La présente publication a été préparée dans le cadre d’une série visant à appuyer les parlementaires au commencement de la 43e législature.
Ce document est un survol des programmes et des initiatives mis en œuvre par Sport Canada. La Loi favorisant l’activité physique et le sport (LAPS) définit les objectifs du Canada en matière de sport, tels que l’accroissement de la participation et l’appui de l’excellence sportive. Le Programme d’accueil, le Programme d’aide aux athlètes et le Programme de soutien au sport sont les trois principaux mécanismes de financement qui permettent d’atteindre les objectifs de la Loi. La Politique canadienne du sport de 2012 constitue, quant à elle, le cadre de collaboration qui permet d’harmoniser les politiques en matière de sport à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale. En ce qui concerne la participation, les faibles niveaux d’activité physique des Canadiens constituent un enjeu de santé publique inquiétant. En matière d’excellence, la création du programme « À nous le podium » a permis d’améliorer la performance du Canada aux Jeux olympiques et paralympiques, mais certains sports ne reçoivent pas de financement de ce programme.
Le gouvernement fédéral soutient activement le sport amateur canadien depuis le début des années 1960. Il n’est cependant pas le seul à investir dans le système sportif amateur du pays dans lequel s’impliquent également les gouvernements provinciaux et territoriaux, le secteur privé et le secteur sans but lucratif. Tous les intervenants jouent un rôle important à l’appui de la participation et de l’excellence dans le sport.
La présente étude générale porte plus particulièrement sur la contribution de Sport Canada à la participation et à l’excellence sportives. Après un survol de l’historique de l’implication du gouvernement fédéral dans ce domaine, l’étude présente les interventions et les priorités fédérales, ainsi que les programmes de Sport Canada qui contribuent à la réalisation des priorités gouvernementales. Elle dresse également un bref bilan des initiatives récentes en matière de participation et d’excellence sportives.
Les années 1960 marquent un tournant important en ce qui concerne l’engagement du gouvernement fédéral dans le sport amateur. Avec l’entrée en vigueur de la Loi sur la santé et le sport amateur en 1961, le gouvernement s’engage à « favoriser, promouvoir et développer la santé et le sport amateur au Canada 1 ». Le ministre responsable de l’application de la Loi a le pouvoir d’accorder des subventions à un organisme, une société ou une institution qui s’occupe activement de la santé ou du sport amateur. Ces nouvelles responsabilités sont administrées par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social Canada, dans le cadre de son nouveau programme de santé et de sport amateur 2.
Quelques années plus tard, le gouvernement fédéral crée, deux nouvelles directions : Récréation Canada et Sport Canada. La première est responsable de l’amélioration du style de vie des Canadiens, tandis que la deuxième est chargée des sports de compétition.
Au début des années 1990, les fonctions du programme de santé et de sport amateur sont partagées entre deux ministères : le ministère du Patrimoine canadien, dont relève dorénavant Sport Canada, et le ministère de la Santé 3.
Aujourd’hui, Sport Canada est toujours une direction du ministère du Patrimoine canadien et sa mission « consiste à accroître les possibilités offertes aux Canadiens et aux Canadiennes de faire du sport et d’y exceller 4 ». De son côté, Santé Canada a pour mandat d’« encourage[r] les Canadiens à s’occuper sérieusement de leur santé en adoptant un mode de vie sain qui inclut l’activité physique et la saine alimentation 5 ».
Au Canada, le sport amateur est un domaine de compétence partagée entre le fédéral et les provinces et territoires. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont mis d’accord pour coordonner leurs interventions dans le cadre de la Politique canadienne du sport 2012 6.
La Politique canadienne du sport 2012 (PCS 2012) est le document qui encadre la collaboration intergouvernementale dans le domaine du sport au Canada. Elle vise à la création d’une « culture dynamique et novatrice qui favorise et célèbre la participation et l’excellence sportives 7 ». Cinq objectifs généraux ont été établis :
- L’initiation à la pratique du sport : Les Canadiens possèdent les habiletés fondamentales, les connaissances et les attitudes essentielles à une pratique sportive, organisée ou non.
