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PRB 07-47F

Revendications controversées du Canada à l'égard des eaux et des zones maritimes arctiques

Robert Dufresne
Division du droit et du gouvernement

Le 10 janvier 2008

pdf PDF (170 Ko, 19 pages)

Avertissement


Table des matières


Introduction

Le Canada fait valoir plusieurs revendications à l’égard des terres et des eaux arctiques.  Dans l’ensemble, ses revendications et ses affirmations sont considérées comme fondées par les autres États(1), qui reconnaissent ses droits et son autorité.  Par contre, pour certaines revendications, d’autres États ont manifesté leur opposition.

La seule revendication canadienne à l’égard des terres arctiques qui donne encore lieu à controverse concerne le statut de l’île Hans.  Nous n’aborderons pas le sujet parce qu’il a été examiné ailleurs(2).  Dans le présent document, nous étudions plutôt les revendications controversées à l’égard des eaux arctiques qui touchent les intérêts canadiens.  Trois controverses sont mises en lumière, deux en cours et la troisième potentielle : le statut du passage du Nord-Ouest; la délimitation de la frontière dans la mer de Beaufort; les controverses qui pourraient être soulevées par les revendications des différents États arctiques à l’égard de l’extension du plateau continental.

Le statut du passage du Nord-Ouest

Le passage du Nord-Ouest présente la particularité d’être non pas un lieu géographique fixe, mais bien une voie maritime.  Il relie le détroit de Davis et la baie Baffin, à l’est, au détroit de Béring à l’ouest.  Jusqu’à sept routes le traversent, bien que deux soient utilisées, de sorte que le passage du Nord-Ouest a en quelque sorte une nature mouvante(3).  Il pourrait constituer une voie navigable intéressante et avantageuse pour les navires commerciaux s’il devenait plus accessible pendant une plus grande portion de l’année.

Le Canada considère que le passage du Nord-Ouest fait partie de ses eaux intérieures.  Il assoit sa position sur deux fondements juridiques(4).  D’abord, les eaux du passage font partie des eaux intérieures canadiennes en vertu d’un titre historique.  Ensuite, les eaux sont intérieures, car elles se situent entre le littoral canadien et les lignes de base droites que le Canada a tracées autour de l’archipel arctique.  D’autres États prétendent que les eaux du passage ne sont pas des eaux intérieures et qu’ils y ont des droits de navigation en application du droit de la mer.  Il existe deux possibilités à cet égard.  Premièrement, les États pourraient bénéficier d’un droit de passage découlant de la préservation d’un droit qui existait avant la délimitation fondée sur les lignes de base droites.  Deuxièmement, ils pourraient bénéficier d’un droit de passage en transit si le passage du Nord-Ouest obtient le statut de détroit international.  Une autre possibilité serait que le passage devienne un détroit international et que le droit de passage en transit s’acquière avec le temps.

Il y a donc trois statuts juridiques possibles pour le passage du Nord-Ouest : eaux intérieures, mer territoriale ou détroit international.  Nous examinerons brièvement ces options.  Cependant, peu importe l’issue du litige, les règles qui accordent au Canada le droit à la protection du passage en tant que zone recouverte par les glaces continueraient de s’appliquer.  Comme nous le verrons plus loin, la controverse à ce sujet s’est apaisée.

A.  Revendication I : Eaux intérieures en vertu d’un titre historique

Le Canada affirme que les eaux arctiques du passage du Nord-Ouest sont des eaux intérieures en vertu d’un titre historique et qu’elles relèvent donc de sa pleine souveraineté.  La première déclaration sans équivoque sur la position canadienne a été faite en 1973 par le Bureau des affaires juridiques :

Le Canada affirme aussi que les eaux de l’archipel arctique canadien font partie de ses eaux intérieures pour des raisons historiques,  même si elles n’ont été déclarées telles dans aucun traité et aucune loi.(5)

En 2002, des représentants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ont repris le même argument, mais présenté de la façon suivante :

La pleine souveraineté du Canada sur ces eaux, y compris le passage du Nord-Ouest, repose sur un titre historique, de sorte qu’aucun droit de passage n’est reconnu.  Un autre argument en faveur de la souveraineté du Canada est le fait que les Inuits utilisent et occupent la zone recouverte par les glaces « depuis des temps immémoriaux ».(6)

De plus, lorsque le Canada a ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer en 2003, il y a joint une déclaration selon laquelle ne peuvent être jugés « les différends qui concernent l’interprétation ou l’application des articles 15, 74 et 83 relatifs à la délimitation des eaux ou ceux qui touchent les baies ou titres historiques »(7).  Il ne fait pas de doute que le dernier élément visait en partie les différends au sujet des eaux arctiques.

