Le préambule de la Loi sur le lobbying indique que la liberté d’accès aux institutions de l’État est une affaire d’intérêt public importante, que le lobbying auprès des titulaires d’une charge publique est légitime, qu’il est souhaitable que les titulaires d’une charge publique et la population soient en mesure de savoir qui se livre à des activités de lobbying, et qu’un système d’enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d’accès.
En 2008, des modifications de fond apportées à la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes sont entrées en vigueur. La Loi a été renommée Loi sur le lobbying parce qu’elle visait désormais la réglementation des activités des lobbyistes au lieu d’un simple suivi au moyen d’un système d’enregistrement.
Les modifications législatives suivantes ont découlé de l’adoption de la Loi sur le lobbying :
En plus de ce qui précède, la Loi sur le lobbying prévoit l’élaboration, par le commissaire au lobbying, d’un code de déontologie des lobbyistes qui fixe les normes d’éthique que ces derniers ont l’obligation de respecter afin de préserver la confiance des Canadiennes et des Canadiens envers les institutions publiques, l’intégrité de ces institutions et leur processus décisionnel . À ce titre, il complète les exigences de la Loi sur le lobbying en matière de divulgation et d’enregistrement. La version actuelle de ce code est entrée en vigueur le 1er juillet 2023.
La Loi sur le lobbying prévoit aussi qu’un examen parlementaire de la Loi doit avoir lieu tous les cinq ans. En 2012, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes a achevé l’examen parlementaire quinquennal prévu dans la Loi sur le lobbying. Ce comité a présenté un rapport à la Chambre des communes contenant 11 recommandations visant à modifier la Loi, mais aucune de ces recommandations n’a mené à une modification législative. Aucun autre examen parlementaire de la Loi sur le lobbying n’a eu lieu depuis 2012. La Loi sur le lobbying n’a connu aucune modification substantielle depuis son édiction.
Le terme « lobbying » renvoie en général aux communications qui ont pour but d’inciter les législateurs et d’autres fonctionnaires à prendre parti pour une cause.
Le lobbying à l’échelle fédérale a d’abord été régi par la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes (LEL), qui est entrée en vigueur en 1989 et qui a permis d’instaurer un système d’enregistrement destiné à actualiser pour tous le droit d’être informés sur ceux qui essaient d’influencer la politique gouvernementale au Canada. En 2008, avec l’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi fédérale sur la responsabilité, adoptée en 2006, des modifications de fond ont été apportées à la LEL, qui a été renommée Loi sur le lobbying. Ce changement s’expliquait par le fait que la Loi ne visait plus à effectuer un simple suivi au moyen d’un système d’enregistrement, mais bien à régir les activités des lobbyistes. À l’heure actuelle, plus de 7 000 lobbyistes inscrits font du lobbying auprès de titulaires d’une charge publique fédérale 1.
La Loi sur le lobbying prévoit également l’élaboration du Code de déontologie des lobbyistes (le Code) dont la première version est entrée en vigueur en 1997. Le Code « énonce les principes et les règles de comportement éthique attendu des personnes dont le nom doit être inscrit dans un enregistrement comme l’exige la Loi sur le lobbying 2 ». À ce titre, il complète les exigences de la Loi sur le lobbying en matière de divulgation et d’enregistrement et les lobbyistes sont tenus de se conformer à ses dispositions. La version actuelle du Code est entrée en vigueur le 1er juillet 2023.
La présente Étude de la Colline retrace l’historique de la Loi sur le lobbying 3 et donne un aperçu du fonctionnement de cette loi et du Code 4. Elle aborde également l’examen quinquennal de la Loi, qui a été achevé en 2012, et l’absence d’un nouvel examen parlementaire depuis.
C’est le 30 septembre 1989, après de vastes consultations et un débat soutenu, que la LEL est entrée en vigueur au Canada 5. Cette loi visait à imposer une transparence aux activités des lobbyistes sans entraver leur accès au gouvernement. Elle répondait au sentiment général de l’époque selon lequel les personnes qui cherchaient à influencer le gouvernement par le biais de leurs contacts politiques ou personnels abusaient du système. De fait, entre 1965 et 1985, plus de 20 projets de loi d’initiative parlementaire ont été présentés au Parlement, généralement à la suite de scandales ou d’un tollé public 6.
À l’époque, on estimait que l’adoption de la LEL permettrait d’obtenir des renseignements sûrs et précis sur les activités des lobbyistes, et qu’il serait ainsi possible de dissiper une grande partie du mystère entourant le lobbying et, par le fait même, d’éliminer les conjectures et les insinuations associées à ces activités. Les lobbyistes rémunérés étaient désormais tenus de s’inscrire et de divulguer certains renseignements dans un registre public 7. Aux termes de la LEL, le directeur des lobbyistes était chargé d’appliquer les dispositions relatives à la divulgation d’information et de tenir un registre public. Il ne s’agissait pas de réglementer les activités des lobbyistes ni leurs méthodes.
