La gestion des conflits d'intérêts au niveau fédéral a considérablement évolué depuis les années 1970, jusqu'à l'instauration d'un cadre légal établissant un régime de gestion des conflits d'intérêts pour les deux Chambres du Parlement, en 2004, l'édiction, en 2006, de la Loi sur les conflits d'intérêts ainsi que la création du poste de commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique.
La présente Étude de la Colline propose un survol de l'évolution du cadre législatif fédéral en matière de conflits d'intérêts et offre une vue d'ensemble des règles qui s'appliquent aux parlementaires en vertu de codes concernant les conflits d'intérêts relatifs à leur conduite ainsi qu'aux titulaires de charge publique fédéraux, notamment les ministres et les secrétaires parlementaires, en vertu de la Loi sur les conflits d'intérêts.
Les règles régissant les conflits d'intérêts applicables aux ministres, aux secrétaires parlementaires, à d'autres titulaires de charge publique et aux parlementaires ont été spécifiées dans diverses lois fédérales, comme le Code criminel 1 et la Loi sur le Parlement du Canada 2. Depuis l'adoption, en 1973, des lignes directrices du premier ministre Pierre Elliott Trudeau à l'intention des membres du Cabinet, d'autres règles et principes directeurs relatifs aux conflits d'intérêts ont toutefois remplacé les règles énoncées dans les lois ou s'y sont ajoutés 3.
De nos jours, la gestion des conflits d'intérêts au niveau fédéral est en grande partie régie par la Loi sur les conflits d'intérêts (LCI) 4, qui s'applique aux titulaires de charge publique, comme les ministres, et par les codes relatifs aux conflits d'intérêts des parlementaires dont le Sénat et la Chambre des communes se sont dotés pour guider la conduite de leurs membres. Font également partie intégrante de ce régime deux surveillants indépendants : le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique et le conseiller sénatorial en éthique.
En 1985, le gouvernement de Brian Mulroney remplace les lignes directrices existantes et adopte le premier Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat (le Code des titulaires de charge publique). Ce code rassemble en un seul document les règles visant les ministres, les secrétaires parlementaires et d'autres titulaires de charge publique. Neuf ans plus tard, en 1994, le premier ministre Jean Chrétien instaure un nouveau Code des titulaires de charge publique et crée le poste de conseiller en éthique chargé de son application. Parce que le conseiller en éthique n'est pas indépendant du gouvernement – du fait qu'il relève directement du premier ministre, travaille sous la direction générale du greffier du Conseil privé et reçoit du soutien administratif du ministère de l'Industrie –, ce poste fait souvent l'objet de critiques 5.
En 2004, des modifications apportées à la Loi sur le Parlement du Canada 6 instituent un cadre légal pour l'établissement d'un régime de gestion des conflits d'intérêts pour les deux Chambres du Parlement. Deux postes indépendants sont créés pour surveiller les situations de conflits d'intérêts, celui de conseiller sénatorial en éthique et celui de commissaire à l'éthique. Les titulaires de ces deux postes doivent exercer les fonctions que leur attribuent respectivement le Sénat et la Chambre des communes relativement à la conduite de leurs membres sur le plan de l'éthique. Les modifications législatives prévoient également que chaque Chambre adopte un code concernant les conflits d'intérêts relatifs à la conduite de ses membres.
Outre ses fonctions auprès des députés, le commissaire à l'éthique assume les fonctions du conseiller en éthique, qu'il remplace, en ce qui a trait aux titulaires de charge publique et au Code des titulaires de charge publique.
La Loi fédérale sur la responsabilité 7, sanctionnée le 12 décembre 2006, apporte deux changements fondamentaux aux règles sur les conflits d'intérêts au Canada. En premier lieu, elle édicte la LCI, qui érige en loi le Code des titulaires de charge publique 8. La LCI établit les règles et les obligations applicables aux ministres, aux secrétaires parlementaires et à d'autres titulaires de charge publique de haut rang, comme les membres du personnel politique des ministres et la plupart des personnes nommées par décret. Ensuite, la Loi fédérale sur la responsabilité modifie la Loi sur le Parlement du Canada pour remplacer le Bureau du commissaire à l'éthique par le Commissariat aux conflits d'intérêts et à l'éthique 9. Le Commissariat, dans la forme que nous lui connaissons aujourd'hui, est entré en activité en juillet 2007.
