Les règles régissant les conflits d’intérêts applicables aux ministres, aux secrétaires parlementaires, à d’autres titulaires de charge publique et aux parlementaires ont déjà fait partie de diverses lois fédérales telles que le Code criminel 1 et la Loi sur le Parlement du Canada 2. Cependant, depuis l’adoption, en 1973, des lignes directrices du premier ministre de l’époque, Pierre Trudeau, destinées aux membres du Cabinet, des règles et des lignes directrices relatives aux conflits d’intérêts ont peu à peu remplacé ces règles énoncées dans les lois ou s’y sont ajoutées.
La gestion des conflits d’intérêts au niveau fédéral est maintenant régie en grande partie par la Loi sur les conflits d’intérêts (LCI) 3, qui s’applique aux titulaires de charge publique, comme les ministres, et par les codes relatifs aux conflits d’intérêts des parlementaires dont le Sénat et la Chambre des communes se sont dotés pour guider la conduite de leurs membres. Font également partie intégrante de ce régime deux surveillants indépendants : le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le conseiller sénatorial à l’éthique.
En 1985, le gouvernement a adopté le premier Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (souvent appelé « code du premier ministre », et ci-après le « Code des titulaires de charge »), qui remplaçait les lignes directrices existantes. Ce code s’appliquait aux ministres, aux secrétaires parlementaires et à d’autres titulaires de charge publique. En 1994, le premier ministre de l’époque, Jean Chrétien, a établi un nouveau Code et créé le poste de conseiller en éthique chargé de son application. Comme ce poste était rattaché au ministère de l’Industrie, il a souvent fait l’objet de critiques parce qu’il n’était pas indépendant du gouvernement.
En 2004, des modifications apportées à la Loi sur le Parlement du Canada 4 ont institué un cadre légal pour l’établissement d’un régime de gestion des conflits d’intérêts pour les deux Chambres du Parlement. Deux postes indépendants ont été créés pour surveiller les situations de conflits d’intérêts, celui de conseiller sénatorial en éthique et celui de commissaire à l’éthique. Les titulaires de ces deux postes devaient exercer les fonctions que leur attribuaient respectivement le Sénat et la Chambre des communes relativement à la conduite de leurs membres sur le plan de l’éthique. La loi de 2004 prévoyait également que chaque Chambre adopte un code concernant les conflits d’intérêts relatifs à la conduite de ses membres.
Outre ses fonctions auprès des députés, le commissaire à l’éthique a assumé les fonctions du conseiller en éthique, qu’il remplaçait, en ce qui a trait aux titulaires de charge publique et au Code des titulaires de charge.
La Loi fédérale sur la responsabilité (LFR) 5, qui a reçu la sanction royale le 12 décembre 2006, a apporté deux changements fondamentaux aux règles sur les conflits d’intérêts au Canada. En premier lieu, elle a édicté la LCI, qui érigeait en loi le Code des titulaires de charge 6. La LCI a établi les règles et les obligations applicables aux ministres, aux secrétaires parlementaires et à d’autres titulaires de charge publique de haut rang, comme les membres du personnel politique des ministres et la plupart des personnes nommées par décret. Ensuite, la LFR a modifié la Loi sur le Parlement du Canada pour remplacer le Bureau du commissaire à l’éthique par le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique.
Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique a un double mandat : il est, d’une part, responsable des titulaires de charge publique, sous le régime de la LCI, et, d’autre part, responsable des députés, sous le régime du Code régissant les conflits d’intérêts des députés (ci après « le Code des députés ») 7.
Le mandat du commissaire prévu par la LCI relativement aux titulaires de charge publique comprend les fonctions suivantes :
La LCI autorise tout parlementaire, qui a des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire de charge publique actuel ou ancien a contrevenu à la LCI, à demander par écrit au commissaire de faire enquête. Le commissaire peut aussi enquêter de son propre chef. Il fait rapport de telles enquêtes au premier ministre et ses rapports sont rendus publics, bien que certaines informations obtenues durant les enquêtes doivent demeurer confidentielles.
Dans le cadre de son double mandat, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique fait rapport à deux comités de la Chambre des communes :
Aux termes de la Loi sur le Parlement du Canada, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique est aussi tenu de donner, à titre confidentiel, des avis au premier ministre à l’égard des politiques sur toute question en matière de conflits d’intérêts et d’éthique en général et de lui donner le soutien nécessaire.
Les députés doivent se conformer au Code des députés, qui est l’annexe 1 du Règlement de la Chambre des communes. Le Code compte plusieurs objectifs, dont celui de préserver et d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des députés, et il énonce un certain nombre de principes destinés à aider les députés à concilier leurs intérêts personnels et leurs fonctions officielles.
Le Code des députés est entré en vigueur à la première séance de la 38e législature, le 4 octobre 2004. Il traite de la tenue du registre public des sommaires des divulgations publiques des députés, des avis confidentiels rédigés à l’intention des députés et de la tenue d’enquêtes sur un député qui n’aurait pas respecté les obligations du Code. Le commissaire fait rapport de ses enquêtes à la Chambre et présente aussi un rapport annuel de ses activités relatives aux députés.
Le Code des députés interdit à ceux-ci de voter ou d’agir de manière à favoriser leurs intérêts personnels ou ceux d’autres personnes et il les oblige à divulguer leurs intérêts personnels lorsqu’est envisagée une décision susceptible d’avoir un effet sur ceux-ci. Les députés et les membres de leur famille doivent faire rapport au commissaire de tout déplacement ou de tout cadeau dont la valeur est supérieure à certaines limites. Il est interdit aux députés et à toute société leur appartenant de passer un marché public avec le gouvernement fédéral 8.
Les députés sont tenus de remettre au commissaire une déclaration dans laquelle ils font état de leurs biens et de leurs dettes et de ceux des membres de leur famille. Le Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique dresse alors un sommaire fondé sur la déclaration de chacun des députés et affiche les sommaires sur son site Web pour que le public puisse les consulter.
Les députés peuvent, à tout moment, demander au commissaire de leur donner un avis confidentiel sur leurs obligations prévues dans le Code des députés. De plus, tout député qui estime qu’un autre député n’a pas rempli les obligations prévues par le Code peut demander au commissaire de mener une enquête. Ce dernier peut aussi enquêter de son propre chef. Dans un tel cas, il doit procéder à huis clos et avec toute la diligence voulue. En outre, à toutes les étapes de l’enquête, il doit donner au député la possibilité d’être présent et de faire valoir son point de vue. Dans son rapport d’enquête, il peut recommander des sanctions et doit motiver ses conclusions et recommandations. Le Code exige également du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre qu’il procède à un examen exhaustif quinquennal de ses dispositions et de son application 9.
La LCI prévoit qu’une fois nommés, les titulaires de charge publique doivent gérer leurs affaires personnelles de manière à éviter de se trouver en situation de conflits d’intérêts. À quelques exceptions près, ils ne peuvent solliciter ni accepter de l’argent ou des cadeaux, aider des gens dans leurs relations avec le gouvernement de telle manière que cela compromette leur propre situation professionnelle, profiter de renseignements d’initiés ou, après leur mandat, agir de manière à profiter indûment du fait d’avoir tenu cette charge. Depuis 1994, l’information concernant les conjoints et les personnes à charge des ministres, des secrétaires d’État et des secrétaires parlementaires est également considérée comme pertinente.
Sont tenus de se conformer à la LCI quelque 2 250 titulaires de charge publique actuels et anciens, au nombre desquels on compte non seulement le premier ministre, les ministres, les ministres d’État, les secrétaires parlementaires et le personnel exonéré des ministres, mais aussi la plupart des personnes nommées par décret à des postes à temps plein ou à temps partiel (sous-ministres et sous-ministres délégués, dirigeants d’organismes, de sociétés d’État, de conseils, de commissions et de tribunaux) 10.
La LCI fait une distinction entre les titulaires de charge publique principaux et les autres titulaires de charge publique. Font partie des titulaires de charge publique principaux les ministres, les secrétaires parlementaires, les membres du personnel ministériel qui travaillent en moyenne 15 heures ou plus par semaine, les personnes nommées par décret qui travaillent à temps partiel, qui reçoivent une rémunération annuelle et qui bénéficient d’avantages, ainsi que les personnes nommées par décret qui travaillent à temps plein. Dans l’ensemble, les obligations des titulaires de charge publique principaux sont plus contraignantes que celles des autres titulaires de charge publique.
La LCI prévoit que, afin de réduire le risque de conflit d’intérêts, les titulaires de charge publique devraient recourir à des moyens comme l’évitement, le rapport confidentiel, la déclaration publique, le dessaisissement ou la récusation, selon la nature des biens ou des intérêts en cause. Le dessaisissement peut être le dépôt des actifs dans une fiducie ou leur assujettissement à une convention de gestion. Quant aux activités externes, le titulaire de charge publique ne doit pas exercer une profession; administrer ou exploiter une entreprise ou une activité commerciale; occuper ou accepter un poste d’administrateur ou de dirigeant dans une société commerciale ou financière; occuper un poste dans un syndicat ou une association professionnelle; ou agir en qualité de consultant rémunéré.
La LCI régit aussi la conduite des titulaires de charge publique qui ont quitté leur poste. Les règles relatives à l'après-mandat sont prévues dans la partie 3 de la LCI (art. 33 à 42). Ces règles établissent le principe général que les ex-titulaires de charge publique ne peuvent agir de manière à tirer un avantage indu de leur charge antérieure. Elles prévoient notamment que les ex-titulaires de charge publique principaux ne peuvent :
De plus, les ex-titulaires de charge publique principaux qui étaient ministres ou ministres d'État ne peuvent intervenir auprès d'anciens collègues faisant encore partie du cabinet.
Les interdictions visant les ex-titulaires de charge publique principaux qui n'étaient pas ministres ou ministres d'État s'appliquent pendant un an à compter de la fin de leur mandat. Les interdictions visant les anciens ministres ou ministres d'État s'appliquent pendant deux ans à compter de la fin de leur mandat.
La LCI donne au commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique le pouvoir de réduire ou d'annuler ces périodes de restriction, à la demande d'un titulaire de charge publique principal ou d'un ex-titulaire de charge publique principal. La décision du commissaire en réponse à cette demande doit être prise en se demandant si l'intérêt public serait mieux servi par la réduction ou l'annulation de la période de restriction en question que par le maintien de celle-ci et en tenant compte des facteurs énumérés dans la Loi.
Selon la LCI, le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique est tenu d'appliquer la LCI et de veiller à ce que les titulaires de charge publique observent les dispositions sur les conflits d'intérêts de cette loi. Le commissaire a pour mandat de déterminer les mesures nécessaires à prendre pour éviter les conflits d'intérêts et de décider s'il y a eu contravention à la LCI. L'article 29 de la LCI prévoit que le commissaire tente d'en arriver à un accord avec les titulaires de charge publique avant de déterminer de façon définitive les mesures à appliquer à ce sujet. Une fois que les mesures d'observation ont été déterminées, les déclarations sommaires et les déclarations publiques des titulaires de charge publique principaux sont versées au registre public. L'article 43 de la LCI énonce l'exigence – qui figurait auparavant à l'article 72.07 de la Loi sur le Parlement du Canada – suivant laquelle le commissaire donne, à titre confidentiel, des avis au premier ministre et aux autres titulaires de charge publique sur l'application de la LCI.
L’article 44 de la LCI – et cela constitue un important changement par rapport au régime précédent – autorise les parlementaires qui ont des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la LCI à demander au commissaire d’étudier la question. Le commissaire peut tenir compte des renseignements provenant du public ou portés à son attention par un sénateur ou un député et qui portent à croire qu’un titulaire de charge a contrevenu à la LCI.
L’article 45 de la LCI autorise le commissaire à examiner la question de son propre chef, s’il a des motifs de croire qu’un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la LCI. Le commissaire donne à l’intéressé la possibilité de présenter son point de vue avant de déposer son rapport.
Il peut assigner à comparaître des témoins et les contraindre à témoigner ou à produire des documents.
Le Sénat s’est doté de son propre surveillant en matière de conflits d’intérêts, le conseiller sénatorial en éthique. La fonction a fait l’objet de quelques débats au fil du temps.
Dans les années 1990, lorsqu’il a été question de créer un régime parlementaire de gestion des conflits d’intérêts, l’idée qu’il y ait un seul responsable de l’éthique pour les deux Chambres a été envisagée. En 1997, le Comité mixte spécial sur le Code de conduite a recommandé de créer un seul poste de commissaire chargé d’appliquer le code de conduite et le régime de gestion des conflits d’intérêts pour les sénateurs et les députés 11. Ces recommandations n’ont pas été mises en œuvre à l’époque, mais le gouvernement les a déposées à nouveau en 2002 pour que les deux Chambres les réexaminent.
Appelé à se prononcer, le Comité sénatorial permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement s’est opposé à la création d’un poste de commis-saire unique pour les deux Chambres. Affirmant l’indépendance du Sénat par rapport à la Chambre des communes et au gouvernement, ainsi que ses attributions et fonctions constitutionnelles distinctes, le Comité a demandé que le Sénat ait son propre haut fonctionnaire chargé des questions d’éthique 12.
Donnant suite à ces demandes, un projet de loi présenté en 2003 envisageait la création de deux postes : un conseiller sénatorial en éthique, chargé de l’application du régime relatif aux conflits d’intérêts des sénateurs, et un commissaire à l’éthique, chargé des régimes de gestion des conflits d’intérêts applicables aux députés et aux titulaires de charge publique 13. Ce projet de loi, comme il a été mentionné précédemment, a été édicté en 2004 14.
Malgré la création de postes distincts de haut fonctionnaire chargé des questions d’éthique pour chaque Chambre en 2004, le gouvernement a présenté, en 2006 et en 2009, d’autres projets de loi visant à supprimer le poste de conseiller sénatorial en éthique et à mettre en œuvre un seul régime de gestion des conflits d’intérêts pour les parlementaires des deux Chambres du Parlement. En 2006, la LFR, dans son libellé initial, prévoyait la suppression du poste de conseiller sénatorial en éthique et le transfert de ses fonctions à l’éventuel poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Cette partie du projet de loi a toutefois été amendée par le Sénat et la LFR édictée n’a apporté aucune modification au poste de conseiller sénatorial à l’éthique. En 2009, le gouvernement a présenté le projet de loi C-30 : Loi sur les questions d’éthique (Sénat)15, avec le même objectif. Le projet de loi est mort au Feuilleton à la prorogation du 30 décembre 2009.
Le conseiller sénatorial en éthique exerce les fonctions que lui attribue le Code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs (le « Code des sénateurs »). En résumé, il applique le régime de divulgation confidentielle, tient le registre public des sommaires des divulgations publiques des sénateurs, donne aux sénateurs des avis et conseils sur leurs obligations aux termes du Code des sénateurs et peut être appelé à enquêter sur de possibles manquements au Code.
Conformément aux modifications apportées en 2004 à la Loi sur le Parlement du Canada, le Sénat était tenu de rédiger un code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs et a adopté le 18 mai 2005 le rapport du Comité permanent du Règlement, de la procédure et des droits du Parlement qui en faisait la recommandation 16.
Le Code des sénateurs et le Code des députés sont identiques sur certains points et semblables sur bien d’autres. L’une des caractéristiques distinctives du Code des sénateurs est le rôle joué par le Comité permanent sur les conflits d’intérêts des sénateurs, auquel le conseiller sénatorial en éthique fait rapport de ses enquêtes et qui peut être appelé à mener sa propre enquête sur une question. Depuis son adoption, le Code des sénateurs a été modifié à trois reprises : deux fois à l'issue de l'examen exhaustif périodique prévu de ses dispositions par le Comité permanent sur les conflits d'intérêts des sénateurs, en 2008 et en 2012, et une fois en 2014 17.
Le régime canadien de gestion des conflits d’intérêts a grandement évolué depuis la promulgation des premières lignes directrices du premier ministre sur les conflits d’intérêts en 1973. Les règles relatives aux conflits d’intérêts sont maintenant énoncées dans des lois comme la Loi sur les conflits d’intérêts et figurent dans des textes officiels des deux Chambres du Parlement, à savoir le Code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés. De plus, alors qu’auparavant les règles étaient interprétées et appliquées par le conseiller en éthique, qui ne jouissait d’aucune indépendance et relevait directement du premier ministre, deux hauts fonctionnaires indépendants – le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le conseiller sénatorial en éthique – sont maintenant chargés de l’application des règles relatives aux conflits d’intérêts et tenus de faire rapport au Parlement.
La Loi sur les conflits d'intérêts prévoyait la tenue d'un examen législatif dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur de son article 67, examen qui a été mené en 2013 par le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes 18. Par l'entremise de leurs comités, la Chambre des communes, en 2007 et en 2015, ainsi que le Sénat, en 2008, en 2012 et en 2014, ont pour leur part mené des examens exhaustifs de leur code respectif, à la suite desquels de nombreuses modifications ont été apportées aux deux codes régissant les conflits d'intérêts. Les deux codes parlementaires prévoient des examens périodiques de leurs dispositions. Par conséquent, grâce à de telles mesures, le régime fédéral de gestion des conflits d'intérêts peut être amélioré et adapté au fil du temps.
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
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