La LEL a considérablement évolué avec le temps 8, en grande partie grâce aux dispositions relatives à l’examen législatif, qui exigent que son contenu et son application soient examinés périodiquement 9. Le dernier examen complet de la LEL a été effectué en 2001 par le Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes (le Comité INST), tel qu’il était nommé à l’époque. Dans son rapport, le Comité INST a formulé plusieurs recommandations visant à améliorer l’application de la LEL 10.
Déposé à la Chambre en 2002, le projet de loi C-15, Loi modifiant la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, donnait suite à certaines des principales recommandations du Comité INST 11. Ce texte législatif visait à améliorer l’application de la LEL et à étendre les pouvoirs d’enquête prévus aux termes de celle-ci, à simplifier et harmoniser les conditions d’enregistrement des lobbyistes, et à clarifier et améliorer la formulation de la Loi. Par exemple, le projet de loi explicitait la définition de « lobbying » de trois façons :
Le projet de loi C-15 a reçu la sanction royale le 11 juin 2003, mais il n’est entré en vigueur que le 20 juin 2005, en même temps que le Règlement modifiant le Règlement sur l’enregistrement des lobbyistes. Ce délai a été nécessaire pour mettre à jour le Règlement sur l’enregistrement des lobbyistes et le système de transmission électronique des inscriptions en ligne.
Le projet de loi ajoutait également à la LEL le nouvel article 14.1, qui prévoyait que le Parlement procède à un examen quinquennal des dispositions et de l’application de cette loi.
L’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité en décembre 2006 a considérablement modifié la LEL, et remplacé son titre par Loi sur le lobbying 13.
Les modifications étaient en partie destinées à mettre en œuvre les recommandations formulées par le juge John Gomery dans le rapport de la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, publié en 2006 14. La Commission avait été chargée d’étudier les questions soulevées dans le rapport de 2003 de la vérificatrice générale du Canada 15. Dans son rapport, le juge Gomery recommandait que le directeur des lobbyistes rende compte directement au Parlement des questions relatives à l’application de la LEL. Le Bureau du directeur des lobbyistes devait disposer de ressources suffisantes pour faire connaître et appliquer les dispositions de la LEL, ainsi que pour permettre à son personnel d’enquêter et d’entamer des poursuites en cas d’infraction à la LEL. Le rapport recommandait également que le délai d’enquête et de poursuite passe de deux à cinq ans à partir du moment où le directeur avait connaissance d’une infraction.
Les changements suivants découlent des modifications apportées à la LEL (devenue la Loi sur le lobbying), qui sont entrées en vigueur en juillet 2008 :
En mars 2011, le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes (le Comité ETHI) a entamé l’examen parlementaire quinquennal prévu dans la Loi sur le lobbying. Après avoir procédé à l’examen de la Loi de décembre 2011 à mai 2012, le Comité ETHI a présenté un rapport à la Chambre des communes en mai 2012 18. Le rapport contient 11 recommandations visant à modifier la Loi sur le lobbying, dont aucune n’a mené à une modification législative à ce jour. La réponse du gouvernement au rapport a été présentée à la Chambre en septembre 2012 19. La Loi sur le lobbying n’a pas été modifiée de façon substantielle depuis son adoption en 2006.
La Loi sur le lobbying a remplacé le poste de directeur des lobbyistes par celui de commissaire au lobbying (le commissaire), qui est un haut fonctionnaire indépendant du Parlement chargé de promouvoir et de faire mieux comprendre, accepter et respecter cette même loi. Il a pour mandat de faire de la sensibilisation, notamment auprès des lobbyistes, de leurs clients et des titulaires d’une charge publique, et de faire respecter la Loi sur le lobbying par des mesures limitées (voir la rubrique 3.1.5 « Infractions et sanctions » de la présente Étude). La Loi sur le lobbying confère également au commissaire de vastes pouvoirs d’enquête en vertu à la fois de ses dispositions et de celles du Code 20. Toutes les enquêtes menées par le commissaire sont secrètes, et le commissaire doit rendre compte au Parlement de ses constatations et conclusions. Le commissaire est également tenu de remettre au Parlement un rapport annuel sur l’application de la Loi sur le lobbying. Il peut en outre rédiger un rapport spécial sur toute question qu’il juge importante dans le cadre de son mandat.
Malgré ses pouvoirs d’enquête élargis, le commissaire, comme l’ancien directeur des lobbyistes, ne peut pas imposer de sanctions administratives ou pécuniaires en lieu et place d’accusations au criminel. Le commissaire doit suspendre l’enquête et informer les autorités compétentes qu’il a des raisons valables de croire qu’une personne a commis une infraction à la Loi sur le lobbying ou à toute autre loi fédérale ou provinciale 21.
Le préambule de la Loi sur le lobbying indique que la liberté d’accès aux institutions de l’État est une affaire d’intérêt public importante, que le lobbying auprès des titulaires d’une charge publique est légitime, qu’il est souhaitable que les titulaires d’une charge publique et la population soient en mesure de savoir qui se livre à des activités de lobbying, et qu’un système d’enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d’accès.
La Loi sur le lobbying définit les activités qui, lorsqu’elles sont rémunérées, constituent du lobbying et elle les énumère. En règle générale, il s’agit des communications avec des titulaires d’une charge publique concernant la modification de lois, de règlements, l’élaboration de politiques ou de programmes fédéraux; l’obtention d’avantages comme des subventions ou des contributions; dans certains cas, l’obtention d’un marché public. De plus, dans le cas des lobbyistes-conseils (qui travaillent pour des clients), il y a lobbying lorsque ces derniers organisent pour le compte d’un tiers une rencontre avec un titulaire d’une charge publique 22. Seules les activités identifiées dans la Loi sur le lobbying doivent être rapportées. Le lobbying fait de façon bénévole, c’est-à-dire sans rémunération, n’a pas besoin d’être rapporté.
Selon la définition de la Loi sur le lobbying, les titulaires d’une charge publique sont, à quelques exceptions près, toutes les personnes élues ou nommées à un poste au gouvernement fédéral 23. La Loi sur le lobbying définit également la notion de « titulaire d’une charge publique désignée ». Il s’agit des principaux décideurs du gouvernement, dont les ministres d’État, les membres exonérés de leur personnel, les hauts fonctionnaires (p. ex. sous-ministres et sous-ministres adjoints) et autres titulaires dont les postes sont désignés par règlement (p. ex. certains hauts gradés des Forces armées canadiennes). La Loi sur le lobbying considère notamment comme TCPD toute personne membre d’une équipe de transition du premier ministre. Les TCPD sont assujettis aux contraintes d’après-mandat sur le lobbying, et les lobbyistes doivent respecter certaines exigences en matière de divulgation lorsqu’ils rencontrent des TCPD.
Un règlement modifiant le Règlement désignant certains postes comme postes de titulaire d’une charge publique désignée est entré en vigueur le 20 septembre 2010 24. Les modifications ont ajouté les députés, les sénateurs et certains membres du personnel du Bureau du chef de l’Opposition à la liste des titulaires d’une charge publique désignée.
La Loi sur le lobbying s’applique aux lobbyistes rémunérés qui communiquent avec des titulaires d’une charge publique fédérale pour le compte de tiers. Elle regroupe les lobbyistes en deux catégories :
L’article 10 de la Loi sur le lobbying permet au commissaire au lobbying du Canada de publier des bulletins d’interprétation et de fournir des avis portant sur l’exécution, l’interprétation ou l’application de la Loi. En 2009, la commissaire de l’époque, Karen E. Shepherd, s’est fondée sur cette disposition pour publier un bulletin d’interprétation sur la notion de « partie importante des fonctions » d’un employé, dans le but d’aider les lobbyistes salariés à respecter les termes de l’article 7 de la Loi sur le lobbying, qui précise notamment les circonstances dans lesquelles les lobbyistes salariés sont tenus de fournir des renseignements 27.
Dans ce bulletin d’interprétation, la commissaire fixe le seuil à partir duquel les activités de lobbying représentent une partie importante des fonctions d’un employé à 20 % de l’ensemble des fonctions. Elle y suggère également des méthodes pour calculer le seuil de 20 % et fournit des exemples d’activités qui ne sont pas visées par l’exigence d’enregistrement et qui, par conséquent, ne doivent pas être prises en compte dans le calcul de la partie importante des fonctions.
Aux termes de la Loi sur le lobbying, les TCPD, dont les sénateurs et les députés, ne sont pas autorisés à faire du lobbying pendant cinq ans après la cessation de leurs fonctions 28. L’interdiction s’applique également aux personnes désignées par le premier ministre comme étant celles qui l’ont soutenu et conseillé pendant la période de transition entre l’élection et l’assermentation. La période de cinq ans commence à la date à laquelle l’intéressé cesse ses fonctions au sein de l’équipe. Quiconque enfreint cette disposition est passible, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, d’une amende maximale de 50 000 $. Le commissaire a également le pouvoir de rendre publics toute infraction commise à cet égard et le nom du coupable. L’interdiction ne s’applique pas aux anciens titulaires d’une charge publique qui ont assumé des charges publiques désignées dans le cadre de programmes d’échange emploi.
Un ancien TCPD peut demander une exemption à cette interdiction au commissaire. Avant d’accorder une exemption, le commissaire doit se demander s’il respecte l’objet de la Loi sur le lobbying et tenir compte des critères prévus à cet égard (à savoir si le demandeur n’a été TCPD que pendant une courte période, s’il a été employé à titre intérimaire ou à des fins administratives seulement ou s’il s’agissait d’un étudiant). Le commissaire est tenu de rendre publiques et de justifier toutes les exemptions accordées. La liste des exemptions à l’interdiction de faire du lobbying pendant cinq ans, qui ont été accordées depuis l’entrée en vigueur des dispositions de la Loi sur le lobbying en 2008, est disponible sur le site Web du Commissariat au lobbying du Canada 29.
Les critères d’exemption applicables aux membres de l’équipe de transition d’un premier ministre, que l’on retrouve à l’article 10.12 de la Loi sur le lobbying, sont différents de ceux qui visent les autres TCPD. Par exemple, certains facteurs peuvent entrer en ligne de compte : les circonstances dans lesquelles le membre de l’équipe de transition a quitté ses fonctions dans l’équipe; le pouvoir et l’influence qu’il exerçait au sein de l’équipe; la mesure dans laquelle son nouvel employeur pourrait, en l’engageant, obtenir un avantage commercial injuste. En effet, les membres d’équipes de transition sont très étroitement associés aux plus importantes sphères du gouvernement – et souvent au recrutement de fonctionnaires de haut niveau –, et ils pourraient donc influer considérablement sur ces organisations s’il leur était permis de faire du lobbying dans les cinq ans suivant la cessation de leurs fonctions.
La Loi sur le lobbying, comme la LEL avant elle, impose aux lobbyistes l’obligation de signaler, dans une première déclaration, toutes les communications qu’ils ont avec des titulaires d’une charge publique. L’information est présentée sous la forme et de la façon indiquées par le Règlement sur l’enregistrement des lobbyistes. Les formulaires et la réglementation font partie intégrante de la mise en œuvre de la Loi sur le lobbying 30. Parmi les renseignements que doivent fournir les lobbyistes assujettis à la Loi sur le lobbying, il y a, entre autres, le nom du client ou de l’employeur, l’objet du lobbying, le nom de l’organisme fédéral concerné, les méthodes de lobbying, la déclaration d’ancien titulaire d’une charge publique et des fonctions exercées, ainsi que de la déclaration d’ancien TCPD et de la date à laquelle le candidat a quitté ce poste.
Outre la première déclaration, les dispositions de la Loi sur le lobbying exigent que les lobbyistes remettent des déclarations mensuelles s’ils ont des communications orales et organisées avec des TCPD. Les communications orales et organisées comprennent les appels téléphoniques, les réunions et toutes les autres communications organisées à l’avance 31. La déclaration mensuelle doit indiquer, pour chaque communication au cours d’un même mois, la date de la communication avec un TCPD, le nom et le titre de tous les TCPD avec lesquels le lobbyiste a communiqué et l’objet de la communication. Le lobbyiste doit remettre la déclaration au commissaire au lobbying pas plus tard que le 15e jour suivant la fin du mois faisant l’objet du rapport.
L’article 9 de la Loi sur le lobbying confère au commissaire au lobbying le mandat de créer et de tenir à jour un registre des lobbyistes. Ce registre est considéré comme le principal moyen d’améliorer la transparence des activités de lobbying à l’échelle fédérale 32. Il s’agit d’une base de données Web publique et gratuite.
Les lobbyistes doivent attester l’exactitude des renseignements contenus dans leurs déclarations mensuelles. Le personnel du Commissariat au lobbying vérifie ensuite qu’elles sont complètes avant de les verser au registre. Les lobbyistes ne paient pas de droits d’inscription.
Comme indiqué ci-dessus, le commissaire au lobbying n’a pas le pouvoir d’imposer des sanctions administratives ou pécuniaires.
La LEL prévoyait déjà des sanctions pour les infractions à ses dispositions (p. ex. défaut de s’inscrire au registre) et pour les cas de déclarations fausses ou trompeuses, sur déclaration de culpabilité (poursuite criminelle). Outre ces exigences, la Loi sur le lobbying contient des dispositions relatives au défaut de produire les déclarations exigibles et aux déclarations fausses ou trompeuses des TCPD en réponse à une demande de renseignements du commissaire. En vertu de cette loi, toute personne reconnue coupable de ces infractions par voie de déclaration de culpabilité par procédure sommaire est passible d’une amende maximale de 50 000 $ ou d’une peine d’emprisonnement maximale de six mois, ou les deux. Si elle est reconnue coupable de ces infractions par voie de mise en accusation, la personne encourt une amende maximale de 200 000 $ ou une peine d’emprisonnement maximale de deux ans, ou les deux 33.