B.  Revendication II : Eaux intérieures en vertu du tracé des lignes de base droites

Le Canada assoit aussi sa position sur un second fondement juridique: il prétend que les eaux du passage du Nord-Ouest sont intérieures, car elles se situent entre le littoral canadien et les lignes de base droites.  Comme l’argument fondé sur le titre historique, celui-ci n’est pas propre au passage du Nord-Ouest et a été avancé dans d’autres contestations de la souveraineté canadienne.  Après la traversée controversée du brise-glace de la Garde côtière américaine CGS Polar Sea en 1985 (voir ci-dessous), le ministre des Affaires extérieures a annoncé deux mesures : 1) la prise d’un décret établissant des lignes de base droites autour de l’archipel arctique, qui a pris effet le 1er janvier 1986(8) et 2) l’édition de la Loi sur l’application extracôtière des lois canadiennes, qui a étendu l’application des lois fédérales et provinciales aux zones extracôtières le long de la côte(9).  Cette loi a depuis été abrogée et remplacée par la Loi sur les océans.

C.  Brève évaluation des revendications canadiennes

Les experts qui ont étudié la question arrivent à des conclusions différentes sur le bien-fondé des revendications canadiennes à l’égard de la pleine souveraineté sur les eaux arctiques.  Certains semblent accepter l’argument du titre historique(10).  Toutefois, Donat Pharand, qui est sans doute le juriste canadien le plus qualifié en la matière, et d’autres experts estiment que cet argument est faible(11).  En revanche, M. Pharand considère la revendication fondée sur le tracé des lignes de base droites autour de l’archipel arctique comme la plus valable et comme un argument solide en droit international(12). 

Après avoir évalué si l’argument du titre historique invoqué par le Canada tient la route, M. Pharand conclut que « le Canada n’est pas en mesure de s’acquitter du lourd fardeau qui lui incombe de prouver qu’il a exercé une compétence exclusive sur les eaux arctiques pendant une période suffisamment longue et avec le consentement d’États étrangers, et surtout les principaux États touchés par sa revendication »(13).  Il  énonce quatre faits à l’appui de son affirmation : 1) personne n’a pris possession des eaux arctiques lorsque les explorateurs britanniques et canadiens ont revendiqué leur droit sur le Nord; 2) la revendication fondée sur le titre historique remonte à 1973 seulement; 3) cette revendication a été contestée aussitôt par d’autres États; 4) le Canada n’a pas réussi à obliger tous les navires étrangers  –  en particulier les navires américains – à obtenir une autorisation préalable(14).

L’examen des considérations pertinentes amène M. Pharand à une conclusion beaucoup plus favorable au sujet de la revendication selon laquelle les eaux qui se situent entre le littoral canadien et le tracé des lignes de base droites autour de l’archipel arctique sont des eaux intérieures(15).

D.  Revendications d’États étrangers I : Existe-t-il un droit de passage inoffensif?

L’Union européenne et, tout particulièrement, les États-Unis contestent que le passage du Nord-Ouest soit situé dans des eaux intérieures(16).  Deux arguments réfutent une partie de la revendication canadienne de souveraineté sur le passage.  Aucun d’eux ne récuse entièrement le fait que le Canada jouit d’une certaine souveraineté, mais ils font valoir que d’autres États exercent des droits de navigation : soit un droit de passage inoffensif, soit un droit de passage en transit.

La question de savoir si d’autres États ont un droit de passage inoffensif dans le passage du Nord-Ouest est liée à l’établissement de lignes de base droites autour de l’archipel arctique.  Autrement dit, si la revendication canadienne repose sur un titre historique, la question du droit de passage inoffensif n’est pas pertinente.  Mais elle peut être pertinente si le seul argument valable du Canada est l’établissement de lignes de base droites en 1985.  Selon l’article 8 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), lorsque le tracé d’une ligne de base droite inclut des eaux qui n’étaient pas précédemment considérées comme des eaux intérieures, un droit de passage inoffensif s’applique – comme c’est le cas ailleurs dans les mers territoriales.  Cette règle a-t-elle une incidence sur la position du Canada?

Sur ce point, certains soutiennent que le facteur déterminant est le droit applicable au moment de l’établissement des lignes de base, en l’occurrence 1985(17).  Lorsque le Canada a décidé de tracer des lignes de base droites en 1985, il n’était pas signataire de l’UNCLOS.  Il agissait sous le régime du droit coutumier international.  Il y a une importante distinction à faire entre le droit conventionnel et le droit coutumier.  Le principe de la préservation d’un droit de passage inoffensif énoncé à l’article 8 de l’UNCLOS est tenu pour une nouvelle règle de droit conventionnel qui n’existait pas sous le régime du droit coutumier international.  Il a pour effet d’empêcher les États étrangers de prétendre au maintien d’un droit de passage inoffensif dans des eaux enfermées par la méthode des lignes de base droites.  Dans cette perspective, les États étrangers ne pourraient pas revendiquer un droit de passage inoffensif pour le passage du
Nord-Ouest.

Cependant, d’autres soutiennent qu’en ratifiant l’UNCLOS le Canada est devenu lié par la règle énoncée à l’article 8 et que, par conséquent, il ne peut dénier le droit de passage inoffensif  en se fondant sur les lignes de base droites(18).  Ils font valoir que la question n’est pas contestable.

E.  Revendications d’États étrangers II : Existe-t-il un droit de passage en transit?

S’il n’existe pas de droit de passage inoffensif, y a-t-il un droit de passage en transit sous le régime du droit international?  Le droit de passage en transit existe pour une voie navigable considérée comme un détroit international.  La question qui se pose est donc celle-ci : le passage du Nord-ouest est-il, comme le prétendent les États-Unis, un détroit international?

Les États-Unis n’ont cessé de soutenir que le passage du Nord-Ouest est un détroit international.  Deux déplacements effectués par le pétrolier américain S.S. Manhattan en 1969-1970 et le brise-glace américain CGS Polar Sea en 1985 ont mis en lumière les divergences de vues entre le Canada et les États-Unis sur cette question.  Les États-Unis sont d’avis qu’ils n’avaient pas besoin de la permission du Canada parce que les navires traversaient un détroit international.  Ils font valoir, en invoquant une décision de la Cour internationale de justice, que le volume de trafic international n’est pas un facteur pour établir que le passage du Nord-Ouest est un détroit(19).  En outre, ils semblent considérer que l’utilisation potentielle du passage pour le trafic maritime international, par opposition à son utilisation réelle, suffit pour le qualifier de détroit international(20).  Quant à l’Union européenne, elle a dit s’opposer à l’utilisation de la méthode des lignes de base droites autour de l’archipel arctique tout entier, ce qui peut influer sur la conception que d’autres pays se font du passage du Nord-Ouest(20).

En 1988, le Canada et les États-Unis ont, en un sens, partiellement mis de côté leur différend en concluant un accord sur « la coopération dans l’Arctique », qui prévoit que les déplacements des brise-glaces américains seront « effectués avec le consentement du Gouvernement du Canada ».  Cet accord n’a toutefois pas modifié la position juridique des deux pays à l’égard des eaux arctiques.  En 2003, Paul Cellucci, ambassadeur des États-Unis au Canada, a confirmé que les deux pays restaient sur leurs positions respectives concernant le statut du passage du Nord-Ouest(21).

Comme nous l’avons mentionné plus haut, un détroit international est une voie d’eau qui répond à certaines exigences géographiques – ne pas dépasser 24 milles de largeur (ou 12 milles de chacune des deux côtes) et relier deux plans de haute mer – et à une exigence fonctionnelle, celle d’être utilisée pour le trafic maritime international(22).  En ce qui a trait au passage du Nord-Ouest, la question centrale, la plus épineuse, est de savoir si l’exigence fonctionnelle est respectée.

Dans une étude récente, Donat Pharand réexamine tout le dossier(23).  Il revoit l’historique des déplacements de navires étrangers dans le passage du Nord-Ouest pour déterminer si le critère fonctionnel est respecté.  Il signale uniquement deux, peut-être trois, déplacements de navires militaires, tous des sous-marins américains, et au moins deux des traversées avaient été effectuées dans le cadre d’un dispositif de défense commun(24).  Il fait aussi état des déplacements bien connus des navires Manhattan et Polar Sea – le premier en haute mer (car la mer territoriale ne pouvait alors avoir que trois milles de largeur) et le second étant le seul cas de brise-glace étranger qui a traversé le passage sans autorisation préalable.  Voici sa conclusion :

Il est évident que le passage du Nord-Ouest n’a pas de tradition comme voie utile au trafic maritime international.  Le déplacement effectué par le brise-glace USCGS Polar Sea semble être le seul cas d’exception, où aucune autorisation préalable n’a été demandée, expressément ou implicitement.  Il ne faut toutefois pas oublier que cela s’est produit en 1985, avant l’établissement de lignes de base droites qui a eu pour effet d’incorporer le passage du Nord-Ouest dans les eaux intérieures du Canada.  Ce déplacement, qui a provoqué de vigoureuses protestations de la part du Canada, n’est sûrement pas suffisant pour faire du passage du Nord-Ouest un détroit international, statut qui entraînerait le droit de passage en transit.(25)

Il n’en reste pas moins qu’un revirement de la position américaine est possible.  Selon certaines indications, les États-Unis pourraient modérer leurs affirmations concernant le statut de détroit international des eaux arctiques canadiennes du fait que la sécurité du continent est devenue une source de préoccupation depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001.  Michael Byers explique les raisons qui pourraient amener les États-Unis à modifier leur conception des intérêts qu’ils ont dans le passage du Nord-Ouest :

Les intérêts des Américains ont changé, et ils pourraient être plus disposés à accepter la souveraineté canadienne.  Pendant la guerre froide, les États-Unis voulaient surtout conserver un accès pour leur marine militaire, en particulier leurs sous-marins.  En vertu du droit de la mer, les sous-marins peuvent traverser un détroit international sans faire surface ou sans alerter les États côtiers adjacents, ce qui n’est pas permis dans des eaux intérieures.  Du point de vue de Washington, la revendication canadienne menaçait de créer un fâcheux précédent pour la navigation dans les détroits et les canaux ailleurs.

