aux Canadiens qui vivent à l'étranger a suscité des débats et a été examinée de plus près. En 2005, le directeur général des élections a recommandé que cette limite soit supprimée, au motif qu'elle enfreint potentiellement le droit de voter aux élections fédérales garanti par la Charte26. L'année suivante, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a prôné lui aussi, après étude, l'abolition de la limite27. En réponse à cette recommandation, le gouvernement du Canada a proposé au Comité de procéder à un examen plus détaillé des règles électorales spéciales en général.28
Cependant, après l'élection générale fédérale de 2006, Élections Canada a modifié sa méthode de calcul de la période de résidence des Canadiens vivant à l'étranger en précisant qu'une visite au pays ne serait pas considérée comme la reprise de la résidence au Canada et n'interromprait donc pas la période de cinq ans. Dans le rapport qu'il a produit après la 41e élection générale, qui a eu lieu en 2011, le directeur général des élections a expliqué que ce changement visait à « mieux respecter le texte législatif29 ».
Dans un jugement rendu le 2 mai 2014, dans l'affaire Frank et al. c. Procureur général du Canada, le juge Michael Penny de la Cour supérieure de l'Ontario a conclu que les dispositions de la LEC qui empêchent les citoyens canadiens qui sont absents du Canada depuis plus de cinq ans de voter étaient contraires au droit démocratique qu'ont ces citoyens de voter, garanti par l'article 3 de la Charte, qui précise : « Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales. » Le juge Penny a aussi conclu que la violation n'est pas légitimée par l'article premier de la Charte (qui prévoit que les droits conférés par la Charte peuvent être restreints « par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique »). Les dispositions en question ont donc été déclarées sans effet30. Le procureur général du Canada a porté la décision en appel. Le 20 juillet 2015, la Cour d'appel de l'Ontario, dans un jugement partagé (2 contre 1), a admis l'appel et infirmé la décision du tribunal de première instance31. Une demande d'autorisation d'appel a été soumise à la Cour suprême du Canada.
Il existe depuis 1997 une liste permanente des électeurs, appelée Registre national des électeurs, en prévision des élections fédérales. Auparavant, un recensement de maison en maison était effectué dans les premiers jours suivant le déclenchement d'une élection. Même si cette façon de procéder permettait de produire des listes très précises, elle exigeait beaucoup de temps et de main-d'œuvre et coûtait cher. Le Registre national des électeurs est une base de données qui renferme les noms de tous les électeurs habilités à voter, leur adresse postale, leur circonscription, leur sexe et leur date de naissance. Il est mis à jour de façon permanente.
Les Canadiens sont très mobiles, et environ 17 % des renseignements figurant dans le Registre changent d'une année à l'autre32. Le Registre est mis à jour à partir des renseignements contenus dans les bases de données fédérales et provinciales existantes, et notamment des données fournies à l'Agence du revenu du Canada par les contribuables qui confirment leur qualité d'électeur sur leur déclaration de revenus. Élections Canada offre aussi maintenant un mécanisme d'inscription en ligne. Enfin, les électeurs peuvent s'inscrire le jour du scrutin et lors du vote par anticipation, pourvu qu'ils aient en main les pièces d'identité exigées par la LEC (voir la section 7, « L'identification des électeurs », de la présente étude).
Le Registre national des électeurs sert à produire la liste préliminaire des électeurs en vue des élections fédérales, des élections partielles et des référendums. Ces listes sont mises à la disposition des partis politiques plus rapidement qu'avant. Ce système permet aussi un partage des listes électorales entre les administrations fédérale, provinciales, territoriales, municipales et scolaires, ce qui permet de réduire les répétitions et les coûts. Élections Canada a conclu des ententes de partage d'information avec plusieurs autorités provinciales.
Les modifications apportées en 2007 à la LEC obligent maintenant les électeurs à établir leur identité lorsqu'ils vont aux urnes. En 2014, les règles sur l'identification des électeurs ont été à nouveau modifiées.
L'électeur qui veut s'inscrire et voter à une élection fédérale doit prouver son identité et son adresse33, ce qu'il peut faire de trois façons :
Les électeurs de certaines régions du Canada, notamment ceux qui habitent à la campagne, dont les documents d'identité ne comportent pas d'adresse municipale sont autorisés à voter si l'adresse figurant sur les documents d'identité qu'ils présentent concorde avec les renseignements à leur sujet figurant sur la liste électorale. La résidence de l'électeur est ainsi présumée avoir été établie.
Les exigences de la LEC sur l'identification des électeurs qui sont entrées en vigueur en 2007 ont fait l'objet d'une contestation judiciaire en Colombie-Britannique. Les plaignants ont fait valoir que ces exigences enfreignent l'article 3 de la Charte parce qu'elles empêchent ou entravent injustement l'exercice du droit de vote des électeurs qui ne possèdent pas les preuves d'identité et de résidence exigées, alors que ce droit est garanti par la Charte. La Cour suprême de la Colombie-Britannique a reconnu que les exigences d'identification entravent l'exercice du droit de vote mais a jugé qu'elles constituent une limite raisonnable au sens de l'article premier de la Charte. Elle a fondé cette décision dans une large mesure sur le fait que les électeurs ont plusieurs moyens de prouver leur identité37 . Elle a aussi jugé que les dispositions de la LEC sur l'identification des électeurs étaient une réponse proportionnée aux risques d'usurpation d'identité et d'autres types de fraude électorale. Selon la Cour, même si l'ampleur de ces risques ne peut pas être établie avec précision, les exigences d'identification sont justifiables au regard de la préservation de l'intégrité du processus électoral38 . Les plaignants ont interjeté appel, mais la Cour d'appel de la Colombie-Britannique les a déboutés en 201439.
Les partis politiques font partie intégrante du système politique canadien. Cependant, légalement et théoriquement, dans un système parlementaire, les électeurs votent pour des candidats. Ils n'élisent pas un gouvernement, un parti ou un chef en particulier. Ils votent plutôt pour une personne qui représentera leur circonscription au Parlement. La réalité est toutefois fort différente : la plupart des candidats sérieux appartiennent à des partis politiques et, habituellement, seuls les représentants des partis dominants sont élus.
Au Royaume-Uni, le système des partis a vu le jour vers le milieu du XVIIIe siècle et a atteint sa maturité entre 1832 et 1867. Au Canada, un système semblable est apparu dans les années 1840. À l'origine, les partis politiques n'étaient pas des groupes officiels, et l'acquisition de leur statut juridique est relativement récente40.
Jusqu'en 1970, le bulletin de vote indiquait le nom des candidats, leur adresse et leur profession. Comme il n'y avait aucune disposition permettant d'indiquer leur appartenance politique, les électeurs devaient savoir quel candidat représentait quel parti avant d'entrer dans l'isoloir. Cette situation contribuait à semer la confusion chez les électeurs, par inadvertance ou parfois de façon intentionnelle. En 1970, la législation a été modifiée pour faire figurer le parti auquel appartiennent les candidats sur le bulletin de vote et, du même coup, supprimer l'adresse et la profession des candidats. Cette mesure visait à aider les électeurs et correspondait davantage à la réalité des campagnes électorales modernes. Ce changement a coïncidé avec l'adoption d'une loi qui, pour la première fois, reconnaissait officiellement que les partis politiques qui participent au processus électoral sont soumis à la réglementation par Élections Canada.
Le statut juridique des partis politiques continue à évoluer. Certes, ces derniers conservent en common law leur statut d'associations sans personnalité juridique41, mais leur intégration à un régime électoral complexe prévu par la législation en précise beaucoup l'identité et le statut en droit dans le processus électoral42.
La reconnaissance juridique et l'enregistrement des partis politiques qui souhaitent briguer les suffrages sont relativement récents au Canada. L'enregistrement en vertu de la LEC n'est pas obligatoire mais offre des possibilités et des avantages importants. Les droits conférés s'accompagnent de responsabilités et d'obligations correspondantes, dont celle de déposer certains rapports.
La LEC a été modifiée en juin 2001 pour permettre d'indiquer sur le bulletin de vote l'appartenance politique des candidats qui n'appartiennent pas à un parti enregistré, à condition que le groupe présente au moins 12 candidats. La Cour d'appel de l'Ontario avait déjà rendu un jugement selon lequel il était inconstitutionnel d'interdire l'inscription de toutes les appartenances politiques sur les bulletins de vote sauf celles des partis enregistrés. L'enregistrement demeure toutefois essentiel pour qu'un parti bénéficie d'autres avantages comme :
Jusqu'à récemment, un parti politique devait nommer au moins 50 candidats à une élection générale pour avoir droit à l'enregistrement. Cependant, en juin 2003, dans l'arrêt Figueroa, la Cour suprême du Canada a statué que le seuil de 50 personnes était inconstitutionnel au sens de l'article 3 de la Charte. Elle a estimé que le fait d'exiger un seuil supérieur à un candidat portait atteinte aux droits des citoyens de jouer un rôle significatif dans le processus électoral et de faire un choix éclairé. La Cour a suspendu sa décision pour une période de 12 mois, soit jusqu'au 27 juin 2004, afin de permettre au Parlement de modifier la LEC. Un projet de loi donnant suite à la décision de la Cour a reçu la sanction royale le 14 mai 200443.
Le projet de loi a modifié les critères d'admissibilité à l'enregistrement des partis. Il prévoit qu'un parti admissible est enregistré si la candidature d'au moins un candidat qui lui est affilié a été confirmée pour une élection et s'il a présenté sa demande d'enregistrement au moins 60 jours avant l'émission des brefs pour cette élection. Le projet de loi est le premier texte législatif fédéral à proposer une définition du terme « parti politique », qu'il définit comme une « organisation dont l'un des objectifs essentiels consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l'élection d'un ou de plusieurs de ses membres44 ». Le projet de loi dispose également que les bulletins de vote mentionnent, sous le nom des candidats, le nom du parti politique auquel chacun est affilié, si ce parti est enregistré. Cette modification supprime l'obligation pour un parti de nommer des candidats dans au moins 12 circonscriptions lors d'une élection générale. Par ailleurs, les partis qui n'inscrivent aucun candidat à une élection générale sont automatiquement radiés.
La première réglementation exhaustive du financement électoral fédéral a été instituée dans les années 1970, lors de l'adoption de la Loi sur les dépenses d'élection. Plusieurs réformes ont suivi, dont la plus récente remonte à 2014. Essentiellement, la législation sur le financement électoral vise l'instauration de règles claires et équitables pour toutes les entités politiques, question de renforcer la confiance populaire dans le processus électoral.
La Loi sur les dépenses d'élection (LDE) de 1974 a établi un nouveau régime de financement des élections fédérales au Canada. Cette loi a été adoptée en réponse à des préoccupations croissantes au sujet du financement des partis et des campagnes électorales, et elle a constitué le point culminant de plus d'une décennie de débats et d'études sur les principes fondamentaux régissant les élections canadiennes. Cette loi visait principalement à assujettir les dépenses électorales des partis et des candidats à certaines règles. La LDE a introduit un degré de parité financière entre les différents candidats et a accordé une aide aux partis et aux candidats. En retour, des contrôles et des exigences ont été imposés à ces derniers afin de permettre un examen public et de favoriser une plus grande confiance de la population dans le processus politique et électoral. Partant du principe que le financement des élections doit pouvoir faire l'objet d'un examen public, la LDE :
La LDE a étendu le système d'enregistrement des partis qui avait été établi en 1970. Cela était nécessaire pour permettre la mise en œuvre de façon appropriée d'autres éléments de la législation. La LDE limite le montant que les partis politiques enregistrés et les candidats peuvent dépenser. Cette limite est fondée sur le nombre d'électeurs figurant sur la liste électorale préliminaire.
En janvier 2003, le gouvernement a présenté le projet de loi C-24, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu (financement politique)45. Cette mesure faisait suite à un engagement pris en juin 2002 par le premier ministre de l'époque, Jean Chrétien, selon lequel son gouvernement raffermirait la législation régissant le financement des partis politiques et des candidats afin de rendre le système électoral plus équitable et plus transparent. Ce projet de loi constituait la plus importante réforme de la législation canadienne en matière de financement des partis et des campagnes électorales depuis la loi de 1974.
Avant le dépôt du projet de loi C-24, plusieurs questions avaient été soulevées relativement au financement des partis et des campagnes électorales. On se préoccupait de l'absence de réglementation des dépenses engagées dans le cadre des courses à l'investiture ou à la direction d'un parti et de l'influence que continuaient d'exercer les grands donateurs, notamment les personnes morales, les syndicats et d'autres entités. Des propositions avaient été faites en vue de limiter soit les montants, soit les sources des contributions politiques. Depuis 1977 et 2000 respectivement, le Québec et le Manitoba appliquent des mesures législatives très contraignantes en matière de contributions politiques. La Commission Lortie, en 1991, et d'autres intervenants avaient fortement recommandé l'adoption de mesures similaires au niveau fédéral.
Le projet de loi C-24, qui a reçu la sanction royale le 19 juin 2003, prévoyait les grandes mesures suivantes :
D'autres réformes ont été instituées en janvier 2007 par le truchement de la Loi fédérale sur la responsabilité.
Les principales modifications apportées par la Loi fédérale sur la responsabilité comprenaient une interdiction complète des contributions provenant de syndicats et de personnes morales ainsi qu'une réduction du montant que les particuliers étaient autorisés à verser à des campagnes politiques. Les plafonds des contributions individuelles étaient les suivants :
Ces plafonds étaient ajustés annuellement en fonction de l'inflation.
En 2011, une loi a été adoptée afin d'éliminer graduellement, entre 2011 et janvier 2015, l'allocation (parfois appelée allocation trimestrielle) versée aux partis politiques en fonction du nombre de votes reçus46 . Avant l'adoption de la loi, cette allocation était de 0,4375 $ par vote reçu, par trimestre, ajusté annuellement en fonction de l'inflation. L'élimination s'est faite par étapes successives : le 1er avril 2012, réduction à 0,3825 $ par vote reçu à l'élection générale de 2011, le 1er avril 2013, réduction à 0,255 $ par vote, et le 1er avril 2014, réduction à 0,1275 $ par vote. Les derniers versements, pour le quatrième trimestre de 2014, ont été faits le 1er janvier 2015.
La Loi sur l'intégrité des élections (LIE) a apporté plusieurs modifications importantes aux règles sur le financement des campagnes électorales fédérales, puisqu'elle est à l'origine de la réécriture et du remaniement de la partie 18 (Gestion financière) de la LEC. La partie 18 de la LEC sert de mini-code de réglementation du financement des campagnes politiques. La LIE a notamment apporté les changements suivants :
| Pourcentage de dépassement du plafond des dépenses | Réduction du remboursement du candidat ou du parti |
|---|---|
| Moins de 5 % | Un dollar pour chaque dollar qui excède la limite |
| De 5 % à moins de 10 % | Deux dollars pour chaque dollar qui excède la limite |
| De 10 % à moins de 12,5 % | Trois dollars pour chaque dollar qui excède la limite |
| 12,5 % et plus | Quatre dollars pour chaque dollar qui excède la limite |
Chacun des députés élus à la Chambre des communes - y compris le premier ministre et les ministres, le chef de l'opposition et le Président de la Chambre - représente une circonscription particulière. Comme il a été signalé plus haut, au Canada les élections sont organisées par circonscription et sont administrées principalement à ce niveau.
La Constitution canadienne exige la révision des limites des circonscriptions fédérales après chaque recensement décennal (c.-à-d. tous les dix ans) en fonction de l'évolution démographique du pays54 . Au terme du dernier redécoupage, le nombre de sièges à la Chambre des communes est passé de 308 (41e législature) à 338 (42e législature).
Dans les premières années de la Confédération, le gouvernement définissait les limites des circonscriptions et il le faisait généralement de façon à maximiser le succès électoral du parti au pouvoir. L'Acte de la députation de 1903 a confié la tâche de définition des limites des circonscriptions à un comité non partisan de la Chambre des communes. Le parti au pouvoir continuait cependant d'exercer une plus grande influence que les autres parce qu'il détenait la majorité au sein du comité. Quoi qu'il en soit, puisque des politiciens définissaient ces limites, les considérations partisanes continuaient de prévaloir. Il n'y avait ni lignes directrices ni principes pour guider les délibérations, lesquelles étaient fréquemment acrimonieuses. Des changements n'ont été apportés au processus qu'au début des années 1960.
La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales (LRLCE), qui a été adoptée pour la première fois en 1964, régit maintenant la définition des limites des circonscriptions au Canada55. En vertu de cette loi, la définition des limites des circonscriptions électorales est confiée à des organismes officiels non partisans dont le fonctionnement est régi par des principes généraux précis. La LRLCE prévoit la nomination de commissions de délimitation des circonscriptions électorales dans chaque province. Chaque commission est composée d'un président, habituellement un juge de la cour provinciale nommé par le juge en chef de la province, et de deux résidents de la province nommés par le Président de la Chambre des communes.
Après chaque recensement décennal, le directeur général des élections calcule le nombre total de sièges à la Chambre des communes et leur répartition entre les provinces et les territoires, selon une formule inscrite dans la Constitution. Ces renseignements sont communiqués à chaque commission de délimitation des circonscriptions électorales, qui a ensuite un an pour faire des recommandations au sujet des limites de ces circonscriptions. Le processus de préparation de nouvelles limites des circonscriptions électorales doit comprendre la publication des limites proposées et au moins une audience publique au cours de laquelle les personnes intéressées peuvent présenter des observations devant la commission en réponse aux propositions de cette dernière.
Lorsque le rapport de chaque commission est terminé, il est acheminé au directeur général des élections et au Président de la Chambre des communes. Les députés peuvent signifier leur objection à un rapport, et si dix députés ou plus font de même, l'objection doit être débattue par un comité de la Chambre des communes dans un délai de 30 jours. Des copies de l'objection et des débats connexes de la Chambre sont ensuite remises à la commission de délimitation des circonscriptions électorales visées pour examen. Après cet examen, ou en l'absence d'objection, un projet de décret de représentation électorale précisant le nombre de députés qui seront élus par la province ainsi que les limites de chaque circonscription est proclamé. Les nouvelles limites des circonscriptions électorales n'entrent en vigueur qu'un an plus tard, afin de permettre la nomination de directeurs du scrutin et la reconstitution des organisations des partis dans les circonscriptions dont les limites ont changé.
La LRLCE précise qu'une commission doit définir les limites des circonscriptions de façon à ce que la population de chaque circonscription soit aussi près que possible du quotient obtenu en divisant la population des électeurs habilités à voter de la province par le nombre de sièges attribués à celle-ci. Aucune circonscription ne doit avoir une population inférieure à 75 % ou supérieure à 125 % de ce chiffre. Les commissions peuvent faire varier la taille des circonscriptions à l'intérieur de cet intervalle en fonction de « considérations géographiques spéciales », telles que la densité de la population dans diverses régions de la province et l'accessibilité, la taille et la forme de ces régions. Les variations peuvent aussi être justifiées en fonction de « toute communauté ou diversité d'intérêts des habitants des diverses régions56 ».
Un certain nombre de questions compliquent la modification des limites des circonscriptions électorales au Canada :
Au terme du dernier redécoupage fédéral, qui a débuté en 2012, après le recensement de 2011, 30 nouvelles circonscriptions ont été créées, portant à 338 le nombre total de sièges à la Chambre des communes pour la 42e législature. Le décret de représentation électorale, où sont décrites et nommées les circonscriptions nouvellement établies ou révisées, a été mis au point en octobre 2013, en vue d'une application à la première élection générale déclenchée après le 1 mai 201458.
Les conditions d'éligibilité et d'inéligibilité des candidats à une élection fédérale sont précisées surtout dans la LEC59. Elles sont étroitement liées aux dispositions qui régissent le droit de vote. À part quelques exceptions, toute personne qui a le droit de vote peut aussi présenter sa candidature à une élection. Les candidats doivent avoir au moins 18 ans, être citoyens canadiens et avoir établi leur résidence au pays (mais pas nécessairement dans la circonscription où ils veulent se présenter à l'élection)60.
La LEC précise aussi une série de motifs d'inéligibilité qui s'appliquent exclusivement aux candidats à une élection. Auparavant, les personnes qui entretenaient des relations contractuelles avec la Couronne ne pouvaient pas se porter candidats, mais cette restriction a été levée en 1993. Voici trois motifs actuels d'inéligibilité :
Les interdictions frappant les personnes qui ont été trouvées coupables de délits électoraux ont été contestées en vertu de la Charte. Dans un cas, un législateur provincial trouvé coupable d'une infraction criminelle relative à sa fonction officielle a été déchu de cette fonction. Les efforts faits pour l'empêcher de se présenter à l'élection partielle subséquente ont toutefois été invalidés par les tribunaux61.
Un autre cas s'est produit : un député de l'Assemblée législative du Nouveau-Brunswick a été expulsé lorsqu'il a été reconnu coupable d'un acte illégal (inciter un mineur à voter) aux termes de la loi électorale du Nouveau-Brunswick. Le député a contesté son expulsion, invoquant la Charte et le privilège parlementaire. La Cour suprême du Canada a confirmé la décision du tribunal inférieur de rejeter cette contestation62.
Le processus officiel de présentation d'un candidat exige la rédaction d'un acte de candidature comportant le nom et l'adresse du candidat, de l'agent du candidat (la personne qui est légalement chargée de recevoir, de débourser et de comptabiliser les fonds) et du vérificateur du candidat. L'acte doit également comprendre une déclaration de consentement à la nomination, signée sous serment par le candidat. Il doit aussi être signé, en présence d'un témoin, par 100 électeurs de la circonscription (50 électeurs dans le cas des circonscriptions éloignées). L'acte de candidature doit être présenté au directeur du scrutin au plus tard le 28e jour précédant le scrutin, accompagné d'un cautionnement de 1 000 $. Le candidat récupère son cautionnement s'il dépose un rapport produit par le vérificateur et un état des dépenses électorales63.
Lorsque le candidat a l'appui d'un parti politique enregistré, un document confirmant ce fait et signé par le chef du parti (ou son délégué) doit être présenté avec l'acte de candidature. En l'absence d'un tel consentement, le candidat sera inscrit sur le bulletin de vote à titre d'« indépendant » ou sans désignation. Cette procédure est donc liée à la désignation de l'appartenance des candidats et vise à faire en sorte que seuls les candidats officiellement sanctionnés puissent se présenter sous la bannière d'un parti.
La sélection des candidats par les partis enregistrés est régie par les procédures d'investiture de chaque parti, bien que la LEC impose certaines règles. Les congrès d'investiture locaux peuvent être ouverts à tous les membres du parti, être réservés uniquement aux délégués choisis par la direction du parti ou se situer quelque part entre ces deux extrêmes. Le plafond des dépenses des candidats à l'investiture est fixé à 20 % du plafond établi pour les candidats à l'élection, et les dépenses des candidats à l'investiture ne sont pas remboursables, contrairement à celles des partis politiques et des candidats. Les contributions aux campagnes d'investiture n'ouvrent pas non plus droit à une déduction fiscale
La LEC impose des restrictions relativement au temps d'antenne accordé aux partis pendant les campagnes électorales, notamment en ce qui concerne la date de la communication et son lieu d'origine. La LEC interdit à quiconque, y compris les partis enregistrés, de faire de la publicité électorale le jour du scrutin jusqu'à la fermeture des bureaux de scrutin. On entend par « publicité électorale » la diffusion sur un support quelconque d'un message favorisant ou contrecarrant un parti enregistré ou l'élection d'un candidat. La publicité sur Internet n'est pas interdite si le message a été créé avant le début de la période d'interdiction et n'a pas été changé. La publicité faite par un candidat ou un parti politique enregistré doit comporter une mention attestant qu'elle a été autorisée par l'agent officiel du parti ou du candidat. De plus, toute personne qui radiodiffuse de la publicité électorale à l'étranger commet une infraction.
La LIE a modifié la définition du terme « publicité électorale » qui se trouve dans la LEC. La nouvelle définition précise que « les appels téléphoniques destinés uniquement à inciter les électeurs à voter » ne sont pas de la publicité électorale64.
En 2014, on a supprimé l'article 329 de la LEC, qui interdisait à toute personne, y compris les partis politiques et les candidats, de communiquer les résultats du vote dans une circonscription à une autre circonscription avant la fermeture des bureaux de scrutin de celle-ci. Cette restriction avait été contestée au motif qu'elle limitait la liberté d'expression garantie à l'alinéa 2b) de la Charte. La Cour suprême du Canada, dans une décision partagée (5 contre 4), avait toutefois maintenu la règle65. Dans son opinion dissidente, la juge Abella avait fait valoir que l'interdiction prévue à l'article 329 de la LEC « porte atteinte au droit de diffuser et à celui de recevoir les résultats des élections à un moment crucial du processus électoral66 », et que les « Canadiens ont le droit de connaître, aussitôt que possible, ceux qui ont été élus pour les représenter67 ».
Certains éléments du processus électoral contribuent à faire en sorte que les partis aient un accès équitable aux principaux médias. La LEC précise que chaque radiodiffuseur doit libérer 6,5 heures de temps d'antenne, entre le jour de la délivrance des brefs et la fin de la journée précédant le scrutin, pour achat par les partis enregistrés68. Un arbitre nommé par le directeur général des élections est responsable de l'attribution du temps d'antenne aux partis. En l'absence d'un accord entre les divers partis politiques enregistrés, l'arbitre est tenu de répartir le temps d'antenne entre les partis en proportion des résultats qu'ils ont obtenus lors de l'élection précédente, compte tenu de l'équité et de l'intérêt public69.
Outre la réglementation du temps d'antenne acheté par les partis enregistrés, la LEC prévoit l'accès à du temps d'antenne gratuit. Durant la période où les partis sont autorisés à faire de la publicité, les exploitants de réseau sont tenus de mettre gratuitement à leur disposition une certaine période d'antenne conformément aux règles énoncées dans la LEC.
La LEC protège aussi l'accès des partis aux médias en précisant que le temps d'antenne auquel les partis ont droit doit leur être vendu au tarif régulier. Cette exigence s'applique aussi à l'espace publicitaire. Le succès remporté par les partis et les candidats dans leurs efforts pour se procurer des fonds, ainsi que les limites imposées relativement aux dépenses électorales, influent sur la possibilité qu'ont les partis de profiter de la publicité à laquelle ils ont droit.
Au sens de la LEC, les tiers sont des personnes et des groupes qui ne sont ni candidats ni partis politiques.
Ces dernières années, les tiers ont joué un rôle toujours plus grand dans les campagnes électorales, engageant souvent des dépenses de publicité et autres pour s'opposer à un candidat ou à un parti, ou pour l'appuyer. Si les dépenses des partis politiques et des candidats sont réglementées rigoureusement par souci d'équité et d'égalité des chances, il est logique que certaines limites et restrictions soient également imposées aux autres groupes et personnes. Les tenants de la position opposée estiment, en revanche, que toute restriction imposée à un tiers constitue une atteinte injustifiée à la liberté d'expression et à d'autres droits en vertu de la Charte. Les tentatives d'imposer des restrictions à des tiers dans la LEC ont été contestées avec succès devant les tribunaux, même si ces affaires n'ont pas été portées en appel devant la Cour suprême du Canada. Dans un jugement rendu en 1997 sur la loi référendaire du Québec, la Cour suprême a affirmé toutefois que les restrictions imposées relativement aux dépenses des tiers pouvaient être justifiées sur le plan constitutionnel70. En supposant qu'une interdiction générale de ces dépenses soit rejetée, la difficulté consiste à déterminer quels genres de restrictions imposer, que ce soit des plafonds (et, le cas échéant, le caractère raisonnable des plafonds), des règles d'enregistrement ou encore l'obligation de déclarer et de divulguer les contributions ou les dépenses, ou les deux.
La LEC de 2000 a introduit un nouveau système de réglementation de la publicité faite par les tiers en période électorale, y compris le plafonnement des dépenses et des exigences en matière de déclaration et de divulgation. Ces personnes ou groupes sont tenus de s'enregistrer auprès du directeur général des élections s'ils engagent des dépenses de publicité totalisant 500 $ ou plus71. Les dispositions limitant et réglementant les dépenses des tiers ont fait l'objet d'une contestation judiciaire mais ont été maintenues par la Cour suprême du Canada dans une décision rendue le 18 mai 200472.
La LIE a imposé de nouvelles exigences en matière de résidence aux tiers qui veulent s'enregistrer auprès d'Élections Canada. Les particuliers doivent maintenant attester qu'ils sont citoyens canadiens ou résidents permanents, ou encore qu'ils résident au Canada. Si le tiers est une personne morale, il doit attester qu'il exerce des activités au Canada. Enfin, si le tiers est un groupe, un responsable du groupe doit fournir une attestation précisant qu'il a la citoyenneté canadienne ou le statut de résident permanent, ou encore qu'il réside au Canada73. Les tiers qui souhaitent s'enregistrer auprès d'Élections Canada (et dépenser plus de 500 $ en publicité électorale) doivent donc maintenant prouver leur lien avec le Canada74.
Comme on peut le lire ci-dessus, à la section 9, « Les dépenses électorales », la LIE a modifié la réglementation des campagnes de publicité électorale des tiers. Afin que les tiers ne contournent pas le plafond des dépenses de publicité électorale en engageant des dépenses avant la délivrance de brefs (surtout dans le nouveau contexte des élections à date fixe), la LEC a été modifiée de telle sorte que le plafond s'applique aux dépenses relatives à une élection générale. Le plafond est ajusté en fonction de l'inflation, et les tiers ne peuvent pas dépenser plus de 3 000 $ du montant permis pour promouvoir ou contrecarrer l'élection d'un ou de plusieurs candidats dans une même circonscription. Si la période de l'élection générale dépasse 37 jours, le plafond des dépenses de publicité des tiers augmente de 1/37 du plafond maximal - 150 000 $ en tout pour l'élection et 3 000 $ par circonscription - pour chaque journée de la période électorale excédant 37 jours75.
Les tiers enregistrés sont tenus de conserver des justificatifs de toutes les contributions versées durant une période électorale et d'autoriser toute la publicité électorale. Dans les quatre mois suivant l'élection, ils sont tenus de déposer des rapports sur la publicité électorale contenant une liste des dépenses, l'heure et l'endroit de diffusion ou de publication des annonces, ainsi que le détail des contributions reçues durant la période ayant commencé six mois avant la délivrance des brefs et se terminant le jour du scrutin. Le nom et l'adresse des personnes ayant versé une contribution de plus de 200 $ doivent y figurer76. Le directeur général des élections est tenu de publier le nom et l'adresse des tiers qui figurent dans le dossier d'enregistrement ainsi que les rapports sur la publicité électorale dans un délai d'un an suivant la délivrance des brefs.
Bien que la publicité soit réglementée au cours d'une campagne électorale fédérale, aucun effort n'est fait pour réglementer ou surveiller les nouvelles diffusées par les médias ou le contenu éditorial des émissions ou des articles qui paraissent dans les journaux. Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) - qui réglemente la radio et la télévision au Canada - a cependant adopté des règles et des lignes directrices pour la couverture des campagnes électorales, et il peut recevoir les plaintes relatives à une couverture inégale ou partiale. Pour ce qui est de la presse écrite, il y a moins de possibilités de recours, bien que la plupart des provinces disposent de conseils de presse qui peuvent mener une enquête si une plainte est déposée.
La partie 16.1 de la LEC, qui regroupe les articles 348.01 à 348.19, a été ajoutée en 201477 . Elle porte sur les « services d'appels aux électeurs », c'est-à-dire les services d'appels faits, pendant une période électorale, à toute fin liée aux élections, notamment pour :
Les entités politiques et les autres personnes ou groupes qui font appel à des fournisseurs de services d'appels aux électeurs, que les appels soient faits de vive voix ou automatisés, doivent maintenant s'enregistrer auprès du CRTC dans les 48 heures suivant le premier appel fait pendant une élection générale ou partielle. De même, toute entité qui utilise ses services internes pour faire des appels automatisés doit s'enregistrer dans les 48 heures suivant le premier appel. Par ailleurs, les fournisseurs de services d'appels aux électeurs doivent maintenant conserver, pendant trois ans, une copie des scripts utilisés pour les appels de vive voix ou enregistrés, un registre de leurs dates d'utilisation et un enregistrement des messages transmis par composeur-messager automatique (la période de conservation est d'un an si l'entité utilise ses services internes pour faire les appels). La personne ou le groupe qui omet de se conformer aux nouvelles obligations de la LEC peut encourir une sanction administrative pécuniaire ou être déclaré coupable d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire.
Ces nouvelles dispositions répondent à une partie des préoccupations soulevées et des recommandations formulées par le directeur général des élections dans son rapport de 2013 sur la communication téléphonique de vive voix et automatisée avec les électeurs78 . Ce rapport au Parlement donnait suite à des accusations selon lesquelles, lors de la 41e élection générale, des appels faussement attribués à Élections Canada avaient fourni aux électeurs de faux renseignements sur l'emplacement de leur bureau de scrutin. Élections Canada n'avait ni fait ni autorisé les appels79 .
D'autres modifications ont été apportées. Le CRTC a notamment été chargé d'établir et de tenir un Registre de communication avec les électeurs, afin d'assurer la transparence des communications avec les électeurs en période électorale.
Les chefs des principaux partis politiques participent généralement à des débats télévisés à un moment ou à un autre durant la campagne électorale. Il y a habituellement au moins un débat dans chacune des deux langues officielles. Cependant, la loi n'exige pas que de tels débats aient lieu, bien que certains observateurs aient suggéré qu'ils devraient être obligatoires. Ces débats sont un phénomène relativement récent et leur forme tend à changer selon les négociations qui se déroulent entre les partis et les réseaux de télévision, ainsi que selon les points forts et les points faibles relatifs des partis et d'autres facteurs. Les plus petits partis et les partis « marginaux » se sont souvent plaints du fait qu'ils sont exclus de tels débats. Nombre de débats se déroulent aussi entre les candidats dans les circonscriptions.
La publication des résultats de sondages électoraux demeure interdite le jour du scrutin. Toutefois, en règle générale, il n'y a pas de restrictions ou d'interdictions visant les sondages réalisés durant une campagne électorale ou la publication de leurs résultats. Les sondages sont assez fréquents, et beaucoup de journaux et de réseaux de télévision en parrainent plusieurs au cours d'une campagne électorale. La LEC impose la divulgation de certains renseignements au sujet de ces sondages, tels que la source du financement et les questions qui ont été posées80. L'interdiction antérieure d'effectuer un sondage la dernière fin de semaine de la campagne électorale a été annulée par la Cour suprême du Canada81.
Le droit des employés de la fonction publique de se porter candidats et de participer de façon générale aux élections a fait l'objet de beaucoup de discussions et de plusieurs affaires judiciaires82. D'un côté, on souhaite que la fonction publique soit permanente et non partisane et qu'elle ne participe pas aux campagnes politiques. De l'autre, il ne faut pas oublier le droit des employés de la fonction publique, à titre de citoyens, de participer aux élections de la même façon que les autres Canadiens. Les fonctionnaires fédéraux (sauf les administrateurs généraux) peuvent prendre part aux diverses activités politiques83, et certains peuvent se présenter comme candidats avec la permission de la Commission de la fonction publique du Canada. La Commission prendra sa décision en fonction de critères comme la nature de l'élection, les fonctions de l'employé, et le niveau / la visibilité de son poste84.
La tenue de réunions et de rassemblements, comme expression de la liberté d'association et d'assemblée, n'est pas assujettie à des restrictions générales autres que celles visant à protéger l'ordre public, comme l'interdiction, que l'on retrouve dans le Code criminel, des attroupements illégaux et des émeutes. Le Code criminel renferme aussi des mesures de protection générales, telles que l'interdiction de porter des armes lors d'une assemblée publique. En vertu de la LEC, commet une infraction toute personne qui agit ou complote en vue d'agir de façon désordonnée dans le but de nuire au déroulement d'une assemblée électorale, au cours de la période débutant au moment de la délivrance des brefs et se terminant le lendemain du scrutin.
La LEC renferme une série de dispositions applicables aux candidats et à leurs agents officiels et portant sur les manœuvres frauduleuses et les actes illégaux, tels que :
En plus des peines précises, la LEC prévoit que toute personne trouvée coupable d'une manœuvre frauduleuse ou d'un acte illégal se voit interdire d'être élue à la Chambre des communes et d'y siéger pendant cinq ou sept ans, selon la nature et la gravité de l'infraction.
Alors que l'ancienne LEC ne pouvait être appliquée que par les tribunaux criminels, la LEC de 2000 autorise le commissaire aux élections fédérales à appliquer des mesures correctives et non punitives pour donner suite aux infractions, lorsque les circonstances s'y prêtent. Au lieu d'intenter des poursuites, le commissaire peut conclure une transaction avec une personne lorsqu'il a des motifs raisonnables de croire qu'elle a commis ou commettra une infraction. Ces ententes reposent sur l'engagement volontaire du contrevenant à se conformer aux exigences de la LEC et à publier l'entente. Le commissaire peut également demander à un tribunal de délivrer une injonction pour mettre fin immédiatement à une activité ou à une situation qui à son avis pourrait compromettre l'équité de la campagne électorale.
Depuis l'adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, le directeur des poursuites pénales est chargé d'engager et de mener des poursuites, pour le compte de l'État, relativement à toute infraction à la LEC. Le commissaire aux élections fédérales continue d'enquêter sur les infractions possibles à la LEC, sur la recommandation du-directeur général des élections, et peut renvoyer une affaire au directeur des-poursuites pénales, qui décidera s'il y a lieu d'engager des poursuites. Le commissaire conserve également le pouvoir de conclure des transactions visant à faire respecter la LEC.
La LEC renferme des dispositions détaillées concernant le déroulement du vote le jour du scrutin. Elles portent notamment sur l'emplacement des bureaux de scrutin, les agents qui supervisent le vote, les procédures selon lesquelles les électeurs obtiennent leur bulletin de vote et les urnes dans lesquelles les bulletins de vote sont déposés. Jusqu'en 1993, la LEC interdisait la vente de boissons enivrantes pendant l'ouverture des bureaux de scrutin. Cette disposition remontait à une époque lointaine où le jour du scrutin se déroulait de façon plutôt désordonnée et où l'on « achetait » régulièrement les électeurs en leur offrant une consommation.
Il y a six fuseaux horaires au Canada et, jusqu'en 1996, les bureaux de scrutin ouvraient et fermaient en fonction de l'heure locale. Il arrivait donc souvent que les résultats soient annoncés pour les circonscriptions de l'est du pays bien avant que les bureaux de scrutin ne soient fermés dans l'ouest. Les modifications apportées à la LEC en décembre 1996 prévoient que les bureaux de scrutin seront ouverts pendant 12 heures consécutives, mais que les heures d'ouverture varieront d'un fuseau horaire à l'autre. Les heures de vote (selon l'heure locale) sont maintenant les suivantes :
Les bureaux de scrutin sont ouverts le jour, et les employés doivent disposer d'au moins trois heures consécutives de congé pour aller voter. Au Canada, les élections se tiennent le lundi (à moins que ce soit un jour férié), plutôt que les fins de semaine ou les jours fériés, comme c'est le cas dans beaucoup de pays européens. Contrairement à ce qui se produit dans certains pays, tels que l'Australie, le vote n'est pas obligatoire au Canada. Le taux de participation aux élections générales fédérales varie. Les taux de participation ont été les plus élevés en 1958, 1962 et 1963, quand plus de 79 % des électeurs ont voté. Le taux de participation le plus bas a été en 2008, quand 58,8 % des électeurs ont voté. Même si on peut constater un déclin de la participation électorale dans les deux dernières décennies, le taux de participation a bondi à 68,5 % lors de l'élection d'octobre 2015, une augmentation de 7 % par rapport à 2011, année où 61,1 % des électeurs ont voté. Le taux de participation de 2015 est le plus haut depuis 1993 (année où il a été de 69,6 %)85.
Les électeurs peuvent voter par anticipation. Des règles électorales spéciales s'appliquent également aux personnes qui doivent voter à l'extérieur de leur lieu de résidence habituelle.
Les électeurs ne peuvent voter que pour un seul candidat. Le système électoral canadien prévoit un « scrutin majoritaire uninominal à un tour », ou un « scrutin anglais ». Autrement dit, le candidat qui obtient le plus de votes dans une circonscription est celui qui l'emporte. Rien n'oblige le candidat gagnant à obtenir la majorité absolue des votes exprimés ou des votes qui auraient pu être exprimés. Il en résulte que certains gouvernements sont élus avec un faible pourcentage des suffrages exprimés. Dans d'autres cas, certains partis obtiennent un pourcentage important des suffrages exprimés mais peu de sièges au Parlement. Diverses propositions ont été avancées concernant différents systèmes électoraux, y compris certains types de représentation proportionnelle, de classement des candidats, etc.
La LEC comporte des dispositions détaillées sur le dépouillement du scrutin et la déclaration des résultats. Le fait que ces procédures soient détaillées et précises, et que les représentants des partis en lice aient la possibilité d'examiner le processus de dépouillement et de formuler des objections réduit le risque de manipulation réelle ou apparente des résultats.
Immédiatement après la fermeture du bureau de scrutin, et en présence du greffier du scrutin et des représentants désignés des partis ou des candidats, le scrutateur de chaque section de vote doit compter les bulletins de vote pour s'assurer que tous les bulletins reçus du directeur général des élections sont là. Le nombre de votes accordés à chaque candidat est ensuite additionné par le scrutateur, les représentants des partis en présence ayant la possibilité d'examiner chaque bulletin et de tenir un décompte sur des feuilles de calcul qu'on leur fournit.
La LEC prévoit des directives précises sur le rejet des bulletins de vote : les bulletins non marqués, les bulletins comportant une double marque, les bulletins marqués de la mauvaise façon ou encore les bulletins qui identifient l'électeur doivent être rejetés, tout comme les bulletins qui n'ont pas été fournis par le scrutateur. La LEC prévoit aussi des directives pour les cas problématiques, par exemple les bulletins de vote que le scrutateur aurait accidentellement négligé de signer avant le vote.
Si des objections sont soulevées par les candidats ou leurs représentants, le scrutateur est tenu de les enregistrer pour consultation future et il doit prendre une décision afin que le décompte puisse s'effectuer. Une fois le décompte terminé, une déclaration officielle des résultats du bureau de scrutin doit être préparée. Des copies de cette déclaration doivent être déposées dans l'urne pour l'usage du directeur du scrutin, et être remises au représentant de chaque candidat et envoyées par la poste à chaque candidat. Les urnes, scellées et renfermant les bulletins de vote et d'autres documents, doivent être acheminées au directeur du scrutin.
Le décompte officiel est effectué par le directeur du scrutin. Si le décompte officiel indique que deux candidats ont reçu un nombre égal de votes ou que le nombre de votes les séparant est inférieur à un millième du nombre total de votes exprimés, le directeur du scrutin est tenu de présenter une requête à un juge de district pour qu'il y ait un dépouillement judiciaire. D'autres personnes peuvent aussi présenter une demande de dépouillement judiciaire dans les quatre jours suivant l'annonce des résultats officiels. Tous les candidats peuvent demander le remboursement des frais associés au dépouillement judiciaire. De plus, comme il a été mentionné ci-dessus, la LEC permet aux électeurs de contester une élection s'ils croient que des irrégularités ou des pratiques illégales ont influé sur son résultat.
Six jours après le décompte officiel ou immédiatement après un dépouillement judiciaire, le directeur du scrutin doit déclarer élu le candidat qui a obtenu le plus de votes. Le directeur du scrutin doit ensuite envoyer le bref, ainsi qu'un rapport postélectoral et d'autres documents au directeur général des élections. Celui-ci publie les résultats, dépose un rapport au Parlement sur le déroulement de l'élection et conserve les documents qui lui ont été remis, au cas où les résultats de l'élection seraient contestés.
La LEC permet de contester des élections dans certaines circonstances86. Dans des cas extrêmes, les résultats d'une élection peuvent être annulés, mais il est rare que cela se produise, comme l'a confirmé la Cour suprême du Canada lors d'une récente contestation d'une élection tenue dans la circonscription fédérale d'Etobicoke-Centre87. Tout électeur qui avait le droit de voter dans une circonscription peut, par requête, contester devant le tribunal compétent l'élection qui y a été tenue s'il y a eu irrégularité, fraude, manœuvre frauduleuse ou acte illégal ayant influé sur le résultat de l'élection. Dans l'affaire d'Etobicoke-Centre, le candidat défait à la 41e élection générale a soutenu que des irrégularités avaient entaché le processus d'identification et d'inscription ainsi que le mécanisme de recours aux répondants, et que des votes avaient de ce fait été compromis. Or, dans cette circonscription, la victoire a été obtenue par 26 voix, et 180 bulletins auraient été compromis. Mais la Cour suprême, par une mince majorité de 5 juges contre 4, a renversé l'annulation du vote décidée par le tribunal inférieur et a soutenu que les tribunaux ne devraient pas se prononcer sur les résultats d'un scrutin, à moins qu'il semble que des électeurs inadmissibles aient voté ou que des manœuvres frauduleuses aient été commises, et que cela ait influé sur le résultat.
Autre exemple de contestation : sept électeurs ont soutenu devant la Cour fédérale du Canada que des actes illégaux (la communication, au moyen d'appels téléphoniques automatisés ou faits de vive voix, de renseignements inexacts sur l'emplacement du lieu de vote) - et non pas des irrégularités - avaient influé sur le résultat du scrutin dans sept circonscriptions. La Cour fédérale a conclu que, bien qu'une fraude massive ait été commise par le biais d'appels téléphoniques automatisés, il n'était pas vraiment possible de montrer que ces actes illégaux avaient influé sur le résultat du scrutin88.
La contestation d'un scrutin est différente d'un dépouillement judiciaire. Celui-ci, prévu par la loi, est amorcé par le directeur du scrutin chaque fois que le nombre de votes séparant le candidat élu de celui qui s'est classé deuxième est inférieur à un millième du nombre total de votes exprimés dans la circonscription. Le dépouillement judiciaire peut également être demandé par tout électeur dans les quatre jours suivant la publication des résultats certifiés de l'élection.
Enfin, comme il a été mentionné ci-dessus, le député reconnu coupable d'un acte illégal ou d'une manœuvre frauduleuse, au sens de la LEC, perd son droit de siéger à la Chambre des communes. Son siège, vacant, devra faire l'objet d'une élection partielle.
Le système électoral canadien est très complexe, mais il est aussi rigoureusement réglementé, et pratiquement tous ses aspects sont assujettis à des dispositions détaillées. Les nombreuses caractéristiques du système sont liées entre elles et sont fondées sur un précédent historique, la commodité administrative ou une conviction philosophique. Le système électoral canadien n'est pas statique : il évolue constamment en fonction des nouveaux défis et des nouvelles circonstances qui se présentent.
Le système électoral canadien est non partisan et est administré par le directeur général des élections, qui demeure neutre. Les activités des partis politiques sont étroitement réglementées pour que l'équité soit assurée. Si la plupart des Canadiens ont le droit de voter aux élections fédérales, certains groupes ne sont pas admissibles. Les dispositions qui leur interdisent de voter ainsi que d'autres aspects du système électoral sont de plus en plus contestés en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés.
* James R. Robertson, de la Bibliothèque du Parlement, a contribué à la rédaction de la version précédente du présent document. [ Retour au texte ]
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
[A]ucun mécanisme de vote n'est prévu pour les personnes résidant à l'étranger depuis cinq années consécutives ou plus, ce qui les prive d'un droit garanti par la Charte canadienne des droits et libertés.
Les Règles électorales spéciales à la Partie 11 de la Loi devraient par ailleurs être modifiées pour que les citoyens canadiens qui résident à l'étranger depuis cinq années ou plus et qui ont l'intention de revenir vivre au Canada puissent présenter une demande d'inscription ou demeurer inscrits dans le registre des électeurs absents du Canada, tenu par le directeur général des élections.[ Retour au texte ]
La majorité du Comité convient que la limite de cinq ans est arbitraire et que cette restriction devrait être éliminée. Il irait même plus loin en proposant que tous les citoyens canadiens qui sont absents du Canada devraient avoir le droit de voter en vertu de la partie 11 de la Loi électorale du Canada. L'exigence concernant l'intention de revenir au Canada devrait être retirée.[ Retour au texte ]
le système politique du Canada se fonde sur des circonscriptions délimitées géographiquement […] Si tous les citoyens à l'étranger avaient le droit de voter, ils participeraient à l'édiction de lois dont les effets seraient ressentis chaque jour par les habitants du pays, alors qu'eux-mêmes y échapperaient largement ou complètement. Ce serait un état de fait qui affaiblirait le contrat social et saperait la légitimité des lois. [par. 5 et 6, traduction][ Retour au texte ]
(393 ko, 138 pages), 2010 BCSC 610, par. 369.[ Retour au texte ] (146 ko, 26 pages) (émises le 28 mars 2011).[ Retour au texte ] (913 ko, 48 pages), 2013. Voir aussi Chambre des communes, Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Témoignages, 1re session, 41e législature, 28 mai 2013, 1105 (M. Marc Mayrand, directeur gén).[ Retour au texte ]
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