Le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique a un double mandat : il est, d'une part, responsable des titulaires de charge publique, sous le régime de la LCI, et, d'autre part, responsable des députés, sous le régime du Code régissant les conflits d'intérêts des députés (le Code des députés) 10.
Le mandat du commissaire prévu par la LCI relativement aux titulaires de charge publique comprend les fonctions suivantes :
En vertu de la LCI, tout parlementaire ayant des motifs raisonnables de croire qu'un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la LCI peut demander par écrit au commissaire d'étudier la question. Ce dernier peut aussi étudier la question de son propre chef s'il a des motifs de croire qu'il y a eu contravention à la LCI 11. Le commissaire fait rapport au premier ministre et ses rapports sont rendus publics. Certaines informations obtenues lors des études sont toutefois tenues confidentielles 12.
Dans le cadre de son double mandat, le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique fait rapport à deux comités de la Chambre des communes :
Aux termes de la Loi sur le Parlement du Canada, le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique est aussi tenu de donner, à titre confidentiel, des avis au premier ministre à l'égard des politiques sur toute question en matière de conflits d'intérêts et d'éthique en général, ainsi que de lui donner tout le soutien nécessaire 13.
Les députés doivent se conformer au Code des députés, qui forme l'annexe 1 du Règlement de la Chambre des communes. Le Code des députés compte plusieurs objectifs, dont celui de préserver et d'accroître la confiance du public dans l'intégrité des députés, et il énonce un certain nombre de principes destinés à aider les députés à concilier leurs intérêts personnels et leurs fonctions parlementaires, qui constituent un mandat public.
Le Code des députés a été modifié à quelques reprises depuis son entrée en vigueur en octobre 2004. Il traite de la tenue du registre public des sommaires des divulgations publiques des députés, des avis confidentiels rédigés à l'intention des députés et de la tenue d'enquêtes sur un député qui n'aurait pas respecté les obligations du Code des députés. Le commissaire fait rapport de ses enquêtes à la Chambre et présente aussi un rapport annuel de ses activités relatives aux députés.
Le Code des députés interdit aux parlementaires de voter ou d'agir de manière à favoriser leurs intérêts personnels ou ceux d'autres personnes et il les oblige à divulguer leurs intérêts personnels lorsqu'est envisagée une décision susceptible d'avoir un effet sur ceux-ci. Les députés et les membres de leur famille doivent faire rapport au commissaire de tout déplacement ou de tout cadeau dont la valeur est supérieure à certaines limites. Il est interdit aux députés et à toute société leur appartenant de passer un marché public avec le gouvernement fédéral 14.
Les députés sont tenus de remettre au commissaire une déclaration dans laquelle ils font état de leurs biens et de leurs dettes et de ceux des membres de leur famille. Le Commissariat aux conflits d'intérêts et à l'éthique dresse alors un sommaire fondé sur la déclaration de chacun des députés et affiche les sommaires sur son site Web pour que le public puisse les consulter 15.
Les députés peuvent, à tout moment, demander au commissaire de leur donner un avis confidentiel sur leurs obligations prévues dans le Code des députés. De plus, tout député qui estime qu'un autre député n'a pas rempli les obligations prévues par le Code des députés peut demander au commissaire de mener une enquête. Ce dernier peut aussi enquêter de son propre chef. Dans un tel cas, il doit procéder à huis clos et avec toute la diligence voulue. En outre, à toutes les étapes de l'enquête, il doit donner au député la possibilité d'être présent et de faire valoir son point de vue. Dans son rapport d'enquête, qu'il remet au Président de la Chambre des communes, il peut recommander des sanctions et doit motiver ses conclusions et recommandations.
Le Code des députés exige également du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre qu'il procède à un examen exhaustif quinquennal de ses dispositions et de son application 16. Le plus récent examen du Code des députés a été réalisé en 2022 17. En mars 2023, la Chambre des communes a adopté le rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre et ses 13 recommandations sont entrées en vigueur, modifiant ainsi le Code des députés. Parmi les modifications apportées, on compte l'ajout d'une exigence que les députés suivent une formation personnalisée offerte par le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique dans les 120 premiers jours suivant la confirmation de leur mandat 18.
La LCI prévoit qu'une fois nommés, les titulaires de charge publique doivent gérer leurs affaires personnelles de manière à éviter de se trouver en situation de conflit d'intérêts. À quelques exceptions près, ils ne peuvent solliciter ni accepter de l'argent ou des cadeaux, aider des gens dans leurs relations avec le gouvernement de telle manière que cela compromette leur propre situation professionnelle, profiter de renseignements d'initiés ou, après leur mandat, agir de manière à profiter indûment du fait d'avoir tenu cette charge. Depuis 1994, l'information concernant les conjoints et les personnes à charge des ministres, des secrétaires d'État et des secrétaires parlementaires est également considérée comme pertinente.
Plus de 2500 titulaires ou ex-titulaires de charge publique sont actuellement tenus de se conformer à la LCI. Figurent parmi ceux-ci non seulement le premier ministre, les ministres, les ministres d'État, les secrétaires parlementaires et le personnel exonéré des ministres, mais aussi la plupart des personnes nommées par décret à des postes à temps plein ou à temps partiel (sous-ministres et sous-ministres délégués, dirigeants d'organismes, de sociétés d'État, de conseils, de commissions et de tribunaux) 19. Ce nombre peut varier d'une année à l'autre.
La LCI fait une distinction entre les titulaires de charge publique principaux et les autres titulaires de charge publique. Font partie des titulaires de charge publique principaux les ministres, les secrétaires parlementaires, les membres du personnel ministériel qui travaillent en moyenne 15 heures ou plus par semaine, les personnes nommées par décret qui travaillent à temps partiel, qui reçoivent une rémunération annuelle et qui bénéficient d'avantages, ainsi que les personnes nommées par décret qui travaillent à temps plein. Dans l'ensemble, les obligations des titulaires de charge publique principaux sont plus contraignantes que celles des autres titulaires de charge publique.
La LCI prévoit que, afin de réduire le risque de conflit d'intérêts, les titulaires de charge publique devraient recourir à des moyens comme l'évitement, le rapport confidentiel, la déclaration publique, le dessaisissement ou la récusation, selon la nature des biens ou des intérêts en cause. Le dessaisissement peut être la vente de biens contrôlés à une tierce partie qui n'a aucun lien de dépendance ou le dépôt de ces biens dans une fiducie sans droit de regard, en les assujettissant à une convention de gestion. Quant aux activités externes, le titulaire de charge publique ne doit pas exercer une profession; administrer ou exploiter une entreprise ou une activité commerciale; occuper ou accepter un poste d'administrateur ou de dirigeant dans une société commerciale ou financière; occuper un poste dans un syndicat ou une association professionnelle; ou agir en qualité de consultant rémunéré 20.
La LCI régit aussi la conduite des titulaires de charge publique qui ont quitté leur poste. Les règles relatives à l'après-mandat sont prévues dans la partie 3 de la LCI (art. 33 à 42). Ces règles établissent le principe général que les ex-titulaires de charge publique ne peuvent agir de manière à tirer un avantage indu de leur charge antérieure. Elles prévoient notamment que les ex-titulaires de charge publique principaux ne peuvent :
De plus, les ex-titulaires de charge publique principaux qui étaient ministres ou ministres d'État ne peuvent intervenir auprès d'anciens collègues faisant encore partie du cabinet.
Les interdictions visant les ex-titulaires de charge publique principaux qui n'étaient pas ministres ou ministres d'État s'appliquent pendant un an à compter de la fin de leur mandat. Les interdictions visant les anciens ministres ou ministres d'État s'appliquent pendant deux ans à compter de la fin de leur mandat.
La LCI donne au commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique le pouvoir de réduire ou d'annuler ces périodes de restriction, à la demande d'un titulaire de charge publique principal ou d'un ex-titulaire de charge publique principal. La décision du commissaire en réponse à cette demande doit être prise en se demandant si l'intérêt public serait mieux servi par la réduction ou l'annulation de la période de restriction en question que par le maintien de celle-ci et en tenant compte des facteurs énumérés dans la Loi.
Selon la LCI, le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique est tenu d'appliquer la LCI et de veiller à ce que les titulaires de charge publique observent les dispositions sur les conflits d'intérêts de cette loi. Le commissaire a pour mandat de déterminer les mesures nécessaires à prendre pour éviter les conflits d'intérêts et de décider s'il y a eu contravention à la LCI. L'article 29 de la LCI prévoit que le commissaire tente d'en arriver à un accord avec les titulaires de charge publique avant de déterminer de façon définitive les mesures à appliquer à ce sujet. Une fois que les mesures d'observation ont été déterminées, les déclarations sommaires et les déclarations publiques des titulaires de charge publique principaux sont versées au registre public. L'article 43 de la LCI prévoit que le commissaire donne, à titre confidentiel, des avis au premier ministre et aux autres titulaires de charge publique sur l'application de la LCI.
L'article 44 de la LCI – et cela constitue un important changement par rapport au régime précédent – autorise les parlementaires qui ont des motifs raisonnables de croire qu'un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la LCI à demander au commissaire d'étudier la question. Le commissaire peut tenir compte des renseignements provenant du public ou portés à son attention par un sénateur ou un député et qui laissent à penser qu'un titulaire de charge a contrevenu à la LCI.
L'article 45 de la LCI autorise le commissaire à examiner la question de son propre chef, s'il a des motifs de croire qu'un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la LCI. Le commissaire donne à l'intéressé la possibilité de présenter son point de vue avant de remettre son rapport.
Il peut assigner à comparaître des témoins et les contraindre à témoigner ou à produire des documents.
Le Sénat s'est doté de son propre surveillant en matière de conflits d'intérêts, le conseiller sénatorial en éthique. La fonction a fait l'objet de quelques débats au fil du temps.
Dans les années 1990, lorsqu'il a été question de créer un régime parlementaire de gestion des conflits d'intérêts, l'idée de n'avoir qu'un responsable de l'éthique pour les deux Chambres a été considérée. En 1997, le Comité mixte spécial sur un code de conduite du Sénat et de la Chambre des communes a notamment recommandé de créer un seul poste de commissaire chargé d'appliquer le code de conduite et le régime de gestion des conflits d'intérêts pour les sénateurs et les députés 21. Les recommandations du Comité n'ont pas été mises en œuvre à l'époque, mais le gouvernement les a déposées à nouveau en 2002 pour qu'elles soient réexaminées par les deux Chambres.
Appelé à se prononcer, le Comité sénatorial permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement s'est opposé à la création d'un poste de commissaire unique pour les deux Chambres. Affirmant l'indépendance du Sénat par rapport à la Chambre des communes et au gouvernement, ainsi que ses attributions et fonctions constitutionnelles distinctes, le Comité a demandé que le Sénat ait son propre haut fonctionnaire chargé des questions d'éthique 22.
Pour donner suite à ces demandes, un projet de loi présenté en 2003 prévoyait la création de deux postes : un conseiller sénatorial en éthique, chargé de l'application du régime relatif aux conflits d'intérêts des sénateurs, et un commissaire à l'éthique, chargé des régimes de gestion des conflits d'intérêts applicables aux députés et aux titulaires de charge publique 23. Ce projet de loi, comme il a été mentionné précédemment, a été édicté en 2004 24.
Malgré la création de postes distincts de haut fonctionnaire chargé des questions d'éthique pour chaque Chambre en 2004, le gouvernement a présenté, en 2006 et en 2009, d'autres projets de loi visant à supprimer le poste de conseiller sénatorial en éthique et à mettre en œuvre un seul régime de gestion des conflits d'intérêts pour les parlementaires des deux Chambres du Parlement. En 2006, la Loi fédérale sur la responsabilité, dans son libellé initial, prévoyait la suppression du poste de conseiller sénatorial en éthique et le transfert de ses fonctions à l'éventuel poste de commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique. Cette partie du projet de loi a toutefois été amendée par le Sénat et la Loi fédérale sur la responsabilité édictée n'a apporté aucune modification au poste de conseiller sénatorial en éthique. En 2009, le gouvernement a présenté le projet de loi C-30, Loi sur les questions d'éthique (Sénat) 25, avec le même objectif. Le projet de loi est mort au Feuilleton à la prorogation de décembre 2009.
Le conseiller sénatorial en éthique exerce les fonctions que lui attribue le Code régissant les conflits d'intérêts des sénateurs (le Code des sénateurs). En résumé, il applique le régime de divulgation confidentielle, tient le registre public des sommaires des divulgations publiques des sénateurs, donne aux sénateurs des avis et conseils sur leurs obligations aux termes du Code des sénateurs et peut être appelé à enquêter sur de possibles manquements au Code des sénateurs.
Conformément aux modifications apportées en 2004 à la Loi sur le Parlement du Canada, le Sénat était tenu de rédiger un code régissant les conflits d'intérêts des sénateurs et a adopté, en mai 2005, le rapport du Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement qui en faisait la recommandation 26.
Le Code des sénateurs et le Code des députés sont identiques sur certains points et semblables sur bien d'autres. L'une des caractéristiques distinctives du Code des sénateurs est le rôle joué par le Comité permanent sur les conflits d'intérêts des sénateurs, auquel le conseiller sénatorial en éthique fait rapport de ses enquêtes et qui peut être appelé à mener sa propre enquête sur une question. En 2015, ce comité a été renommé le Comité permanent sur l'éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs.
Depuis son adoption, le Code des sénateurs a été modifié de façon importante à quelques reprises : deux fois à l'issue de l'examen exhaustif périodique prévu de ses dispositions par le Comité permanent sur les conflits d'intérêts des sénateurs, en 2008 et en 2012, et deux fois en 2014 27. D'autres modifications ont été proposées depuis, mais elles n'ont pas été adoptées par le Sénat 28. En juin 2024, le Sénat a adopté le rapport du Comité permanent sur l'éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs, lequel recommande d'apporter certaines modifications à l'article 35 du Code des sénateurs traitant de la nomination des membres de ce comité 29.
Le régime canadien de gestion des conflits d'intérêts a grandement évolué depuis la promulgation des premières lignes directrices du premier ministre Pierre Elliott Trudeau sur les conflits d'intérêts en 1973. Les règles relatives aux conflits d'intérêts sont maintenant énoncées dans des lois, notamment la Loi sur les conflits d'intérêts, et figurent dans des textes officiels des deux Chambres du Parlement, à savoir le Code régissant les conflits d'intérêts des sénateurs et le Code régissant les conflits d'intérêts des députés. De plus, alors qu'auparavant les règles étaient interprétées et appliquées par le conseiller en éthique, qui ne jouissait d'aucune indépendance et relevait directement du premier ministre, deux hauts fonctionnaires indépendants – le conseiller sénatorial en éthique et le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique – sont maintenant chargés de l'application des règles relatives aux conflits d'intérêts et tenus de faire rapport au Parlement.
La Loi sur les conflits d'intérêts prévoyait la tenue d'un examen législatif dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur de son article 67, examen qui a été mené en 2013 par le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes 30. L'article 33 du Code des députés et l'article 68 du Code des sénateurs prévoient que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, d'une part, et le Comité permanent sur l'éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs, d'autre part, procèdent à un examen exhaustif des dispositions de ces codes tous les cinq ans. Par conséquent, le régime fédéral de gestion des conflits d'intérêts peut être amélioré et adapté au fil du temps.
(751 Ko, 36 pages), 2006. [ Retour au texte ] (3,47 Mo, 72 pages), onzième rapport, juin 2022. Ce rapport a été adopté par la Chambre des communes le 30 mars 2023. [ Retour au texte ] (3,41 Mo, 37 pages), juin 2024, p. 6. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement