Résumé Législatif
PROJET DE LOI C-8 : LOI CONSTITUANT L'AGENCE DE LA CONSOMMATION EN MATIÈRE FINANCIÈRE DU CANADA ET MODIFIANT CERTAINES LOIS RELATIVES AUX INSTITUTIONS FINANCIÈRES
Blayne Haggart, Division de l'économie
Alexandre Laurin, Division de l'économie
Geoffrey Kieley, Division du droit et du gouvernement
Margaret Smith, Division du droit et du gouvernement
Marion G. Wrobel
2001-02-14
Publication no 37-1-LS-387-F
PDF 768, (95 Pages) PDF

TABLE DES MATIÈRES

RÈGLES DE PROPRIÉTÉ

   A.Banques

      1. Régime actuel

      2. Considérations générales

      3. Changements proposés

      4. Sociétés de portefeuille

   B.Sociétés d’assurances

SOCIÉTÉS DE PORTEFEUILLE BANCAIRES

   A.Contexte

   B.Incorporation et prorogation d’une société de portefeuille bancaire

   C.Structure du capital

   D.Dénomination sociale

   E.Activités commerciales, pouvoirs et placements

   F.Propriété

   G.Administrateurs et dirigeants

   H.Surveillance et suffisance du capital

   I.Société de portefeuille d’assurances

BANQUES ÉTRANGÈRES

EXAMEN DES PROJETS DE FUSION

   A.Banques

   B.Sociétés d’assurances

INSTITUTIONS FINANCIÈRES COOPÉRATIVES

   A.Survol

   B.Rapport du Groupe de travail et rapports parlementaires

   C.Analyse

      1. Changements structurels

      2. Régimes de propriété

      3. Pouvoirs relatifs aux activités commerciales et aux placements

      4. Associations de détail

      5. Administration de l’association

         a. Administrateurs et dirigeants

         b. Plafond des dividendes

         c. Communication des renseignements

         d. Règlements administratifs

         e. Opérations avec un apparenté

      6. Sûretés

      7. Accords prudentiels

MODIFICATIONS AU CADRE RÉGLEMENTAIRE

   A.Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada

      1. Analyse

   B.Bureau du surintendant des institutions financières

      1. Analyse

         a. Pénalités

         b. Accords prudentiels

         c. Pouvoir de destitution

         d. Mesures concernant les transactions entre apparentés

   C.Rationalisation des processus réglementaires

      1. Analyse

DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONSOMMATEURS

   A.Projet de loi C-8 : Loi sur l’Agence de la consommation
        en matière financière du Canada

      1. Objectifs

      2. Composition et responsabilités de l’ACFC

      3. Attributions

      4. Violations et pénalités

      5. Modifications liées à l’ACFC dans d’autres lois

   B.Autres modifications relatives aux consommateurs

      1. Ombudsman des services financiers canadiens

      2. Fermetures de succursales

      3. Reddition de comptes publics

      4. Exigences touchant la communication de renseignements

      5. Obligation de permettre l’ouverture d’un compte à frais modiques

      6. Interdiction de la vente liée

   C.Modifications (Examen loi par loi)

      1. Loi sur les associations coopératives de crédit

      2. Loi sur l’association personnalisée le Bouclier vert du Canada

      3. Loi sur les sociétés d’assurances

      4. Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt

L’ASSOCIATION CANADIENNE DES PAIEMENTS

   A.Création et expansion

   B.Conseil d’administration

   C.Pouvoirs ministériels

   D.Comité consultatif des intervenants

   E.Pouvoirs réglementaires

   F.Abrogation des pouvoirs de surveillance

   G.Systèmes de paiement désignés

ANNEXE I – La démutualisation

ANNEXE II – Lignes directrices relatives à l’examen des projets de fusion

ANNEXE III – Comptes à frais modiques – Protocoles d’entente


PROJET DE LOI C-8 : LOI CONSTITUANT L'AGENCE
DE LA CONSOMMATION EN MATIÈRE FINANCIÈRE
DU CANADA ET MODIFIANT CERTAINES LOIS
RELATIVES AUX INSTITUTIONS FINANCIÈRES

Le 1er juin 1992, le gouvernement fédéral a rendu public le nouveau cadre législatif régissant les institutions financières sous réglementation fédérale, à savoir les banques, les sociétés de fiducie et de prêt, les sociétés d’assurances et le réseau national de coopératives de crédit.  La nouvelle législation a transformé le contexte dans lequel évoluent les institutions financières sous réglementation fédérale, en instaurant de nouveaux pouvoirs, en modifiant le régime de propriété et en établissant de nouvelles garanties en matière prudentielle.

Le 18 décembre 1996, le ministre des Finances a annoncé le mandat et la composition du Groupe de travail sur l’avenir du secteur des services financiers canadien.  Le Groupe de travail a reçu pour mandat de conseiller le gouvernement sur les mesures à prendre pour que le système financier canadien demeure fort et dynamique.  Il a examiné un certain nombre de grandes questions de politique que le Livre blanc sur les institutions financières de 1996 n’avait pas traitées.

En septembre 1998, le Groupe de travail a publié son rapport final, dans lequel il présentait 124 recommandations regroupées sous quatre grands thèmes : renforcer la concurrence et la compétitivité, améliorer le cadre de réglementation, répondre aux attentes des Canadiens et accroître le pouvoir du consommateur.

Deux comités parlementaires, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, ont étudié minutieusement le rapport du Groupe de travail.  Ils ont tous deux mené de nombreuses audiences publiques et ont publié, en décembre 1998, leurs rapports respectifs.

Fin juin 1999, le ministre des Finances a publié le Livre blanc du gouvernement fédéral intitulé La réforme du secteur des services financiers canadiens : Un cadre pour l’avenir, dans lequel il précisait la façon dont le gouvernement envisageait l’avenir du secteur des services financiers.

Le projet de loi C-8 est l’aboutissement de ce long processus(1).

Il a été précédé du projet de loi C-38, qui avait franchi l’étape de la première lecture le 13 juin 2000 et qui est ensuite mort au Feuilleton quand les élections générales de novembre 2000 ont été déclenchées.  Le projet de loi présenté le 7 février 2001 comporte quelques changements mineurs, surtout de forme, par rapport au projet antérieur.  Le présent résumé législatif met à jour le résumé qui avait été établi pour le projet de loi C-38.

Globalement, le projet de loi C-8 propose d’importantes modifications de la structure du secteur des services financiers.  Il élargit l’accès au système de paiements et estompe considérablement les distinctions entre les divers types d’institutions financières.

Pour les consommateurs, le projet de loi institue diverses mesures de protection, la plus appréciable étant la création de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada.

En outre, le projet de loi modifie la structure du capital des institutions financières en permettant la création de sociétés de portefeuille bancaires et en instituant un régime de propriété fondé sur la taille pour les banques et les sociétés d’assurance-vie transformées.  Le projet de loi s’accompagne de lignes directrices qui énoncent les conditions des fusions et celles auxquelles les actuelles banques de l’annexe I pourraient être reclassées en fonction des nouvelles règles de propriété fondées sur la taille.

Le présent résumé législatif, dans lequel nous analysons le projet de loi C-8, est articulé autour des grands thèmes suivants :

  • les règles de propriété;

  • les sociétés de portefeuille bancaires;

  • les banques étrangères;

  • l’examen des projets de fusion;

  • les institutions financières coopératives;

  • les modifications au cadre réglementaire;

  • les dispositions relatives aux consommateurs;

  • l’Association canadienne des paiements.

RÈGLES DE PROPRIÉTÉ

   A. Banques

      1. Régime actuel

En vertu de la réglementation actuelle (Loi sur les banques, Partie VII, articles 372-408), aucun particulier ne peut posséder plus de 10 p. 100 des actions de quelque catégorie que ce soit de banques figurant à l’annexe I, quelle que soit la taille de ces dernières.  Ces banques sont donc à participation multiple.  Il n’existe aucune limite de ce genre pour les banques de l’annexe II, sauf que le ministre des Finances doit autoriser préalablement toute participation excédant 10 p. 100.  Toutefois, tout actionnaire d’une banque canadienne peut en détenir des actions au-delà de la limite des 10 p. 100 pendant les 10 années suivant la constitution de la banque, après quoi celle-ci devient une banque de l’annexe I et doit donc être à participation multiple.  Cette règle a pour objet d’encourager la création de nouvelles banques au pays.  Elle ne s’applique pas aux banques étrangères, qui peuvent ouvrir des filiales canadiennes dont elles sont indéfiniment propriétaires.  À l’origine, ces filiales canadiennes ne pouvaient détenir qu’un montant limité d’actifs canadiens.  Ces restrictions ont été progressivement éliminées à la faveur de la participation du Canada à divers accords commerciaux internationaux.  Malgré cela, les filiales canadiennes de banques étrangères ne représentent toujours qu’une petite portion de l’ensemble des actifs bancaires canadiens.

Les mutuelles d’assurances sont également autorisées à être propriétaires de banques canadiennes en propriété exclusive parce qu’elles sont elles-mêmes à participation multiple en raison de leur statut de mutuelles.

      2. Considérations générales

Deux grandes considérations générales motivent l’obligation de la participation multiple.  La première est que l’absence d’actionnaire dominant facilite le maintien du contrôle canadien sur les banques, peu importe la nationalité des actionnaires.  À une époque, les étrangers ne pouvaient détenir plus de 25 p. 100 des actions d’une institution financière sous réglementation fédérale, mais cette restriction a été levée par suite de la conclusion de divers accords commerciaux internationaux.  On juge important au Canada de garder le contrôle des grandes institutions financières canadiennes, parce que les institutions sous contrôle canadien :

  • présentent des avantages pour la société par le truchement de leur contribution d’ordre philanthropique et de leur participation à la vie de la collectivité;

  • constituent un fondement propice à l’établissement de centres financiers canadiens, qui représentent des débouchés hautement spécialisés pour les Canadiens et sont une source importante de recettes fiscales pour les gouvernements;

  • sont jugées plus sensibles que les entreprises sous contrôle étranger au climat du marché canadien, surtout en cas de récession.

En second lieu, l’obligation faite aux banques d’être à participation multiple se justifie, croit-on, parce qu’elle facilite la séparation des activités financières et commerciales.  On craint en effet qu’un actionnaire dominant ayant des intérêts commerciaux ne puisse, en usant de son influence, inciter une banque à accorder des prêts qui ne seraient pas dans le meilleur intérêt des déposants ou des autres actionnaires.  Il s’agit là d’une crainte non négligeable dans un système fondé sur l’assurance-dépôts, et les faillites de nombreuses sociétés de fiducie et de prêt appartenant à des actionnaires dominants au cours des années 80 et au début des années 90 y apportent un certain fondement.  C’est ce qui explique l’instauration de règles beaucoup plus strictes à l’égard des opérations avec apparentés dans les lois de 1992 et l’obligation faite aux sociétés de fiducie et de prêt et aux sociétés d’assurances à capital-actions d’une certaine importance d’avoir 35 p. 100 de leurs actions en circulation, règle instaurée à la même époque.

Les changements qui découlent des nouvelles règles en matière de propriété ont pour objet d’établir un juste équilibre entre, d’une part, le désir d’accroître la concurrence dans le secteur des banques et des sociétés d’assurances et de promouvoir la compétitivité à l’échelle internationale et, d’autre part, la nécessité de maintenir la fiabilité et la sécurité du système financier.  La limite actuelle des 10 p. 100 peut empêcher l’utilisation d’actions comme « monnaie d’échange » dans le cadre d’opérations d’acquisition qui pourraient nécessiter l’octroi d’une participation supérieure à 10 p. 100 à un actionnaire important de la société cible.  Dans un secteur de plus en plus dominé par la tendance au regroupement et dans lequel de nombreuses opérations prennent la forme d’échanges d’actions, cette rigidité risque de limiter considérablement l’éventail de stratégies qui s’offre aux banques canadiennes.

      3. Changements proposés

Les modifications proposées auraient pour effet de changer la majeure partie de la Partie VII de la Loi sur les banques.  La distinction entre l’annexe I et l’annexe II disparaîtrait.  Le nouveau régime de propriété des banques serait fondé sur la taille :

  • les « petites banques» – dont les capitaux propres seraient inférieurs à un milliard de dollars;

  • les « banques de taille moyenne » – dont les capitaux propres se situeraient entre un et 5 milliards de dollars;

  • les « grandes banques » – dont les capitaux propres dépasseraient 5 milliards de dollars.

Les grandes banques seraient toujours tenues d’être à participation multiple (article proposé 374).  Toutefois, pour permettre aux grandes banques d’établir des alliances ou des coentreprises, la définition de « participation multiple » serait élargie : une banque à participation multiple serait une banque dont aucune entité ne possède plus de 20 p. 100 des actions avec droit de vote ou de 30 p. 100 des actions sans droit de vote de quelque catégorie que ce soit(2) (article 36 du projet de loi, articles proposés 2.2 et 2.3).  Les banques de taille moyenne pourraient être à participation restreinte, mais il faudrait alors que 35 p. 100 de leurs actions avec droit de vote soient en circulation dans le public(3)(article proposé 385).  Les petites banques ne seraient sujettes à aucune restriction en matière de régime de propriété hormis le critère d’aptitude(4).

Des entités commerciales pourraient être propriétaires de banques ayant moins de 5 milliards de dollars en capitaux propres.  Sous réserve d’un critère d’aptitude, les grandes banques pourraient avoir des investisseurs stratégiques possédant jusqu’à 20 p. 100 de leurs actions avec droit de vote ou 30 p. 100 de leurs actions sans droit de vote.  Le régime de propriété serait fonction essentiellement de la taille de la banque : les banques dont les fonds propres s’élèvent à 5 milliards de dollars ou plus devraient être à participation multiple(5), tandis que celles dont les capitaux propres sont inférieurs à ce seuil pourraient être à participation restreinte(6).  Une banque à participation multiple contrôlant une autre banque qui dépasserait le seuil des 5 milliards de dollars uniquement une fois la nouvelle loi entrée en vigueur pourrait y conserver sa participation (article proposé 374; voir ci-après les autres dérogations s’appliquant aux sociétés d’assurances de portefeuille à participation multiple régies par la Loi sur les sociétés d’assurances).  Ainsi, une grande banque ou toute autre institution admissible qui établit une filiale bancaire pourrait conserver ses intérêts dans la banque même si celle-ci franchit le seuil des 5 milliards de dollars.

En vertu de la nouvelle loi, les banques seraient autorisées à posséder d’autres banques.  Ainsi, il y aurait une plus grande souplesse organisationnelle : par exemple, une banque pourrait se restructurer sous forme de plusieurs banques plus petites, chacune détenue par une banque à participation multiple, toutes les filiales ou certaines seulement ayant des investisseurs stratégiques externes.

Les banques dont les capitaux propres sont égaux ou supérieurs à 5 milliards de dollars ne pourraient pas être détenues par un actionnaire important (article proposé 374)(7).  Pour celles dont les capitaux propres sont inférieurs à 5 milliards de dollars, il y aurait toujours certaines restrictions (article proposé 382); toutefois, un actionnaire pourrait être entièrement propriétaire d’une telle banque si le ministre y consentait au préalable (article proposé 377.1).

Bien que la Banque Nationale, la Banque Laurentienne et la Banque canadienne de l’Ouest aient moins de 5 milliards de dollars en capitaux propres, elles seraient considérées, par la nouvelle loi, comme ayant des capitaux propres supérieurs à ce montant (paragraphe proposé 378(1)).  Aux termes de la nouvelle loi, tant que les capitaux propres de ces institutions demeurent sous ce seuil, le ministre pourrait révoquer leur statut, auquel cas elles deviendraient à participation restreinte (paragraphe proposé 378(2)).  Selon la politique actuelle du gouvernement, l’obligation de participation multiple ne serait pas révoquée à moins que le ministre reçoive une demande émanant de la banque visée et des indications selon lesquelles les intérêts de la région desservie par la banque gagneraient à un changement du statut de cette dernière.

La règle actuelle en vertu de laquelle certaines banques de l’annexe II doivent mettre en circulation dans le public une partie de leurs actions continuerait de s’appliquer.  En vertu du nouveau régime, une fois qu’une banque aurait des capitaux propres de plus d’un milliard de dollars, au moins 35 p. 100 de ses actions devraient être cotées en bourse au Canada et détenues par des personnes qui n’en sont pas des actionnaires importants.  Le ministre pourrait consentir des dérogations à cette obligation, laquelle ne s’appliquerait pas aux grandes banques qui, étant à participation multiple, ne seraient pas autorisées de toute façon à avoir des actionnaires importants.

Cette libéralisation du régime de propriété soulève de nouvelles questions relatives à la supervision, notamment dans le cas où une banque appartient à un conglomérat.  Le ministre continuerait à jouir d’un pouvoir discrétionnaire qui lui permettrait de décider qui constitue un propriétaire convenable pour une banque, et la nouvelle loi établirait un certain nombre de facteurs que le ministre pourrait considérer au moment de prendre sa décision.  Cette liste (article proposé 396) serait plus ou moins identique à celle établie dans la loiactuelle à la différence qu’elle comporterait deux nouveaux éléments : premièrement, le ministre serait autorisé à prendre en considération l’avis du surintendant des institutions financières quant à l’influence que la structure d’entreprise du demandeur pourrait avoir sur la supervision et la réglementation de la banque; et, deuxièmement, le ministre pourrait donner l’ordre de geler l’avoir de toute banque à participation restreinte si le surintendant faisait connaître des inquiétudes concernant cette dernière.  La décision pourrait être suspendue si le conglomérat fait en sorte de satisfaire aux exigences de la Loi.  Cette disposition vise apparemment à aviser les demandeurs éventuels que, dans un cas de conglomérat, ils ne seraient pas autorisés à acquérir des intérêts dans une banque à moins d’être disposés à organiser leurs services financiers de manière à ce qu’ils répondent aux exigences de la Loi, c’est-à-dire sous forme de société de portefeuille réglementée.  Le ministre serait également autorisé à tenir compte de l’incidence de toute intégration proposée des activités du demandeur à celles de la banque.

Pour ce qui est des grandes banques, la nouvelle loi enjoindrait au ministre de tenir compte de la moralité et de l’intégrité du demandeur désirant acquérir des intérêts dans les limites de 20 ou 30 p. 100 établies, sans empêcher le ministre de prendre en compte les questions de contrôle.  En plus d’interdire la possession de plus de 20 p. 100 des actions avec droit de vote ou plus de 30 p. 100 des actions sans droit de vote, la nouvelle loi interdirait expressément à quiconque d’avoir des intérêts majoritaires dans une grande banque.

La nouvelle loi propose deux nouvelles règles anti-évitement dont le but est d’empêcher qu’un actionnaire puisse user de son influence auprès d’une grande banque.  Selon la première, personne ne pourrait devenir un actionnaire important d’une banque canadienne qui est une filiale d’une grande banque.  Si un actionnaire insistait pour demeurer un actionnaire important de la filiale, la grande banque serait alors tenue de se défaire de cette filiale.  Pour que les grandes banques jouissent d’une certaine latitude dans l’établissement de coentreprises, cette règle ne s’appliquerait pas aux filiales de banques dont les capitaux propres sont inférieurs à 250 millions de dollars.

La seconde règle, qui porte sur le vote cumulatif, prévoirait qu’un particulier ne peut avoir d’intérêt substantiel (posséder plus de 10 p. 100 des actions d’une catégorie) qu’à un seul niveau dans n’importe quel groupe de banques apparentées à une grande banque.  Si un particulier était autorisé à dépasser ce seuil de 10 p. 100 pour ce qui est de la grande banque mère, il ne pourrait dépasser ce niveau pour aucune banque filiale de la grande banque.  De même, quiconque dépasse ce seuil de 10 p. 100 pour ce qui est d’une filiale ne pourrait pas demander à être autorisé à acquérir plus de 10 p. 100 des intérêts de la grande banque.

En vertu de la loi actuelle, le surintendant des institutions financières peut décider d’exempter du régime de propriété une catégorie d’actions sans droit de vote d’une banque de l’annexe II, si cette catégorie ne représente pas plus de 10 p. 100 des capitaux propres de la banque.  Il est donc possible d’acquérir plus de 10 p. 100 des actions de cette catégorie sans avoir obtenu au préalable l’agrément du ministre.  Le détenteur est par ailleurs réputé ne pas être une personne apparentée, aux termes des modalités de la Loi relatives à ce type de relation(8), bien qu’il détienne plus de 10 p. 100 d’une catégorie d’actions de la banque.  En vertu de la nouvelle loi, le surintendant pourrait exempter une catégorie d’actions d’une banque ayant des capitaux propres inférieurs à 5 milliards de dollars à condition que la catégorie ne représente pas plus de 30 p. 100 de la valeur comptable globale de toutes les actions en circulation de cette banque.

La loi en vigueur assujettit les banques à des restrictions pour ce qui des placements et du genre de filiales qu’elles peuvent détenir.  Par exemple, certains types de services financiers, comme la délivrance de cartes de crédit et l’octroi de prêts à la consommation, doivent se faire au sein même de la banque.  En vertu de la nouvelle loi, le type de filiales permis serait élargi, si bien qu’une société de portefeuille et des entreprises répondant à la structure entreprise mère-filiale seraient autorisées à effectuer une gamme d’investissements plus grande que celle à laquelle ont actuellement droit les banques.  Ainsi, ces dernières auraient un choix plus grand et une souplesse accrue pour ce qui est de se structurer de manière à mener leurs activités à l’interne, par l’entremise de sociétés de portefeuille ou selon une structure société mère-filiale, sans avoir à tenir compte de restrictions fort différentes en matière d’investissement permis selon le cas.  Les investissements que les sociétés de fiducie et de prêt et les sociétés d’assurances seraient autorisées à faire seraient également plus variés.

La possibilité d’avoir des filiales supplémentaires faciliterait la création de nouvelles entités à vocation particulière et l’établissement d’alliances et de coentreprises par l’entremise de ces entités, si bien que les banques seraient mieux en mesure de relever les défis toujours plus nombreux en matière de technologie et de compétitivité qui émanent d’entreprises « monogamme » et non réglementées.  Les nouvelles règles comporteraient des catégories définies de placements admissibles et un certain nombre de paramètres clés.  Les placements autorisés comprendraient cinq grandes catégories :

  • institutions financières réglementées (banques, sociétés de fiducie, etc.);

  • entreprises spécialisées essentiellement dans la fourniture de services financiers (cartes de crédit, prêts aux petites entreprises, prêts à la consommation, etc.);

  • entités faisant fonction d’agents financiers, de conseillers ou d’administrateurs (conseillers en placement, administration de service de la paie, etc.);

  • entités offrant des activités connexes, complémentaires ou accessoires (activités liées aux services Interac, transport par camion blindé, etc.);

  • certaines autres activités qui ne sont pas liées principalement aux services financiers, mais qui sont mentionnées nommément (certains services d’information, sociétés de courtage immobilier, etc.).

Les exigences en matière de contrôle, les approbations et autres dépendraient de la catégorie de placement.

      4. Sociétés de portefeuille

La règle de participation multiple pour les banques pourrait également être satisfaite si la banque est détenue par une société de portefeuille(9), à la condition que celle-ci soit à participation multiple.  Les sociétés de portefeuille bancaires seraient assujetties aux mêmes règles de propriété que les banques proprement dites.  De même, les règles régissant les placements autorisés des banques et des sociétés de portefeuille bancaires seraient analogues.  En revanche, des règles particulières s’appliqueraient aux sociétés de portefeuille bancaires relativement à l’insolvabilité, aux opérations avec apparentés, à l’administration de la société, à l’utilisation de la dénomination sociale et aux pouvoirs d’intervention réglementaires, du fait que ces sociétés devraient être des sociétés inactives et que le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) ne serait pas responsable envers leurs créanciers.

Seule la société de portefeuille créée pour détenir les actions de la banque bénéficierait de l’exemption, c’est-à-dire qu’une autre société de portefeuille bancaire à participation multiple ne pourrait pas être propriétaire de cette banque.  Le concept de la société de portefeuille vise à offrir aux fournisseurs de services financiers plus de choix et plus de souplesse dans la structure de leurs opérations.  Avec la latitude nouvelle que cette formule leur donnerait pour réunir des capitaux et former des alliances stratégiques, ils seraient ainsi mieux à même de soutenir la concurrence sur le marché mondial.  Le régime de la société de portefeuille pourrait stimuler la concurrence sur le marché canadien en prévoyant une structure de propriété regroupant des institutions sans que celles-ci aient à former de relation de société mère-filiale.  Elles pourraient donc mieux conserver leur propre identité que dans le cas d’une acquisition ou d’une fusion.  Par exemple, une banque, une société d’assurances et une société de fonds mutuels (ou « fonds communs de placement ») pourraient réaliser des économies d’échelle et de gamme en concertant leurs efforts au sein d’un groupe fonctionnel.

Une société de portefeuille bancaire serait une société constituée aux termes de la Loi sur les banques.  Les banques pourraient confier certaines activités actuellement réalisées à l’interne ou dans une filiale à une société affiliée de l’extérieur.  Celle-ci pourrait être assujettie à une réglementation moins rigoureuse que la banque, selon le degré de risque qu’elle présente pour la banque de la société de portefeuille.  Cependant, une surveillance serait exercée sur la totalité du groupe de manière à protéger les membres réglementés.  La surveillance de la société de portefeuille et de ses sociétés en aval serait modulée en fonction du risque, ce qui signifie qu’elle serait concentrée sur les activités du groupe qui font courir un risque important à la banque ou à d’autres institutions financières affiliées sous réglementation fédérale.  Le BSIF :

  • exercerait son pouvoir de supervision sur la société de portefeuille bancaire et les membres de son groupe à titre discrétionnaire, selon les circonstances;

  • serait habilité à émettre des ordonnances d’exécution, à exiger des vérifications spéciales et à ordonner à la société de portefeuille bancaire de procéder à une augmentation de capital lorsque les circonstances l’exigent;

  • pourrait, quand les circonstances le justifient, ordonner à la société de portefeuille bancaire de se départir d’un membre du groupe ou d’autres placements.

En outre, le projet de loi permettrait l’interposition d’autres sociétés entre la banque et la société de portefeuille bancaire, à la condition que cette dernière possède une participation majoritaire dans toutes les sociétés situées en amont de la banque dans la chaîne de propriété.  Ainsi, jusqu’à 49 p. 100 des actions donnant droit de vote de la banque ou de la société intermédiaire pourraient être détenues par une entité autre que la société de portefeuille.

   B. Sociétés d’assurances

Contrairement à celui des banques, le régime de propriété des sociétés d’assurances et des sociétés de fiducie et de prêt sous réglementation fédérale appartenant à des actionnaires n’est assujetti à aucune règle de participation multiple.  Pour ces sociétés, tout comme pour les banques de l’annexe II, le ministre des Finances doit approuver toute participation de plus de 10 p. 100.  Il n’existe actuellement aucune restriction ou prescription législative relativement à l’exercice de ce pouvoir.  La seule exception à la règle des 10 p. 100 concerne les quatre mutuelles d’assurance-vie qui se sont démutualisées(10) en 1999 et en 2000.  Dans leur cas (comme dans le cas des banques de l’annexe I actuelle), la Loi sur les sociétés d’assurances et son règlement actuels ne permettent à personne de posséder plus de 10 p. 100 de n’importe quelle catégorie d’actions de la société.  Aux termes des nouvelles règles (article 386 du projet de loi), les sociétés démutualisées (dites « transformées » dans le projet de loi) seraient assujetties à une période de transition de deux ans à partir de la démutualisation, durant laquelle elles devraient conserver leur statut de société à participation multiple; les fusions ou acquisitions de sociétés démutualisées seraient interdites.  Par la suite, les grandes sociétés d’assurances démutualisées seraient toujours tenues d’avoir une participation multiple.  Les sociétés démutualisées de taille moyenne seraient automatiquement assujetties aux nouvelles règles de propriété fondées sur la taille après la période de transition. Contrairement aux banques, elles n’auraient pas à demander de changement de catégorie au ministre.

Trois des sociétés démutualisées ont créé des sociétés de portefeuille aux termes de la Loi au moment de la démutualisation.  Ainsi, les restrictions en matière de régime de propriété s’appliquent au niveau de la société de portefeuille.  Seule la société de portefeuille est autorisée à détenir des actions avec droit de vote de la société démutualisée.  Les nouvelles règles précisent le caractère transitoire de l’exigence de la participation multiple : dans le cas des sociétés dont les capitaux propres étaient inférieurs à 5 milliards de dollars au moment de la démutualisation (La Compagnie d’Assurance du Canada sur la Vie, et Clarica, compagnie d’assurance sur la vie), l’exigence de la participation multiple demeurerait, mais seulement jusqu’au 31 décembre 2001, après quoi les deux sociétés pourraient devenir des sociétés à participation restreinte.  Les deux sociétés dont les capitaux propres dépassaient 5 milliards de dollars au moment de la démutualisation (La Compagnie d’Assurance-Vie Manufacturers, et Sun Life du Canada, Compagnie d’Assurance-Vie) devraient demeurer des sociétés à participation multiple jusqu’à ce que le ministre en décide autrement.

Cependant, la règle s’appliquerait différemment aux deux plus grandes sociétés et aux deux plus petites.  Les deux plus grandes seraient assujetties à la même règle que les grandes banques (aucun actionnaire important); en outre, comme dans le cas des grandes banques, toute participation représentant plus de 10 p. 100 de n’importe quelle catégorie d’actions devrait être autorisée au préalable par le ministre.  Dans le cas des deux plus petites sociétés, personne ne pourrait détenir plus de 10 p. 100 des actions de n’importe quelle catégorie durant la période de transition.

Dans le cas des trois sociétés qui ont établi une société de portefeuille, l’exigence de la participation multiple continuerait de s’appliquer au niveau de la société de portefeuille.  Cependant, là encore, seule la société de portefeuille créée expressément pour détenir les actions de la société d’assurances serait admissible, c’est-à-dire que la société démutualisée ne pourrait pas être acquise par une autre société de portefeuille à participation multiple.

Les règles relatives aux sociétés de portefeuille seraient quelque peu assouplies par rapport aux dispositions actuelles dans la mesure où la société de portefeuille serait tenue seulement d’avoir le contrôle de fait de la société démutualisée.  On entend par « contrôle de fait » le fait de disposer d’une influence directe ou indirecte qui, si elle est exercée, donne le contrôle de la société.  La Loi n’établit pas de corrélation directe entre le contrôle de fait et la propriété des actions.

En outre, comme dans le cas des banques, aux termes des nouvelles règles, il serait possible d’interposer d’autres sociétés entre la société de portefeuille à participation multiple et la société démutualisée à la condition, encore une fois, que la société de portefeuille contrôle toutes les sociétés situées en amont de la société démutualisée dans la chaîne de propriété.

De façon analogue à la Loi sur les banques actuelle, la Loi sur les sociétés d’assurances comporterait un nouveau régime de société de portefeuille d’assurances.  Par conséquent, des exceptions au régime de participation multiple permettraient aux assureurs démutualisés d’établir des sociétés de portefeuille d’assurances assujetties, en matière de propriété, aux mêmes conditions que celles qui s’appliqueraient aux trois sociétés démutualisées actuelles.  Par ailleurs, une disposition permettrait à la société qui n’a pas établi de société de portefeuille d’assurances inactive au moment de sa démutualisation (Clarica) d’en créer une aux termes de la Loi après l’entrée en vigueur du nouveau régime de propriété.

Selon les nouvelles règles, le ministre des Finances pourrait soustraire les sociétés démutualisées à l’obligation d’être des sociétés à participation multiple.  Ainsi, le ministre pourrait se fonder sur l’opinion du surintendant des institutions financières pour déterminer si la structure d’entreprise d’un demandeur est susceptible de nuire à la supervision et à la réglementation de la société.  Comme dans le cas des banques, le ministre pourrait ordonner le gel de l’avoir d’une société démutualisée si le surintendant éprouvait des inquiétudes au sujet du conglomérat auquel la société en question serait affiliée.  La mesure pourrait être levée si la structure du conglomérat était réorganisée de manière satisfaisante.

Le ministre pourrait également tenir compte des effets de l’intégration éventuelle des activités et entreprises d’un demandeur à celles de la société qu’il souhaite acquérir, ce qui lui permettrait notamment de prendre en considération les effets de l’acquisition sur les emplois au Canada.

Comme dans le cas des grandes banques, si un acheteur cherchait à prendre une participation allant jusqu’au plafond de 20 ou 30 p. 100 pour les grandes sociétés démutualisées, la nouvelle Loi enjoindrait au ministre de ne prendre en considération que la moralité et l’intégrité du demandeur.

Le nouveau régime comporterait aussi deux règles anti-évitement analogues aux règles bancaires visant à empêcher un actionnaire isolé d’user de son influence sur une société démutualisée.  La première (qui s’appliquerait aux deux grandes sociétés démutualisées) interdirait à quiconque de devenir un actionnaire important d’une société d’assurances qui est une filiale de la société démutualisée.  Si un actionnaire souhaitait demeurer le principal actionnaire de la filiale, la société devrait se départir de cette filiale.  Dans le cas des deux petites sociétés démutualisées, la règle s’appliquerait à quiconque acquiert plus de 10 p. 100 des actions de n’importe quelle catégorie de la filiale.  Elle ne s’appliquerait pas aux filiales de sociétés d’assurance-vie dont les capitaux propres sont inférieurs à 250 millions de dollars.  Comme dans le cas des banques, cette disposition vise à donner aux sociétés la souplesse nécessaire pour faire des investissements stratégiques.

La deuxième règle qui porte sur le vote cumulatif, prévoirait qu’une personne ne peut avoir d’intérêt substantiel qu’à un seul niveau d’un groupe de sociétés d’assurance-vie sous réglementation fédérale apparentées à une grande société démutualisée.  Une personne autorisée à dépasser le plafond de 10 p. 100 dans une société démutualisée ne pourrait pas dépasser ce niveau de participation dans une autre société d’assurance-vie sous réglementation fédérale qui est une filiale de cette société.  De même, si une personne a une participation de plus de 10 p. 100 dans une filiale, elle ne pourrait pas acquérir une participation de plus de 10 p. 100 dans la société démutualisée elle-même.  Comme aucun actionnaire ne serait autorisé à acquérir plus de 10 p. 100 des actions de n’importe quelle catégorie des deux petites sociétés démutualisées avant le 1er janvier 2002, l’application de cette règle à ces sociétés et à leurs filiales est superflue.

Abstraction faite des sociétés démutualisées, les nouvelles règles de propriété relatives aux sociétés d’assurances ne seraient pas modulées selon la taille des sociétés.  Contrairement à ce qui se produit pour les banques aux termes de la Loi sur les banques, une société d’assurances dont les capitaux propres dépassent 5 milliards de dollars (ou dépasseraient ce seuil après l’entrée en vigueur du projet de loi) ne serait pas forcée d’être une société à participation multiple.

La loi actuelle veut que les sociétés dont les capitaux propres dépassent 750 millions de dollars mettent une partie de leurs actions en circulation dans le public.  Cette règle continuerait de s’appliquer, mais seulement une fois que les capitaux propres de la société auraient dépassé un milliard de dollars.  Au-delà de ce seuil, au moins 35 p. 100 des actions de la société devraient être cotées en bourse au Canada et détenues par des personnes qui ne sont pas des actionnaires importants de la société.  Contrairement à ce qui est prévu dans la Loi sur les banques (qui confère au ministre de vastes pouvoirs pour accorder des exemptions), le ministre ne pourrait exempter une société de cette obligation que si elle est contrôlée par l’un des actionnaires admissibles.  Il s’agit dans la plupart des cas d’autres institutions financières assujetties à des règles analogues en ce qui concerne le fonds public d’actions.  De plus, contrairement aux grandes banques (auxquelles la règle ne s’applique pas), les quatre sociétés démutualisées à participation multiple seraient assujetties aux exigences relatives au fonds public d’actions.

Aux termes des règles actuelles, le surintendant des institutions financières peut soustraire une catégorie d’actions sans droit de vote au régime de propriété si celles-ci ne représentent pas plus de 10 p. 100 des capitaux propres de la société.  Dans le cas d’une mutuelle d’assurances, il tient compte des capitaux propres et de l’excédent de la caisse.  Cette exemption permet donc à une personne d’acquérir plus de 10 p. 100 des actions de la catégorie exemptée sans avoir à en demander l’autorisation au ministre.  Le titulaire des actions est réputé ne pas être une personne apparentée à la société pour l’application des dispositions de la Loi portant sur les opérations avec apparentés.  Les nouvelles dispositions autoriseraient le surintendant des institutions financières à exempter une catégorie d’actions (autres que les actions d’une société démutualisée tenue d’être à participation multiple ou celles d’une de ses sociétés de portefeuille) pourvu que cette catégorie d’actions ne représente pas plus de 30 p. 100 de la valeur comptable totale de toutes les actions en circulation de la société.

SOCIÉTÉS DE PORTEFEUILLE BANCAIRES

   A. Contexte

Les banques sont fortement réglementées en raison de leurs activités d’acceptation de dépôts sur le marché de détail, lesquelles sont ordinairement assujetties à une assurance-dépôts.  Les règlements sont conçus pour aider à protéger l’intégrité de ce système d’assurance-dépôts et pour maintenir la sécurité et la solidité du système financier.  D’autres institutions financières qui n’acceptent pas de dépôts sont moins réglementées et, parfois même, ne sont aucunement réglementées, ce qui a des conséquences au niveau de la concurrence lorsqu’une filiale non bancaire d’une banque est en concurrence, dans un segment de marché, avec des fournisseurs de services financiers non réglementés ou moins assujettis à la réglementation.  En effet, les filiales d’une banque doivent respecter les exigences en matière de capitaux propres et les autres exigences auxquelles sont soumises les banques, même si elles ne prennent pas directement part aux activités de dépôt.

Par exemple, les compagnies de fiducie, qui acceptent également des dépôts, possèdent la souplesse structurelle voulue pour s’organiser par l’entremise d’une société de portefeuille non réglementée.  Ces compagnies ne sont pas sujettes aux mêmes restrictions structurelles que les banques, car elles peuvent subdiviser leurs fonctions entre des filiales réglementées et non réglementées.  Cet aspect a été abordé par le Groupe de travail sur l’avenir du secteur des services financiers canadien :

Le fossé se creuse actuellement entre les activités qui ne sont pas du tout réglementées, ou qui sont assujetties à une réglementation moins stricte quand elles sont exécutées par certaines institutions, et qui font l’objet de règles plus contraignantes quand elles sont le fait d’autres établissements.  Les marchés devenant de plus en plus concurrentiels, le coût imposé par la réglementation à certaines institutions, mais non aux institutions concurrentes lorsqu’elles se livrent aux mêmes activités, peut nuire à la concurrence.  (Document d’information no 2, p. 52)

De l’avis du Groupe de travail, deux institutions exerçant les mêmes fonctions devraient être assujetties à une réglementation analogue concernant ces fonctions.

Il existe au Canada une division constitutionnelle des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux en matière de services financiers.  Le gouvernement fédéral a compétence exclusive sur les banques et l’incorporation des banques, alors que les administrations provinciales ont compétence exclusive sur la propriété et les droits civils dans la province ainsi que sur l’incorporation des compagnies pour des objets provinciaux.  Il semble en découler que les activités des sociétés de fiducie et de prêt, des sociétés d’assurances, des courtiers en valeurs mobilières et des institutions financières coopératives d’envergure « provinciale » ne relèvent pas de la compétence fédérale en matière bancaire.  Par conséquent, il est difficile d’appliquer dans la pratique une approche réellement « fonctionnelle ».

Même si la réglementation doit continuer de se fonder sur les institutions, il est possible d’adopter une approche plus « fonctionnelle » en prévoyant des structures organisationnelles plus souples pour les institutions financières réglementées, notamment en permettant la création de sociétés financières de portefeuille, ce qui aiderait les banques à mieux concurrencer les institutions financières non réglementées, à former des coentreprises et à réorganiser leurs activités afin de mieux tirer parti des innovations sur les marchés financiers.

   B. Incorporation et prorogation d’une société de portefeuille bancaire

La Loi sur les banques serait modifiée pour permettre la création de sociétés de portefeuille bancaires.  Avant de délivrer des lettres patentes pour la constitution d’une société de portefeuille bancaire, le ministre devrait évaluer les demandeurs et le plan d’affaires, c’est-à-dire :

  • la capacité des demandeurs d’assurer le soutien financier de la banque qui serait une filiale de la société de portefeuille bancaire;

  • le sérieux et la faisabilité des futures opérations de la banque qui serait la filiale;

  • la moralité, l’intégrité, la compétence et l’expérience des demandeurs;

  • les conséquences de l’intégration des activités de la banque et de celles des autres filiales;

  • l’intérêt du système financier (articles proposés 671 et 675).

Cependant, le ministre ne pourrait délivrer de lettres patentes dans les cas où la société de portefeuille bancaire proposée serait la filiale d’une banque étrangère, à moins d’être convaincu que, si la demande émane d’un pays qui n’est pas membre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les sociétés de portefeuille bancaires canadiennes obtiendraient un traitement équivalent sur le territoire où la banque étrangère exerce principalement son activité (article proposé 673).

Les banques existantes pourraient se convertir en structure de société de portefeuille bancaire.  À la demande de la banque(11), sous réserve de l’autorisation du ministre, des actions de la société de portefeuille bancaire pourraient être émises, à raison d’une action de la société de portefeuille bancaire pour une action de la banque, à tous les actionnaires de la banque en échange des actions émises et en circulation de cette banque (paragraphe proposé 677(1)).  Les actions échangées seraient assorties de la désignation, des restrictions, des droits, des privilèges et des obligations qui sont attachés aux actions de la banque contre lesquelles elles sont échangées (paragraphes proposés 677(2) et (3)).  La structure de propriété de la banque deviendrait automatiquement la structure de propriété de la société de portefeuille bancaire.

Les sociétés existantes pourraient également former une société de portefeuille bancaire(12) (article proposé 682).  Lorsqu’une société est prorogée comme société de portefeuille bancaire, ses biens, obligations, décisions judiciaires et quasi judiciaires et règlements administratifs demeureraient en tant que droits et responsabilités de la société de portefeuille (article proposé 687).  De plus, tout détenteur de valeurs de la société conserverait tous les droits et privilèges qu’il avait et continuerait d’assumer les obligations qui en découlent (alinéa proposé 687f) et paragraphe proposé 703(4)).

   C. Structure du capital

Les actions d’une société de portefeuille bancaire seraient nominatives et sans valeur nominale (paragraphe proposé 703(2)).  Qui plus est, les actions à valeur nominale émises par une société (y compris une banque) avant sa prorogation comme société de portefeuille bancaire seraient réputées ne plus avoir de valeur nominale (paragraphe proposé 703(3)).  Les actions de toutes les séries d’une même catégorie posséderaient des droits de vote identiques, soit un vote par action ou aucun vote (paragraphe proposé 706(3) et article proposé 707).

Sauf autorisation par les règlements ou avec l’accord du surintendant, une société de portefeuille bancaire ne pourrait détenir ses actions ou les actions d’une entité qui la contrôle.  De plus, la société serait tenue d’empêcher ses filiales de détenir ses actions ou les actions d’une entité qui la contrôle (article proposé 714).

La société de portefeuille bancaire tiendrait un compte capital déclaré distinct pour chaque catégorie et chaque série d’actions (article proposé 710).  Elle serait également tenue de maintenir suffisamment de capital et de liquidités, sous réserve des règlements du gouverneur en conseil et des lignes directrices du surintendant (article  proposé 949).

   D. Dénomination sociale

Une société de portefeuille bancaire ne serait pas autorisée à adopter une dénomination sociale à peu près identique à celle d’une banque, à moins qu’elle ne contienne des termes qui, selon le surintendant, indiquent au public qu’elle est distincte de sa filiale bancaire (article proposé 695).  En outre, la dénomination sociale de toute société de portefeuille bancaire devrait comprendre l’abréviation « spb » ou « bhc »(13) (paragraphe proposé 696(2)).

   E. Activités commerciales, pouvoirs et placements

La société de portefeuille bancaire serait tenue d’être inactive.  Les seules activités qu’elle aurait le droit de mener seraient l’acquisition, la détention et la gestion de placements autorisés ainsi que la prestation de services de financement, de gestion, de comptabilité, de consultation et de traitement de l’information aux entités dans lesquelles elle a un intérêt de groupe financier(14) (alinéas proposés 922(1)a) et b)).  La société de portefeuille bancaire pourrait également mener d’autres activités commerciales prévues par règlement (alinéas proposés 922(1)b) et c)).  Elle ne serait pas autorisée à entreprendre quelque fonction bancaire ou financière de base comme des évaluations de crédit.

Il serait interdit à une société de portefeuille bancaire d’acquérir le contrôle d’une entité autre qu’une entité admissible ou d’augmenter un intérêt de groupe financier dans une telle entité (paragraphe proposé 928(1)).  Les entités admissibles, pour lesquelles l’agrément écrit du ministre serait exigé (paragraphe proposé 930(5)), seraient :

  • les fournisseurs de services financiers formés et réglementés sous le régime d’une loi fédérale ou provinciale, y compris les banques, les sociétés de portefeuille bancaires ou d’assurances, les sociétés de fiducie, de prêt ou d’assurances, les sociétés coopératives de crédit, les courtiers en valeurs mobilières;

  • une entité étrangère qui exerce principalement, à l’étranger, des activités qui, au Canada, seraient les mêmes que celles d’une entité canadienne admissible (paragraphe proposé 930(1)).

Une société de portefeuille bancaire serait en outre tenue de posséder la majorité des actions de sa filiale bancaire (ou d’une filiale de société de portefeuille bancaire), ce qui résulterait en un contrôle de droit et un contrôle de fait de la filiale bancaire (alinéa proposé  930(4)a)).  D’autres filiales réglementées seraient assujetties à un contrôle de fait où une minorité des actions peut être détenue mais où le contrôle peut néanmoins être exercé par une influence directe ou indirecte (alinéa proposé 930(4)b)).  Les mêmes restrictions concernant le contrôle s’appliqueraient aux filiales qui exercent, dans le cadre de leur activité commerciale, des activités financières comportant des risques importants de crédit ou de marché (p. ex. cartes de crédit, prêts aux petites entreprises, prêts personnels) (alinéa proposé 930(4)c)).

De plus, une société de portefeuille bancaire pourrait contrôler :

  • une entité dont l’activité se limite à fournir des services financiers qu’une banque est autorisée à donner;

  • une entité qui fournit des services exclusivement à une autre entité de services financiers, à la condition qu’ils soient aussi fournis à la société de portefeuille bancaire elle-même ou à un membre de son groupe;

  • une entité s’occupant de fonds mutuels ou un courtier immobilier (paragraphe proposé 930(2));

à moins que l’entité n’accepte des dépôts ou ne s’engage dans une activité qu’une banque n’est pas autorisée à exercer (paragraphe proposé 930(3)).

Enfin, une société de portefeuille bancaire et ses filiales ne pourraient acquérir d’actions ou de titres de participation dans une entité – exception faite des investissements admissibles – que si la valeur globale des titres de participation et de ses intérêts dans un bien immobilier, ou des améliorations qu’elle y apporte, n’excède pas le pourcentage réglementaire de son capital réglementaire (articles proposés 938, 939 et 940).

   F. Propriété

Les sociétés de portefeuille bancaires seraient divisées en trois grandes catégories selon que leurs capitaux propres sont égaux ou supérieurs à 5 milliards de dollars, situés entre un et 5 milliards de dollars, ou inférieurs à un milliard de dollars.

Une société de portefeuille bancaire ayant des capitaux propres égaux ou supérieurs à 5 milliards devrait être à participation multiple, c’est-à-dire qu’aucun actionnaire ne pourrait détenir plus de 20 p. 100 de toute catégorie d’actions avec droit de vote ni plus de 30 p. 100 de toute catégorie d’actions sans droit de vote (articles proposés 876 et 2.2).  Les actionnaires désirant détenir plus de 10 p. 100 de la propriété devraient obtenir l’approbation du ministre.  Pour décider s’il approuve ou non une opération, le ministre prendrait en considération la moralité et l’intégrité du demandeur (article proposé 906).

Par ailleurs, l’exigence concernant la participation multiple s’appliquerait à la propriété totale directe et indirecte d’une filiale bancaire qui est elle-même contrôlée par une société de portefeuille bancaire à participation multiple ayant des capitaux propres égaux ou supérieurs à 5 milliards de dollars.  À l’exception de la société de portefeuille bancaire qui exerce le contrôle, aucun actionnaire ne pourrait détenir plus de 20 p. 100 de toute catégorie d’actions avec droit de vote ni plus de 30 p. 100 de toute catégorie d’actions sans droit de vote de la filiale bancaire (article proposé 879).  Aucun actionnaire détenant plus de 10 p. 100 de la propriété d’une société de portefeuille bancaire ne pourrait en même temps détenir plus de 10 p. 100 de la propriété d’une filiale bancaire (article proposé 880).  Ainsi, aucun investisseur particulier ne pourrait utiliser la société de portefeuille pour contourner les restrictions en matière de régime de propriété applicables aux banques à participation multiple.

Une société de portefeuille bancaire ayant des capitaux propres se situant entre un et 5 milliards de dollars pourrait être à participation restreinte(15), moyennant l’approbation du ministre (article proposé 883).  Toutefois, la société de portefeuille bancaire serait tenue de mettre en circulation dans le public 35 p. 100 des actions avec droit de vote, c’est-à-dire que 35 p. 100 des actions avec droit de vote seraient négociables dans une bourse reconnue au Canada et non détenues par un actionnaire important(16) (article proposé 893).  Enfin, les sociétés de portefeuille bancaires dont les capitaux propres sont inférieurs à un milliard de dollars auraient un choix illimité de structures de propriété, mais l’approbation du ministre serait toujours nécessaire pour qu’il y ait contrôle ou propriété substantielle.  Par conséquent, les sociétés de portefeuille bancaires dont les capitaux propres sont inférieurs à 5 milliards pourraient être contrôlées ou possédées par une entreprise commerciale.

   G. Administrateurs et dirigeants

Le nombre minimal d’administrateurs serait de sept, et au moins la moitié des administrateurs d’une société de portefeuille bancaire qui est la filiale d’une banque étrangère et au moins les deux tiers des administrateurs des autres sociétés de portefeuille bancaires devraient être des résidents canadiens (article proposé 749).

Au moins un membre indépendant devrait être présent à toutes les réunions du conseil d’administration.

Lorsqu’un contrat est pris en considération par une société de portefeuille bancaire, tout administrateur ou dirigeant qui est dans une situation de conflit d’intérêts devrait faire connaître par écrit la nature et l’étendue de son intérêt ou demander qu’elles soient consignées au procès-verbal de la réunion (article proposé 789).  En outre, l’administrateur devrait s’absenter de la réunion du conseil pendant que le contrat est étudié, sauf quelques exceptions (article proposé 790).  Enfin, le surintendant des institutions financières pourrait, par ordonnance, destituer de son poste un administrateur ou un cadre dirigeant d’une société de portefeuille bancaire s’il est d’avis que la personne n’est pas qualifiée pour occuper ce poste (article proposé 964).

   H. Surveillance et suffisance du capital

La société de portefeuille bancaire serait assujettie à une surveillance globale.  Le surintendant pourrait demander, par ordonnance, à la société de portefeuille bancaire ou à l’un des membres de son groupe, de lui fournir certains renseignements et documents afin qu’il puisse examiner ses activités financières et non financières (article proposé 954).  À l’occasion, le surintendant pourrait procéder à un examen ou à une enquête portant sur l’activité commerciale et les affaires internes de la société (article proposé 957).  Au besoin, il pourrait ordonner à la société de portefeuille bancaire de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux règlements ou pour remédier à une situation qu’il estime préjudiciable aux intérêts des déposants, des souscripteurs ou des créanciers (article proposé 960).

Les membres de la société de portefeuille seraient assujettis à des exigences globales en matière de suffisance du capital (paragraphe proposé 949(1)) et le surintendant pourrait obliger la société de portefeuille à augmenter son capital et ses liquidités s’il le juge nécessaire.  S’il le faut, le surintendant pourrait aussi exiger, par ordonnance, que la société de portefeuille bancaire se départe d’une de ses entités ou d’un autre placement (article proposé 942).

   I. Société de portefeuille d’assurances

Les assureurs-vie démutualisés pourraient se transformer en sociétés de portefeuille d’assurances.  Les règles applicables aux sociétés de portefeuille d’assurances démutualisées seraient essentiellement les mêmes que celles applicables aux sociétés de portefeuille bancaires.

Les sociétés de portefeuille d’assurances qui contrôlent une société d’assurances démutualisée à participation multiple dont les capitaux propres atteignent ou dépassent 5 milliards de dollars au moment de la démutualisation seraient tenues d’être à participation multiple.  Elles pourraient toutefois être autorisées, par arrêté du ministre, dès que deux années se seraient écoulées depuis le 31 décembre 1999, à changer leur régime de propriété pour devenir des sociétés à participation restreinte avec 35 p. 100 de leurs actions en circulation (article 449 du projet de loi, paragraphes proposés 927(4) et (5)).

Les sociétés de portefeuille d’assurances dont les capitaux propres sont inférieurs à 5 milliards de dollars et qui contrôlent une société d’assurances démutualisée seraient autorisées à avoir une participation restreinte (avec 35 p. 100 de leurs actions en circulation, si leurs capitaux propres dépassent un milliard de dollars), une fois la période de transition terminée et avec l’agrément du ministre.  Elles seraient également autorisées à accroître leurs capitaux propres au-delà de 5 milliards de dollars sans autre restriction en matière de régime de propriété que l’exigence relative aux 35 p. 100 d’actions en circulation (paragraphes proposés 927 et 938).

Enfin, les sociétés de portefeuille d’assurances qui contrôlent une société d’assurances par actions (non démutualisée, comme la Great West) dont les capitaux propres atteignent ou dépassent un milliard de dollars, devraient se conformer à l’exigence relative aux 35 p. 100 d’actions en circulation, mais ne seraient assujetties à aucune autre restriction en matière de régime de propriété (paragraphe proposé 938).

BANQUES ÉTRANGÈRES

Ces modifications visent à préciser les règles applicables aux activités des banques étrangères au Canada.  Jusqu’ici, les dispositions pertinentes de la Loi sur les banques étaient floues et obligeaient le surintendant des institutions financières et le ministère des Finances à fournir des éclaircissements sous la forme d’avis ou de bulletins d’interprétation.  De plus, les modifications proposées visent à assurer l’accès des entreprises canadiennes aux marchés étrangers, aux mêmes conditions que leurs homologues étrangers, ainsi qu’à favoriser une concurrence intérieure plus vive grâce à l’ouverture des marchés canadiens aux entreprises étrangères.

La partie XII comporte certains changements récents touchant le mode de fonctionnement des banques étrangères au Canada.  Une banque étrangère peut ouvrir une succursale à services complets ou une succursale de prêts.  Les succursales à services complets peuvent accepter des dépôts supérieurs à 150 000 $.  Une banque étrangère qui souhaite accepter des dépôts de détail (c’est-à-dire des dépôts de moins de 150 000 $) ne peut le faire que par l’intermédiaire d’une filiale.  Les succursales de prêts ne peuvent accepter de dépôts et elles ne peuvent emprunter qu’auprès d’autres institutions financières.  Parce que leurs activités ne mettent pas en jeu l’argent de particuliers canadiens, les succursales de prêts sont assujetties à moins d’exigences réglementaires que les succursales à services complets.

La partie XII de la Loi serait entièrement remplacée.  Cette partie a été considérablement remaniée depuis la présentation du projet de loi C-38.  Elle a notamment été divisée en huit sections, chacune portant sur un sujet différent.  Les banques étrangères qui souhaitent exercer leurs activités au Canada doivent se conformer à la partie XII.  La politique n’a pas changé, mais les articles ont été renumérotés et une définition a été ajoutée.  Cette partie demeure complexe et longue, s’étendant sur près de 50 pages du projet de loi.

Grosso modo, le C-8 crée trois catégories de banque étrangère.  La banque de la première catégorie est ce qu’on appelle communément une quasi-banque(17).  Une quasi-banque entre dans le cadre de la définition d’une banque étrangère au sens de la Loi sur les banques, mais ne serait pas considérée par ailleurs comme une véritable banque réglementée.  La banque de deuxième catégorie est une banque étrangère réglementée qui souhaite simplement exercer des activités commerciales au Canada.  La troisième est une banque étrangère réglementée qui souhaite offrir des services financiers au Canada.  La partie XII prévoit des règles différentes pour chaque catégorie.

La définition de « banque étrangère » demeure inchangée, ce qui fait que la Loi s’appliquerait encore à un éventail assez vaste d’institutions financières étrangères. L’article proposé 510 prévoit que, sauf exception, il serait interdit à une banque étrangère d’exercer toute activité commerciale, de maintenir une succursale au Canada, d’établir des guichets automatiques ou d’acquérir ou de détenir un intérêt de groupe financier dans une entité canadienne.  De même, une banque étrangère ne pourrait (encore une fois, sauf dans les cas prévus) garantir des titres ou accepter des lettres de change ou des lettres de dépôt qui sont émis par une personne résidant au Canada et destinés à être vendus ou négociés au Canada.  Une banque étrangère pourrait présenter une demande au ministre afin d’obtenir, par arrêté, l’autorisation d’établir une succursale ou d’exercer une activité commerciale au Canada sous le régime de la partie XII.

Une banque étrangère pourrait aussi demander au ministre une autorisation par arrêté, qui aurait pour effet de la soustraire à l’application de la partie XII pour l’assujettir plutôt à la partie XII.1.  Les modifications apportées à la partie XII.1 (articles 133 à 137 du projet de loi) visent à reconnaître aux banques étrangères autorisées les mêmes pouvoirs que ceux reconnus aux banques canadiennes.  Aussi, elles feraient s’appliquer aux banques étrangères autorisées les nouvelles dispositions relatives aux consommateurs et les nouvelles mesures de surveillance, y compris le pouvoir du surintendant de destituer le dirigeant principal de la banque au Canada.

Comme nous l’avons dit, la partie XII est maintenant divisée en huit sections, dont chacune traite d’un sujet distinct.

La section 1 est la plus complexe.  Elle énonce des définitions, dont les critères qui distinguent les quasi-banques des banques véritables.  La banque véritable (celle qui respecte les critères énoncés à l’article proposé 508) pourrait être déclarée par le ministre banque étrangère désignée pour l’application de la partie XII.  L’article proposé 509 permettrait au ministre d’exempter une banque de la plupart des exigences de la partie XII; toutefois, le ministre ne pourrait désigner une banque qui a déjà été désignée en vertu de l’article 508.  Cela veut dire qu’une banque qui ne répond pas aux critères de désignation prévus à l’article 508 ne serait pas une banque véritable et ne pourrait pas être désignée; elle pourrait cependant être exemptée, en tout ou en partie, des exigences de la partie XII.

Une banque pourrait être désignée comme une banque véritable si :

  • elle est réglementée comme une banque à l’extérieur du Canada; ou

  • elle fait partie d’un conglomérat qui comprend une ou plusieurs banques réglementées et dont une partie importante des biens ou revenus(18) provient de ces banques.

Les banques étrangères ayant auparavant obtenu le consentement du ministre par arrêté en vertu de ce qui est maintenant l’article 521 de la Loi sur les banques (et qui n’ont pas été désignées en application du paragraphe 521(1.06)) seraient automatiquement réputées faire l’objet d’un arrêté d’exemption en vertu du nouvel article 509.  Par contre, les banques étrangères qui sont actuellement désignées en vertu du paragraphe 521(1.06) seraient réputées être des banques désignées sous le régime de la nouvelle partie XII.

La section 2 commence par l’interdiction générale faite aux banques étrangères d’exercer des activités commerciales ou d’investir au Canada sauf autorisation au titre de la partie XII.  Ainsi, une banque véritable devrait obtenir une autorisation spécifique en application de la partie XII pour les activités commerciales qu’elle compte exercer et les investissements qu’elle compte faire au Canada.

La section 3 énonce les règles visant les banques n’ayant pas d’établissement financier au Canada qui souhaitent y exercer des activités commerciales et y investir sans de ce fait devenir propriétaires d’un établissement financier au pays. Essentiellement, la banque étrangère serait autorisée à n’exercer que des activités commerciales, y compris à faire des placements dans les entités énumérées aux alinéas a) à i), paragraphe 468(1)(19).

La section 4 traite des banques étrangères qui souhaitent offrir des services financiers au Canada.  En général, ces banques seraient autorisées à exercer les activités et à faire les placements que les banques canadiennes sont autorisées à faire par la Loi sur les banques.  La nouvelle formulation est analogue à celle de la partie IX de la Loi, qui fixe les règles d’investissement que doivent respecter les banques canadiennes.  En outre, la section prévoit que le ministre pourrait permettre à une banque étrangère véritable d’exercer une activité commerciale limitée au Canada, pourvu que cette activité soit identique, similaire, liée ou connexe à celle exercée à l’étranger par la banque étrangère ou une entité liée à la banque étrangère.

La section 5, comme la section 3, traite des banques étrangères.  Elle exigerait qu’une banque étrangère sans établissement financier au Canada soit désignée ou soit associée avec une banque étrangère désignée pour pouvoir acquérir ou détenir le contrôle des entités suivantes ou en être un propriétaire important :

  • une entité visée à l’un ou l’autre des alinéas 468(1)g) à i);

  • une entité canadienne admissible qui est une entité s’occupant de services financiers;

  • une entité canadienne qui est une entité s’occupant de services financiers et pour laquelle l’acquisition ou la détention du contrôle ou de l’intérêt qui a fait d’elle un propriétaire important constitue un placement provisoire.

La banque étrangère devrait aussi être désignée pour pouvoir faire le commerce de valeurs mobilières ou exercer les activités d’une société coopérative de crédit.  Les mêmes conditions s’appliqueraient à une entité associée à une banque étrangère et des conditions analogues, aux banques étrangères ayant un établissement financier au Canada (et aux entités qui leur sont associées).  La section 5 ne s’appliquerait pas aux placements dans une entité, à l’exercice d’activités commerciales et au maintien de succursales visés par la section 3.

L’article proposé 522.22 prévoit que le ministre devrait donner son agrément préalable à certaines acquisitions qui donneraient à la banque étrangère le contrôle de certaines entités canadiennes.

La section 6, brève, traite des questions d’application et prévoit le pouvoir de prendre des règlements.  Elle permettrait au ministre d’exiger, par arrêté, un désinvestissement et lui donnerait le pouvoir de fixer des modalités, d’annuler ou de modifier une décision, etc.

La section 7, également brève, soustrairait certaines opérations de l’application de la Loi sur l’investissement Canada.

La section 8 prévoit des règles transitoires s’appliquant aux banques étrangères qui exercent déjà leurs activités au Canada à l’égard d’activités ou de placements qui ne sont plus permis sous le régime de la partie XII.  Certaines activités et certains placements seraient maintenus.  Dans certains cas, le ministre devrait être informé de ceux qui sont maintenus, et la nature des activités et des placements ne devrait pas être modifiée.

Des modifications ont été proposées pour interdire aux filiales de banques étrangères exploitées au Canada qui se sont retirées du régime d’acceptation de dépôts d’exercer leurs activités dans les locaux accessibles au public qui sont communs avec ceux d’une banque affiliée qui ne s’est pas retirée du régime ou dans des locaux qui y sont adjacents.  Dans le cas de locaux adjacents, l’interdiction ne s’appliquerait pas si les lieux sont bien différenciés pour les clients de la banque.  Une banque étrangère désignée pourrait investir dans toute entité dans laquelle une banque pourrait investir, y compris les nouvelles catégories d’investissements permis aux banques canadiennes.  Si un investissement est tel qu’une banque canadienne aurait besoin pour l’effectuer de l’approbation du ministre, la banque étrangère devrait également l’obtenir, en plus de l’arrêté de désignation.

Les banques étrangères seraient autorisées à exploiter au Canada une succursale bancaire, une société d’assurances, une entreprise de courtage en valeurs mobilières ou une coopérative de crédit, ou à avoir un intérêt dans une entité canadienne qui exerce les activités d’une de ces entités.  De même, une banque étrangère serait autorisée à acquérir des intérêts indirects par suite de ces activités.  Par exemple, une banque étrangère pourrait être autorisée à faire un placement provisoire ou à acquérir et à détenir des placements par suite d’un rééchelonnement de prêt ou de l’exécution d’une garantie par sa filiale canadienne.

EXAMEN DES PROJETS DE FUSION

Le phénomène des fusions dans le secteur des services financiers s’est accéléré progressivement tout au long des années 90.  La valeur des fusions est également plus importante puisque certaines dépassent maintenant 500 milliards de dollars US.  Un certain nombre de facteurs y contribuent.  Aux États-Unis, l’élimination des restrictions réglementaires concernant les succursales inter-États a entraîné la construction d’un réseau bancaire national pour la première fois dans l’histoire de ce pays.  En Europe, l’introduction de l’euro marque un nouveau tournant dans l’intégration du continent, d’où une tendance au regroupement qui vise à tirer profit de la possibilité d’offrir des services financiers transfrontaliers dans un régime monétaire unique.  De plus, la plupart des pays connaissent une tendance au regroupement dont l’objectif est de réduire les coûts et d’accroître l’efficacité en prévision du marché mondial de plus en plus compétitif que tous les participants prévoient.  Au Canada, 185 fusions et acquisitions se sont produites dans le secteur financier entre 1993 et 1996, comparativement à 125 au cours des quatre années précédentes.  Un nombre record de fusions a été enregistré durant la première moitié de 1998 pour l’ensemble des secteurs canadiens, sans compter les deux propositions de fusion de banques de l’annexe I.

   A. Banques

Le but de cette série de modifications est de permettre aux institutions financières établies au pays de se développer suffisamment pour livrer concurrence sur la scène internationale tout en maintenant un degré acceptable de concurrence nationale.

La Loi sur les banques (articles 223-231, Partie VI) et la Loi sur les sociétés d’assurances (articles 246-252, Partie VI) considèrent les fusions comme des transactions distinctes des acquisitions.  Le projet de loi permettrait expressément les fusions de banques; cependant, les banques dont les capitaux propres se chiffrent à 5 milliards de dollars ou plus devraient être à participation multiple (article 80 du projet de loi).  Dans ce contexte, « à participation multiple » signifie que la banque n’a pas d’actionnaire important, c’est-à-dire quelqu’un qui est propriétaire bénéficiaire – directement ou par l’intermédiaire d’entités contrôlées par cet actionnaire – de plus de 20 p. 100 des actions en circulation donnant droit de vote de la banque ou de plus de 30 p. 100 de toute catégorie d’actions de la banque sans droit de vote.

À l’heure actuelle, les banques sont autorisées à fusionner avec n’importe quelle autre banque constituée sous le régime d’une loi fédérale et à continuer de fonctionner comme une seule banque.  Dans la nouvelle loi, les fusions seraient permises également entre une banque et une société de fiducie et de prêt, une institution de prêt non réglementée et une société d’assurances (sauf les sociétés d’assurances démutualisées).  Certaines de ces fusions – particulièrement celles d’une banque avec une société d’assurances – soulèvent des questions de transition nécessitant des exemptions du ministre.  La loi actuelle ne contient aucune disposition prescrivant la façon dont les institutions financières étrangères constituées sous le régime d’une loi provinciale et qui ne sont pas des banques de l’annexe II peuvent être regroupées pour former une banque(20).

Le seuil de 5 milliards de dollars s’appliquerait également aux fusions : si une banque dont les capitaux propres se chiffrent à 5 milliards de dollars fusionnait avec une autre banque ou société, la banque issue de la fusion devrait être à participation multiple (paragraphe proposé 223(3)).  Certaines exceptions ont été incorporées au régime pour s’appliquer aux grandes banques détenues par un actionnaire admissible (c’est-à-dire une banque ou une société de portefeuille bancaire à participation multiple) :

  • Lorsque deux banques fusionnent, la banque qui en résulte devrait être contrôlée par la société de portefeuille qui contrôlait la grande banque avant la fusion.

  • Si les parties concernées par la fusion sont toutes deux des grandes banques, chacune contrôlée par une société de portefeuille à participation multiple, la banque issue de la fusion devrait être contrôlée par une des sociétés de portefeuille qui contrôlaient les partenaires de la fusion.

  • Si la fusion se traduit par la création d’une banque dont les capitaux propres se chiffrent à 5 milliards de dollars ou plus, la banque issue de la fusion devrait être à participation multiple ou possédée par un actionnaire admissible (c’est-à-dire une société de portefeuille bancaire à participation multiple ou une institution canadienne ou étrangère admissible).

L’article proposé 228 contient une liste des facteurs que le ministre devrait étudier avant de délivrer des lettres patentes.  Le ministre serait autorisé à tenir compte de l’opinion du surintendant (alinéa proposé 228(4)g)) pour ce qui est de savoir si la banque nouvellement fusionnée présente des problèmes de supervision ou de réglementation en raison : i) de la nature et de l’étendue de l’activité financière proposée ou ii) de la nature et de l’étendue de la réglementation et de la supervision s’appliquant à l’activité financière proposée.

Le plan d’intégration constituerait une part importante de la nouvelle façon d’examiner les fusions.  Comme l’a recommandé le Groupe de travail, les parties seraient tenues de préparer une évaluation de l’incidence sur l’intérêt public pour établir l’incidence micro et macroéconomique de la fusion(21).  L’évaluation devrait indiquer les coûts et les avantages de la fusion envisagée.  Par exemple, elle devrait contenir une estimation de l’incidence de la fusion sur les sources de financement pour les consommateurs individuels et les petites et moyennes entreprises.  Elle devrait aussi faire état des répercussions régionales telles que les fermetures de succursales et les changements dans la prestation des services, ainsi que de l’incidence sur la compétitivité internationale, l’emploi et la technologie.

De plus, l’évaluation d’incidence devrait indiquer les conséquences de la fusion pour la structure du secteur financier dans son ensemble, proposer des solutions aux répercussions négatives comme les pertes d’emplois et les fermetures de succursales, et aborder toute autre question que le ministre des Finances pourrait préciser.  Le dossier serait ensuite présenté au Comité permanent des finances de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce qui étudieraient l’évaluation et qui tiendraient des audiences publiques.  L’évaluation d’incidence serait rendue publique.  Des exigences plus détaillées concernant les évaluations d’incidence figureraient dans la réglementation.

Pendant les audiences du Comité, le ministre recevrait des rapports du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) ainsi que du commissaire du Bureau de la concurrence à l’égard des questions relevant de leurs mandats respectifs.  Le BSIF ferait rapport au ministre sur les questions prudentielles.  Le Bureau de la concurrence donnerait au ministre et aux parties son avis sur les aspects de la fusion envisagée qui touchent la concurrence.  Ces rapports seraient rendus publics et soumis au Comité.

Le ministre des Finances déciderait, à partir de ces rapports, s’il y a lieu que la fusion se fasse du point de vue de la prudence, de la concurrence et de l’intérêt public.  Les trois critères ayant amené le gouvernement à rejeter les propositions de fusion de banques en 1998 continueraient de s’appliquer : les propositions de fusion devraient comporter la preuve qu’il n’y aurait pas de concentration indue du pouvoir économique, de réduction importante de la concurrence ou de limitation de la marge de manœuvre pour réduire les préoccupations en matière de gestion prudente.  Le ministre pourrait permettre que la fusion se fasse sous réserve de certaines conditions.  Si le ministre estime que les difficultés sont trop importantes pour être corrigées, la proposition serait rejetée.  Le Bureau de la concurrence et le BSIF négocieraient avec les parties des solutions concernant la concurrence et l’aspect prudentiel.  Ces deux organismes collaboreraient avec le ministère des Finances pour établir un ensemble de solutions touchant l’aspect prudentiel, la concurrence et l’intérêt public.  Il appartiendrait ensuite aux parties à la fusion de décider si elles désirent poursuivre malgré les conditions auxquelles la transaction serait assujettie.  Le cas échéant, elles devraient demander l’approbation finale de la fusion au ministre.  D’autres modifications législatives seraient apportées pour permettre de faire appel aux tribunaux pour corriger un manquement à une condition (article proposé 229.1).  Les lignes directrices du gouvernement relatives à l’examen des projets de fusion sont jointes à l’annexe II.

   B. Sociétés d’assurances

Comme pour les banques, le ministre pourrait délivrer des lettres patentes fusionnant les requérants et les prorogeant en une seule société.  Le paragraphe 250(3) modifié énumère les critères dont le ministre devrait tenir compte.

Les dispositions de la nouvelle loi limiteraient la capacité des sociétés d’assurances démutualisées(22) de fusionner.  Aucune fusion mettant en cause une des quatre sociétés récemment démutualisées ne serait permise avant le 1er janvier 2002.  Après cette date, les restrictions s’appliquant aux deux petites sociétés – la Compagnie d’Assurance du Canada sur la Vie et Clarica, compagnie d’assurance sur la vie – seraient levées.  Des restrictions semblables à celles qui s’appliquent aux grandes banques continueraient de s’appliquer aux deux grandes sociétés, La Compagnie d’Assurance-Vie Manufacturers et Sun Life du Canada, Compagnie d’Assurance-Vie.  Les règles suivantes s’appliqueraient aux fusions mettant en cause des sociétés d’assurances démutualisées :

  • Si l’une des grandes sociétés démutualisées fusionne, la société qui en résulte devrait être à participation multiple.

  • Seule la société de portefeuille qui contrôlait la grande société démutualisée avant la fusion pourrait contrôler la nouvelle société.

  • Si les deux parties à la fusion sont toutes les deux de grandes sociétés démutualisées contrôlées par des sociétés de portefeuille, la société issue de la fusion devrait être contrôlée par une des sociétés ou des sociétés d’assurances de portefeuille à participation multiple qui contrôlaient les partenaires de la fusion.  Aucune autre société, à participation multiple ou non, ne pourrait devenir la société de portefeuille de l’une des grandes sociétés démutualisées.

Le ministre pourrait ordonner que l’exigence de participation multiple ne s’applique pas à une grande société démutualisée.  Le cas échéant, les restrictions à la fusion s’appliquant aux grandes sociétés démutualisées cesseraient de s’appliquer.

Dans toute fusion mettant en cause des sociétés démutualisées, le ministre serait autorisé à tenir compte de l’opinion du surintendant pour ce qui est de savoir si la société nouvellement fusionnée présente des problèmes de supervision ou de réglementation liés à la structure d’entreprise de la société.  Le ministre serait également autorisé à étudier les plans d’intégration des requérants.

Contrairement aux banques, les fusions mettant en cause des sociétés dont les capitaux propres se chiffrent à 5 milliards de dollars ou plus ne seraient pas assujetties à la politique d’examen des projets de fusion.

INSTITUTIONS FINANCIÈRES COOPÉRATIVES

   A. Survol

Composé à la fois des caisses populaires et des coopératives de crédit, le mouvement coopératif constitue une composante importante du secteur des services financiers au Canada.  Ce mouvement joue un rôle dans la plupart des régions du pays, mais il est particulièrement actif en Colombie-Britannique, en Saskatchewan et au Québec.  Dans ces deux dernières provinces par exemple, il représente environ 40 p. 100 du marché, et 20 p. 100 en Colombie-Britannique.  Plus de 10 millions de Canadiens sont membres d’une coopérative de crédit ou d’une caisse populaire, et le mouvement gère des actifs de plus de 120 milliards de dollars.

Le système coopératif est caractérisé par une structure à trois niveaux :

  • premier niveau : les diverses coopératives de crédit et caisses populaires;

  • deuxième niveau : les centrales provinciales ou les fédérations régionales au Québec;

  • troisième niveau : la Centrale des caisses de crédit du Canada, à l’extérieur du Québec, et, au Québec, la Confédération des caisses populaires et d’économie Desjardins du Québec (Confédération Desjardins).

Les coopératives de crédit et les caisses populaires sont des coopératives qui appartiennent à leurs membres et qui sont dirigées par ceux-ci.  Au Québec, chaque caisse fait partie de l’une des fédérations régionales qui, à leur tour, sont membres de la fédération provinciale, la Confédération Desjardins(23).  Cette dernière fournit un soutien de trésorerie aux différentes caisses par le truchement des fédérations régionales et leur donne accès au système de paiements.  D’ici le 1er juillet 2001, une nouvelle structure sera en place.  Les caisses seront divisées en 16 conseils régionaux et éliront leurs propres représentants au conseil d’administration de la Confédération.

Ailleurs au Canada, un nombre important de coopératives de crédit sont membres de centrales provinciales.  Ces centrales provinciales sont à leur tour membres d’une centrale nationale, la Centrale des caisses de crédit du Canada (CCCC).  Les centrales provinciales fournissent un certain nombre de services de soutien aux coopératives de crédit locales, notamment la recherche, la commercialisation, le développement de produits et les relations publiques, les programmes d’éducation des membres et de perfectionnement professionnel, les services informatiques, les relations avec les gouvernements, les capitaux pour les prêts et les investissements, les services de gestion, la coordination de l’accès au système de paiements, et la gestion des réserves de liquidités pour les coopératives de crédit membres.  La CCCC gère la réserve nationale de liquidités pour le réseau canadien des coopératives de crédit.

Tant les gouvernements provinciaux que le gouvernement fédéral participent à la réglementation du mouvement coopératif.  Les diverses caisses et coopératives de crédit sont constituées et réglementées à l’échelle provinciale.  De plus, les provinces fournissent des services d’assurance-dépôts aux membres des coopératives de crédit ou des caisses populaires.  La CCCC est constituée en vertu d’une loi fédérale et réglementée par une loi fédérale; un certain nombre de centrales provinciales (Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et Nouvelle-Écosse) ont choisi d’être réglementées à la fois par une loi fédérale et une loi provinciale.

   B. Rapport du Groupe de travail et rapports parlementaires

Le Groupe de travail sur l’avenir du secteur des services financiers canadien a signalé que le Canada ne disposait pas de solides institutions financières de second niveau pour concurrencer les grandes banques.  Soulignant les succès du Mouvement Desjardins, le Groupe de travail jugeait que le secteur coopératif avait l’occasion de se bâtir un réseau dans le reste du Canada afin de tenter d’obtenir des succès comparables à ceux des caisses populaires au Québec.

Le Groupe de travail estimait que les politiques publiques ne devaient pas empêcher des coopératives de crédit et des caisses populaires de livrer concurrence sur le marché des services financiers et d’y devenir des acteurs plus efficaces.  Après avoir conclu que les politiques actuelles sont trop rigides et que la fragmentation structurelle du réseau à l’extérieur du Québec constitue un obstacle à la croissance du secteur coopératif, le Groupe de travail a formulé un certain nombre de recommandations destinées à accroître la marge de manœuvre des centrales de coopératives de crédit afin de leur permettre de participer à des coentreprises et de fournir des services pour aider les coopératives locales à offrir un plus grand éventail de services financiers aux consommateurs.  Il proposait entre autres des changements à la Loi sur les associations coopératives de crédit (LACC) afin de permettre aux centrales de fournir des services de gros aux autres entités financières ou des services de détail directement aux membres des coopératives locales, et d’éliminer les restrictions empêchant les centrales de s’engager dans des coentreprises financières conjointement ou avec des coopératives de crédit.  Le Groupe de travail préconisait en outre la création de banques coopératives.  Cette proposition permettrait à une ou plusieurs coopératives de crédit de présenter une demande afin de se transformer en banque coopérative à charte fédérale.  Les centrales de coopératives de crédit pourraient également devenir des banques coopératives qui s’occuperaient uniquement de fournir des services aux coopératives locales.

Tant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes que le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ont appuyé les recommandations du Groupe de travail concernant le secteur coopératif financier.

Le Livre blanc de juin 1999 proposait des modifications législatives qui permettraient de restructurer le secteur coopératif financier en un système à deux niveaux composé des coopératives locales et d’une centrale fédérale.  Le niveau supérieur constituerait une entité de service nationale.  Le gouvernement a également déclaré qu’il collaborerait étroitement avec les coopératives de crédit qui souhaitent former une banque coopérative nationale.

   C. Analyse

Le projet de loi C-8 apporte plusieurs changements à la LACC afin de donner au système coopératif une plus grande souplesse structurelle et de nouveaux pouvoirs en matière de placements et d’activités.  Le mouvement coopératif avait relevé un certain nombre de problèmes que le projet de loi devait tenter de régler : l’incapacité des coopératives de crédit de fournir des services aux membres qui déménagent dans une autre province, les possibilités limitées de grouper les ressources et les compétences entre coopératives de crédit de différents endroits au pays; le dédoublement des activités secondaires et des coûts administratifs, le manque de coordination dans les secteurs tels que les produits et services communs(24).

      1. Changements structurels

Le projet de loi propose plusieurs modifications qui permettraient au système coopératif de passer, s’il le souhaite, d’une structure à trois niveaux – les coopératives locales, les centrales provinciales et la centrale nationale – à une structure à deux niveaux composée des coopératives locales et d’une entité de service nationale.

Le projet de loi éliminerait une partie des contraintes qui empêchent une association d’en contrôler une autre.  En vertu de l’article 256 du projet de loi, une association pourrait être créée par une autre association ou par au moins deux centrales, dix coopératives locales ou encore deux confédérations.  Toutefois, ces centrales, coopératives ou confédérations ne pourraient provenir d’une même province (article proposé 24).  Avant d’approuver la constitution d’une association, le ministre des Finances devrait tenir compte d’un certain nombre de facteurs, notamment : la moralité et l’intégrité des demandeurs; la compétence et l’expérience des personnes devant exploiter l’association afin de déterminer si elles sont aptes à participer à l’exploitation d’une institution financière et à exploiter l’association de manière responsable; le respect, dans l’exploitation de l’association, du principe coopératif; les conséquences de toute intégration des activités et des entreprises du demandeur et de celles de l’association pour la conduite de ces activités et entreprises (article proposé 27).  Ce dernier facteur permettrait au ministre de tenir compte de l’impact de la création d’une association sur l’emploi.

Le projet de loi prévoit la création d’un nouveau type d’entité – la confédération – qui est défini à l’article 248 du projet de loi comme une coopérative constituée sous le régime d’une loi provinciale par des coopératives de crédit locales afin d’offrir des biens et services en matière de recherche et de consultation et des biens et services administratifs et techniques aux coopératives de crédit.  En établissant un cadre permettant à des confédérations provenant de provinces différentes de former une association, le projet de loi rendrait possible la création d’une entité de service nationale.

L’article 258 du projet de loi permettrait la prorogation d’une personne morale constituée sous le régime d’une loi provinciale ou fédérale en une association sous le régime de la LACC.  Des prorogations pourraient également être accordées en vue d’une fusion avec une autre personne morale.

En vertu de l’article 259 du projet de loi, une association pourrait demander une prorogation en société de fiducie et de prêt, en banque ou en société de portefeuille bancaire, ou encore une fusion et une prorogation en l’un ou l’autre de ces éléments.  Avec l’agrément du ministre, une association pourrait également demander une prorogation en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ou de la Loi canadienne sur les coopérativesDe même, en vertu des modifications apportées à la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt (article 487 du projet de loi, article proposé 38), une société de fiducie appartenant à une coopérative pourrait être prorogée en association aux termes de la Loi sur les associations coopératives de crédit(25).

L’article 285 du projet de loi (article proposé 226) prévoirait la fusion d’associations sous le régime de la LACC pourvu que la structure de capital et la structure d’entreprise prévues pour l’association issue de la fusion soient conformes aux exigences de la LACC.  Une fusion horizontale simplifiée serait possible en vertu de l’article 286 du projet de loi lorsque au moins un des requérants est une association et qu’ils sont tous constitués de filiales en propriété exclusive d’une même société de portefeuille.

L’article 287 du projet de loi énumère les facteurs dont le ministre devrait tenir compte avant d’approuver une fusion en vue de la création d’une association :

  • les moyens financiers des demandeurs pour le soutien financier continu de l’association issue de la fusion;

  • le sérieux et la faisabilité de leurs plans pour la conduite et l’expansion futures de l’activité de l’association;

  • leur expérience et leur dossier professionnel;

  • leur réputation pour ce qui est de leur exploitation selon des normes élevées de moralité et d’intégrité;

  • la compétence et l’expérience des personnes devant exploiter l’association issue de la fusion, afin de déterminer si elles sont aptes à participer à l’exploitation d’une institution financière et à exploiter l’association de manière responsable;

  • les conséquences de l’intégration des activités et des entreprises des demandeurs pour la conduite de ces activités et entreprises;

  • le respect, dans l’exploitation de l’association, du principe coopératif;

  • l’intérêt du système financier canadien.

L’article 270 du projet de loi établirait de nouvelles dispositions visant à faciliter la cession de l’actif d’un membre d’une association à cette association.  Avec l’agrément du surintendant des institutions financières, les règlements administratifs d’une association pourraient prévoir une formule d’évaluation d’un associé ou d’éléments d’actif ou de passif de celui-ci dans le cadre de l’acquisition par l’association de cet associé ou de ces éléments en échange de parts sociales ou d’actions.  De plus, l’article 289 du projet de loi ajouterait de nouvelles dispositions à la LACC qui permettraient à une association de vendre la totalité ou la quasi-totalité de ses éléments d’actif à une institution financière constituée sous le régime d’une loi fédérale, à une société de portefeuille bancaire ou à une banque étrangère autorisée.  Une telle vente devrait être approuvée par une résolution extraordinaire des associés et des actionnaires de l’association vendeuse ainsi que par le ministre des Finances (articles proposés 233.1 à 233.5).

      2. Régimes de propriété

Le projet de loi C-8 élargirait les régimes de propriété dans le cas des associations.  La LACC prévoit actuellement qu’au moins deux centrales ou au moins dix coopératives locales peuvent former une association.  Dans les deux cas, ces centrales ou coopératives ne peuvent être toutes constituées dans la même province.  L’article 256 du projet de loi (article proposé 24) modifierait cette disposition en prévoyant qu’une demande de constitution d’une association pourrait être présentée par une association ou par des requérants qui comprennent au moins deux centrales, dix coopératives locales ou deux confédérations.  Les centrales, coopératives de crédit et confédérations devraient toujours provenir de plus d’une province.

En vertu de l’article 263 du projet de loi, l’adhésion à une association serait réservée aux autres associations, aux coopératives centrales, aux coopératives locales et aux autres coopératives, aux confédérations, aux agences d’assurance-dépôts et aux organisations non dotées de la personnalité morale regroupant exclusivement de telles entités.  L’article 265 du projet de loi prévoirait que l’effectif de l’association comporte au moins une association, deux centrales, dix coopératives locales ou deux confédérations.  Ces centrales, coopératives locales et confédérations ne pourraient être constituées dans la même province.

L’article 266 du projet de loi modifierait la disposition de la LACC régissant le contrôle d’une association.  L’article 52 de cette loi précise actuellement que nul ne peut prendre le contrôle d’une association.  Cette disposition serait modifiée afin de permettre à une association d’en contrôler une autre.  Le projet de loi réduirait le capital minimal versé pour former une association, ce montant passant de 10 millions à 5 millions de dollars.

L’article 354 de la LACC empêche une personne d’acquérir un intérêt substantiel (plus de 10 p. 100 des actions) ou de majorer un intérêt substantiel dans une association sans l’approbation du ministre des Finances.  Il permet également au surintendant des institutions financières de dispenser de l’approbation du ministre toute catégorie d’actions qui ne représente pas plus de 10 p. 100 des capitaux propres de l’association.  L’article 297 du projet de loi ferait passer le plafond de cette exemption à 30 p. 100.  L’article 298 du projet de loi (article proposé 354.1) précise toutefois que l’agrément du ministre serait requis avant qu’une personne puisse acquérir le contrôle d’une association parce que son influence directe ou indirecte auprès de l’entité est telle que son exercice aurait pour résultat le contrôle de fait de celle-ci.

Avant d’approuver une demande d’acquisition d’un intérêt substantiel dans une association, le ministre serait tenu de tenir compte d’un certain nombre de facteurs dont les suivants :

  • la nature et l’importance des moyens financiers du ou des demandeurs pour le soutien financier continu de l’association;

  • le sérieux et la faisabilité de leurs plans pour la conduite et l’expansion future de l’activité de l’association;

  • leur expérience et leur dossier professionnel;

  • leur moralité et leur intégrité;

  • la compétence et l’expérience des personnes devant exploiter l’association, afin de déterminer si elles sont aptes à participer à l’exploitation d’une institution financière et à exploiter l’association de manière responsable;

  • les conséquences de toute intégration des activités et des entreprises du ou des demandeurs et de celles de l’association pour la conduite de ces activités et entreprises;

  • le respect, dans l’exploitation de l’association, du principe coopératif;

  • l’intérêt du système financier canadien et notamment celui du système coopératif canadien (article proposé 358.1).

Lorsqu’une personne demande au ministre d’approuver l’acquisition du contrôle d’une association, cette personne aurait le droit de faire des observations au ministre si celui-ci n’était pas convaincu que la demande devrait être agréée (paragraphe proposé 361(2)).

      3. Pouvoirs relatifs aux activités commerciales et aux placements

L’article 306 du projet de loi modifierait l’article 375 de la LACC pour élargir les pouvoirs d’une association relatifs aux activités commerciales générales.  Dans sa version actuelle, l’article 375 limite l’activité de l’association à la prestation de services financiers aux entités suivantes :

a)  un membre de l’association;

b)  une entité dans laquelle l’association a un intérêt de groupe financier;

c)  une autre association;

d)  une coopérative de crédit;

e)  une coopérative;

f)  une entité ou un ensemble d’entités que contrôle une entité visée ci-dessus.

