Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le 9 juin 2009, l’honorable Lawrence Cannon, ministre des Affaires étrangères et ministre d’État (Commission de la capitale nationale) a présenté à la Chambre des communes, au nom de l’honorable John Baird, ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités, le projet de loi C-37 : Loi modifiant la Loi sur la capitale nationale et d’autres lois (titre abrégé : « Plan d’action pour la Commission de la capitale nationale »).
D’après le document d’information du gouvernement qui accompagnait le communiqué annonçant le projet de loi, le gouvernement souhaite apporter à la Loi sur la capitale nationale (LCN) des modifications qui répondent aux arguments avancés récemment par le public et d’autres intervenants et qui feront en sorte que la Commission de la capitale nationale (CCN) puisse remplir son mandat « avec efficacité et efficience ».
En avril 2006, le ministre responsable de la CCN a lancé un examen visant à évaluer la pertinence à long terme de la CCN, de ses activités et de son niveau de financement. Un comité d’examen indépendant a invité un large éventail d’intervenants et de parties intéressées à exprimer leur point de vue. Par ailleurs, outre un certain nombre de personnes, ont participé également à ce processus des ministères et organismes fédéraux, d’autres ordres de gouvernement, des organismes étrangers, des parlementaires et des organismes locaux et sans but lucratif. En décembre 2006, le comité a publié son rapport, qui comportait un certain nombre de recommandations concernant la gouvernance, les activités et le financement de la CCN.
Dans son document d’information, le gouvernement mentionne que, depuis la publication du rapport, il a mis en place plusieurs mesures en accord avec les recommandations du comité. Une augmentation annuelle de 15 millions de dollars du financement de la CCN a été annoncée dans le budget de 2007. En conformité avec la Loi fédérale sur la responsabilité, qui a reçu la sanction royale le 12 décembre 2006, des postes séparés de président et de premier dirigeant ont été créés à la CCN. En outre, en septembre 2008, le gouverneur en conseil a approuvé l’acquisition par cette dernière de propriétés privées dans le parc de la Gatineau.
Voici les grandes lignes du projet de loi :
Le paragraphe 2(1) du projet de loi remplace les définitions de « région de la capitale nationale », « bien » ou « propriété » et « terrains publics », qui figurent actuellement à l’article 2 de la LCN. La définition de « région de la capitale nationale » a été modifiée pour refléter le fait que l’annexe mentionnée dans la définition est maintenant l’annexe 1 de la LCN. Des termes ont été ajoutés aux définitions de « bien » ou « propriété » et de « terrains publics », pour indiquer que, selon le régime de droit civil québécois, l’équivalent d’un bien personnel en Ontario est un « bien meuble » et l’équivalent d’un bien réel est un « bien immeuble ».
De plus, le paragraphe 2(2) du projet de loi ajoute deux nouvelles définitions à l’article 2 de la LCN : « parc de la Gatineau » et « masse de terrains d’intérêt national ». Le « parc de la Gatineau » s’entend du territoire délimité à l’annexe 2 de la LCN, qui est ajoutée à celle-ci. La « masse de terrains d’intérêt national » est l’ensemble des biens immeubles et des biens réels, ou parties de ceux-ci, désignés à ce titre par la CCN conformément à l’article 10.2 de la LCN.
Selon le paragraphe 3(1) actuel de la LCN, la CCN est composée de 15 membres, dont le président et le premier dirigeant. L’article 3 du projet de loi ramène à 14 le nombre des membres, dont le président, et supprime la mention du premier dirigeant; les paragraphes 3(2), 3(3) et 3(4) sont modifiés en conséquence. L’article 3.1 est ajouté à la LCN pour autoriser le gouverneur en conseil à désigner l’un des commissaires de la CCN, à l’exception du président, comme vice-président de la CCN, un poste que ne prévoyait pas auparavant la LCN.
Aux termes du paragraphe 5(2) actuel de la LCN, la CCN est tenue de se réunir au moins trois fois par an dans la région de la capitale nationale. L’article 4 du projet de loi remplace ces dispositions par un nouveau paragraphe 5(2) qui oblige la CCN à tenir au moins quatre réunions par an dans la région de la capitale nationale, en précisant que ces réunions sont ouvertes au public. Cependant, cette disposition énonce également que la CCN peut tenir une partie de ces réunions à huis clos, si elle l’estime nécessaire.
L’article 6 actuel de la LCN dispose qu’en cas d’absence ou d’empêchement du président ou du premier dirigeant ou de vacance de leur poste, la CCN charge un autre commissaire de l’intérim. La durée de l’intérim ne peut dépasser 60 jours, sauf prorogation approuvée par le gouverneur en conseil. L’article 5 du projet de loi modifie l’article 6 de la LCN, pour prévoir qu’en cas d’absence ou d’empêchement du président ou de vacance de son poste, le vice-président (ainsi que prévu par les modifications à la LCN) assume l’intérim. En cas d’absence ou d’empêchement de ce dernier ou de vacance de son poste, la CCN charge un autre commissaire de l’intérim pour une période qui est, sauf prorogation approuvée par le gouverneur en conseil, limitée à 60 jours.
Comme nous l’avons déjà noté, l’article 3 du projet de loi modifie l’article 3 de la LCN en supprimant le poste de premier dirigeant de la CCN. Le paragraphe 8(1) de la LCN autorise actuellement le gouverneur en conseil à nommer, à titre amovible, un directeur général, dont il fixe le traitement. L’article 7 du projet de loi remplace ce paragraphe par les nouveaux paragraphes 8(1) et 8(1.1). Le premier supprime la mention du directeur général et, pour remplacer ce dernier, oblige le gouverneur en conseil à nommer, à titre amovible, le premier dirigeant pour le mandat qu’il estime indiqué. D’après le paragraphe 8(1.1) proposé, le premier dirigeant reçoit le traitement fixé par le gouverneur en conseil.
Selon l’article 9 actuel de la LCN, la CCN est tenue d’établir un comité directeur composé d’un certain nombre de commissaires. De plus, cet article autorise la CCN à créer un comité d’aménagement de la capitale nationale ainsi que les autres comités qu’elle estime utiles pour l’application de la LCN. L’article 8 du projet de loi remplace cet article par un nouvel article 9, en supprimant la mention de la création obligatoire d’un comité directeur et en autorisant la CCN à créer, en choisissant parmi ses commissaires, les comités qu’elle estime utiles pour l’application de la LCN. Le cas échéant, les comités exercent les pouvoirs et fonctions de la CCN que celle-ci leur délègue. Ils présentent, à chaque réunion de la CCN, le compte rendu de leurs activités depuis la réunion précédente.
La mission de la CCN comprend les éléments qui sont exposés à l’alinéa 10(1)a) de la LCN et qui consistent à « établir des plans d’aménagement, de conservation et d’embellissement de la région de la capitale nationale et de concourir à la réalisation de ces trois buts, afin de doter le siège du gouvernement du Canada d’un cachet et d’un caractère dignes de son importance nationale ». L’article 9 du projet de loi ajoute les mots « notamment en ce qui concerne les transports dans cette région » après « ces trois buts ».
De plus, l’article 9 du projet de loi ajoute à la LCN le paragraphe 10(1.1), qui précise que l’entretien et, au besoin, l’aménagement des terrains délimités aux annexes 3 (résidence du gouverneur général) et 4 (Maison d’accueil du Canada au 7 Rideau Gate), de même que l’entretien, le chauffage et la réparation des bâtiments qui s’y trouvent et la fourniture du mobilier, incombent à la CCN.
L’article 9 du projet de loi remplace également l’alinéa 10(2)b) actuel de la LCN concernant un des pouvoirs spéciaux de la CCN, à savoir celui de « prendre, à l’égard de biens, toute mesure compatible avec les conditions et restrictions qu’elle juge utiles, et notamment les vendre, les concéder, les transférer, les louer ou encore les mettre à la disposition de qui que ce soit ». La version modifiée se lit : « prendre, à l’égard de biens, toute mesure compatible avec les conditions et restrictions qu’elle juge utiles, et notamment les vendre, les concéder, les transférer ou en disposer de quelque autre façon, les louer, les mettre à la disposition de qui que ce soit ou encore accorder une servitude sur ceux-ci » (les ajouts sont en italiques).
L’article 10 du projet de loi ajoute à la LCN les nouveaux paragraphes 10.1(1) et 10.1(2). D’après le paragraphe 10.1(1), au moins tous les dix ans après la date d’entrée en vigueur du paragraphe, la CCN est tenue de soumettre à l’approbation du gouverneur en conseil un plan directeur pour la région de la capitale nationale, lequel porte sur les 50 années suivantes et énonce notamment des principes et des objectifs. Aux termes du paragraphe 10.1(2), le Ministre est tenu de veiller à ce qu’une copie du plan directeur approuvé soit déposée devant chaque Chambre du Parlement dans les 30 premiers jours de séance qui suivent l’approbation.
L’article 10 du projet de loi ajoute également à la LCN les articles 10.2 et 10.3 concernant la « masse de terrains d’intérêt national » (définition ajoutée à l’art. 2 de la LCN). L’article 10.2 autorise la CCN à désigner tout ou partie d’un bien immeuble ou d’un bien réel comme faisant partie de la masse de terrains d’intérêt national ou à révoquer cette désignation, mais uniquement si, avec l’approbation du gouverneur en conseil, la CCN a établi par règlement les critères et le processus applicables à la désignation. L’alinéa 10.3a) autorise la CCN, avec l’approbation du gouverneur en conseil, à établir un tel règlement, et l’alinéa 10.3b) autorise de la même façon la CCN, avec l’approbation du gouverneur en conseil, à prévoir, à l’égard de terrains publics qui font partie de la masse de terrains d’intérêt national ou de catégories de tels terrains, le processus de leur acquisition par la CCN ou de transfert de gestion à celle-ci, ainsi que les modalités connexes. Cela s’ajoute aux exigences prévues sous le régime de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux.
L’article 10 du projet de loi a également pour effet d’ajouter l’article 10.4 à la LCN. Aux termes du paragraphe 10.4(1), la CCN gère ses biens réels (ou biens immeubles au Québec) conformément aux principes de « préservation de l’environnement », expression qui n’est pas définie par la LCN. Aux termes du paragraphe 10.4(2), la CCN est également tenue d’accorder de l’importance « à la préservation de l’intégrité écologique des propriétés de la CCN qui sont des biens immeubles situés dans le parc de la Gatineau par la protection des ressources et des processus naturels ».
L’alinéa 12(1)a) actuel de la LCN énonce que doivent être soumis à la CCN, pour approbation préalable, les projets visant des travaux, par un ministère (au sens de l’art. 2 de la LCN), « de construction, de modification, d’agrandissement ou de démolition d’un bâtiment ou autre ouvrage sur des terrains de la région de la capitale nationale ». L’article 11 du projet de loi modifie l’alinéa 12(1)a) de façon à limiter l’application de la disposition ci-dessus à un bâtiment ou à un autre ouvrage, notamment dans les cas où :
L’article 13 du projet de loi reformule l’article 14 de la LCN concernant l’expropriation de façon à harmoniser cette disposition avec le régime de droit civil du Québec; la formulation proposée fait donc référence non seulement à l’expropriation d’« un bien immeuble ou un droit y afférent » (qui est la formulation actuelle), mais également à « un bien immeuble, un droit y afférent ou les droits d’un locataire ».
L’article 13 du projet de loi abroge intégralement l’article 15 actuel de la LCN, y compris le paragraphe 15(1), qui exige l’accord du gouverneur en conseil pour que la CCN acquière un bien réel (ou un bien immeuble) pour une valeur supérieure à 25 000 $, signe un bail d’une durée supérieure à cinq ans ou accorde une servitude pour une période de plus de 49 ans. En outre, le paragraphe 15(2) actuel qui interdit à la CCN d’aliéner un bien réel (ou un bien immeuble) pour une valeur supérieure à 10 000 $, si ce n’est en conformité avec le paragraphe 99(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques, est également abrogé. Le paragraphe 15(3) actuel de la LCN est également abrogé, mais il revient un peu plus loin sous la forme de l’article 19.2 proposé. Il énonce que, par dérogation au paragraphe 41(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques (qui précise que le par. 41(1) de cette loi ne s’applique pas aux sociétés d’État ou à l’Agence du revenu du Canada), le gouverneur en conseil peut prendre, au titre du paragraphe 41(1) de cette loi, des règlements relatifs aux conditions de passation des marchés applicables à la CCN.
L’article 14 du projet de loi modifie l’article 16 de la LCN, qui concerne les paiements tenant lieu de taxes, en ajoutant une mention des biens immeubles pour que cette disposition soit compatible avec le régime de droit civil du Québec.
L’article 15 du projet de loi ajoute un nouvel article 18.1 à la LCN. Le paragraphe 18.1(1) autorise le Ministre à désigner les personnes (ou catégories de personnes) chargées du contrôle d’application de la LCN. La désignation précise les dispositions dont chacune de ces personnes ou catégories a le pouvoir de contrôler l’application ainsi que les territoires sur lesquels elle peut exercer ce pouvoir. Aux termes du paragraphe 18.1(2), la personne désignée reçoit un certificat attestant sa qualité (établi en la forme approuvée par le Ministre), qu’elle présente sur demande lorsqu’elle exerce ses pouvoirs.
L’article 17 du projet de loi ajoute les nouveaux articles 19.1 et 19.2 à la LCN. L’article 19.1 autorise la CCN, avec l’approbation du gouverneur en conseil, à régir, par règlement, les droits à percevoir par elle pour l’accès à ses propriétés, pour la pratique d’activités sur celles-ci et pour l’utilisation des ressources et des installations qui s’y trouvent. Ces droits peuvent varier en fonction des catégories de personnes.
Comme nous l’avons noté dans l’analyse de l’article 13 du projet de loi, le paragraphe 15(3) abrogé de la LCN revient sous la forme de l’article 19.2 de cette même loi. Cet article traite du pouvoir du gouverneur en conseil de prendre des règlements au titre du paragraphe 41(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques (concernant la passation des marchés) qui s’appliquent à la CCN.
L’article 18 du projet de loi remplace l’article 20 actuel de la LCN de façon à élargir considérablement le pouvoir réglementaire du gouverneur en conseil. Le paragraphe 20(1) proposé autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements pour :
Le paragraphe 20(2) proposé dispose que quiconque contrevient à un règlement pris en vertu des alinéas 20(1)a) à 20(1)c) commet une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Comme le paragraphe 20(2) actuel, le paragraphe 20(3) proposé autorise le gouverneur en conseil à fixer, par règlement, une amende ne dépassant pas le montant maximal prévu au paragraphe 787(1) du Code criminel : aux termes de cet article, toute personne déclarée coupable d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire est passible, sauf disposition contraire, d’une amende maximale de 5 000 $ ou d’un emprisonnement maximal de six mois, ou de l’une de ces deux peines. Une nouvelle disposition qui ne figurait pas dans la LCN, le paragraphe 20(4), dispose qu’on ne peut imposer une peine d’emprisonnement en vertu du paragraphe 787(1) du Code criminel.
L’article 19 du projet de loi ajoute à la LCN le nouvel article 22.1, qui dispose que le gouverneur en conseil peut, par décret, modifier les annexes 1 (délimitation de la région de la capitale nationale) et 2 (délimitation du parc de la Gatineau) de la LCN.
L’article 22 du projet de loi attribue à l’annexe actuelle de la LCN (délimitation de la région de la capitale nationale) le titre d’annexe 1. L’article 21 du projet de loi modifie le renvoi aux articles pertinents qui apparaissent entre crochets après le titre de cette annexe, la faisant passer de « article 2 » à « articles 2 et 22.1 ».
L’article 23 du projet de loi ajoute les annexes 2 (délimitation du parc de la Gatineau), 3 (délimitation de la résidence du gouverneur général) et 4 (délimitation de la Maison d’accueil du Canada au 7 Rideau Gate) à la LCN.
Aux termes de l’article 6 actuel de la Loi sur les résidences officielles, l’entretien et l’aménagement, si nécessaire, des terrains définis aux annexes ou visés à l’article 5 incombent à la CCN; l’entretien, le chauffage et la réparation des bâtiments qui s’y trouvent, ainsi que la fourniture du mobilier, incombent au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux. L’article 24 du projet de loi modifie cette disposition pour confier à la CCN (et non au Ministre) l’entretien et, au besoin, l’aménagement des terrains définis aux annexes I (résidence du premier ministre), II (résidence du chef de l’opposition) et III (résidence du Président de la Chambre des communes), constituant les annexes actuelles ou visés à l’article 5, de même que l’entretien, le chauffage et la réparation des bâtiments qui s’y trouvent et la fourniture du mobilier. L’article 5 de la Loi sur les résidences officielles autorise le gouverneur en conseil à affecter, par décret, au chef de l’opposition, pour sa résidence d’été, tous terrains situés dans la région de la capitale nationale (définis à l’annexe – maintenant l’annexe 1 – de la LCN) ainsi que les bâtiments qui s’y trouvent.
La mention de l’annexe de la LCN (délimitation de la région de la capitale nationale) dans les lois fédérales, les règlements et autres textes doit se lire comme une mention de l’annexe 1 de la LCN, étant donné que cette annexe est maintenant devenue l’annexe 1.
Le projet de loi a donné lieu à des observations portant principalement sur les questions relatives au parc de la Gatineau. Un article publié dans l’Ottawa Citizen du 9 juin 2009, le jour même du dépôt du projet de loi à la Chambre des communes, mentionnait qu’en mai 2009, le Sénat avait suspendu le débat concernant le projet de loi sénatorial d’intérêt public présenté par la sénatrice Mira Spivak sur le parc de la Gatineau (projet de loi S-204) après la déclaration du sénateur conservateur Pierre Claude Nolin aux sénateurs voulant qu’un projet de loi gouvernemental visant à protéger le parc serait bientôt présenté à la Chambre des communes(1). D’après cet article, le projet de loi de Mme Spivak et un projet de loi semblable d’origine parlementaire déposé à la Chambre des communes par le député Paul Dewar (projet de loi C-367) auraient accordé au parc de la Gatineau le statut de parc national, mais permis à la CCN de continuer à l’administrer.
Un autre article, paru dans l’Ottawa Citizen du 10 juin 2009, citait Catherine Loubier, porte-parole de l’honorable Lawrence Cannon, qui déclarait que le gouvernement avait décidé de ne pas créer un parc national, parce que 300 propriétés privées sont situées dans le parc de la Gatineau et que les négociations nécessaires pour changer le statut de ce dernier prendraient trop de temps(2). Elle a déclaré que la transformation du parc en parc national ne le protégerait pas mieux que les modifications apportées à la LCN par le projet de loi C-37.
Le même article citait un défenseur du parc de la Gatineau, Jean-Paul Murray, qui était d’avis que le projet de loi était un pas dans la bonne direction sans pourtant accorder au parc la même protection que le statut de parc national. M. Murray notait que le projet de loi délimitait les frontières du parc, mais que celles-ci pouvaient être modifiées par décret, et que la CCN avait le pouvoir de contrôler l’aménagement du parc en obligeant les propriétaires de terrains privés à lui offrir leur terrain avant de le vendre à un autre acheteur. De plus, il mentionnait que le gouvernement pouvait exproprier des terrains appartenant à des particuliers et que, comme les municipalités, il pouvait adopter des règlements administratifs limitant la mise en valeur du parc.
Selon le même article, le député Paul Dewar, critique du Nouveau Parti démocratique pour ce qui est de la CCN, aurait déclaré que le projet de loi était une mesure positive sans toutefois accorder une protection parlementaire contre les empiètements futurs et une mise en valeur non durable du parc.
Dans un communiqué du 10 juin 2009, la Section Vallée de l’Outaouais de la Société pour la nature et les parcs du Canada (SNAP-VO) s’est félicitée du dépôt du projet de loi C-37 à la Chambre des communes(3). En particulier, la SNAP-VO était satisfaite de constater que le projet de loi obligeait l’administrateur du parc de la Gatineau, la CCN, à compter parmi ses priorités la protection de l’intégrité écologique du parc. Elle notait également qu’avec ce projet de loi, la CCN pourrait plus facilement acquérir des propriétés privées situées à l’intérieur des limites du parc. La Société a également déclaré qu’elle était heureuse de ce que le projet de loi reconnaîtrait juridiquement les frontières du parc, en notant qu’à la différence des parcs nationaux du Canada, les limites du parc de la Gatineau n’avaient pas été établies par voie législative, ce qui avait permis à la CCN de vendre des terrains situés dans le parc à des fins de mise en valeur résidentielle et commerciale. Enfin, elle disait que l’attribution de nouveaux pouvoirs réglementaires à la CCN de façon à mieux pouvoir protéger les propriétés de la CCN et la tenue d’au moins quatre réunions publiques du conseil d’administration étaient des mesures qui auraient dû être prises depuis longtemps.
La SNAP-VO s’est toutefois déclarée déçue que le projet de loi n’accorde pas le statut officiel de parc au parc de la Gatineau. Tout en faisant remarquer que le projet de loi attribuait à la CCN le pouvoir d’acquérir des terrains privés situés à l’intérieur du parc, ainsi que le pouvoir d’utiliser un processus accéléré pour le faire, elle ajoutait qu’il accorde également à la CCN des pouvoirs semblables en matière d’aliénation de terrains excédentaires (y compris des biens immeubles situés dans le parc de la Gatineau), si elle l’estime souhaitable. En outre, et c’est là une chose plus importante encore, les municipalités locales conservent le contrôle du zonage et de l’aménagement des propriétés privées situées dans le parc, et aucun plan réaliste d’acquisition de propriétés privées n’a été présenté.
La SNAP-VO a également déclaré que le projet de loi est insuffisant, parce qu’il ne prévoit pas une gestion accrue de l’écosystème pour le parc de la Gatineau, une disposition rendue nécessaire par le fait que les activités exercées à l’extérieur du parc peuvent avoir un effet nuisible sur la santé écologique du parc lui-même. De plus, d’après la SNAP-VO, le projet de loi n’a pas pour effet de bloquer ni même de limiter l’aménagement résidentiel ou commercial (privé ou public) dans le parc, et il ne tente pas de créer une zone tampon autour du parc, mesure essentielle, d’après l’organisation, pour un parc qui est situé à proximité d’une zone urbaine.
La SNAP-VO soutient que la seule façon de protéger le parc de la Gatineau de ces menaces et d’autres encore est de lui fournir le même type de protection qu’aux autres parcs fédéraux – le statut de parc national.
Un autre groupe, le Comité pour la protection du parc de la Gatineau (CPPG), un comité permanent de la Nouvelle Ligue pour la conservation des terres boisées, a diffusé, le 9 juin 2009, un communiqué dans lequel il critiquait vivement le projet de loi parce qu’il n’accordait pas au parc de la Gatineau le même type de protection qu’aux parcs nationaux(4). L’organisation soutient depuis longtemps qu’un projet de loi relatif au parc de la Gatineau doit fixer juridiquement les limites du parc et que les modifications de ces limites doivent être approuvées par une loi fédérale, comme pour tous les parcs nationaux. Le CPPG a également déclaré qu’une loi devrait interdire les aménagements résidentiels à l’intérieur du parc et reconnaître l’intégrité territoriale du Québec.
Le CPPG estime que, compte tenu des problèmes qui touchent le parc de la Gatineau – à savoir fragmentation et urbanisation –, une loi visant à protéger le parc devrait comprendre les éléments suivants :
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
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