De nos jours, Washington craint principalement que des terroristes s’infiltrent en Amérique du Nord par la mer en transportant des armes de destruction massive.  La meilleure parade à cette menace serait un ensemble de lois nationales dans les domaines du droit pénal, des douanes et de l’immigration, plutôt que les contraintes beaucoup plus souples du droit international.  D’ailleurs, le système canadien est le seul qui pourrait vraisemblablement s’appliquer au passage du Nord-Ouest.  Il n’est pas avantageux pour les États-Unis, ni pour la plupart des autres pays, de soustraire les navires étrangers à des règlements et à des modalités de surveillance raisonnables en maintenant que le passage est un détroit international.(26)

Dans cette perspective, le Canada pourrait peut-être faciliter ses relations avec les États-Unis en contrôlant le passage du Nord-Ouest « pour sécuriser le périmètre nord-américain », ce qui aurait aussi pour effet d’atténuer l’opposition à sa revendication(27).  Paul Cellucci a dernièrement, après avoir cessé d’être ambassadeur, déclaré publiquement que les États-Unis seraient bien avisés de reconnaître la revendication canadienne à l’égard du passage(28).

F. La voie de l’avenir : Entre l’internationalisation du passage et la consolidation des revendications canadiennes

Les experts qui étudient la souveraineté sur l’Arctique partent d’une hypothèse commune : les changements climatiques faciliteront la navigation dans les eaux arctiques, et en particulier dans le passage du Nord-Ouest.  D’un point de vue juridique, cette hypothèse soulève la question de savoir si l’augmentation du trafic maritime pourrait modifier la position juridique du Canada vis-à-vis du passage.

Si le passage du Nord-Ouest fait partie des eaux intérieures canadiennes et n’est pas visé actuellement par les droits maritimes des autres États, la situation pourrait-elle changer?  Plus précisément, le passage pourrait-il devenir un détroit international?  Dans l’état actuel des choses, la faiblesse de la revendication touchant le statut de détroit international tient au fait que le trafic international dans le passage du Nord-Ouest est minime.  Toutefois, certains experts ont évoqué la possibilité qu’une circulation accrue et plus soutenue de navires étrangers contribue à l’internationalisation du passage du Nord-Ouest et crée un droit légal de passage en transit(29).  À ce sujet, M. Pharand formule l’observation suivante : « L’augmentation de la navigation internationale dans le passage sur un nombre d’années relativement restreint pourrait être jugée suffisante pour justifier le statut de détroit international »(30).  Cet avis donne à entendre que, même si l’on considère le passage du Nord-Ouest comme faisant partie intégrante des eaux intérieures canadiennes en ce moment, l’augmentation du nombre de navires étrangers qui le franchissent sans avoir obtenu le consentement du Canada ou sans que le Canada réagisse pourrait militer en faveur de l’internationalisation des eaux.

S’il y a internationalisation, d’autres États – et leurs navires et aéronefs –bénéficieraient d’un droit de passage en transit(31).  Ce droit est défini dans l’UNCLOS comme « l’exercice [conformément à la partie III de l’UNCLOS] de la liberté de navigation et de survol à seule fin d’un transit continu et rapide par le détroit entre une partie de la haute mer ou une zone économique exclusive […] ».  Il est assujetti aux obligations prévues par les articles 39, 40 et 41 de l’UNCLOS.  Ces obligations consistent notamment à passer sans délai; à s’abstenir de recourir à la menace ou à la force ou de mener des activités autres que celles qu’implique le transit, sauf en cas de force majeure ou de détresse; à se conformer aux règlements internationaux généralement acceptés visant la sécurité ainsi que la prévention et la maîtrise de la pollution; à obtenir l’autorisation préalable des États pour effectuer des activités scientifiques et à respecter les voies de circulation.  M. Pharand estime également que le droit de passage en transit serait avantageux pour les navires de guerre et pour les sous-marins, qui n’auraient pas à faire surface(32).

Selon toute vraisemblance, le Canada pourrait aussi continuer d’exercer son droit à la protection du milieu marin, comme le prévoit l’article 234 de l’UNCLOS(33).

Néanmoins, l’internationalisation n’est qu’une possibilité, et elle n’est nullement inévitable.  Le Canada pourrait résister et riposter aux pressions en faveur de cette mesure par des manifestations concrètes de souveraineté.  Sur ce point, M. Pharand signale : « L’internationalisation du passage du Nord-Ouest dépendra essentiellement de deux facteurs : l’importance de la circulation de navires battant pavillon étranger et l’efficacité des mesures prises par le Canada pour contrôler cette circulation »(34).  Il formule une série de recommandations pour rendre le Canada plus à même de contrôler efficacement la circulation de manière qu’il puisse continuer de prétendre que les eaux du passage sont intérieures et ne font pas partie d’un détroit international.  Par exemple, il recommande de rendre obligatoire le NORDREG (système d’information et de guidage pour la navigation), qui est à usage volontaire; de faire l’acquisition d’un brise-glace polaire; de mettre sur pied des services maritimes et terrestres dans la région; de terminer la mise en place d’un satellite radar pour la surveillance des navires de surface; d’établir un mécanisme de repérage et de contrôle des sous-marins; de patrouiller les régions aux fins du sauvetage; d’aménager un port en eaux profondes(35).  L’essentiel, aux yeux de M. Pharand, est de concentrer les efforts sur l’exécution des mesures que l’on choisit d’adopter et de faciliter l’exécution au moyen d’une coopération interne et internationale(36).

La ligne de démarcation entre la zone canadienne et la zone américaine dans la mer de beaufort

Le second différend relatif aux eaux arctiques porte sur la frontière maritime entre le Canada et les États-Unis dans la mer de Beaufort.  La mer de Beaufort, qui fait partie de l’océan Arctique, s’étend au nord des Territoires du Nord-Ouest, du Yukon et de l’Alaska et à l’ouest des îles arctiques canadiennes.  Sa frontière nord-ouest est définie par une ligne reliant Point Barrow, l’Alaska et Lands End sur l’île Prince-Patrick.  Le différend vise la ligne de démarcation entre les deux pays.  Contrairement au litige concernant le passage du Nord-Ouest, celui-ci a trait à l’établissement de la frontière entre les deux voisins et est donc de nature purement bilatérale.

A.  La revendication du Canada

Le Canada fonde sa revendication sur le traité de 1825 entre la Russie et la Grande-Bretagne qui établit la limite entre ce qui est maintenant l’Alaska et le Yukon le long du 141e méridien.  Ce traité dispose que la frontière s’étend jusqu’à la « mer Glaciale »(37).  Le Canada maintient qu’il s’agit du bon critère pour déterminer la frontière maritime et que celle-ci doit être établie le long du 141e méridien.  Il utilise notamment ce méridien pour délimiter les eaux sur lesquelles il revendique sa compétence en matière de prévention de la pollution et pour délimiter sa zone de pêche(38).

Ces actes montrent que le Canada juge fonder sa revendication, mais ils revêtent également de l’importance en ce sens qu’ils pourraient servir d’argument de réserve.  Si la revendication à l’égard du 141e méridien est rejetée, les actes de souveraineté pourraient entrer en jeu comme circonstances spéciales pour l’utilisation d’une autre méthode de délimitation.  En effet, comme les États-Unis soutiennent que la méthode de la ligne d’équidistance devrait servir à établir la frontière, les actes de souveraineté pourraient justifier une modification de la ligne d’équidistance pour obtenir un résultat équitable, comme le permet le droit relatif à l’établissement des frontières maritimes(39).

B.  La revendication des États-Unis

Les États-Unis rejettent le recours au traité de 1825 pour déterminer la frontière maritime entre les deux pays.  Ils considèrent que le traité avait manifestement pour objet d’établir une frontière terrestre et qu’il ne visait pas à tracer de frontière maritime.  Cette position reçoit un certain appui de la part de Donat Pharand.  Au sujet de la place centrale accordée au traité de 1825, il fait valoir que « les parties n’auraient pu envisager d’établir une frontière pour le plateau continental à une époque où ce concept était totalement inconnu en droit international »(40).  Même si l’on ne peut considérer le traité comme l’instrument de résolution du différend, il y a lieu de signaler que le Canada a dans les faits utilisé le 141e  méridien à trois reprises pour établir la frontière nord-ouest(41).

Les États-Unis ont mis en avant deux autres méthodes de délimitation : l’équidistance et la perpendiculaire.  La première consiste à établir la frontière maritime sur le principe de l’équidistance, c’est-à-dire en traçant une ligne médiane dont chaque point est à distance égale des points les plus rapprochés sur les lignes de base(42).  M. Pharand semble privilégier une variante de la méthode de l’équidistance :

Dans ce contexte géographique particulier […], la méthode de l’équidistance favorise les États-Unis en raison de la légère convexité de la côte de l’Alaska et de la concavité de la côte du Yukon.  Il semblerait donc que la configuration spéciale de la côte canadienne dans cette zone à délimiter pourrait constituer une circonstance spéciale et justifier une certaine modification de la ligne d’équidistance.(43)

La deuxième méthode mise en avant par les États-Unis est l’utilisation d’une ligne perpendiculaire à la côte, au point où la frontière terrestre rencontre la mer(44).

Le litige se poursuit.

Revendications possibles de l'extension du plateau continental

A.  Le régime établi par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS)

La ratification de l’UNCLOS a un effet important : elle permet à un État de fixer les limites extérieures de son plateau continental au-delà des 200 milles marins (selon l’article 76 ou le paragraphe 76(4)), mais l’État doit soumettre sa demande à la Commission des limites du plateau continental des Nations Unies dans les dix ans suivant la ratification.  Si un État ratifie l’UNCLOS et souhaite obtenir la pleine reconnaissance internationale de l’extension de son plateau continental au-delà des 200 milles marins à partir des lignes de base, il doit suivre une procédure définie à l’annexe II de l’UNCLOS et appliquer les lignes directrices énoncées dans deux documents adoptés par la Commission : un ensemble de règles (Modus Operandi)(45) et les Directives scientifiques et techniques(46).

La Commission est formée de 21 experts représentant des États parties à l’UNCLOS.  Si elle juge non fondée la demande d’un État côtier, la Commission peut formuler des recommandations, à la suite de quoi l’État pourra présenter un dossier révisé ou une nouvelle demande.  Le fonctionnement du système peut se résumer ainsi :

Toute revendication [d’un plateau continental étendu] doit être soumise, avec des données scientifiques, à la Commission des limites du plateau continental, organisme de scientifiques élus par les parties à la Convention des Nations Unies.  Les recommandations de la Commission n’ont pas force de loi.  La Commission a pour rôle d’aviser les pays des revendications exagérées et de les aider à légitimer les revendications raisonnables.  Il appartient aux pays dont les revendications entrent en conflit de négocier une entente mutuellement satisfaisante ou de porter leur litige devant une cour ou un tribunal international.(47)

B.  Revendications de l’extension du plateau continental

Comme nous l’avons vu, les parties à l’UNCLOS ont dix ans, à partir de la ratification, pour cartographier leur plateau continental et formuler des revendications précises.  Parmi les États arctiques autres que le Canada qui sont visés par ces obligations figurent le Danemark, la Finlande, la Norvège, la Russie et la Suède.  Les États-Unis sont le seul pays membre du Conseil de l’Arctique qui n’a pas ratifié l’UNCLOS, mais ils envisagent de le faire et et reçoivent un solide appui en ce sens(48) .

Jusqu’à présent, deux États arctiques seulement ont présenté une demande à la Commission : la Russie et la Norvège.  En 2001, la Russie a soumis une revendication qui, si elle était acceptée, lui donnerait des droits sur deux segments au-delà de la limite normale des 200 milles, dont l’un prend fin au pôle Nord.  La Russie réclame une partie de la dorsale Lomonosov, en tant que prolongement du plateau continental sibérien(49).  Comme les demandes présentées à la Commission sont confidentielles, il est difficile de déterminer le fondement juridique de la revendication russe(50).  On peut toutefois déduire que la Russie demande de qualifier de « hauts-fonds » une partie au moins du plateau continental étendu étant donné que cette désignation juridique est la seule qui peut lui permettre de dépasser la limite des 350 milles(51).

En janvier 2002, le Canada a réagi officiellement à la demande de la Russie(52).  Il a d’abord indiqué qu’il n’était pas en mesure « de déterminer s’il souscrit à la demande de la Fédération de Russie concernant le plateau continental arctique en l’absence de complément d’information à l’appui de cette demande », précisant que le fait qu’il ne puisse formuler d’observations à ce stade n’impliquait pas de sa part un rejet ou une acceptation de la demande russe.  Il a en outre fait observer que la demande de la Russie et la réponse de la Commission ne préjugeaient pas la question de la délimitation du plateau continental entre le Canada et la Russie.  Le Canada ne semble pas avoir modifié sa position depuis.  On notera toutefois que le ministre des Affaires étrangères du Canada a vigoureusement dénoncé le fait que la Russie a planté un drapeau au pôle Nord, près de la limite de la région qu’elle revendique(53).

La Commission a étudié la demande de la Russie et fait des recommandations sur les divers points soulevés par celle-ci, dont certains concernaient la délimitation de la frontière avec ses voisins(54).  Quant à la revendication russe qui intéresse le plus le Canada, l’extension du plateau continental au nord de la masse terrestre centrale qui culmine près du pôle Nord, la Commission a carrément recommandé à la Russie de réviser son dossier :

Pour ce qui est de l’océan Arctique central, la Commission a recommandé à la Fédération de Russie de présenter un dossier révisé concernant l’extension de son plateau continental dans ce secteur sur la base des conclusions figurant dans les recommandations.(55)

Récemment, la Russie a indiqué à la Commission qu’elle lui communiquerait des informations supplémentaires(56).  Son exploration du pôle Nord et le drapeau russe planté au fond de l’océan, qui ont fait beaucoup de bruit à l’été 2007, semblent liés aux efforts pour renforcer sa position.  Mais dernièrement le Canada et la Russie ont annoncé conjointement leur intention de régler la question des revendications territoriales dans l’Arctique en se prévalant du droit et des mécanismes internationaux(57).

Le 27 novembre 2006, la Norvège a, elle aussi, présenté à la Commission une demande d’extension du plateau continental dans l’Arctique(58).  Le Canada n’a pas réagi.  Quant à la Commission, elle n’a pas encore établi sa position finale sur cette revendication(59).

C.  Délimitation par le Canada de son plateau continental

Aux fins de ses initiatives internationales, le Canada doit, d’ici la fin de 2013, soumettre des précisions sur les limites souhaitées ainsi que des données scientifiques et techniques à l’appui de sa revendication de l’extension du plateau continental.  Cette exigence s’applique évidemment aussi à ses revendications à l’égard de l’Arctique.

La possibilité d’extension du plateau continental existe déjà en droit interne.  Aux termes de l’article 17 de la Loi sur les océans du Canada, le plateau continental délimité par défaut à 200 milles n’exclut pas la possibilité d’un plateau continental étendu.  À cet effet, les coordonnées géographiques peuvent, en vertu de cette loi, être fixées pour déterminer des limites extérieures qui dépassent la ligne des 200 milles (ou, en théorie, s’y arrêtent)(60).  Cette mesure pourrait être prise par décret.

Le Canada effectue un travail de cartographie et recueille des données probantes à l’appui de ses revendications visant l’extension du plateau continental(61).  Pour la partie est de l’Arctique, il a collaboré avec le Danemark à une expédition servant à revendiquer une partie de la dorsale Lomonosov(62).  Pour la partie ouest des terres et des eaux arctiques, il recueille des données sismiques et effectue des levés bathymétriques (étude des profondeurs marines) en vue de la présentation d’une demande à la Commission.

Conclusion

Dans l’ensemble, la position du Canada relativement aux terres et aux eaux arctiques est solide et bénéficie de la reconnaissance d’autres États.  Il existe toutefois un nombre précis de zones maritimes pour lesquelles les revendications canadiennes se heurtent à une opposition et à des revendications contraires.  C’est actuellement le cas pour le passage du Nord-Ouest et la frontière maritime avec les États-Unis dans la mer de Beaufort, et ce pourrait aussi devenir le cas pour l’extension du plateau continental revendiquée par d’autres États arctiques.  Par défaut, les controverses décrites dans le présent document continueront d’exister.  Il n’est toutefois pas interdit de penser qu’elles pourraient s’apaiser et se résoudre avec le temps par la négociation, l’abandon du dossier ou un jugement.


Notes

  1. Voir Robert Dufresne, Les revendications juridiques du Canada sur le territoire et les eaux arctiques, PRB 07-39F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 6 décembre 2007.
  2. Ibid.
  3. Donat Pharand, « The Arctic Waters and the Northwest Passage:  A Final Revisit », Ocean Development and International Law, vol. 38, nos 1 et 2, janvier 2007, p. 3 à 18 (p. 29 et 30) [Pharand 2007].
  4. L’étude récente la plus fouillée sur cette question se trouve dans Pharand 2007.  Voir également Donat Pharand, Canada’s Arctic waters in international law, Cambridge University Press, Cambridge, 1988 [Pharand 1988].  Il est à noter qu’on a aussi invoqué la théorie des secteurs pour appuyer les revendications à l’égard des eaux arctiques, mais que cette avenue ne semble plus utilisée.  De nos jours, les revendications s’appuient sur l’un des deux fondements juridiques présentés plus haut.  Au sujet de la théorie des secteurs, voir Pharand 1988, p. 1 à 79 (qui rejette pour l’essentiel l’idée que cette théorie a été reçue en droit coutumier).
  5. Cité dans Pharand 2007, p. 11. [traduction]
  6. Cité dans Hugh M. Kindred et coll., International Law Chiefly as Interpreted and Applied in Canada, 7e éd., Montgomery Publications, Toronto, 2006, p. 461 [Kindred et al.]. [traduction]
  7. Cité dans Pharand 2007, p. 5. [traduction]
  8. Voir le Décret sur les coordonnées géographiques pour la mer territoriale (région 7), DORS/85-872 (10 septembre 1985).
  9. Kindred et coll., p. 461.
  10. Robert R. Roth, « Sovereignty and Jurisdiction Over Arctic Waters », vol. 28, Alberta Law Review, 1990, p. 845 à 872 (il dit appuyer la pertinence de la revendication fondée sur le titre historique); Andrea Charron, « The Northwest Passage », International Journal, vol. 60, 2005, p. 831 à 859 (p. 847).
  11. Voir Pharand 2007.  Pour un survol des avis de différents experts sur la faiblesse de l’argument du titre historique, voir Erik Franckx, Maritime Claims in the Arctic – Canadian and Russian Perspectives, Nijhoff Dordrecht, Boston, 1993, p. 103 [Franckx]; Suzanne Lalonde, « Increased Traffic through Canadian Arctic Waters : Canada’s State of Readiness », Revue judiciaire Thémis, vol. 38, no 1, 2004, p. 49 à 124 (p. 53).
  12. Voir Pharand 2007.
  13. Pharand 2007, p. 13. [traduction]
  14. Ibid.
  15. Ces considérations sont les suivantes : le caractère général des lignes de base droites comme méthode de délimitation, la particularité géographique de l’archipel, la direction générale de la côte, l’étroitesse du lien entre la terre et la mer, les intérêts économiques de la région attestés par un long usage, la longueur des lignes de base droites, la consolidation du titre pour certaines lignes de base droites par l’exercice de l’autorité de l’État, un long usage et une tolérance générale.  Pharand 2007, p. 17 à 28.
  16. Les experts font souvent état de l’opposition d’États européens à la revendication canadienne concernant le passage du Nord-Ouest, mais il existe peu de documents à l’appui : voir p. ex. Rob Huebert, « Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage », Isuma, vol. 2, 2001, p. 86 à 94 (p. 90) [Huebert 2001].
  17. Voir Donald McRae, « Arctic Sovereignty?  What is at Stake? », Behind the Headlines, vol. 64, janvier 2007, p. 1 à 23 (p. 13 et 14) [McRae]; voir aussi Michael Byers, Intent for a Nation:  What is Canada for?, Douglas & McIntyre, Vancouver, 2007, p. 156 [Byers].
  18. Franckx, p. 105 à 107.
  19. Voir Byers, p. 157.  La décision de la Cour internationale de justice qui vise les détroits internationaux est l’affaire du Détroit de Corfou, jugement du 9 avril 1949, Rapports de la CIJ 1949, p.4.
  20. Voir McRae, p. 15.
  21. Voir Hubert 2001, p. 91; Byers, p. 157.
  22. « Comme vous le savez, nous avons un différend, le Canada et les États-Unis, au sujet du passage du Nord-Ouest.  Le Canada prétend que le passage relève de sa compétence intérieure; les États-Unis disent qu’il s’agit d’une voie maritime internationale.  Nous n’avons pas résolu ce litige et il n’est pas absolument nécessaire de le faire dès maintenant ».  Transcription d’une conférence de presse tenue à Yellowknife, 13 mai 2003, citée dans Rob Huebert, « The shipping news part II – How Canada’s Arctic sovereignty is on thinning ice », International Journal, vol. 58, no 2, printemps 2003, p. 295 à 308 (p. 306 et 307).
  23. Voir Pharand 2007, p. 30.
  24. Pharand 2007, p. 30 et suiv.
  25. Pharand 2007, p. 37.
  26. Pharand 2007, p. 42. [traduction]
  27. Byers, p. 158. [traduction]
  28. Charron, p. 847. [traduction]
  29. Voir Brian Flemming : « Northwest Passage : a voyage Canada and the U.S. can take together », The Globe and Mail [Toronto], 18 décembre 2007.
  30. Voir McRae, p. 16; Pharand 2007, p. 44 à 59.
  31. Pharand 2007, p. 44. [traduction]
  32. McRae, p. 18.
  33. Pharand 2007, p. 45.
  34. McRae, p. 17.
  35. Pharand 2007, p. 48. [traduction]
  36. Pharand 2007, p. 51 et 52.
  37. Pharand 2007, p. 52.
  38. Art. 3, Convention between Great Britain and Russia concerning the Limits of their Respective Possessions on the North-West Coast of America and the Navigation of the Pacific Ocean, fait le 16 février 1825, vol. 75, Consolidated Treaty Series, p. 95.
  39. Voir la définition d’« eaux arctiques » à l’art. 2 de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques, L.R. 1985, ch. A-12; voir l’art. 16 de la Loi sur les océans, L.C. 1996, ch. 31, ainsi que le Décret sur les zones de pêche du Canada (zone 6), C.R.C., ch. 1549.
  40. Donat Pharand, « The Legal Regime of the Arctic:  Some Outstanding Issues », International Journal, vol. 49, automne 1984, p. 742 à 799 (p. 754) [Pharand 1984].
  41. Ibid. [traduction]
  42. Voir Donat Pharand, « Les problèmes de droit international dans l’Arctique », Études internationales, vol. 49, 1989, p.131 à 164 (p. 138 et 139) (en 1965, le Canada a accordé des permis d’exploitation jusqu’à la limite; en 1970, il a utilisé la ligne du 141e méridien pour définir la zone d’application de sa revendication en matière de protection de l’environnement; en 1977, la même ligne a servi à délimiter la zone économique exclusive de 200 milles du Canada).
  43. Voir Donald R. Rothwell, Maritime Boundaries and Resource Development:  Options for the Beaufort Sea, Institut canadien du droit des ressources, Calgary, 1988, p. 25 à 40.
  44. Pharand 1984, p. 754. [traduction]
  45. Pharand 1989, p. 138.
  46. Modus Operandi de la Commission, CLCS/L.3, 12 septembre 1997.
  47. Directives scientifiques et techniques de la Commission des limites du plateau continental, CLCS/11, 13 mai 1999.
  48. Byers, p. 166. [traduction]
  49. Voir, p. ex. « Editorial:  A Treaty Whose Time Has Come », The New York Times, 25 août 2007; « Former Legal Advisers’ Letter on Accession to the Law of the Sea Convention », American Journal of International Law, vol. 98, no 2, avril 2004, p. 307 et 308.
  50. Il convient de souligner que le Danemark et le Canada pourraient aussi présenter une revendication à l’égard de la dorsale si les données recueillies vont dans ce sens.
  51. Voir Marc Benitah, « Russia’s Claim in the Arctic and the Vexing Issue of Ridges in UNCLOS », ASIL Insight, volume 11, no 27 (8 novembre 2007).
  52. Voir Benitah; voir aussi le paragraphe 76(6) de l’UNCLOS.
  53. Canada : Notification concernant le texte soumis par la Fédération de Russie à la Commission des limites du plateau continental, 26 février 2002, doc. de l’ONU CLCS.01.2001.LOS/CAN.   
  54. Ibid.
  55. Nations Unies, Les océans et le droit de la mer, Rapport du Secrétaire général, additif, 57e session, doc. de l’ONU A/57/57/Add.1 (8 octobre 2002), par. 27 à 56.
  56. Ibid., par.  41.
  57. Nations Unies, Division des affaires maritimes et du droit de la mer, Commission des limites du plateau continental, Rapport de la dix-septième Réunion des États Parties, SPLOS/164, 16 juillet 2007, par. 77.
  58. Voir « Canada, Russia to respect international rules over Arctic », Ottawa Citizen, 30 novembre 2007.
  59. Voir « Communication de la Norvège relative à certains secteurs de l'océan Arctique, de la mer des Barents et de la mer de Norvège », (22 pages en PDF), Résumé.
  60. Nations Unies, Les océans et le droit de la mer, Rapport du Secrétaire général, 62e session, doc. de l’ONU A/62/67/Add.1, 31 août 2007, par. 48 à 51.
  61. Voir l’al. 17(1)c) et le sous-al. 25a)(iii) de la Loi sur les océans.
  62. Affaires étrangères et Commerce international Canada, Déterminer les limites du plateau continental étendu du Canada.
  63. Ibid.

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