- Le sport récréatif : Les Canadiens ont la possibilité de faire du sport pour le plaisir, la santé, l’interaction sociale ou la détente.
- Le sport compétitif : Les Canadiens ont la possibilité de s’améliorer continuellement et de se mesurer à d’autres athlètes dans un contexte sécuritaire et éthique.
- Le sport de haut niveau : Les athlètes canadiens obtiennent systématiquement d’excellents résultats dans le cadre de compétitions internationales de haut niveau, et ce, de manière juste et éthique.
- Le sport pour le développement : Le sport est mis à profit pour favoriser le développement économique et social et promouvoir des valeurs positives sur la scène nationale et internationale 8.
La PCS 2012 se veut une feuille de route qui, d’une part, donne de grandes orientations à l’ensemble des acteurs clés du système sportif canadien et, d’autre part, offre la latitude nécessaire aux gouvernements et aux organisations non gouvernementales pour manœuvrer dans le cadre de leurs propres mandats et compétences. Elle est en vigueur jusqu’en 2022.
Le gouvernement fédéral intervient dans le domaine du sport principalement par l’entremise de plusieurs programmes et politiques mis en œuvre par le ministère du Patrimoine canadien. Aux termes de l’alinéa 4(2)f) de la Loi sur le ministère du Patrimoine canadien, le Ministère est responsable de « l’encouragement, [de] la promotion et [du] développement du sport 9 ».
C’est la Loi favorisant l’activité physique et le sport (LAPS) 10 qui établit les objectifs poursuivis par le gouvernement fédéral lorsqu’il intervient dans ce domaine. Le gouvernement entend encourager une plus grande participation à l’activité physique (volet participation) et favoriser l’excellence dans le sport de haut niveau (volet excellence). Le premier objectif concerne tous les Canadiens, alors que le second vise un public plus précis, à savoir l’élite sportive.
En ce qui concerne le volet participation, l’article 3 de la LAPS précise que l’objectif de la politique du gouvernement fédéral en matière d’activité physique est :
- de promouvoir l’activité physique comme un élément fondamental de la bonne santé et du bien-être de l’ensemble des Canadiens;
- d’encourager ceux-ci à améliorer leur santé par l’intégration de l’activité physique dans leur vie quotidienne;
- de les aider à réduire les obstacles qui les empêchent d’être actifs 11.
Pour ce qui est du volet excellence, selon le paragraphe 4(2) de la LAPS, la politique canadienne en matière de sport a pour objectifs :
- d’accroître la pratique du sport et d’appuyer la poursuite de l’excellence;
- de développer le potentiel du système sportif canadien 12.
La LAPS confère conjointement au ministre du Patrimoine canadien et au ministre de la Santé la possibilité de prendre toutes les mesures qu’ils leur semblent indiquées afin de favoriser, promouvoir et développer l’activité physique et le sport au Canada. Ils peuvent notamment réaliser des études, inciter le secteur privé à investir dans le sport, offrir des bourses d’études et faciliter la participation des groupes sous représentés dans le système sportif canadien. L’article 6 de la LAPS habilite les ministres compétents à accorder des aides financières sous forme de subventions ou de contributions.
Malgré l’importance du rôle confié à Sport Canada et au ministère du Patrimoine canadien, il ne faut pas oublier que plusieurs acteurs participent à la réalisation des objectifs de chacun des deux volets prévus par la LAPS, tels que les gouvernements provinciaux et territoriaux. La PCS 2012 sert à fournir un cadre de travail cohérent pour coordonner les interventions de tous les acteurs concernés.
Sport Canada contribue à la réalisation des objectifs de la PCS et offre un soutien financier au système sportif canadien par le truchement de trois programmes de subventions et de contributions :
Le tableau 1 montre que les dépenses de ces trois programmes ont atteint 214,7 millions de dollars en 2018-2019.
| Programmes | 2008–2009 | 2009–2010 | 2010–2011 | 2011–2012 | 2012–2013 | 2013–2014 | 2014–2015 | 2015–2016 | 2016–2017 | 2017–2018 | 2018–2019 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Programme d’accueil | 44,5 | 58,5 | 23,8 | 23,1 | 33,1 | 142,8 | 281,9 | 30,5 | 23,2 | 19,8 | 25,7 |
| Programme d’aide aux athlètes | 26,5 | 26,1 | 25,9 | 26,9 | 27,4 | 26,3 | 27,1 | 27,7 | 28,0 | 33,0 | 32,1 |
| Programme de soutien au sport | 111,9 | 113,7 | 146,9 | 148,8 | 149,8 | 150,4 | 147,7 | 148,9 | 146,9 | 154,0 | 156,9 |
| Total | 182,9 | 198,3 | 196,6 | 198,8 | 210,3 | 319,6 | 456,7 | 207,1 | 198,1 | 206,8 | 214,7 |
Source : Tableau préparé par l’auteur à partir de données tirées de Comptes publics du Canada, Paiements de transfert, années correspondantes.
Le PA soutient l’accueil et l’organisation de manifestations sportives nationales et internationales au Canada. Les Jeux du Canada font partie des activités multisports qui reçoivent un appui financier du <abbr title="Programme d’accueil">PA</abbr>. Le tableau 1 montre que les dépenses du <abbr title="Programme d’accueil">PA</abbr> ont connu une hausse substantielle en 2013-2014 et 2014-2015 lors de la préparation des Jeux panaméricains et parapanaméricains de Toronto en 2015.
Sport Canada fournit une aide financière directe aux athlètes canadiens de haut niveau par l’entremise du PAA. Le soutien financier prend la forme d’une allocation de subsistance et d’entraînement, ainsi que du paiement d’une partie des frais de scolarité et des dépenses pour les besoins spéciaux. Le <abbr title="Programme d’aide aux athlètes">PAA</abbr> accorde un soutien financier aux athlètes qui se classent « parmi les 16 premiers aux championnats mondiaux et aux Jeux olympiques ou paralympiques dans une épreuve du prochain programme olympique ou paralympique 14 ». Les organismes nationaux de sport participent à la sélection des athlètes qui reçoivent une aide du <abbr title="Programme d’aide aux athlètes">PAA</abbr>. Chaque année, environ 1 900 athlètes reçoivent une aide financière de ce programme 15.
Le PSS accorde un soutien financier aux organismes nationaux de sport, aux organismes nationaux de services multisports, aux centres canadiens multisports et à d’autres organisations non gouvernementales qui offrent directement des services et des programmes aux athlètes, aux entraîneurs et aux autres participants au sport.
Le <abbr title="Programme de soutien au sport">PSS</abbr> contribue aux efforts de promotion du volet participation de la LAPS en signant des ententes bilatérales avec les provinces et territoires bénéficiaires des fonds. Il sert également de mécanisme de financement à l’initiative À nous le podium, qui vise à ce que « le Canada récolte plus de médailles aux Jeux olympiques et paralympiques 16 ».
En 2019-2020, les dépenses prévues dans le cadre du <abbr title="Programme de soutien au sport">PSS</abbr> s’élèvent 162,2 millions de dollars 17. Il s’agit d’une hausse de 5,8 millions par rapport à l’année précédente. Cette hausse est attribuable au lancement de certaines initiatives annoncées dans le budget de 2018, notamment :
Le <abbr title="Programme de soutien au sport">PSS</abbr> contribue aussi au développement de solutions novatrices axes sur le sport qui peuvent être partagées à l’échelle nationale par l’entremise de l’Initiative d’innovation. Ce sous-volet du <abbr title="Programme de soutien au sport">PSS</abbr> vise à mettre à l’essai des approches, stratégies et technologies, nouvelles ou adaptées, dans le domaine sportif 19. Ces approches doivent être axées sur les activités sportives de qualité, sécuritaires et dirigées par des entraîneurs qualifiés.
Le Développement à long terme de l’athlète (DLTA) est une initiative de Sport Canada qui vise à développer la littératie physique chez les Canadiens, à favoriser l’excellence sportive et à encourager les gens à être actifs. L’accent est mis sur la façon dont les participants développent leurs capacités sportives tout au long de leur vie plutôt que sur leur âge chronologique. Le DLTA repose sur sept stades de développement :
Depuis 2005, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables du Sport collaborent afin de mettre en œuvre les principes du DLTA dans le cadre de leurs programmes respectifs 21.
Les directives canadiennes en matière d’activité physique élaborées par la Société canadienne de physiologie de l’exercice recommandent que les enfants et les jeunes âgés de 5 à 17 ans accumulent au moins 60 minutes d’activité physique d’intensité moyenne à élevée tous les jours 22. Chez les adultes âgés de 18 à 64 ans, on recommande qu’au moins 150 minutes d’activité physique d’intensité modérée à élevée soient pratiquées chaque semaine 23. Les données récentes montrent que les Canadiens sont loin de respecter ces exigences. En 2016 et 2017, environ 40 % des enfants et des jeunes âgés de 5 à 17 ans et seulement 16 % des adultes âgés de 18 à 79 ans atteignaient les objectifs d’activité physique recommandés pour leur groupe d’âge 24.
L’insuffisance d’activité physique chez les Canadiens est un enjeu de santé publique bien connu. En 2018, 83 % des Canadiens identifiaient l’inactivité physique « comme le problème de santé le plus important auquel la société fait face 25 ». Les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables du sport, de l’activité physique et des loisirs ont fait le même constat en affirmant publiquement que « le manque d’activité physique est un problème de santé publique critique qui touche les Canadiennes et les Canadiens de tous âges 26 ». Pour s’attaquer à ce problème, ils se sont entendus sur l’élaboration d’une stratégie nationale afin « d’accroître l’activité physique et de réduire la sédentarité au Canada 27 ».
De son côté, le gouvernement fédéral a mis en œuvre certaines initiatives particulières pour faire progresser les taux de participation chez certains groupes sous-représentés : les Autochtones, les filles, les femmes et les personnes handicapées. Le budget de 2018 a prévu des mesures visant chacun de ces groupes :
L’organisme ParticipACTION, dont la mission est de sensibiliser les Canadiens à être davantage actifs, s’est également vu accorder 25 millions de dollars sur cinq ans afin de hausser le taux de participation des Canadiens à des activités physiques quotidiennes.
En décembre 2019, la lettre de mandat remise au nouveau ministre du Patrimoine canadien l’invite à mettre en œuvre des initiatives précises dans le domaine de la participation :
Depuis 2005, le gouvernement fédéral injecte des fonds additionnels dans le sport de haut niveau par l’entremise du programme À nous le podium. Cette initiative a été instaurée en vue d’augmenter le nombre de médailles remportées par le Canada lors des Jeux olympiques et paralympiques de Vancouver de 2010.
Le mandat d’À nous le podium est de formuler des recommandations de financement à Sport Canada en ciblant les sports, les équipes et les athlètes qui permettront au Canada de remporter plus de médailles aux Jeux olympiques et paralympiques. À l’heure actuelle, le gouvernement fédéral est le principal bailleur de fonds de ce programme avec une contribution de 64 millions de dollars par année, à même la somme allouée au <abbr title="Programme de soutien au sport">PSS</abbr> 32. D’après une étude réalisée en 2017, l’approche de l’excellence ciblée préconisée par À nous le podium a eu une incidence positive sur le nombre de médailles remportées par le Canada entre 2006 et 2016 :
Au cours des dix dernières années […] les sports recevant du financement ciblé de l’excellence ont permis de récolter une forte proportion des médailles obtenues aux Jeux olympiques et paralympiques et aux Championnats mondiaux. De plus, les sports ayant reçu de plus hauts niveaux de financement ciblé de l’excellence ont aussi gagné une plus forte proportion des médailles 33.
Toutefois, les succès enregistrés sur la scène internationale ont entraîné une hausse des investissements pour l’obtention d’une médaille. Le coût est passé de 4,6 millions de dollars par médaille pour les Jeux olympiques d’été de Sidney (2000) à 8,6 millions de dollars pour les Jeux d’été de Rio (2016) 34. Dans le cas des Jeux olympiques d’hiver, les sommes consenties par médaille gagnée ont doublé entre les Jeux de Salt Lake City (2002) et ceux de Sotchi (2014), passant de 1,7 million à 3,8 millions de dollars 35. On observe une augmentation encore plus importante proportionnellement parlant dans le domaine des sports paralympiques.
Le Canada n’est pas le seul pays engagé dans la course aux médailles. D’autres pays se sont dotés de stratégies en matière de sport de haut niveau. Par exemple, le Royaume-Uni remet des prix à certains de ces athlètes en fonction des performances qu’ils pourraient accomplir dans le futur 36. L’Australie, la France et le Japon investissement également des sommes importantes dans le sport d’élite 37.
Par ailleurs, À nous le podium n’a pas mis fin aux défis financiers que doivent relever les athlètes tout au long de leur carrière sportive. Ceux qui pratiquent des sports non ciblés par À nous le podium et les jeunes athlètes au début de leur développement éprouvent parfois des problèmes financiers. L’insuffisance d’un tel appui signifie un accès réduit à des programmes essentiels à la réussite, notamment dans les domaines des sciences du sport, de la médecine sportive et de l’entraînement 38. Certains athlètes doivent mettre un terme à leur carrière sportive par manque de financement.
Pour corriger la situation, un rapport d’évaluation des programmes de Sport Canada recommandait en 2016 d’ajuster la formule de financement du Programme d’aide aux athlètes en fonction du coût de la vie propre au sport 39. Le gouvernement fédéral a pris acte de cette recommandation en s’engageant en 2017 à augmenter le financement de ce programme de 25 millions de dollars sur cinq ans 40.
Les initiatives et les programmes mis en œuvre par Sport Canada permettent d’atteindre des résultats positifs en matière de participation et d’excellence sportives. Toutefois, ces résultats semblent moins probants en matière de participation si l’on se fie au faible pourcentage de Canadiens qui satisfont aux directives nationales en matière d’activité physique. Sur le plan de l’excellence, le programme À nous le podium a donné des résultats tangibles, en améliorant la récolte de médailles.
Dans les années à venir, le ministère du Patrimoine canadien entend continuer « à veiller à ce que le système sportif canadien offre à tous les Canadiens la possibilité de participer au sport à tous les niveaux et dans toutes les formes de participation 41 ». La sécurité des athlètes et la participation des groupes sous-représentés dans le sport sont au cœur des initiatives qu’il mettra de l’avant.
* La présente étude générale est une version entièrement révisée de Marie-Claude Langlois et Marion Ménard, Sport Canada et l’encadrement public de la participation et de l’excellence sportives, publication no 2013-75-F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 25 juillet 2013. [ Retour au texte ]
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
(1.3 Mo, 24 pages), 27 juin 2012. [ Retour au texte ] (2.7 Mo, 48 pages), janvier 2019, p. 34. [ Retour au texte ] (251 Ko, 2 pages), p. 2. [ Retour au texte ] (71 Ko, 1 page). [ Retour au texte ] (126 Ko, 2 pages) », Le Quotidien, 17 avril 2019. [ Retour au texte ] (367 Ko, 3 pages), communiqué, 11 avril 2018. [ Retour au texte ] (6.5 Mo, 425 pages), budget de 2018, 27 février 2018, p. 155. [ Retour au texte ] (4 Mo, 24 pages), Aix-la-Chapelle, Meyer & Meyer, 2015, p. 16. [ Retour au texte ] (4.3 Mo, 329 pages), 30 mars 2016, p. 142. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement