La gestion de l’offre est un moyen pour les producteurs agricoles canadiens – plus précisément ceux de produits laitiers, avicoles ou ovocoles – de contrôler, par l’intermédiaire des offices de commercialisation, l’offre ou la quantité de leurs produits commercialisés. Pour avoir le droit de commercialiser sa production, l’agriculteur doit détenir un permis – communément appelé « quota » – sans lequel il ne pourra pas vendre ses produits à une usine de transformation.
Ce document expose les origines de la gestion de l’offre au Canada, le cadre réglementaire de son fonctionnement et les trois piliers qui en sont le fondement : le contrôle de la production, l’établissement des prix et le contrôle des importations. Il examine aussi brièvement les inquiétudes suscitées par certains accords internationaux récents.
En théorie, dans un marché parfaitement concurrentiel, l’équilibre est atteint lorsque la quantité de biens offerte par les vendeurs est égale à la quantité demandée par les acheteurs 1. Ce point d’équilibre détermine la quantité et le prix de ces biens.
Au cours des années 1960, l’instabilité des prix et les différends commerciaux au niveau interprovincial ont été une source de préoccupations majeures dans les secteurs de la volaille, des œufs et du lait 3. Durant cette période, le secteur agricole canadien a été marqué par la surproduction en raison de percées technologiques, ce qui entraînait des prix bas et instables et donnait lieu à des disputes entre producteurs et transformateurs 4.
Face à cette situation économique difficile, les agriculteurs ont cherché à améliorer leur pouvoir de négociation en demandant à leurs gouvernements provinciaux de créer des offices de commercialisation. C’est donc dans un contexte d’instabilité des prix et de fluctuation des revenus des agriculteurs que le système de la gestion de l’offre a vu le jour.
Le système national de la gestion de l’offre consiste à coordonner la production et la demande tout en contrôlant les importations afin d’établir un prix stable, autant pour les agriculteurs que pour les consommateurs. Au Canada, cinq types de production sont assujettis à la gestion de l’offre : les produits du lait, de poulet et de dindon, les œufs de consommation et les œufs d’incubation.
En 1972, la Loi sur les offices de commercialisation des produits agricoles 5 a permis de mettre en place des organismes nationaux autorisés à établir la gestion des approvisionnements. Les offices nationaux de commercialisation des œufs, des dindons et des poulets ont été créés en 1972, 1974 et 1978 respectivement pour administrer le système de la gestion de l’offre de ces produits agricoles. Dans le secteur laitier, c’est le Comité canadien de gestion des approvisionnements de lait, présidé par la Commission canadienne du lait, une société d’État créée en 1966 6, qui est responsable de l’administration de la gestion des approvisionnements 7.
La Loi sur les offices de commercialisation des produits agricoles a également créé le Conseil national de commercialisation des produits agricoles, devenu le Conseil des produits agricoles du Canada 8 en 2009. Cet organisme fédéral exerce une surveillance des divers offices en vue de promouvoir l’efficacité et la compétitivité du secteur agricole tout en assurant le bon fonctionnement du système de commercialisation, dans l’intérêt des producteurs et des consommateurs 9.
Pour être efficace, le système national de la gestion de l’offre doit suivre les trois règles fondamentales qui en sont les piliers :
Afin d’éviter les surplus et les pénuries susceptibles de causer d’importantes fluctuations de prix, l’office national représentant chacun des secteurs est responsable d’établir le niveau national de production en fonction des demandes provinciales. La Loi sur les offices de commercialisation des produits agricoles permet à chacun des offices nationaux de restreindre la production et de préciser les contingents de production pour chaque province. Chaque office national peut également imposer des pénalités en cas de surproduction ou sous‑production.
Les offices provinciaux sont, quant à eux, responsables de la répartition de la production entre les agriculteurs. Ces derniers s’engagent à respecter le volume de production qui leur est alloué et assument les frais prévus en cas de non‑respect. Les offices provinciaux sont également responsables de la négociation des prix avec les acheteurs. Enfin, ils déterminent le quota minimal à détenir ainsi que les règles de transfert des quotas.
Pour exploiter une ferme de production contingentée, l’agriculteur doit détenir un quota, qui est une sorte de permis l’autorisant à produire un volume donné.
