Le Bureau du vérificateur général (BVG) existe depuis plus de 130 ans. À ses débuts, en 1878, son travail portait essentiellement sur l’audit (en comptabilité, « audit » et ses dérivés sont des termes normalisés qui, depuis peu, remplacent « vérification » et ses dérivés) des états financiers des ministères et organismes fédéraux et reposait principalement sur la comptabilité et la tenue des comptes. Près d’un siècle plus tard, en 1977, le mandat du BVG a été élargi pour englober les audits de performance, alors appelés vérifications de l’optimisation des ressources. Ces audits ont une portée relativement plus large que les audits financiers classiques et font appel à une méthodologie et une approche différentes. Les auditeurs du BVG appartiennent à diverses professions; on trouve parmi eux notamment des comptables, des économistes, des ingénieurs et des spécialistes de l’environnement.
Le présent document aborde divers aspects de la mission et du fonctionnement du BVG. Il présente d’abord un aperçu du mandat du BVG, du rôle de celui-ci et de ses liens avec le Parlement, suivi d’un bref historique de son évolution de 1878 à nos jours mettant l’accent sur l’élargissement de son mandat au fil des ans. Suit une description des trois principaux produits du BVG, soit les audits d’états financiers, les audits de performance et les examens spéciaux. Enfin, le document décrit les principaux enjeux de la mission du BVG, la façon dont celui-ci rend compte de son action au Parlement, et son approche et sa méthodologie en matière d’audit.
Comme un certain nombre de pays du Commonwealth britannique, le Canada est doté d’un régime de démocratie parlementaire de type britannique. Ce régime a été instauré lorsque « la noblesse et les classes supérieures ont décidé de contrôler et, finalement, de limiter la capacité du monarque de lever des fonds au moyen d’impôts et de les dépenser ensuite. En d’autres mots, le Parlement est devenu un instrument de contrôle du pouvoir de dépenser du roi1 ».
L’audit effectué pour le compte des assemblées législatives, appelé audit législatif, fournit en toute objectivité aux législateurs de l’information, des conseils et un degré d’assurance qui les aident dans l’examen des dépenses publiques et du rendement du gouvernement. Forts de ces rapports indépendants, les législateurs sont plus en mesure de poser un regard critique sur les actions du gouvernement ou de les remettre en question2. Le BVG aide le Parlement en effectuant divers types d’audits et en remettant ses rapports au Président de la Chambre des communes, qui les dépose ensuite au Parlement. Les rapports du BVG sont étudiés par divers comités parlementaires, principalement par le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (CCP).
Les rapports du BVG attirent l’attention sur les secteurs du gouvernement qui requièrent une attention spéciale, par exemple les technologies de l’information, les ressources humaines ou la gestion financière, et peuvent se concentrer sur des programmes ou des activités en particulier touchant un ou plusieurs ministères ou organismes. Ils mettent en relief les pratiques exemplaires, signalent au besoin les problèmes et leurs causes dans la gestion d’une organisation et proposent des mesures correctives. Outre le témoignage des porte-parole du BVG au cours des audiences des comités parlementaires, les audits aident le Parlement à faire rendre compte au gouvernement de l’usage qu’il fait de l’argent des contribuables et des résultats qu’il en tire. Chacun de son côté, mais aussi par leur action concertée, le Parlement, le Cabinet, le gouvernement et le BVG contribuent à la saine gestion des institutions publiques et à la responsabilisation du gouvernement3.
Le BVG soumet à des audits les ministères et organismes fédéraux, la plupart des sociétés d’État fédérales et d’autres entités fédérales, ainsi que les gouvernements des trois territoires : le Nunavut, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon. À titre de haut fonctionnaire du Parlement4, le vérificateur général porte à l’attention de ce dernier les questions qu’il juge importantes et dignes d’intérêt. Les pouvoirs et responsabilités du vérificateur général sont en grande partie définis dans deux lois : la Loi sur le vérificateur général (LVG) et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).
Le BVG est depuis longtemps au service du Parlement et des Canadiens. En 1878, John Lorn McDougall, ancien député fédéral, devenait le premier vérificateur général indépendant du Canada. Jusque-là, cette fonction était assumée par un administra¬teur gouvernemental, le sous-ministre des Finances. Le vérificateur général de l’époque avait deux fonctions principales : examiner les opérations exécutées et présenter un rapport à leur sujet, et approuver ou refuser les paiements du gouvernement5.
Les rapports annuels du vérificateur général à la Chambre des communes étaient alors très volumineux, et les moindres opérations du gouvernement y étaient réper-toriées, de l’achat de lacets de chaussure aux contrats de construction de ponts6. Ces rapports détaillés illustrent l’évolution du travail du Bureau du vérificateur général depuis. Cette façon de faire se rapprochait davantage de la comptabilité, voire de ce que certains qualifient avec mépris de « comptabilité à la petite semaine ». Il reste que, à la fin du XIXe siècle, on s’attendait, comme aujourd’hui, à ce que le vérificateur général indique si les fonds publics étaient dépensés aux fins prévues par le Parlement.
En 1931, le Parlement a confié la responsabilité de l’approbation et du rejet de l’émission des chèques au contrôleur du Trésor7, une nouvelle charge qu’il venait de créer. Cette décision permettait de délimiter clairement les fonctions de l’adminis-tration fédérale et celles du vérificateur général. L’administration fédérale était chargée de percevoir et d’affecter les fonds publics, tandis que le vérificateur général devait examiner la gestion de ces fonds et en rendre compte8. En 1943, la respon¬sabilité de la compilation annuelle des Comptes publics du Canada, qui rendent compte des états financiers consolidés du gouvernement, passait du BVG au contrôleur du Trésor9.
Le travail du BVG a continué d’évoluer, s’éloignant progressivement de ce qui était normalement examiné dans le contexte des audits des états financiers. Ainsi, dans les années 1950, le Bureau du vérificateur général s’est mis à signaler les « paiements improductifs » dans ses rapports, tendance qui s’est poursuivie, notamment sous le régime de Maxwell Henderson, vérificateur général de 1960 à 1973. Quoique parfaitement légaux, les paiements improductifs ne procuraient aucun avantage apparent aux Canadiens, mais la manière dont ils étaient présentés dans les rapports annuels du vérificateur général a néanmoins suscité la contro-verse. Les administrateurs gouvernementaux estimaient en effet que le vérificateur général Henderson formulait des commentaires sur la politique du gouvernement et qu’il outrepassait donc son mandat10.
Le changement le plus important dans l’histoire du BVG est probablement intervenu sous le mandat du vérificateur général James J. Macdonnell. Dans son rapport annuel de 1976, ce dernier écrivait : « Je m’inquiète sérieusement du fait que le Parlement – et, en réalité, le gouvernement – ne contrôle plus de façon efficace l’utilisation des deniers publics, ou semble près de perdre ce contrôle11 ». Ce rapport a mené à la mise sur pied de la Commission royale sur la gestion financière et l’imputabilité, appelée la Commission Lambert.
Lorsque M. Macdonnell a préconisé des modifications de la Loi sur le vérificateur général afin d’élargir le mandat du BVG, des hauts fonctionnaires, des observateurs de la politique publique et certains membres de la classe politique à Ottawa ont estimé que le BVG s’immisçait dans la sphère politique. Cependant, après des discussions entre le BVG et le gouvernement, des modifications à la LVG ont été promulguées le 1er août 197712. La LVG modifiée clarifiait et élargissait les responsabilités du vérificateur général qui, en plus de donner un avis sur les états financiers, devait désormais aussi examiner comment le gouvernement gérait ses affaires, c’est-à-dire voir s’il optimisait l’utilisation de ses ressources.
Avec cet ajout de l’audit de l’optimisation des ressources, le vérificateur général pouvait signaler « tout sujet qui, à son avis, est important13 » et en faire rapport au Parlement. La modification principale apportée à la LVG était sans nul doute le paragraphe 7(2) autorisant le vérificateur général à étudier la situation pour voir si « des sommes d’argent ont été dépensées sans égard à l’économie ou à l’efficience […] et si des procédures satisfaisantes n’ont pas été établies pour mesurer et faire rapport sur l’efficacité des programmes dans les cas où elles peuvent convenable-ment et raisonnablement être mises en œuvre ». Ce paragraphe laisse une grande latitude au BVG dans le choix des sujets d’audit, des aspects d’un programme, d’une activité ou d’un secteur particulier du gouvernement à examiner et des modalités de son travail.
Les pouvoirs du BVG en matière d’audit ont de nouveau été élargis pendant le mandat du vérificateur général Kenneth Dye, en 1982 et en 1989, lorsque de nouvelles sociétés d’État ont été ajoutées à ses responsabilités. La loi exigeant des examens spéciaux a été adoptée en 198414. En 1995, le Bureau s’est vu confier, de plus, la tâche de surveiller l’environnement et le développement durable et de faire rapport à ce sujet, et c’est ainsi que le poste de commissaire à l’environnement et au développement durable a été créé au sein du BVG15.
En juin 2005, le Parlement a apporté d’autres modifications au mandat du vérifica-teur général. Ainsi, celui-ci peut maintenant soumettre à un audit de performance certaines fondations qui reçoivent des fonds publics. De plus, sept autres sociétés d’État sont désormais assujetties à l’obligation d’examen spécial prévue par la Loi sur la gestion des finances publiques. Depuis l’édiction, en décembre 2006, de la Loi fédérale sur la responsabilité, le vérificateur général est autorisé à auditer les dépenses de fonds publics des particuliers, des entreprises non constituées, des sociétés de personnes et des sociétés par actions qui ont bénéficié de subventions, contributions ou prêts fédéraux totalisant un million de dollars ou plus sur cinq années consécutives ou, autrement dit, à « suivre la trace de chaque dollar16 ». La Loi d’exécution du budget de 2009 a changé la fréquence des examens spéciaux exigés par la LGFP, qui est passée d’un au moins tous les cinq ans à un au moins tous les dix ans.