La Loi sur le lobbying prévoit également que toute personne reconnue coupable d’avoir enfreint d’autres dispositions, sauf s’il s’agit du Code, est passible d’une amende maximale de 50 000 $. Le délai de prescription pour les poursuites par voie de déclaration de culpabilité par procédure sommaire est d’au plus cinq ans après que le commissaire a eu connaissance des faits et dix ans après la commission de l’infraction 34.
Enfin, le commissaire peut interdire à toute personne reconnue coupable d’une infraction à la Loi sur le lobbying de faire du lobbying pendant une période maximale de deux ans. Il doit être convaincu que l’interdiction est nécessaire et dans l’intérêt public et il doit également tenir compte de la gravité de l’infraction et de l’existence d’infractions antérieures. Il a par ailleurs le pouvoir de rendre publics des renseignements au sujet de l’auteur d’une infraction à la Loi sur le lobbying, notamment son nom, la nature de l’infraction, la sanction appliquée et toute interdiction qu’il lui a imposée.
En 1995, la LEL a été modifiée pour y inclure la disposition imposant l’élaboration d’un code de déontologie des lobbyistes et la présentation d’un rapport annuel au Parlement sur l’application de ce code. Le premier Code de déontologie des lobbyistes a été publié dans la Gazette du Canada, puis est entré en vigueur le 1er mars 1997. Une deuxième édition du Code a été publiée en 2015. La version actuelle du Code a été publiée en 2023 35.
Le Code fixe des normes de conduite applicables aux lobbyistes qui communiquent avec des titulaires d’une charge publique au gouvernement fédéral et dont le nom doit être consigné dans un enregistrement du Registre des lobbyistes, comme l’exige la Loi sur le lobbying. Il s’agit d’un texte non réglementaire qui s’ajoute aux exigences d’enregistrement de la Loi sur le lobbying. Le Code commence par énoncer ses objectifs et le contexte de son élaboration en vertu de la Loi sur le lobbying. Suivent trois attentes : transparence; respect des institutions gouvernementales; intégrité, honnêteté et professionnalisme. Enfin, le Code prévoit des règles spécifiques que doivent respecter les lobbyistes. Les attentes sont destinées à guider les lobbyistes dans le respect des règles du Code. Les règles précisent la conduite que doivent adopter les lobbyistes visés en certaines circonstances.
Aux termes de l’article 10.4 de la Loi sur le lobbying, le commissaire au lobbying est chargé de faire enquête sur les infractions possibles au Code et ces enquêtes doivent être confidentielles 36. Lorsqu’il y a enquête officielle, le commissaire doit remettre au Parlement un rapport sur les constatations des enquêteurs, leurs conclusions et les motifs de ces conclusions. À l’instar de la LEL, la Loi sur le lobbying ne prévoit pas de sanctions pour les infractions au Code. Elle n’explique pas non plus les mesures que doit adopter le Parlement en cas d’infraction au Code. Par ailleurs, aucun délai de prescription ne s’applique aux poursuites pour infraction au Code.
Le Code est actualisé de façon périodique. Entre 2020 et 2022, la commissaire au lobbying a tenu un processus de consultation dans le cadre de son élaboration de la troisième édition du Code (le Code actualisé). En 2020, une première ronde de consultations a eu lieu afin que les parties prenantes puissent faire part au Commissariat au lobbying du Canada de leurs opinions et points de vue sur le Code de 2015, en vigueur à ce moment-là. En décembre 2021, après cette première consultation, le Commissariat a publié une version préliminaire du Code actualisé. Entre décembre 2021 et février 2022, une seconde consultation a eu lieu, cette fois-ci pour permettre aux parties prenantes d’exprimer leurs commentaires sur la version préliminaire du Code actualisé. En mai 2022, une version préliminaire révisée du Code actualisé a été publiée. Une dernière ronde de consultations a eu lieu à la suite de la publication de cette version en mai et juin 2022 37. La version définitive du Code actualisé a été publiée en novembre 2022.
Le 15 novembre 2022, la commissaire au lobbying a soumis au Comité ETHI un document intitulé Renouvellement du Code de déontologie des lobbyistes : les normes mises à jour pour un lobbying éthique et transparent 38. La Loi sur le lobbying exige que le Code soit soumis à l’examen du comité désigné par la Chambre avant d’être publié dans la Gazette du Canada. Le Comité ETHI a procédé à l’examen du Code actualisé en février et mars 2023. Le 20 mars 2023, il a fait parvenir une lettre à la commissaire au lobbying contenant certaines recommandations de modifications du Code avant sa publication 39. La troisième édition du Code a été publiée dans la Gazette du Canada le 1er juillet 2023.
Parmi les changements apportés au Code, on trouve de nouvelles règles et limites concernant les cadeaux et les marques d’hospitalité, ainsi que des règles plus précises sur les conflits d’intérêts, notamment en ce qui a trait au sentiment d’obligation lié aux relations étroites, au travail politique et à d’autres circonstances 40.
L’article 14.1 de Loi sur le lobbying prévoit que cette dernière doit faire l’objet d’un examen quinquennal :
14.1(1) Est désigné ou constitué un comité du Sénat, de la Chambre des communes ou des deux chambres, chargé spécialement de l’examen, tous les cinq ans suivant l’entrée en vigueur du présent article, des dispositions et de l’application de la présente loi.
(2) Dans un délai d’un an à compter du début de l’examen ou tout délai plus long autorisé par le Sénat, la Chambre des communes ou les deux chambres, selon le cas, le comité remet au Parlement son rapport, accompagné des modifications qu’il recommande.
L’article 14.1 est entré en vigueur le 20 juin 2005 41.
Le 15 décembre 2010, la Chambre des communes a adopté à l’unanimité une motion chargeant le Comité ETHI de procéder à l’examen de la Loi sur le lobbying à la Chambre des communes 42.
Avant la dissolution de la 40e législature, le Comité ETHI a eu la possibilité d’entendre la commissaire au lobbying de l’époque, Karen E. Shepherd, à deux occasions : le 14 décembre 2010, en prévision de l’examen de la Loi sur le lobbying, et le 23 mars 2011, au moment où débutait l’examen officiel. La commissaire a formulé plusieurs recommandations visant à améliorer l’application de la Loi sur le lobbying.
Dans un document intitulé Mise en œuvre de la Loi sur le lobbying : Observations et recommandations fondées sur l’expérience des cinq dernières années, la commissaire Shepherd avait recommandé les neuf mesures suivantes visant à réformer la Loi sur le lobbying :
Recommandation 1 :
Les dispositions relatives à la « partie importante des fonctions » devraient être supprimées de la Loi sur le lobbying et il y aurait lieu de considérer un nombre restreint d’exemptions.
Recommandation 2 :
La Loi devrait être modifiée de manière à exiger que les déclarations mensuelles de communication énumèrent les noms de chacun des lobbyistes salariés qui a, en effet, participé à la communication, en plus du nom du cadre le plus haut placé.
Recommandation 3 :
La formule prescrite des communications aux fins des déclarations mensuelles de communication devrait être changée de « orale et organisée » à simplement « orale ».
Recommandation 4 :
La Loi devrait être modifiée de manière à exiger que les lobbyistes divulguent toute communication orale au sujet de questions prescrites avec les TCPD [titulaires d’une charge publique désignée], sans égard à qui l’a initié[e].
Recommandation 5 :
La Loi devrait être modifiée de manière à rendre explicite l’exigence selon laquelle les lobbyistes-conseils doivent divulguer le client ultime de la démarche par opposition à la firme qui les embauche.
Recommandation 6 :
Le mandat explicite de sensibilisation et d’éducation devrait être maintenu dans la Loi sur le lobbying afin de soutenir les efforts de sensibilisation de la Commissaire au bien-fondé et aux exigences de la Loi.
Recommandation 7 :
La Loi devrait être modifiée de manière à établir un régime de pénalités administratives pécuniaires administré par la Commissaire au lobbying pour les infractions à la Loi et au Code.
Recommandation 8 :
L’exigence pour la Commissaire de mener les enquêtes en secret devrait être maintenue dans la Loi sur le lobbying.
Recommandation 9 :
Une disposition d’immunité semblable à celle prévue dans les articles 18.1 et 18.2 de la Loi sur le vérificateur général devrait être ajoutée à la Loi sur le lobbying 43.