Les offices provinciaux de commercialisation fixent le quota minimal à détenir. Actuellement, un participant au système de la gestion de l’offre en Ontario doit détenir au moins 14 000 unités de production de poulet (une unité de production correspond à 13 kilogrammes [kg] de poulet), soit l’équivalent d’une production annuelle de 182 000 kg de poulet 10.
La vente de quota varie selon le secteur. Dans le secteur laitier, il n’est pas négocié en litres de lait, mais en kilogrammes journaliers de matière grasse, soit l’équivalent de la production d’une vache 11, tandis que dans le secteur de la volaille, il se vend en unités produites ou en mètres carrés de plancher. Par exemple, au Manitoba, une unité de production est l’équivalent d’une production d’un poulet. Au Québec, un mètre carré de plancher de production de poulet est l’équivalent d’une production de 7 à 10 bêtes.
Le système de la gestion de l’offre ne s’applique pas aux producteurs amateurs qui exploitent une ferme de petite taille et dont les produits sont destinés à une consommation personnelle. Chaque office provincial de commercialisation a ses propres critères d’exemption. La production laitière est généralement autorisée sans quota, dans la mesure où elle est destinée uniquement à la consommation personnelle. À titre d’exemple, l’Île‑du‑Prince‑Édouard, le Nouveau‑Brunswick et la Colombie‑Britannique 12 autorisent l’élevage laitier sans qu’il soit nécessaire de détenir un quota de production. Pour sa part, l’Alberta autorise elle aussi la production laitière pour consommation personnelle, mais impose une limite de 50 litres par jour 13.
Quant à la production avicole, l’Ontario autorise l’élevage d’un maximum de 300 poules à griller, de 50 dindons et de 99 poules pondeuses sans qu’il soit nécessaire de détenir un quota de production 14. Le tableau 1 présente la production avicole hors quota, par province.
| Province | Poulets | Poules pondeuses | Dindons |
|---|---|---|---|
| Colombie-Britannique | 200a | 99b | 50c |
| Alberta | 2 000 | 300 | 300 |
| Saskatchewan | 999 | 299 | 99 |
| Manitoba | 999 | 300 | 99 |
| Ontario | 300d | 99e | 50 |
| Québec | 99 | 99f | 25 |
| Nouveau-Brunswick | 200 | 199 | 25 |
| Nouvelle-Écosse | 200 | 200 | 25 |
| Île-du-Prince-Édouard | 500 | 299 | 0 |
| Terre-Neuve-et-Labrador | 99 | 99 | 0 |
Notes :
Sources : Tableau préparé par l’auteure à partir des données obtenues auprès des différents offices provinciaux et de la réglementation provinciale.
En 2017, les recettes monétaires du secteur de la gestion de l’offre représentaient un peu plus de 17 % des recettes monétaires de l’ensemble du secteur agricole canadien. Le Canada comptait 15 388 détenteurs de quotas, en majorité des quotas laitiers (voir la carte présentée à l’annexe). Le Québec et l’Ontario sont les principaux détenteurs de quotas.
Initialement, les quotas ont été distribués gratuitement aux agriculteurs. Toutefois, ils ont acquis une valeur marchande qui s’est grandement appréciée au fil des ans. Par exemple, au Manitoba, le quota laitier se négociait à 27 640 $ le kilogramme en octobre 2018, par rapport à 12 000 $ en décembre 1998, une hausse supérieure à 100 % 15. Par ailleurs, à l’échelle du pays, la valeur totale des quotas était estimée à 36,9 milliards de dollars en 2017, comparativement à 14,7 milliards de dollars en 1998 (voir le tableau 2).
| 1998 | 2005 | 2009 | 2013 | 2017 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Colombie-Britannique | 1 025 699 | 2 985 806 | 3 539 446 | 4 072 629 | 4 030 106 |
| Alberta | 1 095 162 | 2 319 301 | 2 973 346 | 3 203 092 | 4 058 912 |
| Saskatchewan | 308 753 | 627 044 | 1 238 992 | 975 070 | 1 201 485 |
| Manitoba | 457 374 | 948 229 | 1 295 742 | 1 485 180 | 1 500 707 |
| Ontario | 5 565 246 | 9 383 186 | 10 103 257 | 12 346 562 | 13 942 792 |
| Quebec | 5 477 087 | 9 822 311 | 9 714 993 | 9 014 025 | 10 312 569 |
| Nouveau-Brunswick | 281 954 | 430 735 | 529 968 | 375 185 | 475 172 |
| Nouvelle-Écosse | 361 684 | 634 484 | 782 672 | 714 083 | 931 789 |
| Île-du-Prince-Édouard | 147 830 | 281 882 | 297 218 | 261 620 | 320 859 |
| Terre-Neuve-et-Labrador | 35 761 | 81 619 | 89 287 | 108 389 | 127 762 |
| Canada | 14 756 549 | 27 514 598 | 30 564 922 | 32 555 835 | 36 902 154 |
Source : Tableau préparé par l’auteure à partir des données obtenues auprès de Statistique Canada, « Bilan du secteur agricole, au 31 décembre », Tableau : 32‑10‑0056‑01 (base de données), consultée le 26 octobre 2018.
La valeur des quotas échangés varie d’une province à l’autre. Par exemple, en octobre 2018, le quota d’un kilogramme journalier de matière grasse se vendait 38 500 $ en Colombie‑Britannique et 24 000 $ au Nouveau‑Brunswick 16.
Le quota constitue un actif important pour exploiter une entreprise de production contingentée. Au Québec, par exemple, une ferme laitière possédait en moyenne 64 vaches en 2017 17. L’exploitation d’une telle entreprise représente un investissement plus de 1,5 million de dollars uniquement pour l’achat de quotas 18. Cet investissement ne comprend pas les fonds nécessaires à l’achat d’autres actifs, comme les animaux, la terre, les bâtiments et la machinerie.
En raison de la hausse importante des prix des quotas laitiers ainsi que de la crainte d’un endettement excessif, les cinq provinces participant à l’Accord sur la mise en commun du lait dans l’Est 19 (Île‑du‑Prince‑Édouard, Nouvelle‑Écosse, Nouveau‑Brunswick, Québec et Ontario) ont instauré une politique de contrôle des prix du quota en décembre 2008 20. En outre, dès 2010, le Québec et l’Ontario ont imposé un prix plafond fixé à 25 000 $ le kilogramme de matière grasse 21. En février 2016, le Québec a revu à la baisse le prix plafond pour le transfert des quotas laitiers, le faisant passer de 25 000 $ à 24 000 $ le kilogramme de matière grasse 22.
D’autres secteurs de production ont également instauré un prix plafond pour le quota. Ainsi, le Québec a limité le prix à 500 $ le mètre carré pour le quota de dindon 23 et à 245 $ l’unité pour les poules pondeuses 24.
En plus du contrôle de la production, les agriculteurs participant à la gestion de l’offre sont assurés de bénéficier d’un prix minimum pour leurs produits. Par l’entremise de leurs offices provinciaux de commercialisation, les agriculteurs négocient collectivement avec les transformateurs le prix minimum à la production. Ce prix minimum est établi en fonction des coûts de production et de la situation du marché, par exemple la demande des consommateurs, la disponibilité des stocks sur le marché et le prix des produits concurrents 25.
La gestion de l’offre permet aux agriculteurs d’obtenir un prix juste par rapport à leurs coûts de production, tout en permettant d’éviter une fluctuation importante des prix aux consommateurs. Il reste que tous ne s’entendent pas sur ses avantages :
En plus de dépendre grandement du contrôle de la production et de l’établissement des prix, le bon fonctionnement du système de la gestion de l’offre dépend également du contrôle des importations.
Conformément à différents accords commerciaux, le Canada limite les importations en établissant un contingent tarifaire. Cela revient à dire qu’il accorde à ses partenaires commerciaux un « niveau d’accès minimum » aux importations et assujettit à un tarif douanier important les importations au‑delà d’un certain volume afin d’empêcher les produits étrangers d’inonder le marché canadien.
À titre d’exemple, le contingent d’importation du yogourt est actuellement fixé à 332 000 kg 31 et celui du poulet, au plus élevé de 39 900 000 kg ou de 7,5 % 32 de la production intérieure. Les importations se situant à l’intérieur de ces contingents ne font l’objet d’aucun tarif ou font l’objet d’un faible tarif. Toutefois, d’importants tarifs – pouvant atteindre 300 % dans le cas du beurre – sont imposés sur les importations qui dépassent les contingents (voir la figure 1).
Figure 1 – Tarifs douaniers appliqués à certains produits hors contingent, 2018
La figure 1 est un graphique à colonnes illustrant les tarifs douaniers applicables au Canada en 2018 concernant six produits hors contingent, exprimés en pourcentages. Les produits dont il est fait mention dans le graphique et qui y sont représentés à l’aide de colonnes sont le beurre, le fromage, le yogourt, le poulet, les œufs et le dindon. Les tarifs douaniers hors contingent se situent dans une fourchette allant d’environ 300 % pour le beurre à environ 150 % pour le dindon. Les tarifs applicables au fromage, au yogourt et au poulet se situent au deuxième, au troisième et au quatrième rang respectivement et avoisinent les 250 %. La cinquième colonne sert à illustrer les tarifs hors contingent applicables aux œufs, lesquels sont d’environ 160 %.
Source : Agence des services frontaliers du Canada, Codification ministérielle du Tarif des douanes 2018 
(4,7 Mo, 1 660 pages).
Le Canada a toujours su protéger le régime de la gestion de l’offre lorsqu’il a conclu plusieurs accords commerciaux, dont l’Accord de libre‑échange nord‑américain (ALENA), ainsi que des accords commerciaux bilatéraux.
Cependant, les récents accords commerciaux internationaux que le Canada a conclus – à savoir l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) 33, l’Accord économique et commercial global (AECG) 34 avec l’Union européenne ainsi que l’Accord Canada–États‑Unis–Mexique (ACEUM) 35 inquiètent le secteur des produits contingentés.
Dans le cadre de l’AECG, le Canada accordera l’accès à près de 17 700 tonnes de fromage en provenance de l’Union européenne 36. Quant aux pays membres du PTPGP (cet accord progressiste fait suite au retrait des États‑Unis du Partenariat transpacifique, le 30 janvier 2017), ils auront un accès limité et graduel au marché des produits sous gestion de l’offre 37.
En vertu de l’ACEUM, le Canada accordera aux États‑Unis un accès accru à des produits sous gestion de l’offre au pays. Le Canada augmentera par ailleurs ses contingents d’importation de produits laitiers de l’ordre de 500 % à la 6e année de la date d’entrée en vigueur de l’Accord, puis accordera une hausse progressive de 1 % jusqu’à la 19e année 38. De plus, l’ACEUM prévoit l’élimination des prix associés aux classes de lait 6 et 7 39. Dans le secteur de la volaille, le contingent des poulets passera de 47 000 à 57 000 tonnes à la 6e année, tandis que le contingent des œufs de consommation passera de 1,67 million de douzaines d’œufs à 10 millions de douzaines pour la même période, après quoi ces contingents subiront une hausse annuelle de 1 % pendant les 10 années subséquentes. Le Canada donnera aussi aux États‑Unis un accès annuel à son marché, lequel accès représentera au moins 3,5 % de sa production annuelle de dindons et au moins 21,1 % de sa production annuelle d’œufs d’incubation 40.
Plusieurs intervenants du secteur de la gestion de l’offre craignent que ces ententes ouvrent une brèche dans ce régime de commercialisation et affaiblissent l’un des piliers de la gestion de l’offre au Canada.
Figure A.1 – Productions sous gestion de l’offre au Canada, 2017
Cette image est une carte des provinces et territoires du Canada sur laquelle sont illustrées les recettes monétaires associées aux produits agricoles soumis à la gestion de l’offre pour l’année 2017, exprimées en pourcentage des recettes agricoles totales dans chaque province. Le nombre total de producteurs soumis à la gestion de l’offre dans chacune des provinces est représenté à l’aide de diagrammes à secteurs de tailles proportionnelles. Chacun des diagrammes à secteurs regroupe les quatre secteurs soumis à la gestion de l’offre (lait, œuf, poulet et dindon), présentés de manière proportionnelle en fonction du nombre total de producteurs soumis à la gestion de l’offre dans chaque province. Aux fins de la préparation de cette image, aucune donnée sur les recettes monétaires agricoles n’a été obtenue de la part des territoires, malgré la présence de fermes ovocoles dans les Territoires du Nord‑Ouest. Terre‑Neuve‑et‑Labrador est la province qui compte le moins grand nombre de fermes (moins de 500), mais affiche tout de même la plus grande part des recettes générées par les fermes soumises à la gestion de l’offre (plus de 40 %). L’Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba sont les provinces où les proportions des recettes monétaires agricoles associées aux produits soumis à la gestion de l’offre sont les plus faibles (10 % ou moins des recettes monétaires agricoles totales) et où le nombre d’exploitations agricoles est inférieur à 1 000, tandis que l’Ontario et le Québec accueillent un nombre considérablement plus élevé de producteurs agricoles soumis à la gestion de l’offre (entre 5 000 et 6 500 producteurs chacune), même si leurs parts des recettes monétaires agricoles totales ne représentent que de 20 à 40 % du total. En Ontario, au Québec et dans les provinces de l’Atlantique, la plupart des producteurs soumis à la gestion de l’offre sont des producteurs laitiers, tandis que les producteurs des provinces de l’Ouest semblent être répartis de manière plus équilibrée entre la volaille et les produits laitiers.
Source: Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données obtenues auprès de Ressources naturelles Canada (RNCan), « Entités administratives », Limites administratives au Canada – Série CanVec, 2018; Gouvernement du Canada, RNCan, « Entités hydrographiques », Lacs, rivières et glaciers au Canada – Série CanVec, 2018; Statistique Canada, « Recettes monétaires agricoles », Tableau 32‑10‑0045‑01 (base de données), consulté le 7 novembre 2018; Producteurs de poulet du Canada, Livret des données sur le poulet (1,0 Mo, 36 pages), 2018; Centre canadien d’information laitière, « Rapport D056 – Nombre de fermes expédiant du lait par province », En chiffres (base de données), consulté le 7 novembre 2018; Les éleveurs de dindon du Canada, L’industrie canadienne du dindon – En chiffres; Producteurs d’œufs du Canada, Rapport annuel 2017 (3,1 Mo, 67 pages). Produite à l’aide du logiciel suivant : Esri, ArcGIS, version 10.4. Contient de l’information visée par la Licence du gouvernement ouvert – Canada et la Licence ouverte de Statistique Canada.
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
(3,0 Mo, 244 pages), Aix‑en‑Provence/Marseille, Université Paul Cézanne, 22 avril 2009; Andreu Mas‑Colell, Michael D. Whinston et Jerry R. Green, Microeconomic Theory, Oxford, Oxford University Press, 1995. [ Retour au texte ] (35 ko, 2 pages) », Western Dairy Digest, automne 1999. [ Retour au texte ] (5,4 Mo, 80 pages), 2016). Toutefois, le taux moyen de matière grasse de la production laitière canadienne se situe au-dessus de 4 %. La production annuelle d’une vache est estimée à 8 800 kg [voir Centre canadien d’information laitière, Production moyenne de lait par race (contrôle laitier)]. [ Retour au texte ] (2,1 Mo, 36 pages), 2016, p. 21; Gouvernement du Nouveau‑Brunswick, Pratiquer l’agriculture au Nouveau‑Brunswick : Une feuille de route pour les nouveaux venus dans ce secteur (1,9 Mo, 70 pages), 2018, p. 11; et British Columbia Farm Industry Review Board (FIRB), Review of Specialty Production and New Entrant Programs Improving Access to the Supply Management System (Specialty Review) (82 ko, 9 pages), p. 1. [ Retour au texte ] (367 ko, 40 pages), Alberta Regulation 150/2002. [ Retour au texte ] (118 ko, 3 pages). [ Retour au texte ] (982 ko, 39 pages), 19 février 2015. [ Retour au texte ] (17,4 Mo, 72 pages). [ Retour au texte ] (293 ko, 2 pages), Institut économique de Montréal (IEDM), 17 juin 2015. [ Retour au texte ] (914 ko, 77 pages) », Accord Canada–États‑Unis–Mexique. [ Retour au texte ] (57 ko, 4 pages); et Les Producteurs laitiers du Canada, Qu’est-ce que le lait diafiltré?. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement