Le 1er avril 2006, la Loi sur les mesures de réinsertion et d'indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes 1 – communément appelée la « Nouvelle Charte des anciens combattants » (NCAC) – est devenue le cadre législatif du régime de programmes, services et bénéfices offerts aux anciens combattants canadiens par Anciens Combattants Canada (ACC).
Auparavant, le régime de services et prestations aux anciens combattants était régi par la Loi sur les pensions 2, dont la première version remonte à 1919. Encore aujourd'hui, les personnes qui bénéficient de services ou de prestations d'ACC à la suite d'une demande faite avant avril 2006 les reçoivent en vertu de cette loi.
La NCAC a été adoptée avec l'appui de tous les partis à la Chambre des communes, sans amendements ni débat, sautant même certaines des étapes habituelles du cheminement d'un projet de loi afin d'accélérer son adoption et sa mise en œuvre. Pour cette raison, elle a été présentée comme un document « évolutif » qui serait modifié au fil du temps, si des changements s'avéraient nécessaires.
Depuis son adoption, divers intervenants ont examiné le régime instauré par la NCAC. Ils en ont relevé les aspects positifs, mais aussi souligné des failles importantes. De nombreuses recommandations visant à améliorer les nouveaux programmes ont été formulées, entre autres, par l'ombudsman des vétérans, les comités parlementaires sur les anciens combattants, le Groupe consultatif sur la Nouvelle Charte des anciens combattants et des groupes de défense des droits des vétérans.
Des changements ont été mis en œuvre afin de remédier à certaines des lacunes notées. Par exemple, les projets de loi d'exécution du budget de juin 2014, 2015, 2016 et 2017 sont venus apporter des modifications et ajouter des nouvelles mesures à la NCAC.
La présente publication résume l'objectif et le contenu de la NCAC, ainsi que les changements qui y ont été apportés à ce jour et certains enjeux qui continuent de faire l'objet de revendications.
Depuis le début des années 2000, le nombre de militaires libérés du service annuellement ainsi que la proportion de ceux qui le sont pour raisons médicales ont augmenté considérablement. Il s'agit en grande partie de militaires qui ont participé aux missions de paix auxquelles a pris part le Canada depuis les années 1990 ou qui ont été déployés en Afghanistan entre 2001 et 2014.
Dans ce contexte, la NCAC a été conçue pour axer les programmes destinés aux anciens combattants sur la réadaptation et la réintégration à la vie civile. La ministre des Anciens Combattants de l'époque a présenté l'objectif de la création de la Nouvelle Charte comme étant d'ouvrir « de meilleures perspectives de vie » à « la prochaine génération d'anciens combattants 3 ».
L'esprit de la NCAC, soit d'encourager la réintégration à la vie civile, a été et continue d'être applaudi. Toutefois, plusieurs estiment que les programmes offerts sous le régime de la NCAC n'ont pas toujours su permettre aux anciens combattants d'atteindre cet objectif de réadaptation.
La figure 1 donne un aperçu des principales allocations et indemnités offertes sous le régime de la NCAC en date de février 2018. Il est à noter que c'est le Règlement sur les mesures de réinsertion et d'indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes (ci‑après, le « Règlement ») qui précise la nature des services offerts, les montants de certaines allocations, ainsi que le détail des conditions d'admissibilité 4.
Figure 1 - Aperçu des principales allocations et indemnités sous le régime de la Loi sur les mesures de réinsertion et d'indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes
Services liés à la recherche d’emploi et au démarrage d’entreprise, et services d’orientation professionnelle pour militaires et vétérans ayant besoin d’aide pour réintégrer la vie civile, ainsi que pour leurs conjoints et survivants
Allocation versée pour payer les frais de cours et de subsistance; vétéran qui compte au moins 6 ans de service (40 000 $ au maximum) ou 12 ans de service (80 000 $ maximum)
Services de réadaptation (physique, psychosociale ou combinée) et diverses mesures imposables de remplacement du revenu
Garantit 90 % du revenu brut pré-libération, jusqu’à ce que la personne soit en état d’occuper un emploi rémunérateur convenable, ou jusqu’à l’âge de 65 ans si cela est impossible
Versement en un seul paiement de 2 % du revenu total gagné pendant le programme de réadaptation, pour compenser la difficulté d’épargner pour la retraite pendant la réadaptation
Versée aux vétérans qui présentent un ou plusieurs problèmes de santé physique ou mentale leur occasionnant une déficience grave et permanente. L’allocation et son supplément totalisent 7 315 $ à 35 393 $/an, selon la gravité de la déficience
Montant équivalent à 70 % des prestations reçues avant l’âge de 65 ans, ou 35 % dans le cas où l’allocation est transférée au survivant du vétéran
Allocation de dernier recours calculée en fonction du revenu familial
Mesures non imposables de reconnaissance et d’indemnisation de la souffrance et de la douleur liées au service ou aggravées par celui-ci, et de la mort
Montant forfaitaire calculé selon le degré d’invalidité. Une personne totalement invalide obtiendrait 365 400 $, une personne jugée invalide à 50 % recevrait 182 700 $, etc.
Remise à la famille d’un militaire qui décède dans les 30 jours suivant une blessure ou maladie liée au service ayant entraîné sa mort. Somme égale au montant maximal de l’indemnité d’invalidité (365 400 $)
Paiement forfaitaire de 70 000 $ aux militaires et vétérans ayant subi une blessure grave et traumatique ou une maladie aiguë, liée au service, causée par un seul évènement soudain et ayant entraîné immédiatement une déficience grave et une détérioration importante de la qualité de vie
Versée au militaire ou vétéran qui a été détenu par une puissance étrangère pendant une période de service
1 000 $ par mois versés à l’adulte désigné par le vétéran qui joue un rôle essentiel dans la prestation de ses soins continus à domicile sans être rémunéré
Maximum annuel de 2 513 $ pour les militaires et vétérans dont les blessures entraînent l’usure des vêtements ou le besoin de vêtements spéciaux
Comprend des dispositions sur un régime d’assurance collective de soins de santé pour les militaires et vétérans
➤ Allocation en vigueur
⇨ Allocation entrant en vigueur le 1er avril 2018
1 Sera remplacée par la nouvelle Prestation de remplacement du revenu à compter du 1er avril 2019
2 Sera remplacée par la nouvelle Indemnité pour souffrance et douleur à compter du 1er avril 2019
3 Remplace l’ancienne allocation pour relève d’un aidant familial à compter du 1er avril 2018
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Source : Figure préparée par l'auteure à partir de données tirées de documents d'Anciens Combattants Canada.
Cinq projets de loi ont modifié la NCAC depuis son adoption :
Le tableau 1 présente les principaux changements instaurés par ces projets de loi, et les sections qui suivent expliquent les modifications apportées à certains aspects clés de la NCAC.
| Projets de loi (titres abrégés) |
Principaux changements apportés |
|---|---|
| Projet de loi C‑55, Loi améliorant la Nouvelle Charte des anciens combattants (sanctionné le 24 mars 2011) |
|
| Projet de loi C‑31, Loi no 1 sur le plan d'action économique de 2014, partie 6, section 1 (sanctionné le 19 juin 2014) |
|
| Projet de loi C‑59, Loi no 1 sur le plan d'action économique de 2015, partie 3, section 17 (sanctionné le 26 juin 2015) |
|
| Projet de loi C‑15, Loi no 1 d'exécution du budget de 2016, partie 4, section 2 (sanctionné le 22 juin 2016) |
|
| Projet de loi C‑44, Loi no 1 d'exécution du budget de 2017, partie 4, section 12 (sanctionné le 22 juin 2017, mais l'entrée en vigueur des dispositions de la section 12 est fixée au 1er avril 2018) |
|
Note : * Ce changement a fait suite au jugement en recours collectif rendu le 1er mai 2012 par la Cour fédérale dans l'affaire Manuge au nom de 4 500 vétérans souffrant d'une invalidité, selon lequel la pension d'invalidité versée en vertu de la Loi sur les pensions doit être considérée comme une indemnisation non pécuniaire, et non comme un revenu. Cette pension d'invalidité ne peut donc pas être prise en compte pour réduire le montant d'autres prestations qui sont établies en fonction du revenu. Voir Manuge c. Canada, 2012 CF 499.
Source : Tableau préparé par l'auteure à partir des projets de loi cités.
Le montant de l'allocation pour perte de revenus fut l'un des enjeux les plus contestés parmi les mesures comprises dans la NCAC. Cette allocation, imposable, est versée aux vétérans qui participent à un programme de réadaptation d'ACC jusqu'à ce qu'ils soient en état d'occuper un emploi rémunérateur et convenable, ou jusqu'à l'âge de 65 ans si cela est impossible. Son montant était d'abord établi à 75 % du revenu antérieur à la libération du service, moins certaines déductions.
Plusieurs ont signalé que ce montant était insuffisant et injuste, particulièrement pour les militaires blessés en service qui ne peuvent réintégrer un emploi par la suite 10. Le Comité permanent des anciens combattants de la Chambre des communes avait affirmé en 2010 que les mesures de remplacement du revenu de la NCAC n'étaient « pas parvenues à trouver le juste équilibre entre l'incitatif à la réinsertion professionnelle et l'assurance d'une sécurité financière qui soit proportionnelle aux sacrifices considérables » des vétérans 11.
En 2016, le projet de loi C‑15 a fait passer le montant de l'allocation pour perte de revenus de 75 à 90 % de la solde brute que recevait le militaire au moment de sa libération, moins certaines déductions 12.
En décembre 2017, ACC a annoncé que l'allocation pour perte de revenus serait remplacée par la nouvelle prestation de remplacement du revenu (PRR) à compter d'avril 2019 13. Cette nouvelle prestation est examinée plus en détail à la partie 4 de la présente publication.
L'indemnité d'invalidité, qui peut être versée à un militaire ou à un vétéran, est une mesure de compensation pour la douleur et la souffrance dues à une blessure ou maladie liée au service militaire ou aggravée par celui‑ci.
Très tôt après la mise en œuvre de la NCAC, le versement de l'indemnité d'invalidité en un seul paiement forfaitaire a été désigné comme un problème majeur. On a déploré le fait que plusieurs militaires et vétérans peuvent avoir du mal à gérer une somme importante d'argent à un moment où ils vivent de grands bouleversements.
En 2011, le projet de loi C‑55 a modifié la NCAC pour permettre au militaire ou au vétéran de choisir de recevoir son indemnité d'invalidité sous forme de paiement forfaitaire, de versements annuels ou, encore, d'une combinaison de ces deux modes de versement.
Ce changement a été reconnu comme une amélioration, mais des intervenants ont indiqué trouver préoccupant que la grande majorité des individus choisissent tout de même de recevoir la somme entière en un seul paiement, même si certains peuvent se trouver dans un état d'esprit ne leur permettant pas de bien la gérer 14.
L'Assemblée consultative des vétérans, représentant 20 organisations de vétérans, a désigné en 2013‑2014 l'augmentation du montant maximal de l'indemnité d'invalidité comme l'un des trois enjeux prioritaires touchant les vétérans. Selon cette organisation, le montant maximum de l'indemnité d'invalidité devait être augmenté pour refléter ce qui est accordé aux employés civils blessés qui se voient accorder des dommages-intérêts par les tribunaux 15.
En 2016, le projet de loi C‑15 a modifié la NCAC de sorte qu'au 1er avril 2017, le montant maximal de l'indemnité d'invalidité est passé de 310 379 $ à 360 000 $, pour une invalidité évaluée entre 98 % et 100 % 16. À compter du 1er janvier 2018, le montant maximal a été fixé à 365 400 $ après indexation. Le montant de l'indemnité est calculé en proportion du degré d'invalidité; ainsi, une personne dont l'invalidité est évaluée entre 48 % et 52 % a droit à 182 700 $, par exemple.
En décembre 2017, ACC a annoncé que l'indemnité d'invalidité serait remplacée par la nouvelle indemnité pour souffrance et douleur à compter d'avril 2019 17. Cette nouvelle indemnité est examinée plus en détail à la partie 4 de la présente publication.
Auparavant appelée « allocation pour déficience permanente », l'allocation pour incidence sur la carrière (AIC) est versée aux vétérans qui présentent un ou plusieurs problèmes de santé physique ou mentale leur occasionnant une déficience grave et permanente.
En 2011, le projet de loi C‑55 a créé un supplément à l'AIC pour les vétérans qui, en raison d'un problème de santé physique ou mentale permanent, sont incapables d'accomplir tout travail considéré comme un emploi rémunérateur et convenable. En 2018, le supplément à l'allocation est de 1 120,71 $ par mois 18.
Le projet de loi C‑55 a aussi rendu admissibles à l'AIC les vétérans gravement handicapés qui reçoivent à la fois une indemnité d'invalidité et une pension en vertu de la Loi sur les pensions. Ceux‑ci se trouvaient auparavant exclus, en raison d'une faille administrative, tant dans les modalités de l'AIC que de celles de l'allocation pour incapacité exceptionnelle prévue par la Loi sur les pensions.
En décembre 2017, ACC a annoncé qu'à compter d'avril 2019, l'allocation pour incidence sur la carrière et son supplément seraient remplacés par la nouvelle PRR. Ce changement est décrit plus en détail à la partie 4 de la présente publication.
Créée en 2015 par le projet de loi C‑59, l'allocation de sécurité du revenu de retraite permet qu'une part importante du soutien financier offert à un vétéran invalide ou à son conjoint survivant se poursuive après la date où le vétéran a atteint l'âge de 65 ans, ou l'aurait atteint s'il n'était pas décédé.
En effet, l'allocation pour perte de revenus et les prestations d'assurance invalidité prolongée du Régime d'assurance revenu militaire cessent d'être versées lorsque le vétéran atteint 65 ans. L'allocation de sécurité du revenu de retraite verse au vétéran 70 % des prestations qu'il recevait avant l'âge de 65 ans, moins certaines déductions, s'il gagne d'autres revenus. Lorsque le vétéran décède, 50 % de cette allocation peut être versée à son conjoint survivant, le cas échéant.
En décembre 2017, ACC a annoncé que l'allocation de sécurité du revenu de retraite serait remplacée par la nouvelle PRR à compter d'avril 2019 19. Cette nouvelle prestation est examinée plus en détail à la partie 4 de la présente publication.
Également créée en 2015, l'indemnité pour blessure grave accorde un paiement forfaitaire de 70 000 $, exonéré de l'impôt sur le revenu, aux militaires ou vétérans qui ont subi une ou des blessures graves et traumatiques ou souffert d'une maladie aiguë :
Le projet de loi C‑59 avait également créé, en 2015, l'allocation pour relève d'un aidant familial – une subvention annuelle de 7 238 $, exonérée de l'impôt sur le revenu – pour permettre aux aidants naturels de vétérans invalides de prendre un répit et de se faire remplacer dans les soins qu'ils prodiguent habituellement.
En 2017, le projet de loi C‑44 a aboli l'allocation pour relève d'un aidant familial, et a créé l'allocation de reconnaissance pour aidant, un changement qui prendra effet le 1er avril 2018. La nouvelle allocation prévoit le versement de 1 000 $ par mois à un adulte désigné par le vétéran, qui joue un rôle essentiel dans la prestation ou la coordination de ses soins continus à domicile sans être rémunéré.
Jusqu'à l'été 2015, ACC n'avait pas l'autorité voulue pour commencer à intervenir auprès des membres en voie de libération du service, mais toujours en service. Cette situation et le retard qui en résultait étaient à l'origine d'une discontinuité dans les services offerts aux anciens combattants et nuisaient à la réussite des programmes du Ministère.
Dans le but de faciliter le processus de transition à la vie civile, en 2015, l'article 218 du projet de loi C‑59 a modifié la NCAC, de sorte
que les décisions relatives aux demandes de services, d'assistance ou d'indemnisation présentées par des militaires au titre de la loi peuvent être rendues par le ministre des Anciens Combattants avant leur libération des Forces canadiennes [et] que ce ministre peut les renseigner et les conseiller tant avant qu'après leur libération 20.
En 2017, le projet de loi C‑44 a créé l'allocation pour études et formation qui offrira à un vétéran qui compte six ans de service jusqu'à 40 000 $ et à un vétéran qui compte 12 ans de service jusqu'à 80 000 $ pour payer ses frais de cours ou de formation et ses frais de subsistance pendant ses études. Les vétérans admissibles auront 10 ans à compter de leur libération (ou à compter du 1er avril 2018, date d'entrée en vigueur de la mesure, pour ceux qui ont été libérés entre le 1er avril 2005 et le 31 mars 2018) pour se prévaloir de cette allocation.
En outre, certaines modifications, ne nécessitant pas de changements législatifs, ont été apportées au Règlement au fil des ans, par exemple :
L'un des principaux engagements envers les vétérans pris par le gouvernement actuel au cours de la campagne électorale de 2015 concernait le rétablissement de la pension à vie pour les anciens combattants blessés. Il s'agit là d'une revendication importante de certains groupes de vétérans, qui estiment que le régime instauré en 2006 par la NCAC est inéquitable et désavantage les personnes qui ont fait une demande de prestation à ACC après le 1er avril 2006, comparativement à leurs confrères et consœurs indemnisés en vertu de l'ancien régime de la Loi sur les pensions.
Un groupe de vétérans gravement blessés, connu sous le nom d'Equitas Society, a d'ailleurs entrepris une poursuite judiciaire contre le gouvernement du Canada à ce sujet en 2012 25. Après l'annonce de la nouvelle pension à vie, faite le 20 décembre 2017 par le ministre des Anciens Combattants, le groupe Equitas Society a décidé de reprendre sa bataille juridique et de demander à la Cour suprême du Canada l'autorisation de porter sa cause en appel 26, insatisfait des changements proposés.
L'annonce du ministre sur la nouvelle pension à vie consiste en l'introduction, en avril 2019, de trois nouvelles prestations dont voici un aperçu. Il est à noter que celles‑ci devront être incluses dans un projet de loi à venir.
À compter du 1er avril 2019, l'indemnité pour souffrance et douleur devrait remplacer l'indemnité d'invalidité en vigueur depuis 2006. Les militaires et vétérans souffrant d'une invalidité à la suite d'une blessure ou d'une maladie liée au service se verraient offrir les deux choix suivants :
Les personnes qui ont reçu une indemnité d'invalidité entre 2006 et 2019 auront droit à un montant mensuel additionnel, correspondant à la différence entre le montant versé et le montant auquel elles auraient pu avoir droit si elles avaient reçu un paiement mensuel 27.
L'indemnité supplémentaire pour souffrance et douleur, qui devrait également entrer en vigueur à compter d'avril 2019, offrira une compensation additionnelle pour les « vétérans qui se heurtent à des entraves à la réinsertion dans la vie civile en raison d'une déficience permanente et grave liée au service 28 » pour laquelle ils ont déjà reçu une indemnisation d'ACC.
Trois catégories de paiement seront possibles, selon « le degré de la déficience » et « les obstacles à la réinsertion » du vétéran, soit des montants de 500 $, de 1 000 $ ou de 1 500 $ par mois, indexés annuellement et non imposables.
À compter du 1er avril 2019, la PRR viendrait combiner les mesures suivantes (voir la figure 1 pour un aperçu de ces mesures, ainsi que les rubriques 3.1.1 et 3.1.4 pour plus de détails) :
La PRR sera une prestation mensuelle imposable correspondant à 90 % de la solde du vétéran au moment de sa libération, indexée annuellement, avec un minimum garanti de 48 600 $ par année. Elle sera versée aux vétérans qui sont admissibles au Programme de réadaptation d'ACC, ainsi qu'à ceux dont le problème de santé a entraîné une diminution de la capacité de gain jusqu'à ce qu'ils atteignent 65 ans.
Les prestataires pourront gagner un revenu d'emploi pouvant aller jusqu'à 20 000 $ par année sans que leur PRR ne soit réduite.
En outre, l'allocation pour incidence sur la carrière et son supplément (voir la rubrique 3.1.3) seront remplacés par une bonification annuelle de 1 % de la nouvelle PRR pour « les vétérans qui n'ont pas mené une carrière complète dans le service militaire 29 ». Pour les vétérans admissibles, ce rajustement sera appliqué chaque année jusqu'à ce que le vétéran ait cumulé 20 ans de service ou atteigne 60 ans, « pour tenir compte de la perte d'une possibilité d'avancement professionnel 30 ».
Après 65 ans, la PRR diminuera à 70 % de la solde du vétéran avant sa libération.
Le survivant et les orphelins d'un militaire ou vétéran dont le décès est lié au service et survient avant l'âge de 65 ans pourront recevoir le même montant que celui-ci aurait été en droit de recevoir. Après que le vétéran décédé aurait atteint 65 ans s’il était encore en vie, le survivant ou l’orphelin auront droit à 70 % de la PRR versée aux vétérans âgés de 65 ans et plus, soit environ 44 % du revenu pré-libération du vétéran. Ces mêmes modalités de versement de la PRR s’appliqueront aux survivants et orphelins des vétérans décédés à l’âge de 65 ans et plus et qui étaient admissibles à la PRR au moment de leur décès. Dans le cas où un vétéran admissible à la PRR décède de causes non liées au service avant l'âge de 65 ans, un montant forfaitaire sera remis au survivant et à l'orphelin.
Au moins deux développements concernant les services et bénéfices offerts aux anciens combattants seront à surveiller au cours de la prochaine année : la décision de la Cour suprême d'entendre ou non l'appel du groupe Equitas dans sa poursuite contre le gouvernement du Canada et le dépôt d'un projet de loi afin de mettre en œuvre les changements annoncés par le Ministère le 20 décembre 2017.
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
(210 ko, 4 pages), 15 novembre 2013 [disponible en anglais seulement]. [ Retour au texte ] (355 ko, 108 pages), premier rapport, 3e session, 40e législature, juin 2010, p. 48. [ Retour au texte ] (490 ko, 2 pages). [ Retour au texte ] (1.46 mo, 68 pages), troisième rapport, 2e session, 41e législature, juin 2014, p. 20 et 21. [ Retour au texte ] (145 ko, 3 pages), 30 janvier 2018 [disponible en anglais seulement]. Cette demande d'autorisation d'appel vise le jugement rendu le 4 décembre 2017 par la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique dans l'affaire Scott v. Canada (Attorney General), 2017 BCCA 422. Voir aussi Cour suprême du Canada, Daniel Christopher Scott, et al. c. Procureur général du Canada, dossier no 37930 au registre. [ Retour au texte ] (156 ko, 2 pages), fiche d'information. [ Retour au texte ] (91 ko, 1 page), fiche d'information. [ Retour au texte ] (157 ko, 2 pages), fiche d'information. [ Retour au texte ]
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