Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi S-205 : Loi modifiant la Loi sur les langues officielles (communications et services destinés au public), a été déposé au Sénat par l’honorable Maria Chaput le 23 octobre 2013. Il a été renvoyé au Comité sénatorial permanent des langues officielles le 12 juin 2014.
C’est la troisième fois que ce projet de loi est présenté au Parlement. Les deux premières versions, présentées au cours de la 3e session de la 40e législature (S-220) et de la 1re session de la 41e législature (S-211), sont toutes deux mortes au Feuilleton. Le contenu a passablement changé entre la première et la deuxième version, après plusieurs mois de consultations auprès des publics intéressés. Le contenu de la deuxième version est le même que celui de la version actuelle. Aucun comité parlementaire ne s’était auparavant penché sur les modifications proposées par la sénatrice Chaput.
De façon générale, le projet de loi S-205 modifie la Loi sur les langues officielles (LLO) à quatre niveaux : la réglementation, l’offre de services, les droits du public voyageur et la consultation. Plus particulièrement, le projet de loi apporte une série de modifications à la LLO afin de mieux encadrer les devoirs du gouvernement prévus à la partie IV, qui porte sur les communications avec le public et la prestation des services, et à la partie XI, qui touche entre autres aux consultations et aux projets de règlement. Ces parties n’ont jamais été modifiées depuis leur adoption en 1988.
La toute première LLO a été adoptée en 1969, comme suite aux recommandations de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Elle avait pour but d’accorder au français et à l’anglais l’égalité de statut, non seulement au Parlement et devant les tribunaux fédéraux, mais aussi dans toute l’administration fédérale. Elle imposait un certain nombre de devoirs aux ministères et organismes fédéraux en ce qui a trait aux communications et aux services dans les deux langues officielles.
En 1982, la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte ») a reconnu au public canadien le « droit à l’emploi du français ou de l’anglais pour communiquer avec le siège ou l’administration centrale des institutions du Parlement ou du gouvernement du Canada ou pour en recevoir les services1 ». Ce droit s’applique aux institutions fédérales lorsque l’emploi de l’une ou l’autre des langues officielles fait l’objet d’une « demande importante » ou lorsque la « vocation du bureau » le justifie (Charte, par. 20(1)). De plus, « le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada; ils ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada » (Charte, par. 16(1)).
L’avènement de ce nouvel ordre constitutionnel a forcé le législateur à entreprendre une révision du cadre législatif en matière de langues officielles. La LLO de 1969 a donc été remplacée par une toute nouvelle Loi sur les langues officielles2, , qui est entrée en vigueur en 1988. Selon l’article 2 de la LLO de 1988, celle-ci a pour objet :
a) d’assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales, notamment en ce qui touche les débats et travaux du Parlement, les actes législatifs et autres, l’administration de la justice, les communications avec le public et la prestation des services, ainsi que la mise en œuvre des objectifs de ces institutions;
b) d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones et, d’une façon générale, de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais;
c) de préciser les pouvoirs et les obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.
L’article 82 de la LLO prévoit qu’en cas d’incompatibilité, les dispositions des parties I à V – qui portent sur les débats et travaux parlementaires (partie I), les actes législatifs et autres (partie II), l’administration de la justice (partie III), les communications avec le public et la prestation des services (partie IV) ainsi que la langue de travail (partie V) – ont primauté sur toute autre loi ou tout règlement fédéraux, sauf sur la Loi canadienne sur les droits de la personne. La LLO énonce l’engagement du gouvernement envers le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire et la promotion de la dualité linguistique (partie VII). Elle comporte également une série de dispositions générales qui touchent, entre autres, aux consultations et aux projets de règlement (partie XI).
Le Règlement sur les langues officielles – communications avec le public et prestation des services 3 (« le Règlement ») a été adopté en décembre 1991 et mis en œuvre en 1992. Il a pour effet de clarifier les obligations linguistiques des organismes fédéraux et de préciser les circonstances dans lesquelles les Canadiens peuvent s’attendre à être servis dans la langue officielle de leur choix.
Les règles relatives à la « demande importante » comportent des dispositions fondées sur les données du plus récent recensement décennal publiées depuis 1991 portant sur la taille des communautés minoritaires. Une série de formules statistiques permet d’établir le répertoire des bureaux et des points de services devant offrir des services bilingues. Les règles relatives à la « demande importante » comportent aussi des dispositions fondées sur le volume de la demande dans la langue de la minorité lorsque l’utilisation de données démographiques locales n’est pas pertinente.
Quant à la « vocation du bureau », le Règlement s’applique à des services fédéraux particuliers, peu importe le niveau de la demande. Les dispositions portent notam¬ment sur la signalisation en matière de santé et de sécurité, les parcs nationaux, les ambassades, les bureaux fédéraux principaux situés dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, ainsi que sur les événements d’envergure nationale ou internationale qui sont ouverts au public.
En ce qui concerne les services offerts aux voyageurs, le Règlement s’applique aux aéroports, aux gares ferroviaires et aux gares de traversiers fédéraux là où il y a une « demande importante ». Le Règlement prévoit des obligations pour les tiers conventionnés. Les services visés concernent notamment les restaurants, les agences de location de voitures, les bureaux de change et les services dispensés par les transporteurs aériens à ces endroits.
Tous les dix ans, depuis 1991, le gouvernement fédéral procède à une révision de l’application du Règlement, mais aucun délai légal n’est prévu pour son exécution. La révision sert à déterminer quels sont les endroits où il y a obligation de fournir des services dans les deux langues officielles conformément au critère de la « demande importante ».
La dernière révision de ce genre a eu lieu après la publication des données du recensement de 2001. Elle s’est échelonnée sur une période de six ans, n’ayant été terminée qu’au 31 mars 2007. Une révision qui tient compte des données du recensement de 2011 est en cours, sous la supervision du Secrétariat du Conseil du Trésor, et pourrait s’étendre jusqu’en 20164.
Depuis 1971, la tenue des recensements de la population a lieu tous les cinq ans. Le Règlement précise qu’une révision de l’application de celui-ci est nécessaire en fonction des données du plus récent recensement décennal publiées depuis 1991. Statistique Canada recueille des données sur la langue, dont les principales sont les suivantes :
Depuis l’adoption du Règlement, le contexte démographique et sociolinguistique du pays a connu de nombreux changements. La réalité de plusieurs communautés de langue officielle en situation minoritaire est caractérisée par des facteurs comme les pressions assimilatrices, l’exode rural, l’immigration, les mariages mixtes, et la présence d’institutions communautaires (p. ex. écoles) qui démontrent un certain degré de vitalité au sein de ces communautés. Les calculs statistiques établis pour l’application du Règlement ne permettent pas de tenir compte de l’évolution de ces réalités.
Le projet de loi S-205 contient huit articles. Il porte pour l’essentiel sur les services linguistiques à offrir au public. De fait, il ressort que ses principaux objectifs consistent à renforcer le lien qui existe entre la prestation des services et le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire, et à moderniser la LLO pour refléter les changements qui ont marqué la société canadienne.
L’article 1 du projet de loi modifie l’article 3 de la LLO en ajoutant la définition du terme « région métropolitaine », soit une région désignée par Statistique Canada comme une « région métropolitaine de recensement lors de son dernier recen¬sement ». Cette nouvelle définition sera utilisée pour délimiter les obligations linguistiques en matière de services à offrir aux voyageurs à l’article 2 du projet de loi. Actuellement, pour être considérée comme une « région métropolitaine de recensement », une région doit avoir, selon la définition de Statistique Canada, une population d’au moins 100 000 habitants, ainsi qu’un noyau urbain d’au moins 50 000 habitants10.
L’article 2 du projet de loi ajoute un paragraphe à l’article 23 de la LLO . Le nouveau paragraphe 23(1.1) vise à garantir au public l’accès à des services dans la langue officielle de son choix dans les principaux centres de transport. Il vise, en particulier, les gares ferroviaires et les aéroports desservant les régions métropolitaines et les capitales fédérale, provinciales et territoriales (al. 23(1.1)a) et b)), ainsi que les gares de traversier desservant au moins 100 000 personnes par année (al. 23(1.1)c)). Enfin, l’alinéa 23(1.1)d) permet la désignation d’autres centres de transport par règlement.
À l’heure actuelle, le Règlement prévoit que l’offre de services dans les aéroports, les gares ferroviaires et de traversiers est assurée lorsque « au moins cinq pour cent de la demande de services faite par le public […], au cours d’une année, est dans cette langue11 ». Seuls les alinéas 23(1.1)a) et b) modifient ce que prévoient les dispositions actuelles du Règlement à ce sujet, et ils ont pour effet de désigner un plus grand nombre d’aéroports et de gares ferroviaires bilingues. Les deux alinéas s’appliquent aux 20 aéroports qui font partie du Réseau national des aéroports12 et aux 19 gares ferroviaires relevant de VIA Rail Canada13 situés dans une région métropolitaine ou desservant une capitale. De ce nombre, 15 aéroports et 16 gares sont déjà désignés bilingues14. L’alinéa 23(1.1)c) reprend essentiellement le libellé de l’alinéa 7(4)b) du Règlement au sujet des gares de traversier.
L’article 3 du projet de loi introduit dans la LLO , au moyen du nouvel art. 23.1, les notions de « qualité égale » des services offerts au public et de « consultations ». Le principe de l’égalité réelle suppose que l’on peut offrir des services dont le contenu est distinct ou au moyen d’un mode de prestation différent afin que la minorité puisse recevoir des services de la même qualité que la majorité; cela peut nécessiter la consultation des communautés pour l’élaboration et la mise en œuvre de tels services15 . L’objectif de l’article 3 du projet de loi est de codifier dans la LLO des principes reconnus par la jurisprudence canadienne16.
Le nouveau paragraphe 23.1(1) oblige les institutions fédérales à prendre toutes les mesures raisonnables pour garantir aux Canadiens de langue française et aux Canadiens de langue anglaise des services de qualité égale. Le nouveau paragraphe 23.1(2) instaure une sorte de partenariat entre les institutions fédérales et les communautés de langue officielle en situation minoritaire au sujet de la qualité des services offerts. Cela prend la forme d’obligations en matière de consultation auprès de ces communautés, dans le but de faciliter l’évaluation des services offerts et de mieux en contrôler la qualité. Les modalités de ces consultations sont fixées par règlement.
L’article 4 du projet de loi modifie le paragraphe 24(1) de la LLO . À l’heure actuelle, l’article 24 de la LLO impose des obligations linguistiques aux bureaux des institutions fédérales dans les cas où leur vocation est liée « à la santé ou à la sécurité du public ainsi qu’à l’emplacement des bureaux, ou […] au caractère national ou international de leur mandat ». En d’autres mots, le bureau d’une institution fédérale est tenu d’offrir des services dans les deux langues officielles lorsqu’il est question, par exemple, de services d’urgence, d’un parc national ou d’un poste consulaire. Le nouvel alinéa 24(1)a) précise qu’une telle obligation s’applique non seulement au mandat, mais aussi aux services, dans les cas liés au caractère national ou international d’un bureau d’une institution fédérale.
L’ajout des alinéas 24(1)a.1) et a.2) étend ces obligations linguistiques :
Le gouverneur en conseil fixe par règlement les modalités dans les cas prévus par la LLO .
L’objectif de l’article 4 du projet de loi est de renforcer le lien qui existe entre la prestation des services et le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. À cet effet le projet de loi prévoit la considération de critères qualitatifs – comme l’offre de services à une minorité de langue officielle qui se trouve dans une région géographique particulière ou dans une situation d’assimi¬lation linguistique – pour déterminer dans quelles circonstances le public peut s’attendre à recevoir des services dans l’une ou l’autre des deux langues officielles.
Il demeure à la discrétion du gouverneur en conseil de déterminer les cas dans lesquels le public peut s’attendre à recevoir des services dans les deux langues officielles. Le gouverneur en conseil peut également tenir compte de « toute autre circonstance déterminée par règlement, si la vocation des bureaux justifie l’emploi des deux langues officielles » comme le prévoit l’alinéa 24(1)b) de la LLO , qui demeure inchangé.
L’article 32 de la LLO établit le pouvoir réglementaire du gouverneur en conseil en ce qui concerne la partie IV de cette loi. L’article 5 du projet de loi modifie l’article 32 sur deux plans.
Premièrement, les modifications prévues par le paragraphe 5(1) du projet de loi visent à assurer la conformité de l’article 32 avec les autres articles modifiés par le projet de loi. La modification des alinéas 32(1)d) et e) reflète les nouvelles disposi¬tions introduites par les articles 2 et 3 du projet de loi. L’ajout de l’alinéa 32(1)f) est lié aux modifications apportées par l’article 4 du projet de loi, et celui de l’alinéa 32(1)g) donne au gouverneur en conseil le pouvoir de fixer les modalités de la révision des règlements prévue à l’article 6 du projet de loi.
Deuxièmement, le paragraphe 5(2) du projet de loi remplace les alinéas 32(2)a) et b) de la LLO en ajoutant deux critères qui doivent être considérés pour déterminer les circonstances dans lesquelles les institutions fédérales sont tenues d’offrir des services et des communications dans les deux langues officielles (conformément aux al. 32(1)a) et b) de la LLO ). Ces critères sont :
Les variables actuellement utilisées pour calculer « la demande importante » sont de nature uniquement quantitative (taille de la population de la minorité, taille relative de cette population dans une région donnée et pourcentage pour la demande de services dans la langue de la minorité). Les nouveaux alinéas 32(2)a) et b) ajoutent d’autres variables, de nature qualitative cette fois, comme la vitalité institutionnelle. Le projet de loi ne donne pas de définition claire de cette variable, mais il est possi¬ble d’en comprendre les fondements en lisant les propos tenus par la sénatrice Chaput, en deuxième lecture, lors de l’étude du projet de loi S-211 :
Premièrement, la vitalité institutionnelle doit, bien sûr, être définie. Cette définition devra se faire en consultation avec les communautés de langue officielle. Je crois, personnellement, que l’éducation occupe une place importante dans l’évaluation de la vitalité institutionnelle d’une communauté, car c’est la présence d’une école qui est l’indicateur le plus important d’une communauté jouissant d’une vitalité et d’une viabilité à long terme. Je crois aussi que les secteurs de la culture, de la santé, des services sociaux et du développement économique sont des facteurs importants. Or, ce sera en comité, et ensuite en consultation avec les communautés affectées, que les différents indicateurs devront être soupesés.
Il faut savoir aussi que le principe de la vitalité institutionnelle n’est pas complètement nouveau, et sa définition est loin d’être abstraite. En plus d’être reconnu comme un événement important dans la jurisprudence canadienne, il a déjà fait l’objet de diverses réglementations au sein de l’appareil gouvernemental17 .
La modification apportée au paragraphe 32(2) redéfinit également la notion de « population minoritaire de langue officielle » pour qu’il soit tenu compte de toute personne capable de communiquer dans la langue de la minorité. À l’heure actuelle, c’est la variable de la première langue officielle parlée qui est utilisée pour le calcul des données associées à l’application du Règlement.
Il est utile de savoir que la LLO actuelle (au par. 32(2)) comporte un critère de spéci¬ficité de la minorité pour déterminer les circonstances dans lesquelles on devrait considérer qu’il y a une « demande importante » pour l’offre de services dans l’une ou l’autre des langues officielles, mais que le gouverneur en conseil ne s’en est pas servi lorsqu’il a établi le Règlement.
L’article 6 du projet de loi ajoute à la LLO le nouvel article 32.1, en vertu duquel une révision de tout règlement pris en application de la LLO , y compris du Règlement actuel, est effectuée par le président du Conseil du Trésor tous les dix ans, au moment où les données du recensement sont publiées. Cette obligation est en vigueur depuis le recensement de 1991. Conformément au nouveau paragraphe 32.1(1), cette révision doit être entreprise dans les 60 jours suivant la publication du recensement décennal et menée à terme au plus tard un an après avoir été commencée. Le nouveau paragraphe 32.1(2) prévoit qu’elle se fait en consultation avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire.
Cet ajout vise à circonscrire le délai pour la révision des règlements pris en vertu de la LLO et à faire en sorte qu’ils tiennent bien compte des besoins des minorités francophones et anglophones.
L’article 7 du projet de loi ajoute les nouveaux articles 86.1 et 86.2 à la LLO . Le nouvel article 86.1 suit l’article 86, qui traite de la publication des règlements dans la Gazette du Canada, et propose une nouvelle définition du terme « règlement » aux fins des articles 86.1 et 86.2. Cette définition permet d’introduire un mécanisme de contrôle pour obliger le gouvernement à aviser le Parlement, de même que le grand public, lorsqu’il veut :
Dans l’un ou l’autre cas, le président du Conseil du Trésor est tenu de déposer un avant-projet de règlement devant les deux Chambres du Parlement au moins 30 jours avant la publication dans la Gazette du Canada (par. 86.1(2)).
Le nouvel article 86.2 définit les modalités pour la publication des projets de règlement dans la Gazette du Canada, au moins 30 jours avant la date prévue de leur entrée en vigueur. Seuls les jours où les deux Chambres du Parlement siègent sont pris en compte pour le calcul de cette période de 30 jours. En plus de cette obligation, le nouveau paragraphe 86.2(1) prévoit celle de publier, « là où c’est possible », les projets de règlement :
dans des publications qui sont largement diffusées dans chacune des régions visées, la version française dans au moins une publication d’expression principalement française et son pendant anglais dans au moins une publication d’expression principalement anglaise.
Le nouveau paragraphe 86.2(2) dispense le gouvernement de l’obligation de publier à nouveau un projet de règlement déjà publié selon les conditions prévues au paragraphe 86.2(1), même s’il a été modifié par suite d’observations des intéressés.
Les obligations énoncées à l’article 7 du projet de loi ont pour but de faciliter l’éva¬luation des services offerts en tenant informés le Parlement, le grand public et les communautés de langue officielle en situation minoritaire au sujet de toute suppres¬sion ou diminution des services offerts. Les minorités francophones et anglophones seront alors en mesure de faire entendre leur point de vue concernant l’aménage¬ment des services et l’effet qu’il pourrait avoir sur leur vitalité.
L’article 8 du projet de loi prévoit que la nouvelle loi entre en vigueur 180 jours après la date de sa sanction.
Dans son rapport annuel 2012-2013, en parlant de la version précédente et identique du projet de loi (S-211), le commissaire Graham Fraser a affirmé qu’il « appuie fortement ce projet de loi et incite les parlementaires à en faire une étude approfondie18 ».
En juin 2010, les membres de la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) ont donné leur appui unanime à la première version du projet de loi (S-220), reconnaissant qu’elle rejoignait plusieurs de leurs propres recommandations19. En mai 2012, la FCFA a appuyé publiquement la deuxième version du projet de loi (S-211), particulièrement en ce qui concerne les modifica¬tions qui enchâssent dans la LLO la notion de qualité égale des services et des communications, les obligations de consultation et les nouveaux critères pour déterminer où les services doivent être offerts dans les deux langues officielles20 . En mai 2014, la présidente de la FCFA a indiqué vouloir comparaître devant le comité parlementaire chargé d’étudier le projet de loi S-20521.
D’autres organismes francophones, comme la Société franco-manitobaine, l’Assemblée communautaire fransaskoise et la Fédération acadienne de la Nouvelle-Écosse, ont également déclaré leur appui à une version précédente du projet de loi (S-220)22.
Le Quebec Community Groups Network a donné son appui à la première version du projet de loi (S-220) en reconnaissant que « l’aide et les services ne devraient pas être uniquement une affaire de chiffres, mais aussi une question de soutien concret des communautés de langue officielle en situation minoritaire23 ».
Récemment, un billet paru sur le blogue du Programme d’appui aux droits linguis¬tiques a été consacré à l’étude du projet de loi S-20524.
Par ailleurs, un article publié dans la Manitoba Law Journal traitant du droit du public canadien à des services fédéraux dans la langue officielle de son choix a dit de la première version du projet de loi (S-220) qu’elle semblait « être la suite logique des plus récents développements jurisprudentiels25 ».
En deuxième lecture, lors de l’étude des projets de loi S-211 et S-205 au Sénat, des questions ont été soulevées au sujet des répercussions financières du projet de loi. Des sénateurs se sont également interrogés sur l’augmentation inattendue de la proportion des services à offrir au public dans les deux langues officielles. Les préoccupations exprimées peuvent se résumer ainsi :
La gestion responsable des fonds publics exige que les services fédéraux répondent à des besoins réels. Ce projet de loi porterait atteinte à ce processus. En adoptant des amendements à ce projet de loi, nous inciterions une augmentation de l’offre de services là où les chiffres ne le justifient pas. Puisque nous parlons de chiffres, l’adoption de ce projet de loi entraînerait des coûts fort probablement élevés26.
Par ailleurs, il est intéressant de noter qu’en 2013, une plainte a été déposée auprès du Commissariat aux langues officielles sur la façon dont sont comptés les franco¬phones en situation minoritaire27 – une question abordée au paragraphe 5(2) du projet de loi. La Société franco-manitobaine estime que la méthode de calcul préconisée par le Règlement actuel :
L’enquête du commissaire est toujours en cours.
4 Mo, 115 pages, Ottawa, 2013, p. 17. [ Retour au texte ] 137 ko, 1 page, communiqué, Saint-Boniface (Manitoba), 14 juin 2010; Assemblée communautaire fransaskoise, L’Assemblée communautaire fransaskoise appui (sic.) le projet de loi S-220 154 ko, 1 page, communiqué, Regina, 16 juin 2010; Fédération acadienne de la Nouvelle-Écosse, , La FANE appuie le projet de loi S-220 de la sénatrice Maria Chaput et invite les parlementaires à voter en faveur de cette loi 44 ko, 1 page, communiqué, Dartmouth (Nouvelle-Écosse), 15 juin 2010. [ Retour au texte ] 679 ko, 35 pages, Manitoba Law Journal, vol. 35, no 1, 2011. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement