TABLE DES MATIÈRES
A. Renseignements indiqués sur les bulletins de vote
C. Modifications techniques et corrections
D. Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales
PROJET DE LOI C-9 : MODIFICATION DE LA LOI ÉLECTORALE
DU CANADA ET DE LA LOI SUR LA RÉVISION DES LIMITES
DES CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES*
Le projet de loi C-9 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, a été présenté à la Chambre des communes le 15 février 2001 par l’honorable Don Boudria, leader du gouvernement aux Communes.
Il a deux grands objectifs :
donner suite à un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario portant sur l’inscription de l’appartenance politique des candidats sur les bulletins de vote;
apporter à la nouvelle Loi électorale du Canada, adoptée en 2000, plusieurs modifications d’ordre technique et administratif et y corriger certaines fautes de libellé.
C’est surtout la décision rendue par la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire Figueroa c. Canada (Attorney General) qui est à l’origine du projet de loi C-9. Miguel Figueroa est le chef du Parti communiste du Canada. Ce parti a été fondé en 1921 et il était un parti enregistré sous le régime de la Loi électorale du Canada depuis le début de l’enregistrement en 1974. Toutefois, aux élections générales fédérales de 1993, il a perdu le statut de parti enregistré et tous les avantages qui y sont associés, parce qu’il n’a pas réussi à présenter au moins 50 candidats. N’étant plus enregistré, le parti a été obligé de liquider son actif, de rembourser toutes ses dettes et de verser le solde au directeur général des élections. D’autres partis ont aussi été radiés du registre au même moment et pour le même motif.
Au nom des membres du Parti communiste du Canada, M. Figueroa a intenté contre le Procureur général une action demandant au tribunal de déclarer que plusieurs dispositions de la Loi électorale du Canada portent atteinte à diverses dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et qu’elles sont donc inopérantes. La juge Molloy de la Cour de justice de l’Ontario (division générale) a rendu le jugement de première instance le 10 mars. Elle a statué que l’obligation faite à un parti de présenter au moins 50 candidats comme condition d’enregistrement pour les élections fédérales viole l’article 3 de la Charte(1) et que l’atteinte qui en résulte ne peut se justifier en vertu de l’article premier. Elle a ordonné que les dispositions contestées soient modifiées en substituant le mot « deux » au mot « cinquante ». Elle a également invalidé l’interdiction d’indiquer sur les bulletins de vote l’appartenance politique des candidats qui ne sont pas soutenus par un parti enregistré parce que cette interdiction contrevient à l’article 3.
Le Procureur général a porté le jugement en appel et, en août 2000, la Cour d’appel de l’Ontario a rendu une décision unanime dont les motifs ont été rédigés par le juge Doherty. Celui-ci a jugé que le droit à l’éligibilité garanti par l’article 3 de la Charte avait pour objet une représentation effective. Les partis politiques améliorent la représentation effective en structurant le choix des électeurs, en fournissant à la population un moyen de s’engager dans la politique et en donnant aux électeurs la possibilité de participer activement au choix du gouvernement de l’État. Le juge a remarqué que ces rôles exigent un degré élevé de participation au processus électoral. Par conséquent, un degré de participation significatif est à juste titre une condition préalable qu’un parti doit respecter pour pouvoir profiter des avantages consentis aux partis enregistrés. Or, le nombre de candidats présentés est une mesure légitime de ce degré de participation et, bien que le nombre exact à retenir comme mesure ne fasse pas l’unanimité parmi les personnes raisonnables, le tribunal a conclu que l’obligation de présenter 50 candidats était raisonnable. Il a aussi rejeté les arguments invoqués par M. Figueroa pour soutenir que l’obligation de présenter 50 candidats enfreignait l’article 15 (droits à l’égalité) et l’alinéa 2d) (liberté d’association) de la Charte.
Le juge Doherty a également statué, toutefois, que les articles de la Loi électorale du Canada prévoyant que seuls les partis enregistrés ont le droit d’indiquer l’appartenance politique de leur candidat sur les bulletins de vote portent atteinte au droit de vote garanti à l’article 3 et que cette atteinte n’est pas justifiée en vertu de l’article premier de la Charte. Le droit de vote comporte un volet information, et l’indication de l’appartenance politique sur le bulletin de vote constitue une information importante pour les électeurs. Les dispositions de la Loi visent à éviter d’embrouiller les électeurs ou de les induire en erreur, mais le fait de mettre sur les bulletins de vote la désignation d’un parti qui soutient 49 candidats ou moins n’est pas susceptible d’embrouiller les électeurs ou de les induire en erreur. D’ailleurs, cette désignation pourrait bien être le seul renseignement dont les électeurs disposent sur les candidats des petits partis. Ces dispositions de la Loi ont donc été invalidées, mais l’effet de la déclaration d’invalidité a été suspendu pendant six mois pour donner au Parlement le temps de les modifier. (Comme le Parlement a été dissous en vue des élections générales fédérales du 27 novembre 2000, il n’a pas siégé très longtemps pendant ces six mois.)
La reconnaissance juridique et l’enregistrement des partis politiques sont deux pratiques relativement récentes. L’enregistrement a commencé au début des années 70, à la suite de la refonte de la loi électorale fédérale. Toutefois, la Loi électorale du Canada ne tente ni de définir ni de décrire ce qu’est un parti politique.
Pour enregistrer un parti politique, il suffit de présenter une demande comportant certains renseignements et signée par le chef du parti. Les conditions de base sont assez simples à remplir; par exemple, chaque parti est tenu de nommer un agent principal et un vérificateur. La Loi prévoit que toute demande doit comporter les nom, adresse et signature de 100 électeurs membres du parti, afin de vérifier si le parti jouit d’un minimum d’appui. Elle oblige le directeur général des élections à examiner la demande dès qu’il la reçoit pour déterminer si le parti remplit toutes les conditions d’enregistrement. En effet, l’enregistrement peut être interdit, par exemple si le nom, l’abréviation ou le logo d’un parti risquent d’être confondus avec ceux d’un parti déjà enregistré. Si la demande est recevable, l’enregistrement est sujet à la condition suivante : le parti doit soutenir au moins 50 candidats aux élections générales suivantes. S’il ne le fait pas, il perd automatiquement le droit d’être enregistré, même s’il répond à tous les autres critères d’admissibilité prévus par la Loi. Soulignons que l’obligation s’arrête à la présentation d’un certain nombre de candidats; il n’est pas nécessaire que ces candidats soient élus ni qu’ils reçoivent un pourcentage minimum des votes.
Un autre élément important est qu’un parti politique peut fort bien soutenir des candidats aux élections sans être enregistré sous le régime de la Loi électorale du Canada. Cependant, les partis enregistrés doivent se conformer à diverses dispositions de la Loi, notamment l’obligation de produire certains rapports. À défaut de respecter les obligations que lui impose la Loi, un parti sera radié du registre.
Néanmoins, l’enregistrement confère aux partis des avantages intéressants. Par exemple, seuls les partis enregistrés ont le droit :
de délivrer des reçus d’impôt;
d’obtenir le remboursement de certaines dépenses d’élection;
de disposer de temps d’émission à la radio et à la télévision;
de recevoir annuellement les listes électorales tirées du Registre des électeurs.
L’enregistrement confère aussi aux partis le droit exclusif de faire indiquer sur les bulletins de vote les candidats qu’ils soutiennent. Avant 1970, outre le nom des candidats, leur adresse et leur profession ou métier figuraient sur les bulletins de vote. Comme il n’était pas prévu d’y indiquer aussi le nom du parti politique qui soutenait les candidats, tout électeur devait savoir, avant d’entrer dans l’isoloir, quel candidat représentait quel parti. Les risques d’erreur de la part des électeurs étaient nombreux; parfois, il s’agissait d’erreurs involontaires, mais parfois aussi, elles étaient provoquées délibérément par les candidats, par exemple lorsque des candidats portant des patronymes semblables se présentaient dans la même circonscription. La Loi a été modifiée en 1970 afin que les bulletins de vote indiquent l’appartenance politique des candidats et ne dévoilent plus leurs adresse et profession. En plus d’aider les électeurs à faire leur choix, ces modifications correspondaient mieux à la réalité des campagnes électorales modernes. Elles ont coïncidé avec l’adoption d’une nouvelle Loi électorale du Canada qui, pour la première fois, reconnaissait officiellement les partis.
Dans son rapport déposé en 1991, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (la Commission Lortie) a traité la question des partis politiques et de leur inscription sur les bulletins de vote. Elle a noté que les partis qui n’arrivaient pas à présenter au moins 50 candidats étaient privés de la possibilité d’indiquer leur nom à côté de celui de leurs candidats. (Au sujet des élections générales de 1988, la Commission a souligné que près de la moitié des 154 candidats dont l’appartenance politique n’était pas indiquée sur les bulletins de vote représentaient en fait des partis non enregistrés.) Voici ce qu’elle a écrit :
Le fait de ne pas inscrire le nom des partis non enregistrés sur les bulletins de vote a deux conséquences. Premièrement, ces formations politiques perdent l’occasion de présenter des choix clairs au public, puisque celui-ci ignore qu’ils ont désigné des candidats et candidates pour diffuser leurs idées et leur programme. Deuxièmement, les électeurs et électrices sont incapables d’évaluer complètement les options qui leur sont offertes. Si les plus petits partis avaient leur nom sur les bulletins de vote, l’électorat ferait plus facilement le lien entre les candidats de ces partis et les idées que ces partis défendent. Il serait possible de modifier la Loi électorale pour permettre aux plus petits partis d’être inscrits sur les bulletins de vote, tout en prévoyant des mécanismes garantissant que les partis qui demandent cette inscription bénéficient d’un certain soutien public et désirent véritablement participer à la lutte électorale. Ces partis ne seraient pas autorisés à délivrer des reçus d’impôt et n’auraient pas droit au remboursement de leurs dépenses électorales; leurs candidats et candidates bénéficieraient cependant de ces dispositions pendant la période électorale. En somme, il conviendrait de modifier la Loi électorale afin de reconnaître la légitimité des petits partis dans le processus électoral.
La Commission recommandait ensuite que les partis non enregistrés soient autorisés à inscrire leur nom sur les bulletins de vote, à certaines conditions, notamment que les partis soutiennent au moins 15 candidats à la clôture des présentations.
La loi électorale du Canada a été refondue en 2000, lorsque le projet de loi C-2, la nouvelle Loi électorale du Canada, a reçu la sanction royale le 31 mai 2000(2). La Loi est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 et elle a servi de cadre aux élections générales du 27 novembre 2000. Les leçons tirées de ces élections et un réexamen de la Loi ont montré la nécessité d’apporter un certain nombre de changements et de corrections « techniques », lesquels se retrouvent dans le projet de loi C-9, notamment :
supprimer certaines discordances mineures entre les textes français et anglais et corriger divers renvois internes erronés;
étendre au comité sénatorial compétent le pouvoir d’autoriser l’utilisation de nouvelles manières de voter;
harmoniser les dispositions régissant la période d’interdiction de publicité;
préciser le mode de calcul des dépenses électorales.
A. Renseignements indiqués sur les bulletins de vote
Conformément au jugement de la Cour d’appel de l’Ontario, le projet de loi C-9 établit un régime permettant d’indiquer sur les bulletins de vote l’appartenance politique des candidats qui sont membres d’un parti non enregistré. Il énonce un nouveau concept de « parti politique » qui englobe les groupes ou formations qui soutiennent au moins 12 candidats. Ce concept se distingue des notions de « parti enregistré », « parti admissible » et « parti suspendu ».
Parti enregistré : tout parti enregistré sous le régime de la Loi électorale du Canada.
Parti admissible : tout parti dont la demande d’enregistrement présentée en vertu de la Loi a été acceptée, à condition qu’il soutienne au moins 50 candidats aux élections générales suivantes.
Parti suspendu : tout parti dont l’enregistrement a été suspendu pour une raison ou pour une autre.
Dans sa décision, la Cour d’appel de l’Ontario a statué qu’était inconstitutionnelle l’interdiction d’inscrire sur les bulletins de vote toute appartenance politique autre que celle à des partis enregistrés. Elle a toutefois omis de préciser les critères ou les règles qu’il y aurait lieu d’appliquer à l’inscription de l’appartenance politique. Dans le projet de loi C-9, le gouvernement a décidé de ne pas autoriser l’inscription automatique de tous les partis; il a préféré que la désignation des « partis politiques » figure sur les bulletins de vote avec le nom des candidats qu’ils soutiennent, à condition que ces partis présentent au moins 12 candidats dont la candidature a été confirmée pour une élection générale. Autrement dit, un groupement ou parti politique peut présenter des candidats à des élections et les désigner comme tels, à condition de soutenir un candidat dans au moins 12 circonscriptions.
L’article 12 du projet de loi modifie les dispositions de la Loi visant les bulletins de vote. Il autorise les candidats qui ne sont pas soutenus par un parti enregistré à y indiquer le nom de leur parti.
En théorie, il serait sans doute loisible à un parti qui présente plus de 50 candidats de se prévaloir de cette disposition, puisque aucun plafond n’est prévu. En pratique, toutefois, il serait peu judicieux qu’un tel parti ne présente pas une demande d’enregistrement, étant donné les avantages que procure l’enregistrement sous le régime de la Loi.
En vertu du nouvel alinéa proposé 117(2)d), dans le cas d’une élection partielle, seuls les partis qui auront soutenu au moins 12 candidats aux élections générales précédentes auront le droit de mettre leur nom sur les bulletins de vote. Par conséquent, les nouveaux partis devront attendre des élections générales avant de pouvoir indiquer leur nom sur les bulletins. Toutefois, ils seront dans la même situation que les partis admissibles, c’est-à-dire ceux qui ont présenté en vertu de la Loi une demande d’enregistrement qui a été acceptée à la condition qu’ils présentent au moins 50 candidats aux élections générales suivantes.
Dans le projet de loi, l’enregistrement reste la condition sine qua non que tout parti doit remplir pour avoir droit aux autres avantages tels que le droit de délivrer des reçus d’impôt, le remboursement des dépenses électorales, le droit à du temps d’émission et l’accès annuel à des copies des listes électorales. Les partis enregistrés continueront aussi d’avoir le droit d’inscrire leur nom sur les bulletins de vote.
Le chiffre 12 a été choisi parce que c’est celui qui permet d’établir la reconnaissance des partis à la Chambre des communes(3). Il ne représente rien en particulier; c’est tout simplement celui qui a été utilisé en 1963, lorsque le gouvernement a décidé de verser une allocation supplémentaire aux chefs des partis autres que ceux du gouvernement et de l’opposition officielle. Le gouvernement avait alors modifié la Loi sur le Sénat et la Chambre des communes [remplacée depuis par la Loi sur le Parlement du Canada]. C’est un chiffre qui semble avoir été choisi sans la moindre consultation, mais qui représentait néanmoins le nombre habituel de députés du CCF/NPD et du Crédit social. (Peu de temps après la modification de la Loi, le Crédit social s’est scindé en deux factions dont ni l’une ni l’autre n’avait 12 députés). Par la suite, l’obligation de compter 12 députés est devenue le critère général auquel il faut satisfaire aux Communes pour avoir droit à divers avantages.
Le nouveau concept de « parti politique » entraîne plusieurs modifications corrélatives de la Loi. L’article 1 du projet de loi modifie la définition de « appartenance politique » pour qu’elle s’applique au parti politique qui soutient un candidat. Le terme « parti politique » se retrouve aussi aux articles 7 (sous-al. 66(1)a)(v)), 8 (al. 67(4)c)), 9 (art. 68), 13 (art. 165), 14 (al. 166(1)a) et b)), et 15 (par. 279(3)) du projet de loi. La mention « indépendant » sur les bulletins de vote est aussi visée au paragraphe 117(3) (article 12 du projet de loi).
L’article 24 du projet de loi modifie l’article 504 de la Loi, qui vise les procédures judiciaires et les transactions. Il précise que l’article s’applique aux partis enregistrés, admissibles et suspendus, mais pas aux « partis politiques ».
L’article 2 du projet de loi modifie l’article 18.1 de la Loi électorale du Canada, qui avait été ajouté à l’étape de l’étude du projet de loi C-2 par un comité des Communes. Il autorise le directeur général des élections à faire des études sur la tenue d’un scrutin, notamment sur de nouvelles manières de voter, telles qu’un processus de vote électronique, à la condition d’obtenir au préalable l’agrément du Parlement. Le libellé initial de la disposition exigeait uniquement l’agrément d’un comité de la Chambre des communes. Or, au cours de l’étude du projet de loi C-2 au Sénat, on a dénoncé le fait que le Sénat n’avait pas été pris en compte. Si l’article 2 est adopté, il faudra désormais obtenir au préalable l’agrément des comités du Sénat et des Communes. Certains ont soutenu que le Sénat ne devrait pas avoir à s’occuper des affaires de ce genre, étant donné qu’il n’est pas élu. Par contre, d’autres ont fait valoir que les sénateurs voyaient les questions électorales plus objectivement que les députés, précisément parce qu’ils n’ont pas à se faire élire.
C. Modifications techniques et corrections
L’article 5 du projet de loi remplace le paragraphe 57(1) de la Loi,qui vise les brefs d’élection. Il apporte une distinction entre une proclamation, pour déclencher des élections générales, et un décret, pour déclencher une élection partielle. L’article 6 du projet de loi apporte une modification corrélative à l’article 58.
L’article 11 du projet de loi modifie l’article 109 de la Loi, qui s’applique aux listes électorales définitives, et plus précisément le paragraphe 109(3) en disposant que tout parti enregistré ou candidat peut demander des copies supplémentaires de ces listes. Les partis qui ne sont pas enregistrés ne jouiront pas d’un tel droit.
Les dispositions de la Loi visant la période d’interdiction de publicité sont harmonisées pour refléter le fait que, depuis l’adoption du projet de loi C-2, cette période se limite au jour du scrutin (paragraphe 323(1)). Ces dispositions définissent la période pendant laquelle les radiodiffuseurs sont tenus de mettre à la disposition des candidats et des partis enregistrés du temps d’émission gratuit ou acheté. L’article 17 du projet de loi remplace l’article 335, qui traite du temps d’émission accordé aux partis enregistrés. De même, l’article 18 du projet de loi remplace le passage du paragraphe 345(1) qui prévoit le temps d’émission gratuit. L’article 19 du projet de loi remplace l’alinéa 348a) concernant les tarifs facturés aux partis et aux candidats pour le temps de publicité radiodiffusé. L’article 20 apporte au paragraphe 359(1) des modifications visant le temps de publicité électorale acheté par les tiers enregistrés.
L’article 21 du projet de loi modifie l’article 403 pour préciser que les états financiers doivent être produits en conformité avec les principes comptables généralement reconnus. Les autres dispositions de la Loi relatives aux obligations d’information financière prévoient déjà l’application de tels principes, et cette modification s’inspire d’un souci d’uniformité.
L’article 22 remplace l’article 441 de la Loi électorale du Canada, qui traite du calcul du plafond des dépenses électorales. Il vise à le clarifier en mentionnant les listes électorales révisées. C’est une disposition du projet de loi C-2 qui avait été amendée à l’étape de l’étude en comité aux Communes afin de permettre de rajuster le plafond des dépenses électorales des candidats et des partis enregistrés au moyen des listes électorales révisées, lorsque l’utilisation de celles-ci permet d’élever le plafond. La modification proposée est donc corrélative : vu le libellé actuel de la Loi, le mode de calcul prévu dans l’article n’est pas clair, étant donné que seules les listes préliminaires sont mentionnées comme facteur d’ajustement.
De plus, les articles suivants du projet de loi corrigent des fautes de rédaction :
article 1(2) (sous-al. 2(1)f)(v) – texte anglais);
article 3 (al. 32d) – texte anglais);
article 10 (art. 91 – texte anglais);
article 16 (al. 324a) – texte anglais);
article 20(2) (sous-al. 359(2)a)(ii) – texte anglais);
article 23 (art. 467 – texte français);
article 25 (par. 517(7) – texte anglais).