En mai 2012, le Comité ETHI a présenté à la Chambre des communes un rapport sur son premier examen quinquennal de la Loi sur le lobbying. Le Comité ETHI y a fait 11 recommandations de modifications législatives 44. La réponse du gouvernement au rapport du Comité ETHI, présentée à la Chambre en septembre 2012, regroupe les recommandations du Comité ETHI en trois catégories : celles que le gouvernement appuie, celles dont le gouvernement reconnaît l’esprit et pour lesquelles il « évaluera différentes approches pour les mettre en œuvre de manière à maximiser leur efficacité tout en minimisant le fardeau administratif » et celles dont le gouvernement prend note et sur le mérite desquelles il continuera de se pencher 45. Le tableau 1, qui suit, présente les recommandations du Comité ETHI selon les regroupements faits par le gouvernement dans sa réponse au rapport. Aucune de ces recommandations n’a mené à une modification législative à ce jour.
| Recommandations que le gouvernement appuie | Recommandations dont le gouvernement reconnaît l’esprit | Recommandations dont le gouvernement prend note et sur le mérite desquelles il continuera de se pencher |
|---|---|---|
| Recommandation 5 : Veiller à ce que les déclarations mensuelles de communication énumèrent les noms de tous les lobbyistes salariés ayant participé à des entretiens oraux organisés [en plus du cadre dirigeant responsable de faire des rapports]. | Recommandation 1 : Tous les fonctionnaires occupant un poste de directeur général ou d’un niveau supérieur devraient être considérés comme des titulaires de charge publique désignée et être assujettis à toutes les lois applicables. | Recommandation 2 : Éliminer le critère de « la partie importante des fonctions » pour les lobbyistes salariés. |
| Recommandation 9 : Conserver l’interdiction de cinq ans, et confier à une autorité unique l’interprétation et l’administration des restrictions applicables après la cessation d’emploi des titulaires de charge publique. | Recommandation 3 : Abolir la distinction entre lobbyistes salariés (personnes morales) et lobbyistes salariés (organisations). | Recommandation 10 : Enchâsser le processus d’examen administratif dans la Loi sur le lobbying. |
| s.o. | Recommandation 4 : Exiger des lobbyistes salariés qu’ils fournissent une déclaration au même titre que le premier dirigeant de l’entreprise ou de l’organisation. | Recommandation 11 : Habiliter la commissaire au lobbying à imposer des sanctions pécuniaires administratives. Envisager d’imposer des interdictions temporaires pour les infractions à la Loi (comme le prévoient les lois provinciales de Terre-Neuve-et-Labrador et du Québec). |
| s.o. | Recommandation 6 : Inclure dans les déclarations concernant les lobbyistes salariés les membres de conseils d’administration (directeurs d’entreprises et d’associations), les partenaires et les propriétaires uniques. | s.o. |
| s.o. | Recommandation 7 : Interdire de manière explicite la réception de cadeaux de lobbyistes. | s.o. |
| s.o. | Recommandation 8 : Interdire à une personne ou à une entité de faire du lobbying auprès du gouvernement sur un sujet donné, si la personne ou l’entité fournit à contrat des conseils à un titulaire de charge publique sur le même sujet. | s.o. |
Source: Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir d’informations tirées de Tony Clement, président du Conseil du Trésor et ministre de l’Initiative fédérale du développement économique dans le Nord de l’Ontario, Réponse du gouvernement aux recommandations du troisième rapport du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes intitulé Examen législatif de la Loi sur le lobbying : les cinq premières années, déposé le 14 mai 2012.
Le deuxième examen quinquennal de la Loi sur le lobbying, qui aurait dû être réalisé en 2017 conformément aux dispositions de la Loi, n’a pas eu lieu.
En 2020, la commissaire au lobbying, Nancy Bélanger, a comparu devant le Comité ETHI pour présenter un survol de ses travaux. Elle a affirmé à cette occasion :
[L]a Loi sur le lobbying doit faire l’objet d’un examen législatif depuis 2017. J’ai élaboré un certain nombre de recommandations ciblées pour l’amélioration du cadre fédéral en matière de lobbying. Elles sont fondées sur des valeurs et visent à améliorer la transparence, l’équité, la clarté et l’efficacité. Si la [Loi] est examinée, je suis prête à transmettre un résumé de mes recommandations ou un document plus complet qui détaille le raisonnement sous-jacent à chacune d’elles 46.
La commissaire Bélanger a précisé qu’elle avait formulé 11 recommandations, qui concernent l’enregistrement et la conformité. En ce qui concerne l’enregistrement, elle a exprimé le souhait d’éliminer le seuil lié à « une partie importante des fonctions » en raison des difficultés liées à son application. La commissaire a notamment recommandé que l’enregistrement se fasse par défaut et qu’il soit assorti de critères très précis. Elle a également recommandé d’exiger qu’un organisme s’enregistre après une période de trois mois s’il atteint le seuil prescrit ou s’il demande plus de 10 000 $ en échange de ses services de lobbying 47.
En ce qui concerne les rapports de communication mensuels, la commissaire Bélanger a argué ce qui suit :
[L]a personne qui organise la rencontre ou le fait qu’elle soit organisée à l’avance ne devrait rien changer pour les Canadiens. Mais les conversations qui se déroulent pendant l’heure qui précède un vol devraient être importantes. À mon avis, elles sont importantes. Toute personne qui se trouve dans la salle pendant le lobbying devrait être nommée 48.
En février 2021, en réponse à une demande du Comité ETHI, la commissaire au lobbying a publié un document contenant ses 11 recommandations préliminaires pour l’amélioration de la Loi sur le lobbying :
En mai 2024, lors d’une comparution devant le Comité ETHI, la commissaire au lobbying a rappelé à nouveau que la Loi sur le lobbying exige un examen parlementaire quinquennal de ses dispositions et de son application, le dernier ayant eu lieu en 2012 50.
Dans le rapport publié en 2001 sur la LEL, le Comité INST concluait son étude en décrivant le système d’enregistrement des lobbyistes comme une « activité “en devenir” 51». Il y faisait remarquer que, de même que notre pensée doit continuer d’évoluer sur des questions comme la transparence et l’accès au gouvernement, le cadre législatif doit demeurer souple et adaptable. Cette observation reste pertinente aujourd’hui. L’examen parlementaire de la Loi sur le lobbying, qui devrait avoir lieu tous les cinq ans, permettrait de faire des recommandations de modifications législatives pertinentes visant à améliorer la Loi au fur et à mesure que notre démocratie parlementaire continue d’évoluer.
(3,55 Mo, 28 pagess), p. 3. [ Retour au texte ] (1,5 Mb, 87 pages), 1985; et Bibliothèque du Parlement, « Comités de la Chambre des communes, 33e législature, 2e session : Comité permanent des élections, des privilèges et de la procédure, Rapport », Ressources parlementaires historiques canadiennes, base de données, 27 janvier 1987. [ Retour au texte ] (256 Ko, 82 pages) », dans Donald Savoie et al., Rétablir l’imputabilité – études : volume 2 – La fonction publique et la transparence, document de recherche rédigé à l’intention de la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, dans le cadre de la rédaction de son rapport de la phase 2, Rétablir l’imputabilité : recommandations. [ Retour au texte ] (953 Ko, 96 pages), quatrième rapport, juin 2001. Ce comité est devenu aujourd’hui le Comité de l’industrie et de la technologie. [ Retour au texte ] (368 Ko, 52 pages), 13 décembre 2011, p. 9. [ Retour au texte ] (529 Ko, 24 pages) », Rétablir l’imputabilité – Recommandations : Troisième partie – Transparence, 1er février 2006, p. 189 à 192. [ Retour au texte ] (464 Ko, 44 pages) », Rapport de la vérificatrice générale du Canada – Novembre 2003. Le commissaire Gomery avait un double mandat et les pouvoirs conférés par la Loi sur les enquêtes. Il était tout d’abord chargé de faire enquête sur les questions et préoccupations abordées dans le Rapport de la vérificatrice générale du Canada de 2003 concernant le programme de commandites et les activités publicitaires du gouvernement du Canada, et d’en rendre compte. Il était également chargé de recommander les mesures utiles en fonction de ses conclusions, notamment en ce qui avait trait à la responsabilité, à la gouvernance et au respect et à l’application de la loi. [ Retour au texte ] (332 Ko, 6 pages), juin 2008; et Commissariat au lobbying du Canada, Avis et interprétation – Loi sur le lobbying. [ Retour au texte ]Le par. 2(1) de la Loi sur le lobbying offre la définition suivante d’« organisation » :
Organisation commerciale, industrielle, professionnelle, syndicale ou bénévole, chambre de commerce, société de personnes, fiducie, association, organisme de bienfaisance, coalition ou groupe d’intérêt, ainsi que tout gouvernement autre que celui du Canada. Y est en outre assimilée la personne morale sans capital-actions constituée afin de poursuivre, sans gain pécuniaire pour ses membres, des objets d’un caractère national, provincial, patriotique, religieux, philanthropique, charitable, scientifique, artistique, social, professionnel ou sportif, ou des objets analogues.
Voir Loi sur le lobbying, L.R.C. 1985, ch. 44 (4e suppl.), par. 2(1).
[ Retour au texte ] (750 Ko, 36 pages), 2006. [ Retour au texte ] (368 Ko, 52 pages), 13 décembre 2011, p. 11 à 19. [ Retour au texte ] (270 Ko, 5 pages), 20 mars 2023. [ Retour au texte ]Chambre des communes, Journaux, 15 décembre 2010 :
Du consentement unanime, il est ordonné, – [q]ue le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique soit le comité désigné aux fins de l’article 14.1 de la Loi sur le lobbying.[ Retour au texte ]
(368 Ko, 52 pages), 13 décembre 2011, p. 7. [ Retour au texte ] (953 Ko, 96 pages), quatrième rapport, juin 2001, p. 69. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement