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PRB 00-41F
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LES PRÉLÈVEMENTS MASSIFS D'EAU,
LES EXPORTATIONS D'EAU ET L'ALENA

 

Rédaction :
David Johansen
Division du droit et du gouvernement
Le 20 février 2001
Révisé le 31 janvier 2002


 

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

CADRE CONSTITUTIONNEL

LA POLITIQUE FÉDÉRALE DE 1987 RELATIVE AUX EAUX

LE PROJET DE LOI C-156 : LOI SUR LA PRÉSERVATION DE L’EAU AU CANADA

LE COMMERCE INTERNATIONAL

   A.  L’eau à l’état naturel est-elle un produit?

   B.  L’exportation de l’eau comme précédent

   C.  Les prélèvements massifs d’eau et le chapitre 11 de l’ALENA

MOTIONS, PROJETS DE LOI D’INITIATIVE PARLEMENTAIRE ET QUESTIONS
À LA CHAMBRE DES COMMUNES CONCERNANT L’EXPORTATION DE L’EAU

STRATÉGIE FÉDÉRALE POUR INTERDIRE L’EXPORTATION
MASSIVE D’EAU DES BASSINS VERSANTS CANADIENS

   A.  Contexte

   B.  Modifications à la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales

   C.  Accord pancanadien proposé sur les prélèvements massifs d’eau

   D.  Renvoi à la Commission mixte internationale

CONCLUSION


LES PRÉLÈVEMENTS MASSIFS D'EAU,
LES EXPORTATIONS D'EAU ET L'ALENA

INTRODUCTION

Le Canada possède les plus grandes ressources en eau douce au monde.  Cette grande abondance d’eau a incité certains à préconiser l’exportation vers des régions pauvres en eau, principalement le Sud-Ouest des États-Unis.  Le débat sur l’opportunité d’exporter de l’eau du Canada dure depuis plus de trois décennies.  Même si, depuis 1987, le gouvernement fédéral a pour politique de s’opposer officiellement aux exportations de grandes quantités d’eau, les craintes publiques ne se sont pas dissipées pour autant.  Elles ont au contraire été avivées par le concert de critiques formulées à l’égard de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et de son prédécesseur, l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALE), qui n’existaient pas encore lorsque le débat sur les exportations d’eau a commencé.

Les points de vue continuent de diverger pour ce qui est de savoir si les eaux de surface et les eaux souterraines à l’état naturel (p. ex. dans les lacs et les rivières) sont assujetties aux obligations de l’ALENA.  Certains soutiennent que oui.  En revanche, les gouvernements du Canada, des États-Unis et du Mexique ont déclaré expressément que l’ALENA ne s’applique pas à l’eau à l’état naturel.

Les critiques du statu quo ont demandé au gouvernement fédéral d’intervenir pour contrer ce qu’ils croient être une menace sérieuse pour nos ressources en eau.  Ils soutiennent qu’il faut non seulement une loi fédérale interdisant catégoriquement les exportations d’eau sur une grande échelle, mais aussi une modification explicite à l’ALENA pour exclure l’eau à l’état naturel des obligations découlant de ce traité, une mesure à laquelle les États-Unis pourraient s’opposer.

Devant les appels répétés du Conseil des Canadiens et d’autres intéressés pour que cette question soit réglée, le gouvernement fédéral a annoncé, le 10 février 1999, qu’il élaborerait une stratégie, de concert avec les provinces et les territoires, afin de prévenir le prélèvement d’eau sur une grande échelle – qu’elle soit destinée à la consommation au pays ou à l’exportation – dans les bassins hydrographiques canadiens.  La stratégie mettrait l’accent sur la protection de l’eau à l’état naturel, dans une optique de gestion de l’eau et de protection de l’environnement, plutôt que de commerce.

Dans le présent document, nous décrivons quelques étapes importantes franchies au Canada depuis quelques années dans le dossier des exportations d’eau sur une grande échelle et, plus récemment, dans le dossier des prélèvements massifs d’eau, tant pour le marché intérieur que pour l’exportation.   Nous tentons également de voir si l’eau est assujettie aux accords commerciaux internationaux tels que l’ALENA.

CADRE CONSTITUTIONNEL

En vertu de la Constitution canadienne, la compétence en matière d’eau est partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux, dont les pouvoirs se recoupent dans une certaine mesure.  La Constitution ne fait pas explicitement mention de l’eau; elle vise toutefois certaines utilisations de l’eau comme la navigation, les pêches et, plus récemment, la production d’électricité.  Il faut déduire la réponse à la plupart des questions de compétence de la façon dont la Constitution traite d’autres questions comme les droits de propriété, les relations extérieures et le commerce international.  Comme l’utilisation des ressources en eau a des répercussions tant au niveau national qu’au niveau provincial, il est naturel que les deux ordres de gouvernement revendiquent une compétence législative dans leurs domaines respectifs.

En règle générale, les provinces ont compétence sur les ressources naturelles à l’intérieur de leurs frontières.  Leurs compétences en matière d’eau découlent des dispositions particulières de la Constitution reconnaissant leurs compétences dans les domaines suivants : la propriété et les droits civils dans la province (paragraphe 92(13)), l’administration et la vente des terres publiques (paragraphe 92(5)), et les matières d’une nature purement locale et privée (paragraphe 92(16)).  En vertu d’une modification apportée en 1982 à la Loi constitutionnelle de 1867, la responsabilité en matière de centrales électriques appartient également aux provinces (alinéa 92A(1)c)).

Même si l’eau est une ressource naturelle, la compétence très étendue des provinces en matière d’eau sur leur territoire est toutefois limitée par des pouvoirs particuliers conférés exclusivement au gouvernement fédéral, notamment en ce qui concerne les pêches (paragraphe 91(12)), la navigation et le transport maritime (paragraphe 91(10)), la réglementation du commerce (paragraphe 91(2)), les terres fédérales (paragraphe 91(1A)), les Indiens et les terres réservées aux Indiens (paragraphe 91(24)), les travaux et entreprises interprovinciaux (alinéa 92(10)a)), les travaux déclarés être « pour l’avantage général du Canada » (paragraphe 92(10)c)), et « la paix, l’ordre et le bon gouvernement » du pays (paragraphe liminaire de l’article 91).  Le gouvernement fédéral a aussi compétence sur les eaux frontalières et transfrontalières.

En raison du partage des pouvoirs prévu par la Constitution, tout grand projet d’exportation d’eau ne réussirait qu’avec l’appui et la coopération des deux ordres de gouvernement.  Sauf en ce qui touche les terres appartenant au gouvernement fédéral ou administrées par lui, les provinces sont propriétaires des ressources en eau qui se trouvent sur leur territoire et peuvent y exercer tant des droits législatifs que des droits de propriété.  Le gouvernement fédéral exerce toutefois une autorité sur ces ressources dans certains domaines particuliers.  Ainsi, une urgence ou l’intérêt national justifieraient une intervention du gouvernement fédéral en vertu du pouvoir résiduel que lui confère la disposition sur « la paix, l’ordre et le bon gouvernement » de son pouvoir déclaratoire.  Le gouvernement fédéral doit nécessairement intervenir lorsque de l’eau est exportée à partir d’une province.

LA POLITIQUE FÉDÉRALE DE 1987 RELATIVE AUX EAUX

Le ministre de l’Environnement de l’époque, l’honorable Tom McMillan, a énoncé la position du gouvernement fédéral en matière d’exportation d’eau dans la politique relative aux eaux annoncée en novembre 1987(1).

Le ministre faisait remarquer que, même si les Canadiens ont de l’eau en abondance, la plus grande partie de cette ressource ne se trouve pas aux endroits où on en a le plus besoin, c’est-à-dire dans les régions peuplées du pays, et que, dans les régions peuplées où elle était abondante, l’eau devient rapidement polluée et inutilisable.  La sécheresse dans certaines régions du Canada complique encore davantage le problème général du pays.  C’est pourquoi le ministre a indiqué que le gouvernement fédéral s’opposait catégoriquement à des exportations en grandes quantités d’eaux canadiennes.  Il a fait remarquer également que les dérivations entre bassins nécessaires pour de telles exportations causeraient énormément de dommages à l’environnement et à la société, dans le Nord notamment, où l’équilibre écologique est précaire et où les effets sur les cultures autochtones seraient accablants.

Dans sa politique, le gouvernement fédéral déclare qu’en ce qui touche les exportations d’eau, il prendra toutes les mesures possibles dans le cadre de ses pouvoirs constitutionnels pour empêcher l’exportation des ressources en eau canadiennes au moyen de dérivations entre bassins et pour renforcer les lois fédérales de façon à mettre cette politique en œuvre(2).   Cette politique fédérale s’applique encore aujourd’hui.

LE PROJET DE LOI C-156 : LOI SUR LA PRÉSERVATION DE L’EAU AU CANADA

Le 25 août 1988, le ministre de l’Environnement, l’honorable Tom McMillan, déposait à la Chambre des communes le projet de loi C-156 : Loi sur la préservation de l’eau au Canada(3).  Le ministre a alors indiqué que ce projet de loi visait à donner force de loi à l’engagement pris par le gouvernement fédéral et rendu public dans la politique fédérale relative aux eaux présentée en novembre 1987, selon lequel le gouvernement s’opposerait aux exportations d’eau sur une grande échelle.  Quelques semaines après son dépôt et avant d’avoir pu être examiné par un comité parlementaire, ce projet de loi est mort au Feuilleton, lorsque le Parlement a été dissous le 1er octobre 1988 et que des élections ont été déclenchées.

S’il avait été adopté et mis en vigueur, le projet de loi C-156 aurait interdit catégoriquement des exportations d’eau douce sur une grande échelle, comme celles nécessitant des transferts d’un bassin à un autre entre réseaux fluviaux.  Il aurait également réglementé strictement les exportations d’eau sur une petite échelle, comme les transferts par navire-citerne ou par canalisations.  La Loi n’aurait pas visé les exportations sur une très petite échelle, comme les exportations d’eau utilisée dans les produits manufacturés et d’eau embouteillée.

Ce projet de loi, qui aurait été exécutoire non seulement pour le secteur privé, mais également pour tous les ordres de gouvernement, aurait prévu la signature d’accords entre les gouvernements fédéral et provinciaux pour l’octroi de licences d’exportation sur une petite échelle. Le gouverneur en conseil se serait vu conférer d’importants pouvoirs de réglementation pour ce qui est des licences, notamment en ce qui concerne :

  • les formalités à remplir pour la demande et la délivrance des licences;

  • leur durée, leur renouvellement, leur retrait et leur suspension;

  • les droits à acquitter;

  • les critères sur lesquels se fonder pour la délivrance ou le renouvellement des licences;

  • la tenue d’audiences publiques ainsi que la communication de renseignements dans le cadre de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension des licences.

Le gouverneur en conseil aurait également eu le pouvoir de soustraire aux exigences relatives aux licences, par décret, « l’exportation ou le détournement […] d’eau dans des circonstances déterminées ».   Cette disposition aurait permis des exceptions dans le cas d’exportations d’envergure minime, mais n’aurait aucunement éludé l’interdiction frappant les exportations sur une grande échelle.

Aucune licence d’exportation n’aurait été accordée en vertu du projet de loi sans qu’il y ait eu au préalable une évaluation environnementale approfondie.

Le projet de loi renfermait également des dispositions détaillées de contrôle de son application et prévoyait des peines jusqu’à concurrence de 1 million de dollars et de trois ans de prison.

LE COMMERCE INTERNATIONAL

La question de savoir si l’eau est assujettie aux accords commerciaux internationaux tels que l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et les accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), par exemple l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), a été soulevée plusieurs fois.   Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, dans un document intitulé Les prélèvements massifs d’eau et considérations relatives au commerce international(4), a relevé trois questions distinctes, mais reliées, que soulève cette interrogation : Ces ententes commerciales s’appliquent-elles à l’eau?  Le fait de permettre le prélèvement ou l’exportation de certaines eaux à l’état naturel crée-t-il un précédent qui forcera le Canada ou une province quelconque à permettre le prélèvement et l’exportation de toutes les eaux?  Quel rapport y a-t-il entre les prélèvements massifs d’eau et le chapitre 11 (Investissement) de l’ALENA? Chacune de ces questions est examinée ci-après.

   A.  L’eau à l’état naturel est-elle un produit?

Une question litigieuse n’a toujours pas été tranchée : les États-Unis ont-ils droit, en vertu de l’ALENA (et auparavant de l’ALE, qui contenait des dispositions semblables), à une part des réserves d’eau douce du Canada.  L’ALENA interdit en règle générale les restrictions sur l’exportation de produits.  La controverse touche donc principalement la question de savoir si l’eau à l’état naturel est un « produit » au sens de l’ALENA.  Il semble n’avoir jamais fait de doute que l’ALENA s’applique à l’eau sous emballage, telle que l’eau en bouteille, ou à l’eau utilisée dans la fabrication d’un produit tel qu’une eau gazeuse, puisque, dans ces cas, l’eau a clairement été transformée en un « produit ».

L’article 201 (définitions d’application générale) de l’ALENA définit « produits d’une Partie » comme suit :

produits d’une Partie s’entend des produits nationaux au sens de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ou des produits dont les Parties pourront convenir, et s’entend notamment des produits originaires de cette Partie.

De même, l’ALE définit les « produits d’une Partie » comme les « produits nationaux au sens de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce » (GATT), qui classe les produits dans son Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises.  Ce système contient un numéro tarifaire pour l’eau, qui se lit comme suit :

22.01 eaux, y compris les eaux minérales naturelles ou artificielles et les eaux gazéifiées, non additionnées de sucre ou d’autres édulcorants ni aromatisées; glace et neige.

Une note explicative indique que ce numéro couvre « l’eau naturelle ordinaire de tout genre autre que l’eau de mer, cette eau demeurant assujettie à ce numéro qu’elle soit ou non clarifiée ou purifiée ».

Sur cette base, des critiques comme Wendy Holm (économiste agricole qui a écrit de nombreux articles sur l’eau et le libre-échange) et le Conseil des Canadiens (organisme de vigilance populaire fondé en 1985 et qui s’est distingué par sa lutte contre le libre-échange) soutiennent que toute eau naturelle autre que l’eau de mer est traitée comme un « produit » en vertu de l’ALENA.  Mme Holm soutient que, selon la définition ci-dessus, les États-Unis (et peut-être aussi le Mexique) ont un accès sans précédent et irrévocable aux ressources en eau du Canada, et ce, à perpétuité(5).

Cette position s’oppose toutefois à celle du gouvernement et d’autres intéressés. Ainsi, faisant allusion à la disposition de l’ALENA qui énonce les définitions pertinentes et à d’autres dispositions relatives au traitement national, aux restrictions à l’importation et à l’exportation et aux taxes à l’exportation, Jon Johnson, auteur de The North American Free Trade Agreement:  A Comprehensive Guide(6), affirme :

La clé pour déterminer la portée de ces dispositions est l’utilisation du mot « produit ».  Vu que le GATT ne définit pas ce qu’est un « produit », le sens de ce terme est son sens ordinaire, soit « quelque chose qui est produit ».  Pour qu’une chose soit produite, il faut lui faire quelque chose.  Il faut l’extraire, la récolter, la collecter, la stocker, la classifier, la transporter, la raffiner, la traiter, l’assembler, l’emballer ou la transformer d’une façon quelconque en un objet pouvant être vendu.  Les ressources inexploitées comme le pétrole ou le gaz souterrain ou l’eau dans les lacs, les rivières ou les aquifères ne sont pas des « produits » et ne sont donc pas visées par ces dispositions de l’ALENA ni par d’autres dispositions de cet accord.  Aucune disposition de l’ALENA ne peut obliger une partie à l’ALENA à exploiter et à vendre une ressource.  Les gouvernements des pays de l’ALENA l’ont confirmé expressément au sujet de l’eau dans une déclaration commune publiée en décembre 1993.  Lorsqu’une ressource est exploitée en étant extraite ou récoltée, elle devient un produit et est assujettie aux dispositions de l’ALENA(7).

Dans un article de 1993 qui renferme une analyse détaillée des conséquences juridiques de l’ALE, l’accord qui a précédé l’ALENA, sur les exportations d’eaux canadiennes(8), Sophie Dufour soutient qu’en vertu de l’ALE, qui contenait une définition semblable de « produits » pour l’application de l’Accord, l’eau naturelle pourrait devenir un « produit » au sens de cette définition uniquement en étant collectée, stockée, embouteillée ou autrement conditionnée, etc.  De la même façon, l’eau dans une rivière ou un lac naturel ou l’eau souterraine n’a pas été « produite » au sens littéral de ce terme ne constitue donc pas un « produit » au sens du GATT ni au sens de la définition contenue dans l’ALE.  Mme Dufour fait remarquer que cette interprétation a été confirmée clairement dans le contexte de l’ensemble du GATT.  Elle précise à cet égard que, même si l’eau comme boisson est visée depuis longtemps par les règles commerciales internationales (y compris celles énoncées dans le GATT et auxquelles adhère le Canada), l’eau à l’état naturel « n’a jamais été envisagée et qu’à ce moment-ci rien n’indique que cette situation pourrait changer un jour »(9).

Le gouvernement fédéral a toujours soutenu que l’ALENA ne s’appliquait pas à l’eau à l’état naturel.  En août 1992, il a publié Le Manuel de l’ALENA pour donner un aperçu de l’ALENA proposé.  Ce document contenait la déclaration suivante au sujet des ressources en eau :

LES RESSOURCES EN EAU DU CANADA – EN BREF

Tout comme l’Accord canado-américain de libre-échange (ALE), l’ALENA ne s’applique pas à l’exportation de l’eau sur une grande échelle.

Comme dans le cas de l’ALE, seule l’eau vendue comme boisson ou dans des citernes est visée par l’ALENA.

L’eau n’a pas fait l’objet de discussions dans les négociations de l’ALENA avec les États-Unis et le Mexique.

L’exportation de l’eau sur une grande échelle, que ce soit par des transferts entre bassins ou par dérivation, irait à l’encontre de la politique fédérale relative aux eaux adoptée en 1987.

L’ALENA NE TOUCHERA PAS LES EXPORTATIONS D’EAU

La loi canadienne de mise en œuvre de l’ALE précise clairement que l’Accord ne s’applique pas aux ressources en eau, sauf l’eau vendue comme boisson ou dans des citernes.  La loi de mise en œuvre de l’ALENA renfermera des dispositions semblables.

Il n’y a pas eu et il n’y aura pas de négociation ou de disposition relative à l’exportation, sur une grande échelle, de ressources en eau vers un autre pays.

Lorsqu’il a comparu en 1993 devant le Comité législatif de la Chambre des communes sur le projet de loi C-115 (mise en œuvre de l’ALENA), M. Konrad von Finkenstein, alors sous-procureur général, au ministère de la Justice, a déclaré notamment :

[…] si on fait le commerce des eaux à l’état naturel en les mettant dans des citernes, des bouteilles ou d’autres contenants ou si l’on vend de l’eau qui a été tirée d’un puits ou d’une autre source, alors ces eaux deviennent un produit qui entre dans le commerce et elles sont donc visées par le GATT, l’ALE ou l’ALENA.  Mais il s’agit alors d’un produit ou d’une marchandise qui fait l’objet d’un commerce […]

Les eaux sont une richesse naturelle comme les autres.  Prenons la forêt, par exemple.  Rien dans l’ALENA, dans l’ALE ou dans le GATT ne nous oblige à abattre nos arbres ou à en faire le commerce. Le GATT prévoit tout simplement que, si on décide de le faire, il faut se conformer aux règles.  On ne peut pas protéger l’industrie intérieure, etc.  Il en va de même des eaux.  Rien ne nous oblige à exploiter l’eau ou à en faire le commerce.(10)

Une disposition semblable à celle qui figure dans la Loi portant mise en œuvre de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis(11) a été incluse dans la Loi portant mise en œuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain(12).  Cette dernière prévoit à l’article 7 :

7. (1) Il demeure entendu que ni la présente loi ni l’Accord, à l’exception de l’article 302 de celui-ci, ne s’applique aux eaux.

(2) Au présent article, « eau » s’entend des eaux de surface ou souterraines naturelles, à l’état liquide, gazeux ou solide, à l’exclusion de l’eau mise en emballage comme boisson ou en citerne.

Autrement dit, d’après la loi canadienne portant mise en œuvre de l’ALENA au Canada, aucune disposition de l’ALENA, à l’exception de l’article 302 (sur l’élimination des droits de douane), ne s’applique aux eaux naturelles de surface ou souterraines.

Des critiques comme Wendy Holm soutiennent que l’article 7 de la loi de mise en œuvre ne constitue pas une protection suffisante sans modification de l’ALENA proprement dit et que seule une exception explicite peut protéger les ressources en eau du Canada contre les intérêts américains.  Ces critiques prétendent que les lois canadiennes ne lient pas les groupes spéciaux de l’ALENA et que, actuellement, l’Accord aurait préséance sur celles-ci.

Les 3 et 4 avril 1993, le Times-Colonist (Victoria) a consacré ses principaux éditoriaux de fin de semaine à l’ALENA et aux ressources en eau.  Il affirmait que le témoignage de Mme Holm devant le Sous-comité du commerce international de la Chambre des communes et devant le Comité permanent du développement économique, des sciences, du travail et de la technologie de la Colombie-Britannique « démontrait clairement qu’en vertu de l’ALENA, l’eau serait traitée comme un “produit” assujetti aux mêmes règles que les autres “produits et services” en vertu de l’ALE et de l’ALENA ».  Selon le journal, Mme Holm aurait affirmé que le ministre du Commerce de l’époque, l’honorable Michael Wilson, avait fait une affirmation « fausse et trompeuse » en prétendant que l’eau avait été exclue explicitement de l’ALENA.  En ce qui concerne la façon dont le Canada pouvait « conserver la souveraineté sur ses ressources en eau », le journal faisait remarquer que Mme Holm avait proposé que :

Premièrement, le Canada négocie une exception explicite dans l’ALENA(13) pour l’eau « autre qu’en bouteille » […]

Deuxièmement, le Canada signe un protocole d’entente avec les États-Unis qui limite expressément les dispositions de l’ALE uniquement à « l’eau en bouteille ».

Troisièmement, la Loi sur la préservation de l’eau au Canada (projet de loi C-156) mise au rancart par les conservateurs en 1987 soit déposée à nouveau et adoptée afin, comme l’affirme Mme Holm, « d’établir un cadre pour une politique saine et souveraine sur les  eaux ».  [Traduction]

Le journal exhortait les Canadiens à « faire savoir en termes énergiques à leurs députés que le Canada devait garder le contrôle de cette ressource précieuse ».

Dans une chronique publiée dans le même journal le 2 mai 1993, le ministre du Commerce répondait comme suit aux éditoriaux sur l’ALENA et les ressources en eau :

Votre éditorial du 3 avril, « NAFTA and Water (1):   basic resource at risk », prête foi à des interprétations fondamentalement erronées de l’ALENA et du GATT que votre journal devrait dissiper à l’intention de ses lecteurs, pour rendre un service public grandement nécessaire.

Les arguments de Mme Wendy Holm et d’autres reposent sur une hypothèse erronée, à savoir que l’eau naturelle de tout type est une « marchandise » et donc assujettie aux obligations relatives au traitement national de l’ALENA.  Il s’agit d’une interprétation fondamentalement erronée de l’Accord.   Les nombreuses dispositions détaillées de l’ALENA et du GATT citées hors contexte ne changent rien aux faits. (Par exemple, le fait que quelque chose soit indexé dans le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises du GATT n’impose en soi aucune obligation à l’égard de l’achat ou de la vente, de l’importation ou de l’exportation.) […]

L’eau à son état naturel n’est pas visée par l’ALENA, l’ALE, le GATT, ni aucun autre accord commercial.  Les lacs, les rivières ou les aquifères ne sont pas des marchandises ni des produits, pas plus que les poissons qui y vivent ou le pétrole et le gaz naturel qui se trouvent sous eux.

Les accords commerciaux ne portent sur l’eau que dans la mesure où il s’agit d’une « marchandise », autrement dit, uniquement lorsque l’eau entre dans le commerce à titre de produit.  Les exportations grandissantes de produits de l’eau du Canada sont visées par cette disposition.

De plus, aucune disposition de l’ALENA ou d’un autre accord commercial n’oblige le Canada à exploiter ses eaux à des fins commerciales ni à exporter son eau.
[...]

Pourquoi n’avons-nous pas dissipé tout doute en excluant simplement l’eau de l’Accord? La réponse est simple.  Il n’y a pas d’exception pour l’eau dans l’ALENA parce qu’il n’est pas nécessaire de prévoir une exception à des obligations qui n’existent pas.   Le faire sèmerait le doute relativement à l’existence d’obligations pour d’autres ressources naturelles à l’état naturel, comme les arbres, pour lesquels il est très clair que de telles obligations n’existent pas non plus.

En fin de compte, les gouvernements canadiens, maintenant et sous le régime de l’ALENA, ont toute la latitude nécessaire pour régir l’exploitation de nos ressources en eau.  Tant que cette ressource n’est pas exploitée et n’entre pas dans le commerce comme un produit, l’eau n’est pas visée par l’ALENA ni par aucun autre accord commercial.  [Traduction]

Après les élections fédérales et l’arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement libéral en octobre 1993, le premier ministre Chrétien a annoncé le 2 décembre 1993 que le gouvernement avait obtenu des améliorations importantes pour divers aspects de l’ALENA et était désormais disposé à mettre en œuvre l’Accord le 1er janvier 1994.  En réponse aux craintes que l’ALENA puisse obliger le Canada à exporter de l’eau, le premier ministre a alors annoncé la déclaration suivante du Canada, des États-Unis et du Mexique sur l’eau :

DÉCLARATION DES GOUVERNEMENTS DU CANADA, DU MEXIQUE ET DES ÉTATS-UNIS

Les gouvernements du Canada, du Mexique et des États-Unis, afin de corriger de fausses interprétations qui ont cours, ont décidé de déclarer publiquement et solidairement ce qui suit, à titre de parties à l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) :

  • L’ALENA ne crée aucun droit aux ressources en eau naturelles de l’une ou l’autre Partie.

  • À moins d’être vendue dans le commerce et de devenir ainsi une marchandise ou un produit, l’eau sous toutes ses formes échappe entièrement aux dispositions de tout accord commercial, y compris l’ALENA.  Or, rien dans l’ALENA n’oblige l’une ou l’autre Partie à exploiter son eau commercialement non plus qu’à commencer à l’exporter sous quelque forme que ce soit.  L’eau qui se trouve à l’état naturel dans les lacs, les rivières, les réservoirs, les aquifères, les bassins hydrographiques, etc. n’est pas une marchandise ou un produit, ne se vend pas dans le commerce et, par conséquent, n’est pas et n’a jamais été visée par les conditions d’un accord commercial quel qu’il soit.

  • Les droits et obligations internationaux concernant l’eau à l’état naturel sont inscrits dans des traités et accords distincts, négociés à cette fin, tels que le Traité des eaux limitrophes de 1909 entre le Canada et les États-Unis et celui de 1944 entre les États-Unis et le Mexique.

D’après le communiqué du Cabinet du premier ministre, la déclaration des trois gouvernements énonçait clairement que, contrairement à certaines craintes exprimées, l’ALENA ne pouvait pas obliger le Canada à exporter de l’eau(14).

Plus récemment, en novembre 1989, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international abordait cette question dans son document sur les prélèvements massifs d’eau et les considérations relatives au commerce international, dont il a été question plus haut :

Selon certains observateurs, étant donné que la liste tarifaire du Canada […] comprend les « eaux naturelles » comme une position tarifaire, cela signifie que toutes les eaux doivent être considérées comme un bien.  Ce point de vue est erroné.  La liste tarifaire ne définit pas ce qu’est un bien, mais elle fournit simplement un organigramme devant servir aux négociations tarifaires et à l’administration douanière.  Autrement dit, elle ne nous dit pas si l’eau est un bien ni quand elle le devient; elle nous indique seulement que lorsque l’eau est classée comme un bien, elle entre dans une position tarifaire donnée.

L’eau à l’état naturel peut se comparer à d’autres ressources naturelles comme les arbres de la forêt, les poissons dans la mer ou les minéraux du sol.  Même si toutes ces choses peuvent être transformées en articles commerciaux par la récolte, la pêche ou l’extraction, elles demeurent, jusqu’à ce que cette étape cruciale soit franchie, des ressources naturelles et se situent à l’extérieur du champ d’application de ces ententes commerciales.

Le Ministère a souligné que les pays de l’ALENA avaient renforcé ce point de vue dans leur déclaration conjointe de décembre 1993, mentionnée plus haut, et qu’en outre, la Commission mixte internationale (CMI) avait déclaré dans son rapport sur la protection des eaux des Grands Lacs « qu’il semblerait peu vraisemblable que l’eau dans son état naturel (p. ex. dans les lacs, les rivières ou les aquifères) soit visée par ces accords commerciaux car ce n’est ni un produit ni une marchandise ».

En résumé, la controverse se poursuit de plus belle pour ce qui est de savoir si l’eau dans son état naturel est considérée comme un « produit » pour l’application de l’ALENA et est donc visée par l’Accord.   Selon le gouvernement et certains autres observateurs, l’eau ne devient pas un produit en vertu de l’ALENA ou d’autres ententes commerciales internationales tant qu’elle n’est pas prélevée de son lieu naturel et transformée en un produit marchand, par exemple de l’eau en bouteille ou de l’eau utilisée comme ingrédient dans la fabrication d’un produit.  Toutefois, comme il a été mentionné, certains critiques ne sont pas de cet avis.

   B.  L’exportation de l’eau comme précédent

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (dans son document sur les prélèvements massifs d’eau et les considérations commerciales) a observé qu’une deuxième question se pose quand on cherche à savoir si l’eau est assujettie aux ententes commerciales internationales telles que l’ALENA et le GATT.  Cette deuxième question consiste à savoir si le fait d’autoriser certains prélèvements d’eau à partir de lacs, de rivières, etc., et l’entrée de l’eau dans le commerce comme bien, notamment à des fins d’exportation, créera un précédent, obligeant ainsi les gouvernements à approuver, partout au Canada, toutes les autres demandes visant à extraire de l’eau et à la transformer en un bien à des fins commerciales, y compris pour l’exportation.  Autrement dit, si l’on autorisait l’exportation de grandes quantités d’eau, cela signifierait-il qu’on ouvre le robinet en général? Et serait-on en mesure de le refermer?

Selon le Ministère(15), aucune obligation du Canada en matière de commerce international ne nécessiterait que les futurs projets d’extraction d’eau en vrac ou de prélèvements massifs à des fins d’exportation ne soient approuvés simplement parce que des projets de prélèvement antérieurs l’ont été.  Le Ministère signale que les gouvernements canadiens – fédéral et provinciaux – conservent leur pleine souveraineté sur l’administration des eaux canadiennes dans leur état naturel.  Le Ministère fait remarquer que tout précédent possible, découlant d’un projet d’exportation d’eau, serait limité à la compétence en cause et dépendrait de la loi particulière qui a permis le prélèvement à des fins d’exportation, mais non d’une entente commerciale.

Le Ministère soutient que l’ALENA n’exige pas que toutes les provinces adoptent le même régime réglementaire.  Il exige simplement que chaque province, dans son régime, ne désavantage pas les investisseurs ou les produits étrangers au profit de ses propres investisseurs ou produits.  Par conséquent, selon le Ministère, si la loi d’une province permettait le prélèvement d’eau et qu’un projet devait être approuvé, d’autres provinces pourraient toujours adopter des lois interdisant le prélèvement d’eau sans manquer à leurs obligations relatives au traitement national(16).

Le Ministère ajoute que, dans une province qui a autorisé un prélèvement d’eau, les demandes futures d’autorisation de prélèvements d’eau devraient tout de même être examinées à la lumière de la loi (notamment satisfaire aux exigences de la province en matière d’évaluation environnementale) et respecter les principes du droit administratif, tels que l’équité et le caractère raisonnable, sans qu’il y ait discrimination fondée sur la nationalité entre les demandeurs.

En résumé, comme il soutient que l’eau à l’état naturel n’est pas un produit pour l’application de l’ALENA ou d’autres ententes commerciales internationales, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international soutient que, du point de vue des obligations commerciales, le fait qu’un gouvernement du Canada ait permis le prélèvement d’une eau et sa transformation en un produit, y compris à des fins d’exportation, ne signifie pas que ce gouvernement (ou un autre gouvernement du Canada) doive permettre à l’avenir le prélèvement d’une autre eau et sa transformation en un produit.

Ce point de vue est confirmé par les avis juridiques d’experts en commerce qui ont été entendus par la Commission mixte internationale dans le cadre de son étude sur la protection des eaux des Grands Lacs.  Dans son rapport final(17), la Commission a résumé en partie la portée de ces avis, comme suit :

Les dispositions de l’ALENA et des accords de l’OMC n’empêchent pas le Canada et les États-Unis de prendre des mesures afin de protéger leurs ressources en eau, de même que l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs quand les décideurs n’exercent aucune discrimination contre des citoyens d’autres pays dans l’application de ces mesures.

L’ALENA et les accords de l’OMC ne limitent ou ne modifient pas le droit souverain d’un gouvernement de décider s’il autorisera des ressources naturelles de son territoire et, le cas échéant, de fixer le rythme et la méthode d’exploitation.

En outre, même si des ventes ou des dérivations des eaux du bassin des Grands Lacs avaient eu lieu dans la passé, les gouvernements pourraient encore décider de ne pas autoriser à l’avenir de ventes ou de dérivations nouvelles ou additionnelles.(18)

Néanmoins, certains observateurs qui prétendent que l’ALENA s’applique à l’eau à l’état naturel des lacs, des rivières, etc., sont d’un autre avis.  Par exemple, le Conseil des Canadiens, dans son Fact Sheet # 1:  Trade, indique notamment :

Comment les règles de l’ALENA s’appliquent à l’eau :

Le traitement national signifie que les compagnies américaines et mexicaines doivent être traitées sur le même pied que les compagnies canadiennes pour ce qui est de l’accès aux produits et aux marchés.  Il est interdit de limiter le commerce de l’eau aux compagnies canadiennes ou d’imposer des restrictions sur la façon dont elle fait l’objet de commerce, sur les quantités en jeu ou les parties qui prennent part au commerce.

La proportionnalité signifie que, tant qu’il restera une goutte d’eau, nous ne pourrons jamais mettre fin aux exportations d’eau, quels que soient les effets sur l’environnement au Canada ou les besoins des Canadiens.

Les dispositions autorisant les actions en justice entre investisseurs et États permettent aux investisseurs étrangers de poursuivre le gouvernement canadien si celui-ci devait adopter une loi qui compromet leur capacité de faire des profits maintenant ou dans le futur.  De telles démarches sont tenues secrètes et les compagnies pourraient même intenter des actions si elles envisageaient d’investir dans une entreprise visée par la nouvelle loi.
[...]

Et, une fois le robinet ouvert, nous serons incapables de le refermer – peu importent les conséquences environnementales qui pourraient se manifester éventuellement.
[...]

Le gouvernement fédéral a demandé aux provinces d’imposer une interdiction temporaire sur les exportations d’eau.  Il suffirait qu’une province cède aux promesses des entreprises pour que l’ensemble du Canada s’engage sur la voie du commerce de l’eau. [Traduction]

Dans le même Fact Sheet, le Conseil des Canadiens soutient notamment que le gouvernement doit « adopter une loi interdisant les exportations massives d’eau » et « entreprendre des négociations pour soustraire l’eau de l’ALENA ou, mieux encore, mettre fin à l’Accord ».

   C.  Les prélèvements massifs d’eau et le chapitre 11 de l’ALENA

Selon le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, la question de savoir si l’eau est assujettie à l’ALENA soulève un troisième problème, celui du lien entre les prélèvements massifs d’eau et le chapitre 11 de l’Accord.  Le chapitre 11 a trait aux mesures adoptées ou maintenues par une partie à l’ALENA concernant les investisseurs et les investissements effectués par les investisseurs d’une autre partie sur le territoire de la première partie.  Il prévoit en outre un mécanisme de règlement des différends entre investisseurs concernant le manquement présumé d’une partie à ses obligations aux termes du chapitre 11.  Le Ministère a signalé que, des principales obligations énoncées au chapitre 11, deux sont le plus souvent évoquées comme applicables aux prélèvements massifs d’eau : accorder le traitement national et verser une indemnité en cas d’expropriation.

L’obligation relative au traitement national prévue à l’article 1102 de l’ALENA exige que toute mesure adoptée par le Canada concernant un investisseur d’une autre partie à l’ALENA doit accorder à ce dernier un traitement non moins favorable que celui qu’elle accorde, dans des circonstances analogues, à ses propres investisseurs.  La même obligation s’applique aux investissements d’un investisseur d’une autre partie à l’ALENA.  Selon le Ministère, une mesure réglementaire s’appliquant à un investisseur d’une autre partie à l’ALENA (ou à un investissement d’un investisseur de telle partie) respecterait l’obligation relative au traitement national si elle interdisait le prélèvement massif d’eau dans des bassins hydrographiques à condition qu’il n’y ait pas de discrimination fondée sur la nationalité entre les investisseurs, dans des circonstances analogues.  Le Ministère affirme donc que la stratégie envisagée par le Canada pour interdire les prélèvements massifs d’eau dans des bassins hydrographiques canadiens, que ce soit pour le marché intérieur ou l’exportation, est conforme à l’obligation susmentionnée.  La stratégie est analysée plus loin dans le présent document.

L’article 1110 de l’ALENA prévoit en outre qu’aucune des parties ne pourra, directement ou indirectement, nationaliser ou exproprier un investissement effectué sur son territoire par un investisseur d’une autre partie, ni prendre une mesure équivalant à l’expropriation, à moins de respecter certains critères, notamment le versement d’une indemnité.  Une indemnité ne pourra toutefois être réclamée que si un investissement a été exproprié.   Le Ministère soutient qu’une mesure réglementaire axée sur la conservation et la gestion des ressources en eau, comme celle énoncée dans la stratégie du gouvernement pour empêcher les prélèvements massifs d’eau dans des bassins hydrographiques canadiens, ne devrait pas constituer une expropriation.  Selon le Ministère, « toute demande d’indemnité devrait être examinée à la lumière des circonstances de chaque cas ».

C’est dans le contexte du chapitre 11 de l’ALENA qu’une firme américaine – la Sun Belt Corporation – a intenté une action contre le gouvernement canadien.  Le contexte de cette cause a été décrit ailleurs(19) comme suit.  En 1986, le gouvernement de la Colombie-Britannique a décidé de permettre aux entrepreneurs d’exporter par navire-citerne de l’eau douce de ses cours d’eau côtiers, mais non de détourner ses cours d’eau intérieurs.  Plusieurs demandeurs ont obtenu des licences (essentiellement pour exporter de petites quantités d’eau) et entrepris de sonder les marchés étrangers.  Lorsque le premier d’entre eux, la Snowcap, s’est uni à la Sun Belt dans le but d’approvisionner en eau la petite ville californienne de Goleta, la controverse a éclaté dans la province.  Les écologistes craignaient qu’en raison du succès apparent du groupe Snowcap/Sun Belt, il y ait une pluie de nouvelles demandes d’exportation de la part d’entreprises désireuses de prélever de l’eau à la même source côtière.  À cause du précédent possible et de son effet cumulatif, la province a imposé en 1991 un moratoire sur tout nouveau permis ou prolongement de licence d’exportation.  Il s’en est suivi que le groupe Snowcap/Sun Belt a été incapable de conclure son contrat avec la ville de Goleta.  Quatre ans plus tard, le nouveau gouvernement de la Colombie-Britannique a adopté une loi, la Water Protection Act, interdisant à jamais le prélèvement massif et le détournement d’eaux dans les grands bassins hydrographiques de la province.   Par la suite, la Sun Belt a déposé une plainte en vertu de l’ALENA, selon laquelle le Canada avait violé ses droits parce que la province avait versé une indemnité à son partenaire canadien (la Snowcap), sans lui en verser.

Cette poursuite est en instance depuis la fin de l’année 1999 et l’arbitrage n’a pas encore commencé.  Selon le gouvernement, la position du Canada est que Sun Belt n’a pas satisfait les conditions préalables au déclenchement d’un processus d’arbitrage et qu’il est impossible de savoir ce que fera Sun Belt(20).

MOTIONS, PROJETS DE LOI D’INITIATIVE PARLEMENTAIRE ET QUESTIONS
À LA CHAMBRE DES COMMUNES CONCERNANT L’EXPORTATION DE L’EAU

La question des exportations d’eau a été soulevée à maintes occasions à la Chambre des communes.  En voici quelques exemples.

Au cours de diverses législatures, le député Nelson Riis a déposé des projets de loi d’initiative parlementaire visant à interdire l’exportation de l’eau par transfert entre bassins versants.  Le plus récent, le projet de loi C-249 : Loi interdisant l’exportation des eaux du Canada, a été déposé à la Chambre des communes le 19 octobre 1999.  Il est mort au Feuilleton à la dissolution du Parlement(21).

Cette loi aurait interdit à quiconque d’exporter de l’eau du Canada en la transférant d’un bassin versant à un autre.  Le ministre de l’Environnement aurait été tenu de prendre les mesures nécessaires pour empêcher les exportations d’eau par ce moyen.   Pour faciliter les politiques et les programmes de transfert d’eau entre bassins au Canada, le ministre aurait pu, avec l’accord du gouverneur en conseil, passer une entente avec un ou plusieurs gouvernements provinciaux ou territoriaux :

a)  pour réaliser des recherches sur les effets de ces transferts d’un bassin versant à un autre;

b)  pour maintenir des consultations permanentes sur ce sujet;

c)  pour élaborer et réaliser les politiques et programmes de transfert d’un bassin versant à un autre.

En outre, quiconque – qu’il ait été ou non lésé – aurait pu demander un contrôle judiciaire de la façon dont le ministre se serait acquitté ou non d’un pouvoir ou d’une obligation découlant de la loi.

Un autre projet de loi – C-205 : Loi interdisant l’exportation des eaux du Canada – a été déposé à la Chambre des communes le 2 février 2001 par le député Pat Martin(22).

Durant les deux sessions du trente-sixième Parlement, le député Clifford Lincoln a déposé un projet de loi d’initiative parlementaire sur l’exportation d’eau.  Le plus récent, projet C-410 : Loi interdisant l’exportation d’eau hors du Canada, a été approuvé en première lecture le 16 décembre 1999.  Il est mort au Feuilleton à la dissolution du Parlement(23).  Pour l’application de cette mesure législative, « eau » s’entendait de toute eau de surface ou eau souterraine, à l’exclusion de l’eau mise en contenant pour servir de boisson.  La Loi aurait interdit l’exportation d’eau à partir du Canada par pipeline, wagon-citerne, camion-citerne, bateau-citerne ou transfert d’un bassin versant à un autre, et l’aurait emporté, en cas d’incompatibilité, sur toute autre loi fédérale en la matière.  Les contrevenants auraient encouru une amende maximale de 75 000 $ sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et une amende maximale de 250 000 $ sur déclaration de culpabilité par mise en accusation.

Le 8 février 1995, la Chambre des communes a débattu de la motion suivante du député Bill Gilmour :

Que, de l’avis de cette Chambre, le gouvernement devrait appuyer une politique prévoyant que l’eau potable, la glace et la neige du Canada seront protégées, afin que la souveraineté canadienne sur l’eau soit conservée et protégée en tout temps et dans toutes les circonstances.

Après le débat, la motion a été retirée du Feuilleton(24).

Le 9 février 1999, après débat, la Chambre des communes a adopté une motion du député Bill Blaikie, modifiée comme suit :

Que, de l’avis de la Chambre, le gouvernement devrait, en collaboration avec les provinces, imposer immédiatement un moratoire sur l’exportation de grandes quantités d’eau douce et sur les transferts entre bassins hydrographiques, et devrait présenter une mesure législative pour interdire les exportations de grandes quantités d’eau douce et les transferts entre bassins hydrographiques, et ne devrait pas être partie à un accord international qui dicte l’exportation d’eau douce contre notre gré, afin d’affirmer le droit souverain du Canada de protéger, de préserver et de conserver ses ressources en eau douce pour les générations futures.(25)

Le 15 mai 1998, le député Charles Caccia a posé la question suivante à la ministre de l’Environnement :

À la lumière de la dernière proposition de Terre-Neuve qui vise l’exportation d’eau et compte tenu de l’importance non commerciale de l’eau dans le réseau hydrographique naturel et pour le maintien d’un écosystème sain, la ministre de l’Environnement pourrait-elle dire si elle entend, cet automne, présenter un projet de loi interdisant les exportations d’eau?(26)

La ministre de l’Environnement, l’honorable Christine Stewart, a répondu qu’elle se préoccupait beaucoup de la sécurité des ressources en eau douce du Canada.  Elle a affirmé que son ministère était à revoir la politique fédérale des eaux douces, en place depuis 1987, et que dans le cadre de l’examen, elle rencontrerait les provinces à l’été 1998 pour établir les priorités fédérales.  Elle a noté que même si aucune loi fédérale actuelle ne s’opposait à l’exportation d’eau douce, une des priorités du gouvernement pourrait être d’en adopter une(27).

Le 16 novembre 1998, M. Caccia s’est encore une fois adressé à la ministre de l’Environnement à la Chambre.  Après lui avoir rappelé sa question de mai 1998 sur le dépôt d’une loi interdisant les exportations d’eau, il lui a signalé qu’on était maintenant à la fin de 1998 et que l’appui à une telle loi était « généralisé ».  Il a aussi affirmé : « nous savons que nous pouvons prévoir des propositions d’exportations d’eau dans l’avenir », et lui a demandé à nouveau quand une loi serait déposée(28).

M. Julian Reed, secrétaire parlementaire du ministre des Affaires étrangères, a répondu ce qui suit :

Je tiens à déclarer officiellement que le gouvernement fédéral s’oppose à l’exportation d’eau en grosses quantités [...]

Une consultation avec les provinces a mené à des progrès considérables sur les options qui s’offrent pour régler cette question. Les gouvernements fédéral et provinciaux ont un rôle à jouer dans la décision définitive.  Le gouvernement élaborera une stratégie complète sur les exportations d’eau plus tard cette année.  Je peux assurer au député que nous ferons preuve de la plus grande prudence.(29)

Comme on le verra plus loin, M. Caccia a soulevé à plusieurs reprises la question de l’exportation d’eau à la Chambre des communes, et a réclamé une loi fédérale pour interdire l’exportation massive d’eau(30).

STRATÉGIE FÉDÉRALE POUR INTERDIRE L’EXPORTATION
MASSIVE D’EAU DES BASSINS VERSANTS CANADIENS

   A.  Contexte

Le 10 février 1999, le lendemain de l’adoption par la Chambre des communes de la motion de M. Blaikie, le ministre des Affaires étrangères, l’honorable Lloyd Axworthy, et la ministre de l’Environnement, l’honorable Christine Stewart, ont annoncé une stratégie visant à interdire le prélèvement massif d’eau des bassins versants canadiens, tant pour les besoins du pays que pour l’exportation(31).  Ils ont déclaré que la stratégie répondait aux préoccupations du public concernant la sécurité des eaux douces canadiennes et respectait la motion adoptée la veille par la Chambre des communes.  Selon le communiqué, la stratégie réaffirmait la position de longue date du gouvernement contre le prélèvement massif d’eau et respectait la déclaration de 1993 des trois pays de l’ALENA : « à moins d’être vendue dans le commerce et de devenir ainsi une marchandise ou un produit, l’eau sous toutes ses formes échappe entièrement aux dispositions de tout accord commercial y compris l’ALENA ».  La stratégie traitait de la protection de l’eau dans son état naturel et en faisait une question de gestion hydrique et d’environnement, plutôt qu’une question commerciale.

Selon Mme Stewart :

Les Canadiens attachent une grande importance aux eaux douces et veulent que leurs gouvernements interviennent pour les protéger.  C’est pourquoi j’ai invité les provinces et les territoires à s’unir au gouvernement fédéral et à élaborer un accord pancanadien afin de prévenir les prélèvements d’eau à grande échelle dans nos bassins hydrographiques.

Selon le document d’information diffusé le même jour par le gouvernement et intitulé Une stratégie visant à protéger les eaux canadiennes(32) :

La stratégie reconnaît que la gestion des eaux relève principalement des provinces et que le gouvernement du Canada détient des responsabilités aux termes du Traité des eaux limitrophes.  Les mesures prises par les gouvernements territoriaux seront aussi importantes, ces derniers assumant une plus grande responsabilité à l’égard de la gestion des ressources en eau.  La collaboration est essentielle si l’on veut développer et appliquer une solution pancanadienne permanente au prélèvement d’eau à grande échelle.

La stratégie respecte les obligations commerciales du Canada car elle est axée sur l’eau à l’état naturel (c.-à-d. dans les rivières, les fleuves ou les lacs).  À l’état naturel, l’eau n’est pas une marchandise ni un produit et elle n’est pas assujettie aux ententes commerciales internationales.  Aucune disposition de l’Accord de libre-échange nord-américain ni de l’Organisation mondiale du commerce n’oblige le Canada à exploiter ses ressources en eau à des fins commerciales ou à en entreprendre l’exportation.

À la conférence de presse annonçant la stratégie, on a demandé au ministre des Affaires étrangères pourquoi, si le commerce international est clairement de responsabilité fédérale, le gouvernement fédéral ne pourrait pas, s’il le voulait, interdire par une loi l’exportation des eaux du Canada.  M. Axworthy a notamment répondu ce qui suit :

Une fois que l’on fait cela, que l’on commence à faire cela, l’eau devient une marchandise sujette à toutes les règles commerciales qui remontent au GATT en 1947.  Selon moi, cette approche proposée par ceux qui veulent faire de l’eau une marchandise est anachronique.  Nous disons que la façon la plus efficace d’agir est de traiter l’eau à l’état naturel.  Par conséquent, elle n’est pas soumise aux règles commerciales, mais on peut encore la gérer, faire des interdictions et adopter des règlements au besoin.  Voilà pourquoi j’ai dit qu’il y avait de la confusion.  Le débat relatif à l’ALENA tourne en fait autour de la question de savoir si l’on est tenu ou non d’exporter de l’eau [...] il ne concernait pas un vaste système de gestion, mais cette obligation.  La déclaration des trois partenaires de l’ALENA en 1993 affirme qu’un pays n’est pas obligé d’exporter son eau en vertu de l’accord, mais que les règles du GATT qui remontent à 1947 s’appliquent encore [...] [Traduction]

La stratégie fédérale comporte trois volets :

  • la modification de la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales;

  • l’accord pancanadien sur les prélèvements massifs d’eau;

  • le renvoi conjoint Canada-États-Unis à la Commission mixte internationale (CMI) pour étudier les effets de la consommation, de la dérivation et du prélèvement d’eau, y compris à des fins d’exportation, dans les eaux des Grands Lacs.

Comme la stratégie fait spécifiquement référence au « prélèvement massif d’eau » plutôt qu’à l’« exportation d’eau », on peut se demander quelle différence il y a entre les deux et pourquoi le gouvernement fédéral a adopté cette approche particulière.  Environnement Canada fournit l’explication suivante(33).  Le terme « prélèvement massif d’eau » désigne de façon assez large les prélèvements de l’eau sur une grande échelle par des moyens anthropiques comme des canaux, ainsi qu’à son transport par des bateaux-citernes, des camions-citernes ou des pipelines.   Cette eau n’est pas nécessairement exportée.  Selon le Ministère, ces prélèvements risquent, directement ou de façon cumulative, de nuire aux bassins versants.  Les prélèvements sur une petite échelle, destinés à des petits contenants portatifs, ne sont pas considérés comme des prélèvements massifs.  « L’exportation d’eau » par ailleurs concerne le prélèvement d’eau et son transfert vers d’autres pays dans un but lucratif, qu’il s’agisse de bouteilles, de bateaux-citernes ou de pipelines, ou encore de dérivations anthropiques, comme par des cours d’eau et des canaux.  Environnement Canada signale que le gouvernement utilise l’expression « prélèvement massif d’eau » (par opposition à « exportation d’eau ») dans sa stratégie parce que :

[...] nous prenons une approche exhaustive pour garantir la sécurité de nos eaux douces.  Comme le retrait et le transfert massif d’eau d’un bassin versant naturel peut avoir les mêmes impacts écologiques, sociaux et économiques que l’eau soit destinée à des marchés étrangers ou canadiens, cela inclut des mesures pour empêcher le retrait massif d’eau des grands bassins pour quelque raison que ce soit, qu’il s’agisse du marché canadien ou du marché d’exportation.

Chaque élément de la stratégie fédérale visant à interdire l’exportation massive d’eau des bassins versants canadiens sera examiné ici.

   B.  Modifications à la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales

Le 22 novembre 1999, le projet de loi C-15 : Loi modifiant la Loi du traité des eaux limitrophes internationales (deuxième session, trente-sixième législature)(34), a été déposé à la Chambre des communes par le ministre des Affaires étrangères l’honorable Lloyd Axworthy.  Le débat en deuxième lecture a eu lieu le 20 octobre 2000, mais le projet de loi est mort au Feuilleton au déclenchement des élections le 22 octobre.  Un projet de loi semblable, le C-6, a été déposé à la première session de la trente-septième législature, le 5 février 2001. Il a été débattu à la Chambre et au Sénat; la Loi a été adoptée et a reçu la sanction royale le 18 décembre 2001(35). On prévoit que la Loi entrera en vigueur au printemps 2002, une fois son règlement d’application promulgué.

La Loi du Traité des eaux limitrophes internationales(36) a été adoptée à l’origine pour mettre en œuvre le Traité des eaux limitrophes internationales (1909)(37), qui crée la Commission mixte internationale (CMI) et prévoit des mécanismes de règlement des différends, en particulier ceux qui concernent la quantité et la qualité des eaux le long de la frontière canado-américaine.   Le Traité oblige le Canada et les États-Unis à protéger mutuellement le niveau et le débit naturel des eaux qu’ils partagent.   Le projet de loi C-6 a modifié la Loi pour la préciser et permettre une application plus efficace du Traité.  L’effet principal des changements est d’interdire de façon générale le prélèvement massif des eaux de la partie canadienne des bassins frontaliers.  Pour y parvenir la loi modificative considère que le prélèvement des eaux limitrophes modifie le débit naturel des eaux du côté américain.  L’interdiction des prélèvements s’applique avant tout aux Grands Lacs, mais également à d’autres eaux frontalières : section du Saint-Laurent, rivière Sainte-Croix, cours supérieur du fleuve Saint-Jean et lac des Bois.

Même si ce sont les provinces qui ont la responsabilité première de la gestion des eaux, le Traité donne au gouvernement fédéral des pouvoirs clairs sur les eaux frontalières dans les limites du Traité.  Seul le gouvernement fédéral a le pouvoir de remplir les obligations du Traité relativement aux eaux frontalières.

Le 23 novembre 1999, lendemain du dépôt du projet de loi C-15, prédécesseur du projet de loi C-6, le député Bill Blaikie a attiré l’attention du gouvernement sur la motion qu’il avait déposée et fait adopter le 9 février 1999 (citée précédemment) exhortant le gouvernement fédéral à déposer une loi pour interdire l’exportation massive d’eau.  Il a signalé que le gouvernement ne répondait pas directement à sa motion et lui a demandé pourquoi il : « a abandonné son engagement à l’égard d’un moratoire national sur les exportations de quantités d’eau douce et pourquoi il qualifie maintenant de simpliste l’idée qu’il a appuyée il y a quelques mois à peine? Pourquoi les libéraux ne veulent absolument pas reconnaître qu’à cause de l’ALENA, ils sont incapables d’adopter les mesures qu’ils avaient dit vouloir prendre? »(38) (Souligné par l’auteur.)

Le ministre des Affaires étrangères, l’honorable Lloyd Axworthy lui a répondu :

Le projet de loi interdit le captage et le transfert de grandes quantités d’eau.  Par contre, le gouvernement n’a pas suivi la recommandation du député et de certains de ses collègues de la côte Ouest qui voudraient transformer cela en une question commerciale, ce qui entraînerait une série de mesures commerciales qui enlèveraient au Canada la possibilité de protéger ses eaux.(39) (Souligné par l’auteur.)

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a traité précisément de cette question dans la documentation afférente aux projets de loi C-6 et C-15.  Le gouvernement a affirmé publiquement que des mesures s’imposaient effectivement pour protéger l’intégrité des eaux canadiennes, mais qu’à son avis la meilleure façon d’y parvenir consistait à interdire le prélèvement massif d’eau dans tous les grands bassins versants au Canada.  Du point de vue du Ministère, cette interdiction était supérieure à un moratoire sur l’exportation massive d’eau parce que : « cela est plus complet, plus écologique, et respecte le partage des pouvoirs et les obligations commerciales internationales du Canada [...] de cette façon, les eaux sont protégées avant que la question de l’exportation n’apparaisse ».  L’eau serait régie sous sa forme naturelle, avant de devenir un bien ou une marchandise.  Selon le Ministère, il s’agissait d’une mesure de protection écologique d’application générale, visant à préserver l’intégrité des écosystèmes.  On protégerait ainsi l’eau à la source du prélèvement massif et du transfert hors du bassin versant par quelque partie que ce soit, canadienne ou étrangère.

Pour répondre à l’argument selon lequel le gouvernement devrait interdire l’exportation massive d’eau du Canada, le Ministère affirme que cette solution rapide et simple en apparence « n’a pas de dimension écologique, présente éventuellement des limites constitutionnelles et pourrait être vulnérable à une contestation commerciale ».  Le Ministère maintient que l’interdiction d’exporter « porte sur l’eau une fois qu’elle est devenue un bien et donc sujette aux ententes commerciales internationales.  Comme ces ententes limitent la capacité des gouvernements à contrôler l’exportation des biens, l’interdiction d’exporter est vraisemblablement contraire aux obligations commerciales internationales du Canada.  Cela s’oppose radicalement à l’approche du gouvernement fédéral »(40).

Durant le débat en deuxième lecture du projet de loi C-15, le prédécesseur du projet de loi C-6, à la Chambre des communes, M. Blaikie a encore une fois fait allusion à sa motion adoptée le 9 février 1999 sur l’interdiction de l’exportation massive d’eau.  Il a notamment affirmé :

Ce projet de loi a pour objet de prohiber uniquement le captage et le transfert des eaux limitrophes hors de leurs bassins hydrographiques. C’est donc un recul par rapport à l’interdiction d’exporter de grandes quantités d’eau et, même si le gouvernement refusera de l’admettre, ce recul est clairement dû à l’Accord de libre-échange nord-américain. L’utilisation du terme « captage » est très éloquente à cet égard.  Les libéraux n’utilisent pas l’expression « exportations », parce que s’ils le faisaient, ils se retrouveraient aux prises avec une cause type aux termes de l’ALENA, puisque l’ALENA traite des exportations.(41)  (Souligné par l’auteur.)

Comme il a été signalé ailleurs, le député Charles Caccia a également continué à réclamer, à la Chambre, une mesure législative fédérale interdisant l’exportation massive d’eau.

Au nom de l’Alliance canadienne le député Deepak Obhrai, a pris la parole durant le débat en deuxième lecture du projet de loi C-15 pour affirmer la position de son parti :

L’Alliance canadienne estime que les Canadiens devraient conserver le contrôle de leurs ressources en eau et est en faveur d’exempter celles-ci de nos accords internationaux, dont l’ALENA.  L’interdiction catégorique d’exporter l’eau irait à l’encontre de l’ALENA, car cette ressource n’en a pas été exclue.

Avant même qu’on puisse envisager d’interdire l’exportation d’eau, un accord parallèle visant à exclure de l’ALENA les ressources en eau devrait être négocié.  Jusqu’à ce que l’exclusion existe, nous encourageons les provinces à imposer un moratoire sur l’attribution de permis commerciaux pour l’eau afin que l’eau en grosses quantités ne devienne jamais un bien régi par les dispositions de l’ALENA.

[...]

À défaut d’une exemption de l’eau des dispositions de l’ALENA, l’Alliance canadienne appuiera le projet de loi, car il représente la seule initiative viable que le gouvernement fédéral puisse prendre et la seule interdiction constitutionnellement valable, et compatible avec les dispositions de l’ALENA, d’exportation de grandes quantités d’eau.  Cependant, je voudrais que le gouvernement propose de vraies solutions à ce problème et fasse preuve d’un peu de leadership pour que l’eau soit exemptée des dispositions de nos accords internationaux.(42)

M. Obhrai a réitéré ses propos durant le débat en deuxième lecture du projet de loi(43).

   C.  Accord pancanadien proposé sur les prélèvements massifs d’eau

Dans sa stratégie sur le prélèvement massif d’eau à partir des bassins versants canadiens, le gouvernement fédéral a proposé un accord pancanadien entre le fédéral, les provinces et les territoires pour interdire le prélèvement massif d’eau, que ce soit pour le marché canadien ou l’exportation, à partir des bassins versants canadiens.  À titre de mesure provisoire, le gouvernement a exhorté les provinces et les territoires à instituer un moratoire pour prévenir le prélèvement massif d’eau des bassins versants jusqu’à ce que l’accord soit fonctionnel.

Environnement Canada explique la nécessité d’une approche conjointe par le partage de la responsabilité de l’eau :

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se partagent la responsabilité de la gestion des eaux et chacun a un rôle fondamental à jouer dans la protection des ressources d’eau douce du pays.  La stratégie reconnaît que la gestion des eaux relève principalement des provinces et que le gouvernement du Canada possède certains pouvoirs législatifs à l’égard de la navigation, des pêches, des terres fédérales et des ressources hydriques partagées avec les États-Unis. Pour leur part, les gouvernements territoriaux jouent un rôle de plus en plus important à l’égard de l’eau compte tenu des responsabilités grandissantes qu’ils assument en matière de gestion des ressources hydriques.  Tous les niveaux de gouvernement doivent parvenir ensemble à une solution pancanadienne permanente pour interdire les prélèvements massifs d’eau, notamment pour l’exportation.(44)  (Souligné par l’auteur.)

L’accord proposé vise un engagement du fédéral, des provinces et des territoires d’interdire le prélèvement massif d’eau des plans d’eau qui relèvent de leur compétence, par loi ou règlement.  L’accord a été discuté aux réunions du Conseil canadien des ministres de l’Environnement en novembre 1999 et en mai 2000.  Le Québec et les provinces de l’Ouest ont refusé de l’approuver dans sa forme actuelle, mais les fonctionnaires fédéraux signalent qu’à la suite de cette mesure, toutes les provinces disposent de lois ou de règlements pour interdire effectivement le prélèvement massif d’eau, ou sont en train d’en adopter, qu’il s’agisse du marché local ou du marché d’exportation, à partir des bassins hydrographiques qui relèvent de leur compétence.  Selon les fonctionnaires d’Environnement Canada, cela garantit que les prélèvements et les exportations n’auront pas lieu dans un proche avenir(45).

Comme le gouvernement fédéral est d’avis que l’eau dans son état naturel n’est pas une marchandise, et est donc exclu des accords commerciaux dont l’ALENA, il maintient qu’aucune mesure fédérale ou provinciale réglementant le prélèvement de l’eau dans son état naturel ne serait sujette aux obligations internationales découlant du commerce des biens. Comme on l’a signalé, cette opinion est renforcée par l’avis juridique que la CMI a reçu d’experts du commerce durant la préparation de son rapport sur la protection des eaux des Grands Lacs.

Entre autres intervenants, le député Charles Caccia a contesté l’approche adoptée et a continué de réclamer à la Chambre une mesure législative pour interdire les exportations massives d’eau. Le 22 novembre 1999, jour du dépôt du projet de loi C-15 (le prédécesseur du projet de loi C-6), il a fait remarquer que celui-ci était d’application restreinte et interdisait les prélèvements massifs dans les eaux frontalières seulement.  Il a notamment dit ceci de ses inquiétudes au sujet du projet de loi et de l’accord :

Tout d’abord, l’accord volontaire proposé ne serait, comme son nom le dit, que volontaire.  Il n’obligerait aucune province à protéger nos ressources en eau.

Deuxièmement, l’accord proposé n’interdirait pas les projets d’exportation lancés par des municipalités, des sociétés d’État ou même des entreprises privées.  Même si les provinces voulaient interdire les prélèvements et l’exportation d’eau, c’est le gouvernement fédéral qui a le pouvoir constitutionnel de réglementer le commerce.

On peut comprendre facilement que le gouvernement fédéral espère que, si chaque province interdit volontairement l’exportation d’eau en évoquant la protection de l’environnement, les avocats du droit commercial n’y verront que du feu.
[...]

L’accord proposé aboutira à un ensemble disparate d’initiatives provinciales, rendant ainsi le Canada plus vulnérable à des contestations commerciales.  Le projet de loi qui a été déposé aujourd’hui a, il me semble, une portée trop limitée pour protéger la plupart des nos plans d’eau.

Il semble assez clair que, pour protéger vraiment nos ressources en eau, le gouvernement fédéral doit tenir compte de la réalité des accords commerciaux internationaux.  Afin de mettre au point la stratégie la plus efficace pour protéger nos ressources en eau contre l’exportation, je recommande : premièrement, que l’on adopte une loi fédérale conçue spécifiquement pour interdire les exportations massives d’eau du Canada; deuxièmement, qu’on renégocie les accords commerciaux internationaux afin de soustraire l’eau à leur application.(46)

Le 3 avril 2000, M. Caccia a réitéré son opinion sur cette question à la Chambre :

Maintenant, le gouvernement fédéral entend se fier à la bonne volonté des provinces, de sorte que l’accord volontaire serait sa politique officielle.   Il est temps que le gouvernement fédéral agisse dans ce domaine dont il est responsable, car, à la lumière de nos accords commerciaux internationaux, il ne saurait se satisfaire d’un ensemble disparate d’initiatives provinciales.  Ce qu’il faut maintenant c’est une stricte interdiction fédérale des exportations d’eau.(47)

Comme il a été noté plus haut, plusieurs observateurs, comme le Conseil des Canadiens, critiquent également l’approche fédérale.  Dès l’annonce de la stratégie fédérale de février 1999, la présidente nationale du Conseil des Canadiens, Maude Barlow, et le directeur exécutif du Conseil, Peter Bleyer, ont tenu une conférence de presse.  Mme Barlow a affirmé que le Conseil se réjouissait « que le gouvernement reconnaisse avoir quelque chose à faire », mais qu’il était insatisfait du traitement proposé pour les « exportations d’eau ».  Soulignant que le moratoire sur les prélèvements massifs d’eau ne liait pas les provinces, elle a indiqué que si une province décidait de ne pas y adhérer, l’ensemble du plan serait compromis.  Elle a poursuivi en disant que la stratégie n’était pas à l’abri du commerce international.  À son avis, si une province devait permettre l’exportation de l’eau à des fins commerciales, toutes les interdictions provinciales du pays seraient mises à mal, « parce que seulement la loi fédérale nous exemptant de l’ALENA peut jouer ici ».  Selon elle, « cela a été clairement signifié par de nombreux avocats spécialistes du commerce et par M. Axworthy lui-même lorsqu’il était dans l’opposition ».  Elle a également affirmé « qu’en n’ayant pas le courage de traiter l’eau comme une question commerciale, mais seulement au moyen de lois sur l’environnement, [...] le gouvernement fédéral nous expose à de nouvelles contestations des compagnies étrangères qui cherchent à récupérer des profits »(48).

Par la suite, dans un article intitulé « Ottawa’s Leaky Water Policy » publié dans The Globe and Mail le 18 novembre 1999, quelques jours avant que le Conseil canadien des ministres de l’Environnement se réunisse pour discuter de l’accord, Mme Barlow a exhorté les provinces « à ne pas signer ce document si elles se préoccupent de protéger les eaux du Canada des exportations commerciales ».  Elle a notamment affirmé :

Le gouvernement fédéral abdique ses responsabilités.   Un accord volontaire ne serait que volontaire et n’obligerait aucune province à protéger ses ressources en eau aujourd’hui ou dans l’avenir, d’une façon significative.

Comme il a été mentionné plus tôt, le Conseil des Canadiens a publié le Fact Sheet #1:  Trade, dans lequel il affirme notamment que le gouvernement fédéral doit adopter une loi interdisant les exportations massives d’eau, et entreprendre « des négociations ouvertes pour exempter l’eau de l’ALENA ou, mieux encore, abolir l’Accord ».

   D.  Renvoi à la Commission mixte internationale

La stratégie fédérale d’interdire le prélèvement massif d’eau des bassins versants canadiens (10 février 1999) prévoyait un renvoi par le Canada et les États-Unis à la CMI pour étudier l’effet de la consommation, du détournement et du prélèvement d’eau, à partir des Grands Lacs.  Le 15 mars 2000, la CMI a produit le rapport final Protection des eaux des Grands Lacs(49).  Ses conclusions et recommandations concordent généralement avec l’approche environnementale adoptée par le Canada.  La CMI recommande que les gouvernements « n’autorisent pas de nouveaux projets de prélèvement de l’eau du bassin des Grands Lacs à moins que le promoteur ne démontre que cela ne menacerait pas l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs ».  La Commission recommande d’appliquer des critères stricts, et notamment de considérer dans toute son importance « l’impact cumulatif des prélèvements proposés, en tenant compte de l’éventualité de propositions semblables dans un avenir rapproché »; en outre, il faut « une perte nette nulle » dans la zone d’où provient l’eau, et également que l’eau qui retourne dans la nature maintienne la qualité des Grands Lacs et ne contienne pas d’espèces exotiques envahissantes.  Selon les sources fédérales, ces critères empêcheraient effectivement tout prélèvement massif ou transport à longue distance de l’eau des Grands Lacs(50).

Comme il a été indiqué plus tôt dans le document, la Commission, dans son étude, a également tenté de déterminer si des ententes commerciales internationales telles que l’ALENA et le GATT pouvaient influer sur la gestion de l’eau des Grands Lacs.  La CMI note qu’après avoir publié son rapport provisoire, elle a reçu du représentant adjoint des États-Unis une lettre datée du 24 novembre 1999 qui affirme notamment ce qui suit :

[...] dans le rapport, la CMI formule une recommandation provisoire voulant que les gouvernements fédéraux, les États et les provinces n’autorisent pas de nouvelles ventes ou prélèvements massifs d’eau de surface ou d’eau souterraine dans le bassin des Grands Lacs.  À notre avis, la mise en œuvre de cette recommandation ne contrevient pas aux obligations imposées par les accords commerciaux internationaux auxquels les États-Unis et le Canada sont parties.

[...] l’OMC n’a rien à dire de la décision fondamentale des gouvernements de permettre ou non le prélèvement d’eau des lacs et des rivières de leur territoire.(51)

La CMI a fait également référence au document intitulé Considérations sur le prélèvement à grande échelle et le commerce international du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, mentionné plus tôt dans le présent document.  Elle note que ces mémoires sont généralement conformes à son opinion sur l’effet du droit commercial international sur la possibilité que les deux pays protègent les eaux du bassin des Grands Lacs.  En outre, elle note avoir reçu des avis juridiques de plusieurs experts du commerce qui expriment des opinions semblables à celles des gouvernements américain et canadien sur la question(52).

Le 15 mars 2000, le jour de la divulgation du rapport final de la CMI, le Conseil des Canadiens le critique dans un communiqué.  Il affirme « son profond désappointement au sujet du fait que dans son rapport final, la Commission mixte internationale a raté une occasion historique de parler au nom des citoyens du Canada et des États-Unis ».  Jamie Dunn, responsable de la Campagne sur l’eau pour le Conseil, a notamment affirmé :

La CMI a rejoint Brian Mulroney, John Crosbie et le ministre fédéral de l’Environnement David Anderson en tentant de convaincre les Canadiens que les accords commerciaux ne menacent pas notre souveraineté sur l’eau.  Depuis 1988, les Canadiens ont entendu des choses toujours changeantes sur l’eau et les accords commerciaux. Non seulement la CMI s’est jointe au gouvernement fédéral pour obscurcir cette question, elle a proposé de donner son aval à l’exportation de l’eau malgré l’avis clair du public qui rejette l’exportation massive d’eau à des fins lucratives.  Ce que nous avions prévu pour l’eau en vertu du libre-échange en 1988 est en train de se réaliser lentement(53).

CONCLUSION

Comme il a été mentionné plus tôt, les trois pays de l’ALENA ont affirmé conjointement et clairement en décembre 1993 que le traité ne s’applique pas à l’eau dans son état naturel c’est-à-dire dans les lacs, les rivières, les fleuves, etc., parce qu’à cette étape, l’eau n’est pas « passée dans le commerce et n’est pas devenue une marchandise » au sens de l’ALENA.  Le gouvernement fédéral a toujours défendu cette position relativement à l’ALENA et à l’accord précédent, l’ALE.  Néanmoins, les critiques de cette position continuent fermement à affirmer que l’eau, dans son état naturel, est visée par l’ALENA et que rien de moins qu’un changement à l’Accord, accompagné d’une loi fédérale interdisant l’exportation massive d’eau, ne pourra protéger adéquatement nos ressources en eau.  Par conséquent, leurs doléances n’ont pas été apaisées par l’annonce fédérale d’une stratégie en février 1999, visant à amener tous les gouvernements du Canada à s’engager à interdire le prélèvement massif d’eau, y compris pour l’exportation, à partir des bassins versants du Canada.  Par conséquent, le débat entourant les prélèvements massifs d’eau, l’exportation d’eau et l’ALENA continue.


(1)  Canada, Environnement Canada, Politique fédérale relative aux eaux, 1987.

(2)   Ibid., p. 24.

(3)   Projet de loi C-156 : Loi sur la préservation de l’eau au Canada (deuxième session, trente-troisième législature).

(4)  Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Les prélèvements massifs d’eau et considérations relatives au commerce international, 16 novembre 1999.

(5)  Pour des précisions concernant les arguments de Mme Holm selon lesquels le contrôle canadien des ressources en eau est compromis par les dispositions de l’ALENA, voir : Wendy Holm, « Water and Free Trade », chapitre 1 (p. 1-27) dans NAFTA and Water Exports, Association canadienne du droit de l’environnement, octobre 1993. Voir également, Barry Appleton, chapitre 25, « Frequently-Raised Concerns on the NAFTA », Navigating NAFTA:  A Concise User’s Guide to the North American Free Trade Agreement, Carswell, 1994. M. Appleton est aussi d’avis que l’ALENA s’applique aux eaux souterraines et à l’eau douce de surface à l’état naturel. Dans une section sur l’eau, M. Appleton analyse ce qu’il considère comme les effets de l’ALENA sur les ressources du Canada en eau (p. 201-205). Voir également West Coast Environmental Law, Legal Opinion commissioned by the Council of Canadians re: Water Export Controls and Canadian International Trade Obligations, 17 août 1999.

(6)  Jon R. Johnson, The North American Free Trade Agreement:  A Comprehensive Guide, Canada Law Book Inc., 1995. 

(7)   Ibid., p. 109-110 (traduction).

(8)   Sophie Dufour, « The Legal Impact of the Canada-United States Free Trade Agreement on Canadian Water Exports », 34 Les Cahiers de Droit, p. 705, 1993. Après avoir analysé en profondeur les conséquences juridiques de l’ALE sur les ressources en eau canadiennes, Mme Dufour conclut qu’aucune disposition de l’entente ne permet de croire que le Canada a concédé de quelque façon que ce soit aux États-Unis un accès futur à ses ressources en eau.

(9)  Ibid., p. 742 (traduction).

(10)  Canada, Chambre des communes, Comité législatif sur le projet de loi C-115 (troisième session, trente-quatrième législature), Procès-verbaux et témoignages, 5 mai 1993, fascicule n° 6, page 15-16.

(11)  S.C. 1988, ch. 65.

(12)  S.C. 1993, ch. 44.

(13)  L’ALENA n’était pas encore en vigueur à ce moment-là.

(14)  Gouvernement du Canada, Cabinet du premier ministre, « Le premier ministre annonce des améliorations à l’ALENA; le Canada mettra bientôt en œuvre cet accord », communiqué, 2 décembre 1993.

(15)   L’information qui suit concernant la position du gouvernement fédéral sur cette question est tirée de : Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Questions et réponses (commerce).  Ces questions et réponses ont été préparées dans le cadre d’une documentation sur le projet de loi C-6 : Loi modifiant la Loi du traité des eaux limitrophes internationales (première session, trente-septième législature), 2001.

(16)   Sur la question du traitement national sous le régime de l’ALENA, voir l’analyse qui suit sous la rubrique « Prélèvements massifs d’eau et le chapitre 11 de l’ALENA ».

(17)  Commission mixte internationale, Protection des eaux des Grands lacs: Rapport final aux gouvernements du Canada et des États-Unis, 22 février 2000.  Les pages 34 à 36 du rapport portent sur les questions commerciales.

(18)  Ibid., p. 33 (traduction).

(19)   Frank Quinn et Jeff Edstrom, « Great Lakes Diversions and Other Removals », Canadian Water Resources Journal, volume 25, p. 125-151, à la page 140 (juin 2000).

(20)  Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Questions et réponses (Commerce), documentation préparée en rapport avec le projet de loi C-6 : Loi modifiant la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales (première session, trente-septième législature), 2001.

(21)   Projet de loi C-249 : Loi interdisant l’exportation des eaux du Canada, première lecture 19 octobre 1999 (deuxième session, trente-sixième législature). M. Riis avait déjà déposé des projets de loi analogues antérieurement : le projet de loi C-202 (première session, trente-cinquième législature); le projet de loi C-232 (deuxième session, trente-cinquième législature); le projet de loi C-404 (première session, trente-sixième législature).

(22)  Projet de loi C-205 : Loi interdisant l’exportation des eaux du Canada, première lecture, 2 février 2001 (première session, trente-septième législature).

(23)  Projet de loi C-410 : Loi interdisant l’exportation d’eau hors du Canada, première lecture, 16 décembre 1999 (deuxième session, trente-sixième législature).  L’autre projet de loi de M. Lincoln sur le même sujet portait le numéro C-485 (première session, trente-sixième législature).

(24)  On trouvera le débat entourant la motion de M. Gilmour dans Canada, Chambre des communes, Hansard, 8 février 1995 (première session, trente-cinquième législature) p. 9355-9362.

(25)  On trouvera le débat entourant la motion de M. Blaikie dans Canada, Chambre des communes, Hansard, 9 février 1999 (première session, trente-sixième législature), p. 11607-11637, 11652-11675.

(26)  Canada, Chambre des communes, Hansard, 15 mai 1998 (première session, trente-sixième législature), p. 7062.

(27)   Ibid.

(28)  Canada, Chambre des communes, Hansard, 16 novembre 1998 (première session, trente-sixième législature), p. 10052.

(29)   Ibid., p. 10052-10053.

(30)  Voir notamment : Canada, Chambre des communes, Hansard, 3 novembre 1999 (deuxième session, trente-sixième législature), p. 1049; ainsi que Hansard, 22 novembre 1999, p. 1591-1592; 1er mars 2000, p. 4210; 3 avril 2000, p. 5619-5620.

(31)  Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, « Mise en œuvre d’une stratégie visant à prévenir le prélèvement à grande échelle des eaux du Canada, y compris les eaux destinées à l’exportation », communiqué, 10 février 1999.

(32)  Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Une stratégie visant à protéger les eaux canadiennes, document d’information, 10 février 1999. Un autre document d’information intitulé simplement L’eau, a été produit par le Ministère à la même date.

(33)  Canada, Environnement Canada, Document d’information sur les prélèvements massifs et les exportations d’eau et Prélèvements massifs et exportations d’eau : Questions fréquentes, 2001.

(34)  On trouvera l’analyse du projet de loi C-15, et de l’information afférente dans le résumé législatif LS-353F de la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement.

(35)  On trouvera l’analyse du projet de loi C-6, et de l’information afférente dans le résumé législatif LS-383F de la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement.  La Loi modifiant la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales (ancien projet de loi C-6) est le ch. 40 des L.R. 2001.

(36)  L.R.C. 1985, ch. I-17, modifié.

(37)   Le Traité se trouve en annexe de la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales L.R.C. 1985, ch. I-17, modifié.

(38)  Canada, Chambre des communes, Hansard, 23 novembre 1999 (deuxième session, trente-sixième législature), p. 1635.

(39)   Ibid.

(40)  Canada, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Document d’information : Modifications de la Loi sur le Traité des eaux frontalières internationales.

(41)  Canada, Chambre des communes, Hansard, 20 octobre 2000 (deuxième session, trente-sixième législature), p. 9329.

(42)   Ibid., p. 9329.

(43)  Canada, Chambre des communes, Hansard, 26 avril 2001 (première session, trente-septième législature), p. 3223

(44)  Canada, Environnement Canada, Renseignements généraux sur les prélèvements massifs et les exportations d’eau, 2001.

(45)   Ibid.

(46)  Canada, Chambre des communes, Hansard, 22 novembre 1999 (deuxième session, trente-sixième législature), p. 1591.

(47)   Ibid., 3 avril 2000, p. 5620.

(48)  Conseil des Canadiens, Conférence de presse, A Plan Full of Holes, 10 février 1999. Voir West Coast Environmental Law, Legal Opinion commissioned by the Council of Canadians re:  Water Export Controls and Canadian Environmental Trade Obligations, 17 août 1999.

(49)  Commission mixte internationale, Protection des eaux des Grands Lacs : Rapport final aux gouvernements du Canada et des États-Unis, 22 février 2000. Le rapport a été divulgué au public le 15 mars 2000.  Une version provisoire avait été diffusée en août 1999.

(50)  Canada, Environnement Canada, Prélèvements massifs et exportation d’eau – Questions fréquentes, question 3, 2001.

(51)  Commission mixte internationale, Protection des eaux des Grands Lacs :  Rapport final aux gouvernements du Canada et des États-Unis (22 février 2000), annexe 8.

(52)   Ibid., p. 33.

(53)  Conseil des Canadiens, « International Joint Commission Fails Canadians and Opens Door to Bulk Water Exports », communiqué, 15 mars 2000.


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