Conformément à la proposition qu’il a présentée au Parlement en octobre 2011 à la suite de l’Examen stratégique et fonctionnel, le BVG a mis un terme à 25 audits financiers ces dernières années. Les changements législatifs requis ont été apportés par la voie de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable de 2012, laquelle contenait des dispositions modifiant plusieurs lois et ayant notamment pour effet d’éliminer l’obligation, pour le vérificateur général du Canada, d’auditer les états financiers de certains organismes. Dans l’esprit de la décision du gouvernement de ne pas procéder à l’audit des états financiers ministériels, le BVG a décidé de ne plus auditer les états financiers des organismes semblables aux ministères17. Ainsi, il a par exemple cessé d’auditer les états financiers du Centre canadien d’hygiène et de sécurité au travail, du Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie, du Conseil de recherches en sciences humaines du Canada et du Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports, entre autres.
En 2012-2013, le BVG employait environ 600 personnes, dont plus de 400 étaient chargées des audits18. À la lumière des résultats de l’Examen stratégique et fonctionnel, le BVG a réduit son personnel et prévoit un effectif de 565 employés en 2014-201519. Son bureau principal se trouve à Ottawa, mais il a des bureaux régionaux à Vancouver, Edmonton, Montréal et Halifax.
La Loi sur le vérificateur général confère un large mandat au BVG. Ainsi, l’article 6 lui confie l’examen de plusieurs états financiers, comme l’exige l’article 64 de la LGFP. Essentiellement, le BVG doit indiquer si, d’après son audit, les états financiers consolidés figurant dans les Comptes publics du Canada « sont présentés fidèlement et conformément aux conventions comptables énoncées pour l’administration fédérale et selon une méthode compatible avec celle de l’année précédente; il fait éventuellement des réserves ».
L’article 7 oblige le vérificateur général à remettre un rapport annuel à la Chambre des communes et lui permet de présenter à celle-ci jusqu’à trois autres rapports par an. Aux termes du paragraphe 8(1), le vérificateur général peut aussi déposer un rapport spécial « sur toute affaire d’une importance ou d’une urgence telles qu’elle ne saurait, à son avis, attendre la présentation du prochain rapport ». Ce paragraphe habilite le BVG à mener des audits comme ceux qui ont donné lieu au rapport spécial de 2003 sur le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et au rapport spécial de 2010 sur le Commissariat à l’intégrité du secteur public.
Les articles 21 à 23 de la Loi sur le vérificateur général décrivent le mandat et les responsabilités du commissaire à l’environnement et au développement durable, qui doit examiner des questions relatives à l’environnement et au développement durable et gérer le processus des pétitions en matière d’environnement.
Pour s’acquitter de son mandat, le BVG doit avoir accès à toute l’information dont il a besoin. Ainsi, en vertu du paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général,
le vérificateur général a le droit, à tout moment convenable, de prendre connaissance librement de tout renseignement se rapportant à l’exercice de ses fonctions; à cette fin, il peut exiger que les fonctionnaires fédéraux lui fournissent tous renseignements, rapports et explications dont il a besoin.
Le BVG propose trois grands types d’audits : les audits d’états financiers, les audits de performance et les examens spéciaux.
Les audits d’états financiers effectués par le BVG fournissent l’assurance que les états financiers sont présentés fidèlement, selon des principes comptables générale¬ment reconnus du Canada ou, dans quelques cas, selon d’autres normes applica¬bles. Ils donnent aussi l’assurance que les organisations auditées respectent, à tous les égards importants, les autorisations législatives pertinentes dans le contexte de l’audit d’états financiers. Les audits d’états financiers permettent de répondre à la question suivante : l’organisation gouvernementale tient-elle correctement comptes et registres, et l’information présentée dans ses états financiers donne-t-elle une image fidèle de la situation20?
Comme il est mentionné plus haut, le gouvernement publie chaque année les Comptes publics du Canada, qui contiennent les états financiers du gouvernement et une opinion du vérificateur général attestant le fait que les états financiers consolidés sont fidèles et présentés conformément aux politiques comptables du gouvernement.
Le BVG effectue également des audits des états financiers des trois gouvernements territoriaux, de la plupart des sociétés d’État fédérales et territoriales, ainsi que de nombreux autres organismes fédéraux. Si un audit révèle soit des lacunes, soit des possibilités d’amélioration, par exemple sur le plan de l’information financière ou des contrôles internes, le BVG communique ses recommandations à ce sujet dans un rapport destiné au comité de vérification de l’organisation ou, parfois, dans une lettre à la direction21. Les audits des états financiers fournissent aussi information et conseils aux comités de vérification afin de les appuyer dans l’exercice de leurs fonctions de surveillance de l’information financière et des contrôles internes22.
Bien que le BVG ait pour mandat, aux termes de la loi, de procéder à l’audit des états financiers de la plupart des organisations fédérales, pour les audits de performance, il dispose de beaucoup de latitude dans le choix des sujets d’audit23. Ainsi, il peut choisir d’étudier un programme ou une activité en particulier (comme la gestion des pesticides), ou un secteur qui fait intervenir plusieurs ministères ou organismes (comme le développement durable dans le Nord) ou encore un sujet qui concerne un grand nombre de ministères et d’organismes ou des secteurs à responsabilité partagée (comme la protection du patrimoine culturel). Les audits des états financiers peuvent aider les équipes d’audit de performance lorsqu’elles cherchent à cerner et à mieux comprendre les risques opérationnels dans une organisation donnée, tandis que les audits de performance répondent aux questions suivantes : « Les programmes gouvernementaux sont-ils gérés de manière à accorder toute l’importance voulue à l’économie, à l’efficience et aux effets sur l’environnement? » et « Le gouvernement dispose-t-il des moyens voulus pour mesurer l’efficacité de ses programmes24? »
Habituellement, le BVG choisit le programme, l’activité ou le secteur à l’intérieur de l’organisation (ou des organisations) qui fera l’objet d’un audit de performance en se fondant sur le degré de risque, sur les possibilités d’amélioration des résultats du gouvernement ou sur l’intérêt que le programme, l’activité ou le secteur suscite chez les parlementaires et parmi les autres Canadiens. Pour ce qui est du risque, les programmes, activités ou secteurs à haut risque à l’intérieur des organisations sont habituellement ceux qui coûtent cher aux contribuables ou qui pourraient menacer la santé et la sécurité des Canadiens en cas de problème. Le BVG tient aussi compte des demandes des comités parlementaires, mais, au final, c’est le vérificateur général qui décide de ce qui fera l’objet d’un audit25.
Comme l’audit d’états financiers, l’audit de performance comprend généralement trois étapes, à savoir la planification, l’examen et le rapport. Avant d’entamer la planification, l’équipe d’audit informe l’organisation visée qu’un (ou plusieurs) de ses programmes, activités ou secteurs sera soumis à un audit, et elle rencontre le personnel de l’organisation pour réunir les renseignements nécessaires à cet audit. À l’étape de la planification, un plan est présenté à la direction de l’organisation afin qu’elle soit informée des critères d’audit retenus, du calendrier de l’audit, de la durée du processus et de ses principaux jalons. Les critères d’audit, qui peuvent être clarifiés à la lumière des observations de l’organisation, sont les considérations par rapport auxquelles le programme, l’activité ou le secteur sera évalué; il peut s’agir, par exemple, des principales lois, politiques ou lignes directrices applicables. Cette approche aide à éviter des malentendus ou des surprises aux organisations visées par un audit du BVG ou dont un des programmes, activités ou secteurs est audité.
À l’étape de l’examen, l’équipe d’audit recueille des éléments probants en menant des entrevues avec le personnel de l’organisation, en vérifiant le fonctionnement des principaux systèmes, opérations ou contrôles, et en étudiant des documents tels que des lois, des documents de conception de programmes ou des dossiers de programme. Les informations ainsi réunies permettent d’évaluer le rendement ou les résultats de l’organisation en ce qui concerne le programme, l’activité ou le secteur en cause en regard des critères d’audit26. Lorsque l’examen touche à sa fin, l’équipe commence à formuler des observations et des conclusions, et elle rencontre la haute direction de l’organisation afin de valider les faits.
À l’étape de la rédaction du rapport, l’équipe d’audit du BVG et l’organisation visée s’efforcent de s’entendre sur les recommandations. Le BVG est conscient du fait que celles-ci doivent être claires, rentables et pratiques. À ce stade, l’organisation peut répondre aux recommandations. Cette réponse, qui est limitée à 200 mots et doit dire clairement si l’organisation accepte la recommandation du BVG27, figure dans le rapport du BVG.
Les équipes d’audit du BVG veillent à ce qu’il y ait une abondance d’éléments probants pour étayer le rapport, notamment les constatations et conclusions de l’audit, et les recommandations qui découlent de ce travail d’observation et d’analyse des faits. Les équipes d’audit de performance sont, entre autres, tenues de s’assurer que les dossiers d’audit sont solidement documentés, avec tous les éléments probants suffisants et appropriés28.
Chaque audit de performance occupe un chapitre dans les rapports du vérificateur général au Parlement. Une étude portant sur un sujet précis peut également faire l’objet d’un chapitre. Les audits de performance du BVG comportent habituellement des recommandations visant à remédier aux lacunes les plus graves relevées au cours de l’examen. Ces audits ne remettent pas en question les mérites des politiques du gouvernement, mais portent essentiellement sur les pratiques de gestion, les contrôles et les systèmes d’information comptable du gouvernement en mettant l’accent sur les résultats obtenus29.
Les examens spéciaux permettent d’évaluer les systèmes et pratiques de gestion des sociétés d’État fédérales. Au fond, l’examen spécial est un type d’audit de performance, mais il doit de par la loi porter sur l’ensemble des activités de la société d’État concernée. Il s’agit de répondre à la question suivante : Les moyens et les méthodes de la société d’État lui fournissent-ils l’assurance raisonnable que ses actifs sont protégés, que la gestion de ses ressources est économique et efficiente, et que ses activités sont menées efficacement30?
Dans le cadre d’un examen spécial, le vérificateur général présente au conseil d’administration de la société visée une opinion indiquant s’il existe une assurance raisonnable que les moyens et méthodes employés par celle-ci pour remplir son mandat ne comportent aucune lacune importante. Cette opinion porte sur la gestion de l’ensemble de la société. L’expression « moyens et méthodes » comprend, par exemple, la gouvernance, la gestion des ressources humaines, la gestion financière et la planification stratégique. Quant à l’expression « lacune importante », elle désigne « une faiblesse majeure qui pourrait empêcher la société d’obtenir l’assurance raisonnable que ses actifs sont protégés et contrôlés, que la gestion de ses ressources est économique et efficiente, et que ses activités sont menées efficacement ». Une telle lacune pourrait empêcher la société de remplir son mandat. Les examens spéciaux permettent aussi de mettre en lumière les moyens et les méthodes qui favorisent la réussite et d’offrir au conseil d’administration des informations et des recommandations sur les possibilités d’amélioration31.
Comme il a été souligné, le BVG dispose de vastes pouvoirs d’audit, et son mandat a évolué au fil du temps. Ces pouvoirs et l’exécution du mandat du BVG suscitent un certain nombre de questions. Existe-t-il des mesures propres à garantir l’objectivité et l’indépendance du BVG, et le mécanisme de financement du BVG (par l’intermé¬diaire d’un ministère fédéral) nuit-il à son indépendance? Qui audite le BVG et veille à ce qu’il rende dûment compte de son action? L’approche du BVG en matière d’audits de performance présente-t-elle des lacunes? Où finit l’audit législatif et où commence l’ingérence dans la politique gouvernementale?
À titre de haut fonctionnaire indépendant du Parlement, le BVG relève directement de ce dernier, sans avoir à passer par un ministre, ce qui a des conséquences sur la façon dont le Bureau dépose ses rapports, sur le financement de ses activités et sur la manière dont il est assujetti aux politiques de l’administration publique. Pour préserver sa crédibilité en tant qu’auditeur législatif, le BVG doit rester objectif et indépendant des programmes, activités et secteurs des entités qu’il audite, autre-ment dit du gouvernement et de ses initiatives32.
Comme certains de ses rapports critiquent les activités du gouvernement, le BVG estime que les décisions relatives à son financement ne devraient pas être laissées à la seule prérogative du gouvernement. Selon lui, pour que le BVG soit vraiment indépendant, il ne faut pas que son financement dépende du gouvernement. À l’heure actuelle, le BVG négocie son budget avec les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) du Canada. Tout en se déclarant satisfait des sommes qui lui sont allouées, le BVG souhaiterait que son mécanisme de financement soit modifié de manière à exclure tout risque que le gouvernement puisse exercer sur le Bureau des pressions indues par l’intermédiaire du SCT.
Comme il s’intéresse régulièrement à lui à l’occasion de ses travaux d’audit, le BVG estime qu’il ne convient pas que le SCT décide de son budget. Selon lui, le méca-nisme de financement doit être objectif et exclure toute possibilité d’influence excessive, réelle ou perçue. Parallèlement, ce mécanisme doit se prêter à un examen critique efficace du niveau de financement et du rendement du Bureau, afin de garantir la reddition de comptes au Parlement. Le Comité des comptes publics de la Chambre des communes s’est dit d’accord avec le BVG sur la question du financement. En 2005, le Comité consultatif de la Chambre des communes sur le financement à l’intention des hauts fonctionnaires du Parlement a été mis sur pied à titre de projet pilote pour examiner et au besoin remettre en question les demandes de fonds du BVG et des autres hauts fonctionnaires du Parlement et aider à aplanir les divergences d’opinions entre ces hauts fonctionnaires et le SCT, y compris au sujet de leurs ressources budgétaires. En 2008, une évaluation indépendante a conclu au succès du projet pilote et recommandé de le rendre permanent33.
De plus, toujours sur la question de l’indépendance, il arrive qu’il y ait des désac-cords entre les hauts fonctionnaires du Parlement et le SCT au sujet de l’application des politiques du SCT à leurs organisations, comme la Politique de communication du gouvernement du Canada. Pour sa part, le BVG estime que certains éléments des politiques fédérales ne devraient pas s’appliquer à lui, car ils l’obligeraient à rendre des comptes à un ministre. En 2007-2008, de concert avec d’autres hauts fonctionnaires du Parlement, il a fait part de ces sujets de préoccupation au SCT. Depuis, beaucoup de politiques du Conseil du Trésor ont été modifiées de manière à reconnaître l’indépendance des hauts fonctionnaires du Parlement en soulignant que c’est le premier dirigeant de l’organisation, et non le SCT ou un ministre, qui est chargé de la mise en œuvre des politiques et qui doit s’assurer de leur respect34.
Enfin, s’il veut rester indépendant et objectif dans l’exercice de ses fonctions, le BVG doit être en mesure de prendre connaissance de tous les faits et renseignements pertinents avant de tirer des conclusions et de formuler des recommandations dans ses audits et d’en faire rapport. Le BVG soutient que tout obstacle à l’accès à l’infor¬mation menace son indépendance et sa capacité de servir le Parlement. Il est arrivé que des fonctionnaires refusent de remettre au BVG des documents qu’il réclamait. Depuis, le gouvernement a élaboré un protocole qui guide les administrateurs généraux dans le règlement de ces questions35.
Une autre question se pose souvent au sujet du BVG : qui audite le BVG et en exige des comptes ou, pour paraphraser Juvénal, le satiriste romain, qui garde les gardiens? La reddition de comptes du BVG prend plusieurs formes. Tout d’abord, ses opérations financières font l’objet d’un audit annuel effectué par un cabinet comptable nommé par le SCT36. Ensuite, ses états financiers sont présentés tous les ans dans son Rapport ministériel sur le rendement37. De plus, comme toutes les entités fédérales financées par des crédits du Parlement, le BVG présente chaque année son budget des dépenses. On y trouve, outre les dépenses prévues, une liste des résultats que l’entité prévoit atteindre au moyen des fonds qui lui sont confiés et un bilan des résultats réels obtenus jusqu’alors38. Le Rapport sur les plans et les priorités du BVG, qui est son plan de dépenses pour l’année à venir, et son Rapport ministériel sur le rendement, qui rend compte de l’utilisation des fonds au cours de l’exercice précédent, sont remis au CCP39. À cet égard, le CCP a donc pour rôle d’exiger des comptes du BVG, auquel il demande de comparaître devant lui afin d’examiner ses objectifs et son rendement.
Dans son Rapport ministériel sur le rendement, le BVG présente des données notamment sur le nombre d’audits d’états financiers, d’audits de performance et d’examens spéciaux qui ont été réalisés au cours de l’exercice et sur leur coût global. Il présente également les résultats de ses sondages auprès des entités auditées et des parlementaires au sujet de l’utilité et de la pertinence de ses rapports40.
Par ailleurs, le BVG communique sur son site Web les noms des membres de son comité d’audit. Comme c’est le cas pour tous les ministères fédéraux, les marchés d’une valeur supérieure à 10 000 $, ainsi que les subventions et contributions de plus de 25 000 $, sont également divulgués sur le site Web.
Chaque année, le BVG procède à des revues de ses pratiques, autrement dit à des audits internes de ses audits d’états financiers, audits de performance et examens spéciaux pour évaluer leur conformité à son système de gestion de la qualité et aux normes professionnelles en vigueur. En 2012-2013, par exemple, il en a réalisé 14 : huit portaient sur des audits d’états financiers et six sur des audits de performance et des examens spéciaux. Le constat a été dans tous les cas que les opinions et les conclusions présentées dans les rapports étaient appropriées et qu’elles reposaient sur des éléments probants41.
Périodiquement, le BVG demande des examens d’assurance de la qualité à des organismes externes. En 2009-2010, le BVG a demandé à faire l’objet d’une revue par des pairs, ou revue externe. Cette revue, dirigée par l’Australian National Audit Office, a été réalisée par du personnel des bureaux nationaux d’audit législatif d’autres pays. Par cette initiative, le BVG souhaitait obtenir la confirmation indépendante que son système de gestion de la qualité est bien conçu et qu’il fonctionne efficacement, c’est-à-dire qu’il permet de produire une information indépendante, objective et corroborée à laquelle le Parlement peut se fier pour examiner le rendement du gouvernement et faire rendre compte de son action à celui-ci. Les résultats des revues des pratiques et des revues externes se trouvent sur le site Web du BVG42.
L’une des méprises qui persistent depuis le plus longtemps au sujet du BVG est que son personnel d’audit se compose essentiellement de comptables qui sont susceptibles de trop se concentrer sur les questions financières. En fait, le Bureau compte sur une équipe de personnes dont la formation universitaire, l’expérience et les compétences sont extrêmement variées et qui se penchent sur des questions qui dépassent la comptabilité financière. Il existe au BVG deux types de spécialistes de l’audit : les auditeurs d’états financiers et les auditeurs de performance. Les premiers sont des comptables qui vérifient généralement les états financiers, tandis que les auditeurs qui ont d’autres formations se chargent habituellement des audits de performance. Les deux types d’auditeurs travaillent sur les examens spéciaux.
En mars 2011, environ le tiers du personnel affecté aux audits, cadres compris, avait fait des études dans d’autres domaines que la comptabilité, comme les sciences sociales, l’administration publique, le génie ou les sciences de l’environnement. Certains auditeurs d’états financiers qui ont un titre comptable travaillent sur les trois types d’audits, en particulier s’il s’agit de cadres supérieurs. Dans certains cas, les auditeurs d’états financiers travaillent aussi avec leurs collègues de l’audit de performance sur des audits de performance ou des examens spéciaux.
Par ailleurs, certains observateurs présentent l’approche de l’audit de performance comme un choix entre vérifier si « les choses sont faites correctement », c’est-à-dire mettre l’accent sur le processus, et vérifier si l’on « fait la bonne chose », c’est-à-dire insister sur les résultats visés43. En audit, on a tendance à privilégier la première approche (s’assurer que les processus et procédures voulus sont respectés) plutôt que la seconde (s’assurer que les objectifs de la politique gouvernementale sont atteints). Cela dit, il n’est pas obligatoire de choisir. À cet égard, on peut dire que l’administration publique cherche à faire la bonne chose en faisant les choses correctement. Les orientations stratégiques sont arrêtées par les hommes et femmes politiques en fonction de leurs objectifs, de leurs valeurs et de leurs compétences, conformément à leur responsabilité de représenter leurs administrés. Le succès de la mise en œuvre des politiques dépend dans une large mesure de la bonne gestion des processus, procédures et activités dans les organisations gouvernementales. C’est ce dernier élément que vérifie le BVG. Bref, le processus peut être aussi important que le résultat parce que si l’on se dote des bons outils pour parvenir à un résultat, ce résultat devrait suivre.
Tous les rapports d’audits de performance du BVG se fondent sur des faits. Les recommandations doivent être justifiées et reposer sur les constatations et conclusions des audits, et les rapports doivent être étayés par des éléments probants suffisants et appropriés. Il peut y avoir des éléments de subjectivité dans le choix de l’approche ou des critères de l’audit, mais cela fait l’objet de discussions approfondies au BVG, et l’approche et les critères en question sont présentés à l’organisation avant qu’elle ou un de ses programmes, activités ou secteurs soient soumis à un audit.
Certains observateurs se demandent pourquoi le BVG ne présente pas ses docu-ments de travail ou ses sources d’éléments de preuve44. Le paragraphe 16.1(1) de la Loi sur l’accès à l’information interdit au BVG « de communiquer les documents qui contiennent des renseignements créés ou obtenus par [lui] ou pour [son] compte dans le cadre de tout examen, enquête ou audit fait par [lui] ou sous [son] autorité ». Essentiellement, tout document produit pendant la constitution du dossier d’audit pour élaborer les conclusions et observations est interdit de publication. Cette interdiction vise à protéger des renseignements confidentiels ou délicats qui ne doivent pas être rendus publics en raison de divers impératifs qui peuvent concerner, par exemple, la sécurité nationale ou la protection des dénonciateurs.
Le BVG fait preuve de prudence dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés notamment aux termes du paragraphe 7(2) de la Loi sur le vérificateur général. En effet, abuser de ces pouvoirs pourrait nuire à la crédibilité du Bureau. Certains analystes ont fait valoir que, comme le BVG examine les résultats de certaines entités gouvernementales, il se trouve de ce fait à se prononcer sur la politique gouvernementale45. En réalité, comme on l’a vu plus haut, le BVG ne vérifie pas à proprement parler les résultats des programmes des diverses organisations : il examine le rendement des organisations par rapport aux critères d’audit (c. à d. qu’il cherche à voir si l’organisation a atteint les objectifs de son programme ou à déterminer dans quelle mesure elle a progressé vers ces objectifs).
Selon d’autres observateurs, les objectifs ultimes du Parlement, du gouvernement, du Bureau du vérificateur général et d’autres institutions publiques sont générale-ment les mêmes : s’efforcer de voir au bon rendement des activités gouvernemen-tales financées à même les ressources publiques pour atteindre des objectifs d’intérêt public46. L’expression « bon rendement » peut s’interpréter de bien des façons, et le rendement ne se prête pas toujours à des mesures quantitatives. Le BVG cherche à éviter le problème posé par les interprétations divergentes de cette notion en définissant des critères d’audit fondés sur des politiques gouvernemen-tales, des lois et des pratiques exemplaires. Cette approche lui permet également de s’intéresser à des programmes, à des activités ou à des secteurs qui peuvent aussi prêter à interprétation47.
En février 2001, juste avant de quitter son poste, le vérificateur général Denis Desautels a décrit les préoccupations que suscitaient depuis 1977 les modifications apportées au mandat du BVG, lesquelles pouvaient donner à penser que le Bureau s’est détourné d’un audit exclusivement financier pour s’intéresser, à la faveur de ses nouvelles responsabilités en matière d’audits de performance, à des questions plus politiques. Pour lui, il y avait, d’une part, ce qu’il considérait comme des politiques strictement administratives, comme celles qui portent sur la comptabilité, et, d’autre part, les objectifs de la politique gouvernementale, objet de débats politiques. Selon M. Desautels, les politiques administratives qui appuient des programmes en précisant comment ils doivent être gérés ou les politiques qui régissent les objectifs et décisions de programme se situent dans une « zone grise ». Même s’il peut être parfois difficile de séparer gestion et politique, M. Desautels était d’avis que le BVG avait montré qu’il était capable de faire la distinction entre les deux48. Donc, selon lui, le BVG était resté en dehors du débat politique en se concentrant sur l’administration publique et sur les politiques et la gestion administratives, en évitant de toucher aux orientations stratégiques et politiques nationales.
Cela n’empêche pas des analystes de penser, au vu d’un certain nombre de rapports du BVG critiquant l’administration de certains programmes, activités ou secteurs du gouvernement, que le BVG joue le rôle de l’opposition politique49. En fait, le devoir du BVG est d’aider le Parlement à demander des comptes au gouvernement. Certains détracteurs du BVG soutiennent que le terme « audit » devrait être réservé aux audits à caractère financier50 et d’autres, que le BVG devrait revenir à un audit classique des comptes financiers51. Si le BVG renonçait aux audits de performance pour revenir à un mandat limité aux audits d’états financiers, il est raisonnable de se demander quelles en seraient les conséquences pour les Canadiens et les parle¬mentaires. En effet, sans l’information objective et indépendante obtenue grâce aux audits de performance, les parlementaires pourraient avoir plus de mal à faire rendre compte au gouvernement de son rendement et de la gestion de ses programmes.
Le BVG est au service du Parlement et des Canadiens depuis fort longtemps, et son mandat est maintenant très large. Les modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général en 1977 ont clarifié les responsabilités du vérificateur général et les ont élargies au-delà de l’audit des états financiers, introduisant la notion d’audit de performance ou audit d’optimisation des ressources. Au chapitre des audits de performance, le BVG dispose d’une grande latitude dans le choix des sujets d’audits ainsi que des aspects des organisations et de leurs activités à examiner, de même que dans le choix des modalités d’exécution de son travail. En outre, dans ce genre d’audit, le vérificateur général essaie de voir si les programmes du gouvernement sont gérés en tenant compte comme il se doit des impératifs d’économie et d’efficience et de l’impact environnemental des activités, et si l’on dispose des mesures voulues pour évaluer l’efficacité des programmes.
Le BVG n’examine pas la politique gouvernementale ni les résultats des program-mes ou des organisations. Il détermine plutôt si la façon dont ces programmes ou ces organisations sont gérés est conforme à certains critères, lesquels sont commu-niqués aux organisations concernées au début de l’audit. De manière générale, il audite les programmes, activités ou secteurs qui présentent un plus grand risque pour les organisations, ceux qui sont susceptibles d’améliorer les résultats du gou-vernement ou encore les secteurs présentant un grand intérêt pour les parlemen-taires ou d’autres Canadiens. Un processus complexe guide le BVG et les organisa-tions au cours d’un audit de performance, ce qui contribue à éviter les malentendus.
Pour préserver sa crédibilité et parvenir à des conclusions objectives, le BVG doit demeurer impartial et indépendant des organisations ou des programmes, activités et secteurs des organisations qu’il audite. En somme, il doit être indépendant du gouvernement. Il est possible, en un sens, d’être objectif et indépendant en ayant accès à tous les faits et renseignements pertinents, en disposant d’un mécanisme de financement objectif qui écarte toute influence réelle ou perçue des organisations gouvernementales ou du gouvernement, en étayant ses rapports avec des éléments probants suffisants et appropriés et en commentant la gestion de programmes conçus pour atteindre les objectifs du gouvernement, plutôt que les politiques gouvernementales ou les résultats obtenus par les programmes gouvernementaux.
En fin de compte, les parlementaires, notamment les membres du CCP, n’ont pas toujours le temps ou les compétences nécessaires pour examiner soigneusement les dépenses publiques présentées dans les prévisions budgétaires ou pour être des spécialistes du rendement d’une organisation gouvernementale donnée ou de certains de ses programmes, activités ou secteurs. Juste avant de prendre sa retraite, en mai 2011, la vérificatrice générale Sheila Fraser a déclaré :
Nous sommes là pour aider le Parlement, pour donner aux députés l’information qu’il leur faut pour faire leur travail, qui est d’exiger des comptes du gouvernement. En réalité, le gouvernement est si imposant et complexe et il y a tellement de documents à consulter, et nous nous attendons parfois à ce qu’ils sachent tout. Je ne crois tout simplement pas que ce soit réaliste52.
Aujourd’hui, le BVG s’en tient toujours à cette conception, de manière à optimiser la valeur de ses audits pour les parlementaires, les assemblées législatives des territoires, les conseils d’administration des sociétés d’État et les comités d’audit. Fort du travail accompli par ses prédécesseurs, l’actuel vérificateur général, Michael Ferguson, a indiqué que le BVG compte publier un rapport sommaire annuel au sujet de ses travaux d’audit financier et établir un nouveau mécanisme permettant de définir plus clairement la valeur attendue de chacun des audits de performance et d’en évaluer la valeur réelle.
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
(387 ko, 14 pages), publication no 09-25F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 3 octobre 2012, p. 1. [ Retour au texte ] (1,03 Mo, 69 pages), Ottawa, septembre 2010, p. 1. [ Retour au texte ] (142 ko, 12 pages), publication no 2009-21-F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 13 décembre 2010. [ Retour au texte ] (188 ko, 29 pages), Université Queen’s, School of Policy Studies, document de travail 31, septembre 2002, p. 10. [ Retour au texte ] (267 ko, 21 pages), L.R.C. 1985, ch. A-17, par. 7(2). [ Retour au texte ] (416 ko, 42 pages) », chap. 8 dans Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, Ottawa, mai 2008, paragr. 8.11, p. 10. [ Retour au texte ] (1,61 Mo, 33 pages), Ottawa, printemps 2011, p. 4. [ Retour au texte ] (560 ko, 26 pages), p. 9. [ Retour au texte ] (983 ko, 62 pages), p. 45. [ Retour au texte ] (652 ko, 33 pages), p. 9. [ Retour au texte ] (1,3 Mo, 66 pages), 2012. [ Retour au texte ] (332 ko, 26 pages). Dans ce rapport, le BVG déclare qu’il y avait de la part de l’ancienne commissaire (Christiane Ouimet) une réticence à enquêter sur des actes répréhensibles et qu’elle ne s’acquittait pas correctement des fonctions prévues par son mandat. Mme Ouimet a contesté cette description. [ Retour au texte ]
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