Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-18 : Loi réorganisant la Commission canadienne du blé et apportant des modifications corrélatives et connexes à certaines lois (titre abrégé : « Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation ») a été présenté à la Chambre des communes et adopté en première lecture le 18 octobre 2011. Il a été adopté en deuxième lecture et renvoyé à un comité législatif spécial le 24 octobre 2011. Le comité législatif l’a étudié du 31 octobre au 3 novembre et en a fait rapport avec amendements à la Chambre des communes le 4 novembre 2011. Le projet de loi a fait l’objet d’une troisième lecture à la Chambre le 28 novembre 2011 et d’une première lecture au Sénat le 29 novembre 2011.
Le projet de loi comprend cinq parties, qui entreront en vigueur à des dates différentes, et assure la transition vers un marché ouvert pour le blé et l’orge produits dans l’Ouest canadien. Les dispositions de la partie 1 modifient la Loi sur la Commission canadienne du blé (LCCB) pour changer la structure de gouvernance de la Commission canadienne du blé (ci-après « Commission » ou « CCB »). Elles prévoient également la possibilité de conclure des contrats à terme 1 pour autoriser l’achat et la vente de blé et d’orge à la date ou après la date d’entrée en vigueur de la partie 2 (en principe, le 1er août 2012). Les dispositions de la partie 2 abrogent la LCCB et édictent une nouvelle loi - la Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire) - qui crée une nouvelle Commission à participation volontaire qui est censée fonctionner pendant un maximum de cinq ans. Au terme de cette période ou avant, les dispositions des parties 3 et 4 prévoient une alternative : d’une part, la privatisation de la nouvelle Commission à participation volontaire créée en vertu de la partie 2 ou, de l’autre, sa dissolution. Une fois cette privatisation ou dissolution effectuée, les dispositions de la partie 5 permettront d’abroger la Loi sur les activités en période intérimaire prévue par la partie 2.
Selon Agriculture et Agroalimentaire Canada, l’objet du projet de loi est le suivant :
[Donner] suite à un engagement de longue date visant à permettre aux producteurs de blé et d’orge de l’Ouest canadien de prendre leurs propres décisions commerciales, ce qui se traduira par une augmentation des revenus à la ferme et un renforcement du secteur […] Un marché libre pour les grains attirera l’investissement, favorisera l’innovation, créera des emplois à valeur ajoutée et renforcera l’économie 2.
Actuellement, la CCB exerce un monopole sur les exportations ainsi que sur le transport interprovincial, l’achat et la vente du blé et des produits du blé au Canada. La Commission est un organisme de commercialisation qui constitue un guichet unique pour la vente et la mise en commun des prix de tous les produits du blé et de l’orge provenant des Prairies et du bassin de Peace River (la « région désignée ») destinés aux marchés d’exportation ou à la consommation humaine interne. La Commission est entièrement financée par les producteurs (bien que le gouvernement garantisse certains de ses passifs), et elle n’est pas une société d’État. Elle est actuellement administrée par un conseil composé de 15 membres, dont cinq sont nommés par le gouverneur en conseil et dix, élus directement par les producteurs.
Les premières versions de la Commission voient le jour pendant la Première Guerre mondiale afin de garantir un approvisionnement et une distribution stables en temps de guerre. Il s’agit d’une mesure provisoire qui prend fin après la guerre. Cependant, en raison d’un certain nombre de facteurs, dont la Grande Crise, l’effondrement des prix mondiaux du blé et la quasi-faillite des syndicats du blé durant les années 1920 et 1930, le gouvernement fédéral décide de rétablir la Commission en 1935. Au cours de la Deuxième Guerre mondiale, la Loi sur les mesures de guerre fait de la Commission, alors un organisme de commercialisation à participation volontaire, un organisme monopolistique. Initialement une mesure provisoire, le monopole exercé par la Commission est maintenu et devient permanent en 1965.
La Commission remplit deux fonctions pour le compte des producteurs de céréales des Prairies : s’occuper de la logistique de commercialisation et offrir des options de tarification. Le raisonnement économique qui sous-tend la participation obligatoire à ces activités s’appuie essentiellement sur des arguments relatifs à la réduction de la concurrence entre agriculteurs, à l’augmentation du pouvoir de négociation qu’offre la commercialisation collective, aux économies d’échelle obtenues, à la responsabilité partagée des risques et à la maximisation du rendement collectif grâce à une commercialisation ordonnée.
Logistique de commercialisation : La Commission est le seul vendeur de blé et d’orge de l’Ouest du Canada, de sorte qu’elle est l’intermédiaire obligatoire entre les agriculteurs et les acheteurs de céréales. Cela ne signifie cependant pas que le blé et l’orge transitent par les installations appartenant à la Commission; en fait, celle-ci ne possède ni silos, ni chemins de fer, ni terminaux portuaires 3. Elle joue plutôt le rôle d’agent de mise en marché pour les producteurs de blé et d’orge. On peut considérer que ce rôle comprend deux fonctions principales : d’une part, trouver des clients et, de l’autre, leur livrer des produits. La recherche de clients suppose que l’on négocie des conditions de vente (p. ex. prix, quantité, grade, date de livraison, etc.) avec les acheteurs. La livraison des produits suppose que l’on prenne soin de la manutention et du transport des céréales (ce qui inclut le fait de négocier les conditions d’expédition, d’entreposage et de fret avec les manutentionnaires de grains, les sociétés ferroviaires et les terminaux portuaires).
Options de tarification : Cet aspect des activités de la Commission consiste à offrir aux producteurs différentes options de tarification avec diverses conditions de risque et de rendement. La solution la plus connue et la plus couramment discutée est la traditionnelle mise en commun des prix.
Lorsqu’il y a mise en commun des prix, on calcule la moyenne des recettes tirées de toutes les ventes de blé (ou d’orge) par la Commission au cours d’une même année de récolte en fonction des quantités expédiées par l’entremise du guichet unique, de sorte que chaque agriculteur a droit au même prix pour ses céréales (sous réserve d’ajustements selon le grade). Il s’ensuit que des facteurs comme la date de livraison au manutentionnaire de grains, la date de la vente à l’acheteur proprement dit, le type de marché sur lequel les céréales sont vendues (p. ex. directement aux utilisateurs - comme des minoteries - ou par l’entremise de courtiers en exportation) ou la zone géographique où ont lieu les ventes finales n’ont aucun effet sur le prix que chaque agriculteur obtient par rapport à tous ceux qui livrent le même grade de céréales pendant la même année de récolte.
Au cours des dix dernières années, la Commission a commencé à offrir d’autres options de paiement aux producteurs afin de leur donner plus de latitude sur le plan de la gestion du risque et de leur flux de trésorerie d’exploitation. Selon leur aptitude à affronter le risque, les agriculteurs peuvent désormais choisir entre diverses solutions, du contrat à prix ferme, conclu avant le début de l’année de récolte, à l’établissement du prix en cours de route, selon l’indice du marché quotidien 4. Ceux qui choisissent ces nouvelles solutions sont généralement hors du système de mise en commun des prix, quoiqu’ils restent assujettis au système de guichet unique de la Commission. Cela dit, certains ont critiqué ces solutions parce qu’elles restent, dans une certaine mesure, liées à la mise en commun des prix de la Commission et qu’elles ne suivent pas fidèlement les forces du marché 5.
À l’heure actuelle, le monopole qu’exerce la Commission trouve sa justification dans la partie IV de la LCCB (« Réglementation du commerce interprovincial et de l’exportation du blé »). L’article 45 crée une interdiction générale qui empêche les producteurs de vendre leur blé directement à une compagnie céréalière, à une entreprise de transformation ou à tout autre acheteur (c’est ce qui garantit le système de guichet unique). La disposition précise que « sauf autorisation contraire des règlements », seule la Commission peut exporter du blé du Canada, ou transporter ou convenir d’acheter ou de vendre du blé d’une province pour le livrer dans une autre. À défaut de ces interdictions, la Commission n’exercerait pas de monopole.
Conformément aux règlements afférents à la LCCB, la Commission a prévu certaines exceptions aux interdictions. Il existe par exemple des programmes spéciaux pour les agriculteurs biologiques, les entreprises agricoles spécialisées, les projets de transformation à valeur ajoutée et les ventes directes (voir plus loin). Tous ces programmes permettent, à des degrés divers, aux producteurs de commercialiser eux-mêmes leur blé, sous réserve de certaines limites. Dans le cas de la vente directe, le producteur est tenu de verser un droit à la Commission au titre des services dont il a théoriquement bénéficié, par exemple en matière de stratégie de marque, de développement de produits et de variétés, et de représentation de ses intérêts dans les domaines du transport, du commerce et de la biotechnologie.
La partie V de la LCCB a également trait au statut de monopole de la Commission. L’article 47.1 (appelé communément « exigence de plébiscite ») a été ajouté à la LCCB en 1998. Il se lit comme suit : « Il ne peut être déposé au Parlement, à l’initiative du Ministre, aucun projet de loi ayant pour effet […] de soustraire quelque type, catégorie ou grade de blé ou d’orge, ou le blé ou l’orge produit dans telle région du Canada, à l’application de la partie IV, que ce soit totalement ou partiellement, de façon générale ou pour une période déterminée », à moins que le Ministre ait consulté le conseil d’administration à ce sujet et que les producteurs de céréales aient voté pour l’exclusion 6.
Au cours des dernières années, on a commandé un certain nombre de rapports et d’études pour examiner les solutions et mesures susceptibles de faciliter la transition de l’actuelle situation de monopole de la Commission à un libre marché pour les producteurs de blé et d’orge de l’Ouest canadien.
Le 17 octobre 2011, la Commission a publié un document d’information exposant six « éléments commerciaux » que son personnel et des experts-conseils de KPMG jugent essentiels à la réussite d’un nouvel organisme de commercialisation des céréales si le guichet unique est supprimé 7. Dans un communiqué connexe, la Commission a exprimé des réserves au sujet du court délai imparti pour le processus de transition, délai qui lui semble menacer sérieusement la capacité du nouvel organisme à affronter la concurrence.
Les six éléments en question sont les suivants :
En juillet 2011, le ministre d’Agriculture et Agroalimentaire a établi un groupe de travail sur le libre choix en matière de mise sur le marché pour examiner la transition à un environnement caractérisé par le choix du mode de commercialisation. Le rapport du groupe de travail a été publié le 22 septembre 2011 8.
Le mandat du groupe de travail supposait que celui-ci s’interroge sur l’accès aux silos, aux chemins de fer, aux ports et aux wagons de producteurs, sur l’organisation et le financement d’activités de recherche et de développement de marchés, sur l’exécution du Programme des paiements anticipés et sur d’autres enjeux commerciaux liés au système de commercialisation des céréales, au système de transport et à la chaîne d’approvisionnement. Le groupe de travail devait partir du principe que toutes les céréales seraient soustraites au monopole de la Commission au plus tard en août 2012, que les systèmes de commercialisation et de transport s’adapteraient au mode de commercialisation et que la Commission proposerait un plan pour se transformer en organisme de commercialisation à participation volontaire.
Le groupe de travail a recommandé une série de mesures provisoires, dont les suivantes :
Le 19 septembre 2006, le Ministre a chargé un groupe de travail de régler les aspects techniques et de transition de l’élimination du statut de guichet unique de la Commission. Le groupe de travail a publié son rapport, intitulé Choix du mode de commercialisation - Prochaines étapes, le 25 octobre 2006 11.
Le groupe de travail a recommandé une transition en trois étapes vers une nouvelle Commission appelée CCB II. La première étape serait celle du processus législatif, depuis la présentation du projet de loi jusqu’à la sanction royale, qui durerait environ neuf mois. Au cours de cette période, le gouvernement annoncerait son intention de mettre fin au système de guichet unique pour les différents produits céréaliers et les différents marchés à des dates fixées ultérieurement.
La deuxième étape consisterait à créer la CCB II et durerait environ un an. Au cours de cette période, le gouvernement nommerait un conseil d’administration intérimaire, qui serait chargé de superviser la transition, tandis que des contrats à terme pourraient commencer à être conclus et que le monopole sur la commercialisation de l’orge serait éliminé en l’espace de six mois environ. Des actions de la nouvelle CCB II seraient vendues, et l’admissibilité des producteurs de céréales à ces actions serait déterminée par la société. Par ailleurs, le gouvernement prendrait en charge le financement des activités de recherche et de développement de marchés pendant une période de trois ans, jusqu’à ce que d’autres mesures puissent être prises. Il se chargerait également d’une partie du passif et des comptes débiteurs de la Commission.
La troisième étape durerait environ cinq ans et consisterait en l’élimination du monopole exercé sur la commercialisation du blé, tandis que le gouvernement continuerait de garantir les emprunts (pour donner à la CCB II accès à du capital à faible taux d’intérêt au cours de la période d’adaptation). Il y aurait transfert du Programme des paiements anticipés à un autre organisme, et le gouvernement se chargerait des indemnités de départ du personnel de la Commission. Le groupe de travail a recommandé qu’après la troisième étape, on ne limite plus les conditions d’achat des actions de la CCB II, mais que les producteurs de céréales de l’Ouest canadien en conservent la majorité pour garder le contrôle de l’organisme. D’autres mesures étaient recommandées pour empêcher les comportements anticoncurrentiels dans le secteur de la manutention des grains, garantir l’accès aux wagons et aux terminaux pour les producteurs et stimuler la concurrence entre les sociétés ferroviaires.
Le ministère albertain de l’Agriculture, de l’Alimentation et du Développement rural (Alberta Agriculture, Food and Rural Development) a commandé une étude au cabinet JRG Consulting Group. Le rapport d’étude a été publié en février 2006 sous le titre de Canadian Wheat Board Transition Project 12.
Les auteurs ont examiné quatre modèles opérationnels pour la création d’une nouvelle Commission déréglementée et se sont penchés sur les enjeux et difficultés que présenterait la transition dans chaque cas. Ces modèles sont les suivants : une société céréalière (avec actifs matériels), un organisme de commercialisation représentant les producteurs, un organisme d’exportation représentant les vendeurs et une commission d’achat représentant les acheteurs internationaux de céréales. Les auteurs du rapport concluent que tous ces modèles sont potentiellement viables, mais que le plus viable est celui de la société céréalière.
Selon le rapport, on pourrait envisager une transition progressive vers un marché ouvert : au cours de la première année, on éliminerait le monopole exercé sur la commercialisation de l’orge et la commercialisation interne du blé; au cours de la deuxième année, les exportations de blé au Mexique et aux États-Unis seraient déréglementées; et, par la suite, la proportion de permis d’exportation de blé délivrés à la Commission serait progressivement réduite au cours d’une période de deux à cinq ans.
Les enjeux importants sur le plan de la transition à une société céréalière seraient, selon les auteurs, la nécessité de compter sur un capital considérable pour acquérir des actifs matériels (ce capital ne pourrait être obtenu que par des transferts gouvernementaux ou la perception de droits sur les livraisons) et la capacité de la Commission à conserver une structure de coûts et un niveau d’endettement acceptables au cours de sa transformation.
Le modèle de l’organisme de commercialisation représentant les producteurs serait la deuxième solution sur le plan de la viabilité, quoique les auteurs du rapport aient conclu que sa viabilité pourrait être menacée par la concurrence d’autres sociétés céréalières ou le risque de fusion avec elles.
Aux termes du droit commercial international, la Commission canadienne du blé est considérée comme une « entreprise commerciale d’État » (ECE). Une ECE est une entreprise appartenant à l’État ou à qui l’État a conféré des privilèges spéciaux ou exclusifs 13. L’article XVII de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT 1947) énonce les responsabilités des pays qui ont des ECE afin de faire en sorte que ces entités se conduisent de façon non discriminatoire et conforme aux principes commerciaux. L’accord de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) conclu en 2004 sur le cadre des négociations agricoles appelle à « l’élimination des pratiques qui sont sources de distorsions commerciales en ce qui concerne les entreprises commerciales d’État (ECE) exportatrices, notamment l’élimination des subventions à l’exportation qui leur sont versées ou qu’elles versent, du financement gouvernemental et de la garantie contre les pertes » [TRADUCTION].
Les négociations de l’OMC au cours de la ronde actuelle du programme de Doha pour le développement (lancée en 2001) ont permis de regrouper les processus de traitement des questions relatives aux produits agricoles et non agricoles. Le Canada a été instamment invité, tout au long des négociations, à réduire l’appui et la protection qu’il accorde aux producteurs agricoles et à réduire ou à éliminer les pouvoirs de la Commission canadienne du blé.
Des responsables du commerce américains ont contesté la Commission ou enquêté sur elle à 14 reprises depuis 1990 14. Au nombre des accusations portées contre le Canada, il faut compter les suivantes : subventionnement, dumping et discrimination des prix (prix supérieurs sur certains marchés servant à compenser les prix inférieurs ailleurs), abus de pouvoirs monopolistiques et discrimination à l’égard de certains marchés en raison du statut de la Commission comme ECE. Cela dit, aucune des contestations formulées par les États-Unis depuis 20 ans n’a permis de conclure que la Commission créait une distorsion du commerce international du blé 15.
Actuellement, les accords de l’OMC n’interdisent ni ne découragent la création ou le fonctionnement d’ECE (pourvu qu’elles respectent les règles et principes de l’OMC), pas plus que ne le font d’autres accords internationaux - comme l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA). Cependant, si les pouvoirs monopolistiques de la Commission sont éliminés, certaines dispositions de ces accords pourraient rendre plus difficile la restauration de ces pouvoirs à une date ultérieure. Par exemple, l’article 1110 de l’ALÉNA (chap. 11) interdit la nationalisation ou l’expropriation d’investissements américains ou mexicains à moins qu’une indemnisation soit accordée à la partie touchée. Autrement dit, si des investisseurs mexicains ou américains financent la création d’entreprises de commercialisation du blé au Canada et que ces entreprises deviennent caduques en raison de la restauration des pouvoirs monopolistiques de la Commission, le gouvernement canadien pourrait devoir, en vertu du chapitre 11, répondre aux revendications de ces entreprises. L’indemnité à payer selon le chapitre 11 devrait équivaloir à « la juste valeur marchande de l’investissement exproprié, immédiatement avant que l’expropriation n’ait lieu (“date d’expropriation”), et elle ne tiendra compte d’aucun changement de valeur résultant du fait que l’expropriation envisagée était déjà connue 16 ». Cela comprend les bénéfices nets que l’entreprise aurait enregistrés sans la réglementation gouvernementale.
Le projet de loi C-18 est divisé en cinq parties, qui entreront en vigueur à des moments différents. La description qui suit souligne certains aspects du projet de loi, sans aborder toutes ses dispositions.
La partie 1 du projet de loi s’intitule « Activités de la Commission canadienne du blé en période préliminaire ». Elle modifie la structure de gouvernance de la Commission et autorise les contrats à terme pour que les producteurs puissent vendre eux-mêmes leur prochaine récolte de blé. Étant donné qu’il n’y a pas de disposition d’entrée en vigueur pour la partie 1, elle entrera en vigueur le jour où le projet de loi recevra la sanction royale 17. Cette période préliminaire expirera lorsque la partie 2 entrera en vigueur (en principe, le 1er août 2012).
À l’heure actuelle, selon la LCCB, le conseil d’administration de la CCB est composé de 15 administrateurs. Cinq de ces administrateurs sont nommés par le gouverneur en conseil sur recommandation du Ministre, et les dix autres sont élus par les producteurs (art. 3.02 et 3.09). Cette structure de gouvernance a été mise en place en 1998, à la suite des modifications apportées à la LCCB par le projet de loi C-4 afin de renforcer le contrôle exercé par les producteurs et de mettre fin au statut de société d’État de la Commission. À l’époque, le comité consultatif des producteurs (qui avait pour fonction de représenter le point de vue des producteurs devant la CCB) a été supprimé, étant donné que les administrateurs élus devaient assumer cette fonction. En théorie, la responsabilité de la CCB à l’égard des producteurs devait être assumée par les membres élus du conseil d’administration.
L’article 12 du projet de loi est une disposition transitoire qui prévoit que les dix administrateurs élus de la CCB cessent d’occuper leur poste à la date d’entrée en vigueur de la partie 1. L’article 2 du projet de loi modifie le paragraphe 3.01(2) de la LCCB et dispose que la Commission comprend désormais cinq administrateurs, y compris le président du conseil et le président-directeur général (au lieu des 15 précédents). Autrement dit, au moment de l’entrée en vigueur du projet de loi, seuls les cinq administrateurs nommés par le gouverneur en conseil continueront à occuper leur poste et ils formeront à eux seuls le conseil d’administration de la CCB.
Les dispositions concernant la nomination des administrateurs par le gouverneur en conseil demeurent inchangées (art. 3.02 et 3.09 de la LCCB), si ce n’est que les mentions des directeurs élus sont supprimées (art. 3 du projet de loi). De la même façon, les dispositions relatives au mandat des administrateurs, à la rémunération, au président du conseil, aux règlements administratifs et au président-directeur général demeurent inchangées (par. 3.02(2), 3.02(3), art. 3.03, 3.04, 3.05, 3.09, 3.10 et 3.11 de la LCCB), si ce n’est que les mentions des administrateurs élus sont supprimées (art. 5 du projet de loi). Les dispositions qui prévoyaient antérieurement la conduite, l’administration et les frais de l’élection des administrateurs (art. 3.06, 3.07, 3.08 et sous-al. 33(1)a)(i.2) de la LCCB) sont abrogées (art. 6 et 10 du projet de loi). Toutefois, l’article 13 du projet de loi est une disposition transitoire, qui précise que, dans le cas où des élections auraient été tenues pendant une période de mise en commun au cours de laquelle la présente partie entre en vigueur, les frais de l’élection des administrateurs seraient prélevés conformément aux dispositions de la LCCB, telles qu’elles existaient avant l’entrée en vigueur de cette partie du projet de loi.
Le paragraphe 3.12(1) de la LCCB impose un devoir de diligence aux administrateurs de la CCB; cela veut dire que ces derniers doivent se conduire d’une certaine façon pour respecter leurs obligations envers la Commission et éviter que leur responsabilité civile ou pénale soit mise en jeu. La LCCB utilise des termes identiques à ceux que l’on retrouve dans d’autres lois fédérales et provinciales qui régissent de façon plus large d’autres types de sociétés 18. Essentiellement, cette disposition exige que les administrateurs et dirigeants agissent « avec intégrité et bonne foi au mieux des intérêts de la Commission, [et] avec le soin, la diligence et la compétence d’une personne prudente et avisée ».
Cette obligation n’est pas modifiée par le projet de loi C-18. L’article 7 du projet de loi ajoute toutefois à la LCCB le nouveau paragraphe 3.12(1.1), qui dispose que les administrateurs et dirigeants de la CCB « sont réputés agir au mieux des intérêts de la Commission » [souligné par les auteurs] lorsqu’ils accomplissent un acte visant à faciliter la mise en œuvre des parties 2 ou 3 de la Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation. Cette disposition semble avoir pour but d’éviter toute controverse possible (et, par conséquent, toute poursuite) concernant les actes qui seraient accomplis par les administrateurs dans le but de faciliter la suppression du monopole de la Commission ou la privatisation de celle-ci (ou toute autre mesure prévue par les parties 2 et 3 du projet de loi) et que certaines personnes pourraient estimer non conformes aux intérêts de la CCB (et par conséquent, non conformes à l’obligation de soin et de diligence des administrateurs). Il convient toutefois de noter que, si cette disposition a probablement pour but de protéger les administrateurs contre toute responsabilité personnelle à l’égard de ces actes, la Commission elle-même n’a pas reçu le mandat exprès de préparer ou de faciliter, au cours de cette période préliminaire, sa privatisation ou la suppression de son monopole. Cet aspect est examiné en détail à la rubrique 2.1.2 du présent résumé législatif.
Comme le font les autres lois qui régissent de façon plus large les sociétés, l’article 3.13 de la LCCB autorise la CCB à indemniser ses administrateurs et dirigeants de tous les frais et dépens découlant des poursuites intentées contre eux, en leur qualité d’administrateur ou de dirigeant, pourvu qu’ils aient agi avec intégrité et de bonne foi au mieux des intérêts de la Commission. Le projet de loi ajoute à la LCCB le nouveau paragraphe 3.13(1.1), qui autorise la Commission non seulement à indemniser un administrateur après coup, mais également à lui avancer des fonds destinés à payer les frais juridiques mentionnés ci-dessus, sauf s’il existe des motifs raisonnables de croire que l’administrateur n’a pas agi avec intégrité et de bonne foi (art. 8 du projet de loi). On retrouve fréquemment dans d’autres lois régissant les sociétés des dispositions semblables qui prévoient l’avance de fonds aux administrateurs pour qu’ils s’acquittent de leurs frais 19.
Le paragraphe 4(2) de la LCCB dispose actuellement que la CCB n’est ni mandataire de Sa Majesté, ni une société d’État au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques. L’article 9 du projet de loi modifie ce paragraphe en ajoutant des termes qui précisent encore plus clairement que la CCB n’est pas une société d’État. Cette disposition est nécessaire à cause des changements apportés à la structure de gouvernance de la CCB. D’après les définitions de « société d’État », « société d’État mère » et « filiale à cent pour cent » de l’article 83 de la partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques, la CCB serait autrement qualifiée de société d’État parce que tous ses administrateurs seront désormais nommés par le gouverneur en conseil. L’ajout de l’expression « malgré la partie X de cette loi [Loi sur la gestion des finances publiques] » a pour effet de donner préséance à cet article sur les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques. Une phrase a également été ajoutée à la fin du paragraphe 4(2), tout simplement pour préciser que les membres du personnel de la CCB ne font pas partie de l’administration publique fédérale.
Les objets d’une société sont les fins pour lesquelles elle a été constituée et ces objets limitent, dans une certaine mesure, le genre d’activités qu’elle peut exercer 20. La mission et les pouvoirs de la Commission canadienne du blé ne changeront pas pendant cette période préliminaire. La mission de la CCB demeure donc, comme le prévoit l’article 5 de la LCCB, « d’organiser, dans le cadre du marché interprovincial et de l’exportation, la commercialisation du grain cultivé au Canada ». De la même façon, les pouvoirs de la CCB demeurent tels qu’ils sont décrits à l’article 6 de la LCCB actuelle. L’article 6 de la nouvelle loi qui figure dans la partie 2 du projet de loi propose une nouvelle mission pour la CCB (« la commercialisation du grain à l’avantage des producteurs qui choisissent de transiger avec la Commission »), mais celle-ci est tenue d’agir conformément à sa mission actuelle (et non pas à sa nouvelle mission) tant que la partie 2 n’est pas entrée en vigueur. Cela pourrait toutefois poser problème si la Commission estime devoir exercer pendant cette période préliminaire des activités (qui ne sont ni mineures ni connexes) qui ne tendent pas à réaliser son objet de commercialisation ordonnée dans le but de préparer son nouveau statut d’organisme de commercialisation à participation volontaire. Si la Commission exerce des activités pour réaliser des objets qui vont au-delà de ses objets de société commerciale actuels, ces activités (y compris les contrats et autres transactions) pourraient être déclarées au-delà des pouvoirs de la Commission et donc, nulles.
À l’heure actuelle, le paragraphe 18(2) de la LCCB dispose : « [s]auf instructions contraires du gouverneur en conseil, la Commission ne peut acheter d’autres grains que le blé » (comme dans la plupart des dispositions de cette loi, le mot « blé » comprend dans ce contexte l’« orge »). Lorsque la partie 2 du projet de loi entrera en vigueur, la CCB pourra toutefois, comme les autres sociétés céréalières, commercialiser d’autres grains. Pour permettre à la CCB de se préparer à cette nouvelle capacité, le Comité législatif de la Chambre des communes sur le projet de loi C-18 a ajouté au projet de loi le nouvel article 9.1, qui semble avoir pour but d’autoriser la CCB à conclure des contrats à terme pour d’autres grains. Cet article ajoute à la LCCB le nouvel article 18.1, qui dispose : « [m]algré le paragraphe 18(2), la Commission peut consentir à acheter ou à vendre du grain si l’accord prévoit que l’achat ou la vente surviendront à la date d’entrée en vigueur de la partie 2 ».
Il convient toutefois de noter que cet article du projet de loi n’est peut-être pas strictement nécessaire, étant donné que l’interdiction prévue au paragraphe 18(2) de la LCCB empêche uniquement la CCB d’acheter ces autres grains, et non pas de consentir à acheter (ou de conclure un contrat à terme en ce sens) ces autres grains, et étant donné que la CCB a déjà le pouvoir de conclure des contrats à terme pour tous les grains (en vertu de l’art. 6 de la LCCB). Autrement dit, le Comité législatif avait l’intention, au moyen du nouvel article 18.1, d’introduire une exception à l’interdiction du paragraphe 18(2); toutefois, ce que l’article 18.1 vise à autoriser n’était de toute façon pas interdit par le paragraphe 18(2).
Il y a toutefois un aspect qui risque de faire problème : la définition de « grains » de la LCCB actuelle diffère de celle de la nouvelle LCCB introduite par la partie 2 du projet de loi. La conséquence de cette situation est que, si la CCB a le pouvoir de conclure des contrats à terme pour d’autres grains (que le nouvel art. 18.1 proposé par le Comité législatif soit ajouté ou non), ce pouvoir vise uniquement les « grains » au sens de la définition de l’article 2 de la LCCB, c’est-à-dire, le blé, l’avoine, l’orge, le seigle, la graine de lin ou de colza et le canola. Lorsque la partie 2 entrera en vigueur, la CCB aura toutefois le pouvoir d’acheter et de vendre des types de grains beaucoup plus variés (orge, haricots, sarrasin, canola, pois chiches, maïs, féveroles, lin, lentilles, grains mélangés, graines de moutarde, avoine, pois, colza, seigle, graines de carthame, solin, graines de soya, graines de tournesol, triticale et blé) 21. La Commission n’a toutefois pas reçu le pouvoir de conclure des contrats à terme pour ces autres grains pendant la période préliminaire.
Comme cela a été expliqué à la rubrique 1.2.3 du présent résumé législatif, l’article 45 de la LCCB crée une série d’interdictions concernant l’exportation, le transport interprovincial, l’achat, la vente, le consentement à l’achat ou à la vente du blé ou des produits du blé au Canada, sauf si des règlements l’autorisent. Sur le plan du fonctionnement, ce sont ces interdictions qui assurent le monopole de la Commission, puisque celle-ci est seule autorisée à exercer ces activités.
Ces interdictions changeront peu pendant la période préliminaire, tout comme, par conséquent, la situation de monopole. Le paragraphe 11(1) du projet de loi abroge toutefois l’alinéa 45b) de la LCCB, qui interdit à l’heure actuelle le transport interprovincial du blé. En pratique, il convient toutefois de noter que, dans de nombreuses situations, le transport provincial est déjà autorisé par les règlements 22.
Le paragraphe 11(2) du projet de loi introduit toutefois un changement plus important puisqu’il autorise les contrats à terme. Si le monopole est supprimé avant la prochaine récolte, les producteurs et les sociétés céréalières doivent pouvoir s’y préparer. Cette préparation pourrait consister en partie à conclure des contrats à terme ou à effectuer des opérations de couverture par le biais de contrats à terme normalisés (qui sont les outils de gestion du risque fréquemment utilisés pour les produits agricoles) 23. Ces types de contrat sont toutefois interdits à l’heure actuelle pour le blé et l’orge par les alinéas 45c) et 45d) de la LCCB. Le projet de loi ajoute à la LCCB le nouveau paragraphe 45(2), qui suit immédiatement ces interdictions et qui dispose que, malgré celles-ci, il est permis de consentir à vendre du blé ou des produits du blé ou en acheter si l’accord prévoit que la vente ou l’achat aura lieu à la date d’entrée en vigueur de la partie 2 du projet de loi (en principe, le 1er août 2012) ou après. Lorsque la partie 2 entrera en vigueur, toutes les interdictions ci-dessus seront supprimées, le monopole disparaîtra, et les acheteurs et les vendeurs de blé et d’orge seront libres d’exécuter les contrats à terme qu’ils ont négociés pendant la période préliminaire.
La partie 2 du projet de loi s’intitule « Mise en commun volontaire ». Elle abroge la LCCB, édicte une nouvelle loi intitulée « Loi sur la Commission canadienne du blé (activités en période intérimaire) » (ci-après « Loi sur les activités en période intérimaire » ou LAPI), et apporte un certain nombre de modifications corrélatives et connexes à d’autres lois pour donner effet au nouveau statut d’organisme à participation volontaire de la CCB. D’après l’article 40 du projet de loi, la partie 2 entre en vigueur à la date fixée par décret (en principe, le 1er août 2012).
L’article 39 du projet de loi abroge la LCCB (et du même coup, toutes les modifications apportées à cette loi par la partie 1 du projet de loi). La CCB ne cessera pas d’exister à la suite de l’abrogation de la LCCB, parce que l’article 14 du projet de loi prévoit l’entrée en vigueur au même moment de la nouvelle Loi sur les activités en période intérimaire; la Commission est prorogée à titre d’organisme doté de la personnalité morale aux termes de cette nouvelle loi. Il convient de noter que la LAPI (y compris tous ses articles) est créée par un seul article du projet de loi - l’article 14. La LAPI sera en vigueur jusqu’à ce que la partie 5 du projet de loi entre en vigueur, ce qui devrait se produire dans un délai maximal de cinq ans après l’édiction de la partie 2 (autrement dit, le 1er août 2017).
Un bon nombre de dispositions de la LAPI reprennent les dispositions de la LCCB, modifiée par la partie 1 du projet de loi, avec un certain nombre de différences importantes. Les principales ressemblances et différences sont résumées ci-après.
L’article 2 de la LAPI porte sur les définitions et l’interprétation. La plupart des définitions que l’on y trouve sont identiques ou très semblables à celles que contenait la LCCB, avec les exceptions notables suivantes :
Comme dans la LCCB, les mots ou expressions non définis dans la LAPI ont le même sens que dans la Loi sur les grains du Canada.
De façon très semblable à l’article 3 de la LCCB, l’article 4 de la LAPI prévoit la prorogation de la CCB et précise que son siège est à Winnipeg, au Manitoba. L’article 5 de la LAPI contient des termes identiques à ceux que l’on retrouve au paragraphe 4(2) de la LCCB modifiée par la partie 1 du projet de loi (art. 9 du projet de loi), et déclare que, malgré la Loi sur la gestion des finances publiques (qui autrement définirait la CCB comme une société d’État en raison de sa structure de gouvernance), la CCB n’est pas une société d’État et ses employés ne font pas partie de l’administration publique fédérale.
L’article 6 de la LAPI expose la nouvelle mission de la CCB qui est « d’organiser la commercialisation du grain à l’avantage des producteurs qui choisissent de transiger avec la Commission ». Cette mission fait contraste avec l’objet actuel de la CCB qui est d’« organiser, dans le cadre du marché interprovincial et de l’exportation, la commercialisation du grain cultivé au Canada 24 ». La mission d’une société est très importante, en particulier dans le cas d’une société créée par une loi spéciale, puisque la société ne peut agir que dans le but de réaliser ses objets officiels; tout acte, contrat ou opération qui ne vise pas la réalisation des objets officiels ou n’est pas raisonnablement connexe à cette réalisation peut être déclaré non autorisé et nul 25.
L’article 7 de la LAPI décrit les pouvoirs de la Commission. Les pouvoirs d’une société sont les moyens grâce auxquels elle réalise ses objets. De la même façon qu’une société peut uniquement chercher à poursuivre les fins qui font partie de ses objets ou qui sont connexes, une société est également limitée par les pouvoirs qui lui sont expressément attribués si de tels pouvoirs lui sont accordés. Les pouvoirs attribués à la CCB par la LAPI sont pratiquement identiques à ceux qu’elle possède actuellement, avec les exceptions notables suivantes :
Les articles 8 à 12 de la LAPI traitent du conseil d’administration de la Commission. Tous ces articles sont identiques aux articles correspondants de la LCCB modifiée par la partie 1 du projet de loi (art. 3.01 à 3.05), y compris les dispositions prévoyant qu’il n’y aura que cinq administrateurs, et que ces administrateurs seront nommés par décret. Le paragraphe 9(3) de la LAPI dispose (tout comme la LCCB actuelle) que les administrateurs occupent leur poste pour une durée maximale de quatre ans et ne peuvent recevoir plus de trois mandats, mais il convient de noter qu’il est prévu que cette loi ne restera en vigueur que pendant cinq ans au maximum. L’article 12, qui attribue au conseil d’administration le pouvoir de prendre des règlements administratifs concernant l’administration et la gestion des affaires de la Commission, est légèrement différent de la LCCB actuelle (art. 3.05) parce que l’alinéa 12b) de la LAPI n’attribue pas expressément au conseil le pouvoir d’adopter des règlements administratifs concernant « toute autre méthode utilisée par lui [le conseil] pour rendre compte de ses activités aux producteurs ».
Comme dans la LCCB modifiée par la partie 1 du projet de loi, il n’y a plus de disposition concernant l’élection des administrateurs.
Les articles 13 à 15 de la LAPI concernent le président-directeur général de la Commission. Le président-directeur général est le premier dirigeant de la Commission et il assure la direction et la gestion des activités et des affaires courantes de celle-ci (par. 15(1) de la LAPI). Il est un des cinq membres du conseil d’administration et il est nommé par décret sur recommandation du Ministre. Les dispositions relatives au président-directeur général sont pratiquement identiques à celles de la LCCB, à l’exception de la disposition prévoyant que ce poste peut être pourvu à titre provisoire (par. 3.09(3) de la LCCB), disposition qui a été omise.
Les articles 16 et 17 de la LAPI traitent des administrateurs et des dirigeants de la Commission. Ces dispositions sont pratiquement identiques aux dispositions correspondantes de la LCCB modifiée par la partie 1 du projet de loi, y compris le devoir de diligence des administrateurs et des dirigeants, qui sont tenus d’agir avec intégrité et de bonne foi au mieux des intérêts de la Commission et d’agir avec le soin, la diligence et la compétence dont ferait preuve, en pareilles circonstances, une personne prudente (par. 16(1) de la LAPI). Tout comme la partie 1 du projet de loi (art. 7) contenait une présomption selon laquelle les administrateurs et dirigeants sont « réputés agir au mieux des intérêts de la Commission » lorsqu’ils accomplissent un acte visant à faciliter la mise en œuvre des parties 2 et 3 du projet de loi, de la même façon, dans la LAPI, les administrateurs et dirigeants de la Commission sont, aux termes du paragraphe 16(2), réputés agir au mieux des intérêts de la Commission lorsqu’ils accomplissent un acte visant à faciliter la mise en œuvre de la partie 3 du projet de loi. Comme cela est expliqué à la rubrique 2.1.1 du présent résumé législatif, ces présomptions ont probablement pour objet de protéger les administrateurs et les dirigeants contre toute poursuite personnelle dans laquelle il serait allégué qu’ils n’ont pas respecté leur devoir de diligence envers la Commission en accomplissant des actes visant à privatiser la CCB. La disposition de la partie 1 du projet de loi autorisant les avances de fonds dans le cas où un administrateur ou un dirigeant serait poursuivi (art. 8 du projet de loi) figure également dans la LAPI (par. 17(2)).
L’article 18 de la LAPI traite du fonds de réserve. Le fonds de réserve a été créé en 1998, essentiellement dans le but de jouer à l’égard des achats de blé effectués selon l’option de paiement au producteur un rôle semblable à celui des garanties que le gouvernement accorde aux achats de blé effectués selon le mécanisme habituel de la mise en commun. Auparavant, aux termes de l’alinéa 6(1)c.3) de la LCCB, la Commission avait le pouvoir de créer un fonds de réserve pouvant servir à garantir les ajustements aux acomptes à la livraison remis aux producteurs ou à combler les pertes découlant des versements anticipés ou des contrats d’achat de blé à un prix autre qu’un prix déterminé par tonne (comme les achats comptants ou les options de paiement au producteur). Le Règlement sur le fonds de réserve de la Commission canadienne du blé prévoyait les différentes sources des fonds dont pouvaient être déduits les montants crédités au fonds de réserve (c.-à-d. investissements, vente de grains, intérêt, etc.). Il n’était pas exigé que le solde du fonds de réserve soit créditeur (par. 6(4) de la LCCB), le solde du fonds ne devait pas dépasser 100 millions de dollars (par. 2(3) du Règlement), et la Commission ne pouvait effectuer des retenues sur les sommes touchées par elle (pour les verser au fonds de réserve) si, par suite de telles retenues et de leur dépôt dans le fonds, une perte était imputée aux crédits affectés par le Parlement (par. 2(2) du Règlement).
L’article 47 de la LAPI est une disposition transitoire selon laquelle le solde du fonds de réserve prévu par la LCCB actuelle est porté au crédit du fonds de réserve établi aux termes de la LAPI. Autrement dit, le fonds de réserve sera préservé et reporté, malgré l’abrogation de l’ancienne LCCB et l’édiction de la LAPI. Certains témoins qui ont comparu devant le Comité législatif au sujet du projet de loi C-18 ont vu là un problème possible, parce qu’ils estimaient que le fonds de réserve était alimenté par les sommes provenant des producteurs et ils se demandaient si ces fonds devaient être transférés à une nouvelle entité à laquelle certains producteurs risquaient de ne pas vouloir participer et qui ne serait pas dirigée par des représentants des producteurs.
La LAPI contient des dispositions en matière de fonds de réserve semblables à celles que contenait la LCCB précédente, avec les exceptions suivantes :
L’article 19 de la LAPI précise la responsabilité de la Commission en matière de fixation des prix des grains, ainsi qu’à l’égard des pertes et des bénéfices non visés par une autre disposition de la LAPI. Cet article correspond à l’article 7 de la LCCB actuelle, avec toutefois certaines différences importantes :
L’article 20 de la LAPI traite des placements que la Commission est autorisée à faire. Cet article est pratiquement identique à l’article 8 de la LCCB, qui autorise la Commission à affecter les bénéfices réalisés grâce à ces placements, soit au paiement des dépenses liées à ses activités ou au crédit du fonds de réserve. Les pertes occasionnées à la Commission par ces placements sont réputées constituer des dépenses engagées dans l’exercice de ses activités.
L’article 21 de la LAPI traite de l’obligation faite à la Commission de tenir des livres et comptes appropriés, ainsi que de l’obligation de faire vérifier et certifier ces livres et comptes par des comptables agréés, et de présenter au Ministre des rapports mensuels et annuels concernant les achats et les ventes de grains, les placements, les résultats financiers de ses activités; cette disposition correspond à l’article 9 de la LCCB actuelle avec les exceptions suivantes :
Les articles 22 à 24 de la LAPI traitent du pouvoir de la Commission de constituer une caisse de retraite et de conclure des contrats visant à constituer un régime collectif d’assurance-vie ou d’assurance médicale pour ses administrateurs, ses dirigeants et les membres de son personnel (et les personnes à leur charge). La Commission est autorisée à verser des cotisations à ces régimes et celles-ci sont réputées constituer des dépenses engagées par la Commission. Ces dispositions sont pratiquement identiques à celles que l’on trouve aux articles 10 à 12 de la LCCB actuelle.
L’article 25 de la LAPI est très semblable à l’article 18 de la LCCB actuelle. Il autorise le gouverneur en conseil à donner, par décret, des instructions à la Commission sur la manière d’exercer ses activités et ses attributions; les administrateurs doivent veiller à la mise en œuvre de ces instructions. Les administrateurs ne peuvent toutefois être tenus responsables des conséquences qui en découlent lorsqu’ils mettent en œuvre les décrets du gouverneur en conseil et l’application de ces décrets est présumée faite aux mieux des intérêts de la Commission. Ces deux dernières dispositions protègent la Commission et son conseil d’administration contre des réclamations éventuelles fondées sur le fait qu’ils n’ont pas respecté leur devoir de diligence s’il s’avère que les instructions du gouverneur en conseil n’étaient pas, en réalité, au mieux des intérêts de la Commission. L’article 25 proposé est semblable à la disposition actuelle, mais il en diffère parce qu’il ne reprend pas l’interdiction qui empêche à l’heure actuelle la CCB d’acheter d’autres grains que le blé sauf instructions contraires du gouverneur en conseil (par. 18(2) de la LCCB). Elle omet également l’ajout, proposé par le Comité législatif, d’un nouvel article 18.1 à la LCCB (voir l’art. 9.1 de la partie 1 du projet de loi).
L’article 26 de la LAPI traite des plans d’entreprise annuels de la Commission, ce qui comprend les plans relatifs aux emprunts et les garanties gouvernementales. Ces dispositions sont pratiquement identiques à celles de l’article 19 de la LCCB actuelle. Ces dispositions ont été ajoutées à l’origine à la LCCB lorsque le projet de loi C-4 l’a modifiée en 1998 pour que le gouvernement continue à fournir des garanties à la CCB (comme celle-ci en avait profité aux termes d’autres dispositions législatives en raison de son statut de société d’État), même après que son statut de société d’État a été supprimé.
Pour l’essentiel, la CCB est tenue de présenter au ministre de l’Agriculture des plans d’entreprise annuels dans lesquels elle décrit toutes les opérations et activités de la Commission; le ministre de l’Agriculture doit ensuite approuver ces plans en consultation avec le ministre des Finances. Ces plans doivent comprendre un plan d’emprunt mentionnant les sommes que la Commission a l’intention d’emprunter au cours de la campagne agricole suivante afin de mettre en œuvre son plan d’entreprise, et ce plan d’emprunt doit être approuvé par le ministre des Finances. En outre, la Commission n’est pas autorisée à emprunter les fonds mentionnés dans le plan d’emprunt tant que le ministre des Finances n’a pas approuvé les modalités des emprunts, y compris les sommes empruntées qui doivent être garanties par le ministre des Finances. Le passage en italique ne figurait pas dans le paragraphe correspondant de la LCCB (par. 19(4)), peut-être parce qu’on tenait pour acquis que ces emprunts seraient garantis par le ministre des Finances. Le libellé du paragraphe 26(5) de la LAPI est également modifié par rapport à celui de la LCCB pour tenir compte du fait que désormais, une partie des emprunts de la Commission peuvent être garantis par le Ministre, alors que d’autres emprunts peuvent ne pas l’être. Ces dispositions ont suscité certains commentaires au cours de l’étude du projet de loi C-18 par le comité législatif, parce que certaines personnes se demandaient s’il était approprié que les emprunts de la CCB soient assujettis à l’approbation du Ministre même si ces emprunts n’étaient pas garantis par le gouvernement. Enfin, comme c’est déjà le cas, le paragraphe 26(6) de la LAPI autorise le Ministre à consentir des prêts à la CCB ou à garantir les créances de la Commission relativement aux ventes de grains à crédit.
La partie II de la LCCB - qui décrit les exigences et les conditions que doivent respecter les producteurs et les exploitants de silo au sujet de la livraison des grains, ainsi que les dispositions concernant la possession et l’administration des carnets de livraison - n’est pas reprise dans la LAPI.
La partie 2 de la LAPI est intitulée « Organisation du marché interprovincial et de l’exportation du grain » (ce qui correspond à peu près à la partie III de la LCCB actuelle, intitulée « Organisation du marché interprovincial et de l’exportation du blé »).
Les articles 27 à 36 de la LAPI traitent du rôle et des opérations de la CCB en matière de mise en commun des prix.
À l’heure actuelle, aux termes de l’article 32 de la LCCB, la CCB a le mandat de commercialiser, dans le cadre du commerce interprovincial et de l’exportation, le blé produit dans la région désignée. Pour remplir son mandat, elle est tenue d’acheter tout le blé qui est produit dans la région désignée et que les producteurs offrent de lui vendre et de payer à ces producteurs une somme déterminée par tonne (l’acompte à la livraison). Le gouverneur en conseil fixe, par règlement, la somme à verser pour le grade de base de chaque type de grain (blé, blé dur, orge de brasserie et orge fourragère), et la CCB fixe, avec l’approbation du gouverneur en conseil, la somme à payer à l’égard des autres grades de chaque type de grain correspondant à un prix en rapport avec le prix fixé pour le grade de base (autrement dit, conformément à l’écart de prix moyen entre les différents grades). Habituellement, la CCB verse environ 75 % de la valeur prévue du grain au producteur au moment de la livraison (il s’agit de l’acompte à la livraison). Un montant est déduit de l’acompte à la livraison pour payer les frais de transport entre le point de livraison et le port. Des certificats mentionnant le nombre de tonnes livrées sont remis aux producteurs; ces certificats donnent aux producteurs le droit d’obtenir une partie des surplus découlant de la vente du blé au cours de la période de mise en commun.
Ces dispositions sont reproduites à l’article 28 de la LAPI, avec quelques changements notables :
L’article 33 de la LCCB décrivait les obligations de la CCB à l’égard du versement final destiné aux producteurs (et des versements intérimaires, le cas échéant). Auparavant, lorsque la CCB avait été payée intégralement pour le blé vendu au cours d’une période de mise en commun, elle était tenue de prélever le montant de certaines dépenses concernant ce blé (y compris l’acompte à la livraison déjà versé, les dépenses d’exploitation de la Commission concernant ce blé, etc.) et de payer ensuite le solde aux producteurs qui détenaient les certificats délivrés aux termes de l’article 32. Autre possibilité, l’article 33.01 autorisait la Commission à verser aux producteurs un montant différent, à titre de versement anticipé, au lieu de leur verser un acompte à la livraison et le solde. L’article 29 de la LAPI contient des dispositions très semblables, avec les exceptions suivantes :
Comme cela a été noté ci-dessus, les articles 33.1 à 33.5 de la LCCB, qui autorisaient précédemment les retenues sur le versement du solde pour financer la recherche sur la mise au point de nouvelles variétés de blé et leur amélioration, sont entièrement omis de la LAPI. Ils ont été remplacés par de nouvelles dispositions ajoutées à la Loi sur les grains du Canada (voir l’art. 27, du projet de loi ci-dessous) prévoyant des retenues par les négociants en grains et les manutentionnaires en grain au moment de l’achat, qui ont pour but de remplir une fonction semblable.
Les articles 34 à 39 de la LCCB concernaient les distinctions à l’intérieur d’un même grade, la tenue par la CCB de comptes distincts, le pouvoir de prendre des règlements concernant les certificats et les comptes, le transfert de blé à des périodes de mise en commun ultérieures et le virement des soldes non distribués se trouvant dans les comptes de mise en commun. Ces dispositions demeurent à peu près identiques dans la LAPI (art. 31 à 36), avec les exceptions suivantes :
L’article 39.1 de la LCCB donnait à la CCB le pouvoir de mettre en œuvre son programme d’options de paiement au producteur. Il énonçait, pour l’essentiel, que malgré les dispositions de la LCCB concernant la mise en commun des prix, la Commission pouvait conclure des contrats avec les producteurs pour l’achat de blé aux conditions qu’elle jugeait indiquées et à un prix global autre que le montant par tonne prévu par les dispositions. Cette disposition est reproduite à l’article 37 de la LAPI, sous l’intitulé « Autres méthodes d’achat de grains », mais celui-ci comprend d’autres paragraphes.
Le paragraphe 37(2) de la LAPI précise qu’aux termes de cette disposition, la CCB peut conclure des contrats qui prévoient la mise en commun de grains selon des modifications autres que celles prévues aux articles 28 à 36. Autrement dit, si la Commission estime qu’il lui faut davantage de souplesse, ou qu’elle pourrait en retirer autrement un bénéfice, elle n’est pas tenue d’offrir le système de mise en commun exposé aux articles 28 à 36 de la LAPI, et pourrait alors créer un système de mise en commun différent qu’elle pourrait offrir aux producteurs, sans les limites imposées par ces articles de la LAPI. Il convient toutefois de noter que si la CCB décide d’agir de cette façon, les pertes (c.-à-d. sur les acomptes à la livraison) ne seraient probablement pas couvertes par les crédits fournis par le Parlement et devraient être assumées au moyen du fonds de réserve 28.
Les paragraphes 37(3) et 37(4) de la LAPI disposent que les bénéfices et les pertes enregistrées par la Commission découlant de ses activités en vertu de l’article 37 doivent être portés au crédit du fonds de réserve ou prélevés sur celui-ci. On retrouve les mêmes dispositions dans la LCCB au sous-alinéa 6(1)c.3)(ii) ainsi qu’à l’alinéa 2(1)d) du Règlement sur le fonds de réserve de la Commission canadienne du blé.
Les articles 38 à 40 de la LAPI décrivent les pouvoirs réglementaires et les limites imposées au gouverneur en conseil en matière de désignation de grain. Ces dispositions correspondent aux articles 40 à 44 de la LCCB. Auparavant, ces dispositions étaient importantes parce qu’elles autorisaient les règlements qui pouvaient avoir pour effet de soumettre une certaine classe ou un certain grade de blé ou d’orge au système de mise en commun de la CCB et de mettre sur pied un compte distinct pour ce genre de grain (ce qui est la raison pour laquelle la CCB avait créé quatre comptes distincts de mise en commun pour le blé, le blé durum, l’orge et l’orge désignée - ces désignations ont été effectuées par règlement à l’égard de l’orge désignée et du blé durum ambré 29). Les dispositions de la LAPI ressemblent aux anciennes dispositions, avec les exceptions suivantes :
Plusieurs parties de la LCCB ne se retrouvent pas dans la LAPI :
L’article 41 de la LAPI autorise le gouverneur en conseil à prendre, par règlement, toute mesure d’ordre réglementaire prévue par la LAPI. Cette disposition reprend l’article 61 de la LCCB.
L’article 42 de la LAPI, qui oblige la CCB à appliquer les dispositions de l’ALÉNA dans l’exercice de ses fonctions, est pratiquement identique à l’article 61.1 de la LCCB.
Les articles 43 et 44 de la LAPI sont pratiquement identiques aux articles 62 et 63 de la LCCB. Ces dispositions autorisent la CCB à permettre aux manutentionnaires, expéditeurs de grain et autres mandataires de la Commission (avec lesquels la Commission a conclu une entente) d’emprunter de l’argent sous la garantie des grains qui leur sont livrés, et en cas de défaut, obligent la banque à céder les grains à la CCB et la CCB à prendre livraison de ces grains et à verser à la banque les montants prévus.
Les articles 64 à 75 de la LCCB, qui exposaient les exigences et les conditions concernant les carnets de livraison et les livraisons et qui contenaient les dispositions relatives aux infractions, aux peines et aux poursuites en cas de contravention à la LCCB, ne se retrouvent pas dans la LAPI, étant donné que les producteurs ne sont plus assujettis aux obligations qui étaient à la base de ces infractions.
L’article 45 de la LAPI déclare que les minoteries, fabriques et entrepôts d’aliments pour les animaux ainsi que les stations de nettoiement des semences constituent des ouvrages à l’avantage général du Canada. Cet article correspond à l’article 76 de la LCCB, sauf que la LAPI ne comprend plus d’annexe énumérant chacune de ces entreprises. Cette déclaration est nécessaire pour faire relever ces entreprises des compétences législatives fédérales aux termes de l’alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle.
L’article 46 de la LAPI est une disposition transitoire qui attribue à la CCB certains pouvoirs temporaires à l’égard de la livraison des grains vendus, de la répartition des wagons et de la transmission de déclarations à la Commission pour lui permettre d’achever l’expédition des grains qui ont déjà été vendus et livrés à elle aux termes de l’ancienne LCCB. Ces dispositions cessent d’avoir effet trois mois après l’entrée en vigueur de la LAPI. Il semble toutefois qu’il y ait une différence entre le libellé des versions française et anglaise de l’alinéa 46(1)a) du projet de loi, en raison d’un problème grammatical mineur qui se trouve dans la version anglaise.
Les articles 47 et 48 de la LAPI sont des dispositions transitoires concernant le fonds de réserve et les soldes non distribués des comptes. Ces aspects sont examinés ci-dessus, dans leur contexte.
Les modifications corrélatives et connexes contenues dans les articles 15 à 38 du projet de loi abrogent la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies et modifient les lois suivantes afin de supprimer les références aux carnets de livraison et à la région désignée, modifier certaines dispositions pour tenir compte du fait qu’il n’est plus obligatoire de transiger avec la CCB, modifier d’autres dispositions pour étendre leur application au blé et à l’orge (puisque ces dispositions spéciales ne se retrouvent plus dans la LCCB), et transférer dans d’autres lois certaines fonctions qui ne sont plus exercées aux termes de la LCCB (p. ex. les retenues pour la recherche et la commercialisation, qui relèvent maintenant de la Loi sur les grains du Canada) :
Comme cela a été noté ci-dessus, l’article 39 du projet de loi abroge la LCCB.
La partie 3 du projet de loi (art. 41 à 45) exige que la CCB présente une demande de prorogation aux termes d’une autre loi fédérale pour transformer la CCB en une société commerciale, une coopérative ou une société sans but lucratif. Cette demande doit d’abord être présentée au Ministre dans les quatre ans de l’entrée en vigueur de la partie 3 du projet de loi ou dans tout autre délai plus court fixé par le Ministre. Dès que la demande est agréée par le Ministre, la CCB doit la présenter à l’autorité ayant compétence pour proroger l’organisme. L’article 44 dispose que la présente partie entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur de la partie 2 (en principe, le 1er août 2012), de sorte que la CCB serait tenue de présenter sa demande de prorogation au Ministre avant le 1er août 2016, à moins que le Ministre ne fixe un délai plus court.
La partie 4 du projet de loi (art. 46 à 55) entre en vigueur au moment de la sanction royale, mais ces dispositions s’appliquent uniquement si la CCB n’est pas prorogée aux termes de la partie 3 dans les cinq ans ou dans tout autre délai fixé par le Ministre, après l’entrée en vigueur de cette partie. Dans le cas où la CCB ne serait pas prorogée en qualité de société aux termes d’une autre loi, la partie 4 prévoit la liquidation de la Commission, la désignation et les mesures à prendre au cours des ultimes périodes de mise en commun, la distribution de l’actif et la liquidation de la CCB. L’article 51 dispose que tout surplus qui reste après l’acquittement des dettes et engagements de la Commission et des frais liés à la liquidation appartient au gouvernement et, de la même façon, toute dette ou tout engagement qui n’est pas acquitté à la dissolution de la CCB devient une dette ou un engagement du gouvernement.
La partie 5 du projet de loi (art. 56 à 64) abroge la LAPI (art. 64) et contient une série de modifications corrélatives à d’autres lois. La partie 5 entre en vigueur au moment de la sanction royale, mais ses dispositions s’appliquent uniquement si la CCB est prorogée en vertu de la partie 33 du projet de loi ou liquidée en vertu de la partie 4 du projet de loi. Elle modifie des dispositions des lois suivantes :
Ces modifications tiennent compte du fait que la CCB sera privatisée ou disparaîtra et qu’elle n’aura donc plus de statut ou d’obligations particulières aux termes des lois fédérales.
Les questions que soulèvent le monopole de la CCB et les dispositions interdisant aux agriculteurs de commercialiser leur grain eux-mêmes ont donné lieu à de vives controverses depuis un certain nombre d’années. Certains agriculteurs sont d’ardents partisans de la préservation du monopole et estiment qu’advenant sa suppression, ils risquent d’y perdre sur le plan de leur pouvoir de négociation et de leurs revenus nets. Par contre, d’autres sont tout aussi convaincus de la nécessité de supprimer le monopole de la CCB, tant par principe que parce qu’ils croient que leurs revenus augmenteraient dans un marché libre. D’innombrables études et analyses économiques ont été effectuées au fil des ans pour appuyer chacune de ces positions, sans que l’une ou l’autre des deux positions l’emporte clairement.
Il n’est donc pas surprenant qu’en plus de ces débats, des articles de journaux et des protestations formulées par les tenants des deux positions depuis le dépôt du projet de loi C-18, un certain nombre de poursuites aient été intentées.
La Cour fédérale a récemment rendu une décision sur les deux demandes de révision judiciaire concernant le projet de loi C-18 : Friends of the Canadian Wheat Board et al. c. Procureur général du Canada, et Commission canadienne du blé et al. c. Ministre de l’Agriculture. Les demandeurs soutenaient que la décision du Ministre était contraire à l’article 47.1 de la LCCB, qui lui interdit à l’heure actuelle de déposer au Parlement « aucun projet de loi ayant pour effet, soit de soustraire quelque type, catégorie ou grade de blé ou d’orge […] à l’application de la partie IV » (la partie créant le monopole) à moins qu’il ait consulté le conseil d’administration de la Commission au sujet de la mesure et que les producteurs du grain en cause aient voté pour la mesure. Les demandeurs ont également présenté un certain nombre d’arguments fondés en droit administratif, y compris le fait que le Ministre n’a pas respecté son obligation d’équité et qu’il a agi contrairement aux attentes légitimes des producteurs.
Les défendeurs dans ces deux affaires ont soutenu que le projet de loi C-18 n’avait pas pour effet, à strictement parler, « de soustraire quelque type, catégorie ou grade de blé ou d’orge […] à l’application de la partie IV » de la LCCB, mais plutôt d’abroger la LCCB dans son entier et d’édicter une nouvelle loi et que, par conséquent, les obligations faites au Ministre par l’article 47.1 n’étaient pas mises en jeu. Ils ont aussi soutenu que selon un principe de droit bien établi, le Parlement est souverain et a le droit d’adopter toute mesure législative qu’il estime appropriée et qu’une législature ne peut lier les mains d’une législature ultérieure.
L’affaire portait essentiellement sur une question d’interprétation de la loi - à savoir s’il y avait lieu de donner à l’article 47.1 une interprétation étroite ou large. En fin de compte, le juge Campbell a adopté une interprétation large et a décidé que les exigences procédurales imposées au Ministre par l’article 47.1 s’appliquaient non seulement à l’ajout de certains grains au régime de commercialisation créé par la LCCB ou à leur suppression de ce régime, mais « également à l’égard d’un changement dans la structure démocratique de la CCB 31 ». Autrement dit, le Ministre était, selon la Cour, tenu de consulter la Commission et de tenir un vote auprès des producteurs de blé et d’orge avant de présenter le projet de loi C-18 au Parlement.
Par conséquent, le juge Campbell a fait droit à la requête des demandeurs et a déclaré que le Ministre n’avait pas respecté ses obligations légales et que « la conduite du Ministre constitue une atteinte à la primauté du droit 32 ».
Si la décision du juge Campbell n’arrête pas, sur le plan juridique, le cheminement législatif du projet de loi C-18, la Cour ne s’est pas prononcée sur la validité et les effets de toute loi qui en résulterait 33.
Le Ministre a annoncé qu’il interjetterait appel de cette décision 34.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
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