Deux articles du projet de loi corrigent des renvois erronés : l’article 4 (par. 44(2)) et l’article 20(3) (al. 359(2)b)). L’article 26 du projet de loi modifie l’article 558, qui est une disposition transitoire.
D. Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales
L’article 27 modifie la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales afin que 10 commissions soient constituées au lieu de 11.
Dans l’arrêt Figueroa, la Cour d’appel de l’Ontario a dit clairement que l’appartenance politique de tous les candidats devait être indiquée sur les bulletins de vote, et non seulement celle des candidats soutenus par un parti enregistré. Autrement dit, l’appartenance politique des candidats des partis non enregistrés pouvait être mentionnée sur les bulletins de vote. La Cour a statué qu’il était dans l’intérêt public de fournir aux électeurs plus de renseignements sur les candidats et qu’il fallait modifier la Loi électorale du Canada pour la rendre conforme à la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour n’a toutefois donné aucune indication sur la façon de le faire ni précisé la nature du régime qui permettrait d’identifier les partis non enregistrés.
Dans son projet de loi C-9, le gouvernement a retenu le chiffre 12 comme seuil ou critère de base pour l’inscription des partis : un parti ou groupement politique doit présenter au moins 12 candidats à des élections générales. Comme nous l’avons signalé précédemment, ce chiffre est le même que celui qui est utilisé depuis près de 40 ans comme critère de reconnaissance des partis à la Chambre des communes.
Tout nombre, quel qu’il soit, est choisi plus ou moins arbitrairement. Le lien entre la reconnaissance des partis à la Chambre des communes et la participation des partis non enregistrés aux élections générales est plutôt ténu. Néanmoins, le chiffre 12 est assez familier et il a une connotation historique. Il se pourrait qu’un jour ou l’autre, une formation présentant seulement 11 candidats conteste les nouvelles dispositions. Le chiffre utilisé en 1963 pour établir la reconnaissance des partis à la Chambre des communes a lui-même été choisi de façon aléatoire et il n’a jamais changé malgré l’accroissement du nombre des députés, qui est passé graduellement de 265 à 301. Au contraire, ce chiffre a pris une importance beaucoup plus grande que celle qu’on aurait pu imaginer au départ.
Dans la décision Figueroa rendue en première instance, la juge Molloy a fait remarquer qu’un parti pouvait être formé de seulement deux personnes, mais de nombreux observateurs ont fait valoir que ce chiffre constituait une norme bien trop basse qui, si elle était appliquée, entraînerait la prolifération des partis et dévaloriserait l’idée d’un regroupement d’individus à des fins politiques communes. La Commission Lortie a suggéré le chiffre 15 comme critère, mais cette recommandation est restée sans suite.
Au cours du débat sur le projet de loi C-9 à la Chambre des communes, de nombreuses questions et inquiétudes ont été soulevées au sujet de la nouvelle Loi électorale du Canada, en particulier à propos de son fonctionnement au cours des élections générales fédérales de 2000. Nombre de ces réflexions débordent le projet de loi C-9. Il faudrait signaler, toutefois, que l’article 535 de la Loi oblige le directeur général des élections, après chaque élection générale, à faire au président de la Chambre des communes un rapport indiquant les modifications qu’il serait souhaitable d’apporter à la Loi afin d’en améliorer l’application. Il est vraisemblable que d’autres modifications législatives seront suggérées. D’ailleurs, le leader du gouvernement à la Chambre a fait savoir qu’il prévoyait déposer d’autres modifications à une date ultérieure.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Évidemment, il s’agit de propositions qui sont simplement soumises à l’examen du Parlement et qui seront sans effet tant qu’elles n’auront pas été adoptées par les deux chambres du Parlement et n’auront pas reçu la sanction royale.
(1) L’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés prévoit que : « Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales ».
(2) Voir James R. Robertson, Projet de loi C-2 : La Loi électorale du Canada, LS-343, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement.
(3) Voir James R. Robertson, Les partis politiques et leur reconnaissance au Parlement, BP-243, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement.
© Bibliothèque du Parlement