Le projet de loi C-8 élargirait ces pouvoirs en indiquant que l’activité de l’association se rattacherait à la prestation de services financiers aux entités précitées, mais aussi à une entité que contrôle une entité ou un ensemble d’entités précités.  Ainsi, l’association pourrait exercer des activités se rapportant à la prestation de services financiers ou appuyant généralement cette prestation.

L’article 376 de la LACC prévoit que l’association peut en outre :

a)   détenir des biens immeubles;

b)  faire fonction de gardien de biens pour le compte de ses membres ou de coopératives de crédit;

c)   recevoir des sommes en dépôt du gouvernement du Canada ou d’une province, d’une municipalité ou d’une agence d’assurance-dépôts;

d)   consentir des prêts à des entités qui ne sont pas de ses associés, ou y faire des investissements;

e)   consentir des prêts à ses dirigeants et à son personnel;

f)  offrir des services en matière d’administration, de placement, de conseil, d’éducation, de formation, de recherche et de consultation, et des services administratifs et techniques aux membres du réseau des coopératives de crédit;

g)  avec l’autorisation du ministre, fournir des services et produits d’information à n’importe lequel des membres.

L’article 307 du projet de loi élargirait les pouvoirs de l’association pour englober la prestation de services financiers à des personnes hors du réseau des coopératives de crédit et la prestation de services de compensation, de règlement ou de paiement et de services connexes aux membres de l’Association canadienne des paiements.

Cet article ajouterait en outre à la liste des activités que l’association pourrait dorénavant exercer.  Ainsi, il donnerait à la LACC un article proposé 376 selon lequel l’association pourrait, avec l’approbation du ministre, fournir les services qui suivent à d’autres membres du réseau des coopératives de crédit ou, si l’association est une association de détail, à n’importe qui :

  • la collecte, la manipulation et la transmission d’information de nature financière ou économique;

  • la prestation de services consultatifs en matière de conception, de développement ou de mise sur pied de systèmes de gestion de l’information;

  • la conception, le développement ou la commercialisation de logiciels;

  • la conception, le développement, la fabrication ou la vente de matériel informatique indispensable à la prestation de services d’information.

De plus, l’association pourrait offrir des services de transmission des données, y compris la conception, le développement, la détention ou la gestion de systèmes de transmission de données, de sites d’information, de moyens de communication et de plateformes informatiques et portails d’information.  Toutefois, ces services devraient servir à fournir de l’information de nature financière ou économique.

La version actuelle de la LACC interdit à l’association d’acquérir plus de 10 p. 100 des actions avec droit de vote ou plus de 25 p. 100 des capitaux propres d’une autre entité (un intérêt de groupe financier), à moins que le placement soit permis par la Loi.  La liste des intérêts de groupe financier permis comprend les intérêts dans des entités telles que des institutions financières, dans des sociétés d’affacturage, dans des sociétés s’occupant de crédit-bail et dans des sociétés de fonds mutuels, dont les activités se rapportent aux services offerts par les coopératives de crédit.

Selon le projet de loi (article proposé 390), l’association pourrait acquérir le contrôle des entités suivantes ou acquérir ou augmenter un intérêt de groupe financier dans ces entités : des banques, des sociétés de portefeuille bancaire, des sociétés de portefeuille d’assurances, des coopératives de crédit, d’autres associations, des entités faisant le commerce de valeurs mobilières et des sociétés de fiducie et de prêt.  Ainsi, l’association pourrait créer des entités distinctes pour des types de services différents.

En plus de pouvoir investir dans d’autres institutions financières, l’association pourrait investir dans une entité qui fournit un service qu’une association de détail serait autorisée à fournir par certaines dispositions de la Loi (alinéa proposé 390(2)a)) et dans une société de portefeuille qui fait des placements dans des entités dans lesquelles l’association serait autorisée à investir directement (alinéa proposé 390(2)b)).  Il lui serait aussi permis d’investir dans des sociétés de services.  L’association pourrait, par exemple, faire des placements dans une entité qui offre des services à des fournisseurs de services financiers et aux entités qui leur sont affiliées (alinéa proposé 390(2)c)).

L’alinéa proposé 390(2)d) de la LACC permettrait d’investir dans des entités qui exercent des activités se rapportant à la vente, à la promotion, à la livraison ou à la distribution d’un produit financier.  Pour autant que les services financiers auxquels se rapporte une part importante de l’activité commerciale de l’entité sont ceux offerts par l’association ou un membre de son groupe, l’entité pourrait fournir des services à des clients à l’extérieur du groupe de l’association.

Le projet de loi restreindrait les catégories de placements.  L’alinéa proposé 390(3)a) de la LACC précise que l’association ne pourrait investir dans une entité qui a des activités fiduciaires, fait le commerce des valeurs mobilières (sauf certaines exceptions, dont le commerce de fonds mutuels), loue des automobiles ou consent des prêts hypothécaires non garantis à rapport prêt-valeur élevé.

L’alinéa proposé 390(4)a) de la LACC prévoit qu’une association ne pourrait acquérir ou augmenter un intérêt de groupe financier dans une entité comme une banque, une société de fiducie, une société d’assurances, une coopérative de crédit ou une entité faisant le commerce de valeurs mobilières que si :

  • l’association a acquis le contrôle « de fait » de l’entité; ou

  • certains règlements permettent à l’association d’acquérir ou d’augmenter un intérêt de groupe financier dans l’entité.

Le contrôle de fait signifie que l’association ne serait pas tenue d’être propriétaire de plus de 50 p. 100 des actions si elle peut établir qu’elle contrôle l’entité par d’autres moyens.

L’article 342 du projet de loi prévoit que l’alinéa 390(4)a) de la LACC concernant les intérêts de groupe financier ne s’appliquerait pas à l’acquisition ou à l’augmentation d’un tel intérêt par une centrale provinciale de coopératives de crédit enregistrée sous le régime de la LACC dans une association visée par cette même loi.

Le projet de loi exigerait que l’association contrôle l’entité dans laquelle elle effectue certains placements, par exemple une autre institution financière, une entité qui exerce des activités d’intermédiaire financier comportant des risques importants de crédit ou de marché, ou une société de portefeuille (paragraphe proposé 390(4)).  Il s’agirait d’un contrôle « de fait », c’est-à-dire que l’association ne serait pas tenue d’être propriétaire de plus de 50 p. 100 des actions si elle peut établir qu’elle contrôle l’entité par d’autres moyens.

Le paragraphe proposé 390(5) de la LACC exigerait que l’association obtienne l’agrément du ministre des Finances pour acquérir le contrôle d’une entité faisant le commerce des valeurs mobilières ou d’une institution financière constituée sous le régime d’une loi provinciale, telle qu’une société de fiducie, une société de prêt ou d’assurances ou une coopérative de crédit.  Toutefois, l’agrément du ministre ne serait pas nécessaire en général si le transfert de participation se fait au sein du même groupe.  L’association devrait habituellement obtenir l’agrément pour investir dans des institutions financières étrangères ou dans la plupart des entités visées par les nouveaux types de placements permis par le projet de loi, y compris les placements dans des entités qui font la promotion, la vente, la livraison ou la distribution de produits financiers ou qui s’occupent de gestion et de transmission de données.

Selon les paragraphes proposés 390(6) et (7) de la LACC, le surintendant des institutions financières devrait agréer le placement dans une entité faisant le commerce de valeurs mobilières ou dans une institution financière constituée sous le régime d’une loi provinciale, entre autres, si le placement n’était pas approuvé par le ministre, parce qu’il a été acquis d’une entité au sein du groupe de l’association ou d’une institution financière sous réglementation fédérale au sein du groupe de l’association, ou si l’association acquiert le contrôle d’une entité s’occupant d’affacturage ou d’une entité s’occupant de crédit-bail ou encore d’une société de portefeuille qui n’est pas une entité s’occupant de financement spécial.

Le projet de loi (article proposé 393) apporterait certains changements au pouvoir qu’a l’association de faire un placement provisoire dans une entité.  Il éliminerait la disposition de la LACC qui précise que l’intérêt qu’a l’association dans un placement provisoire ne peut excéder 50 p. 100 des droits de vote de l’entité.  Toutefois, l’association continuerait de devoir annuler le placement provisoire dans les deux ans, à moins que le surintendant n’autorise un autre délai.  L’association ne pourrait utiliser le placement temporaire pour éviter d’avoir à faire approuver un placement par le ministre.

      4. Associations de détail

Le projet de loi C-8 autoriserait l’association à demander au ministre des Finances la permission de devenir une association de détail (paragraphes proposés 375.1(1) à (3)).  Si la permission est obtenue, l’association de détail serait autorisée à agir à titre d’institution acceptant des dépôts, sous réserve des mêmes restrictions et dispositifs de protection que toute autre institution du genre, comme les banques et les sociétés de fiducie et de prêt.  Une des modifications les plus importantes permettrait à l’association de détail de fournir des services à des non-membres et d’accepter leurs dépôts.  L’association de détail devrait être une institution membre au sens de la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada pour accepter des dépôts.

Entre autres choses, l’association de détail pourrait agir à titre d’agent financier, fournir des services de conseil en placement et de gestion de portefeuille, émettre des cartes de débit et de crédit, vendre des billets de loterie et de transport en commun et faire fonction de séquestre ou de liquidateur (alinéa proposé 376(1)i)).  Elle pourrait aussi fournir des services spéciaux de gestion commerciale ou des services de consultation (paragraphe proposé 376(2)).

L’association de détail serait soumise aux mêmes règles que toute autre institution acceptant des dépôts pour ce qui est des soldes de compte non réclamés, de la communication des taux d’intérêt, des renseignements exigés pour l’ouverture des comptes et de la communication des renseignements relatifs aux coûts d’emprunt et aux frais de carte de crédit.

L’association de détail pourrait ouvrir par téléphone un compte de dépôt pour un client ayant déjà un compte chez elle si elle lui fournit les renseignements prévus par règlement de vive voix, puis par écrit dans les sept jours ouvrables suivant l’ouverture du compte (paragraphes proposés 385.1(3) et (4)).

L’association de détail devrait établir une procédure d’examen des réclamations des clients et déposer celle-ci auprès du commissaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC).  Elle devrait aussi être membre d’une organisation indépendante d’examen des réclamations au niveau provincial ou, si elle le souhaite, adhérer au Bureau de l’ombudsman des services financiers canadiens (articles proposés 385.22 et 385.23).

L’association qui accepte des comptes de dépôt de détail serait soumise aux dispositions exigeant le préavis de la fermeture d’une succursale ou de la cessation de certaines activités (article proposé 385.27).

L’article 313 du projet de loi (article proposé 385.32) permettrait de signifier l’avis d’exécution relatif à une ordonnance alimentaire à un bureau désigné de l’association plutôt qu’à la succursale où le débiteur a un compte.

L’association de détail devrait fournir au commissaire de l’ACFC les renseignements requis pour l’application des dispositions du projet de loi relatives aux consommateurs qui s’appliquent à ce genre d’association (article proposé 452.1).  Les pouvoirs de réglementation du commissaire à l’égard de l’association de détail seraient les mêmes qu’à l’égard d’une banque (articles proposés 452.1 à 452.5) et comprendraient le pouvoir de procéder à un examen ou à une enquête pour s’assurer que l’association se conforme aux dispositions relatives aux consommateurs, et le pouvoir de conclure un accord de conformité avec l’association.

      5. Administration de l’association

Le projet de loi C-8 modifierait un certain nombre de dispositions de la LACC concernant l’administration de l’association.

         a. Administrateurs et dirigeants

Dans la version actuelle de la LACC, il faut qu’au moins trois quarts des administrateurs d’une association soient résidents canadiens.  Le projet de loi réduirait cette proportion aux deux tiers.

Le projet de loi donne au surintendant le pouvoir d’écarter – en se fondant sur leur compétence, leur expérience, leur dossier professionnel, leur conduite, leur personnalité ou leur moralité – les personnes qui, à son avis, ne sont pas qualifiées pour occuper un poste d’administrateur ou de cadre dirigeant.  De plus, le surintendant aurait le pouvoir de destituer un administrateur ou un cadre dirigeant de l’association.  Il pourrait le faire en se fondant sur la compétence, l’expérience, le dossier professionnel, la conduite, la personnalité ou la moralité de la personne en cause ou parce que celle-ci a contrevenu ou contribué par son action ou sa négligence à contrevenir à la Loi, à ses règlements, à une décision, à une ordonnance, aux conditions ou restrictions se rapportant à l’activité commerciale de l’association ou à un accord prudentiel (article proposé 441.2).  Le surintendant serait tenu d’établir si le fait que la personne occupe le poste est, selon toute probabilité, susceptible de nuire aux intérêts des déposants et créanciers.  La personne en cause pourrait présenter ses observations au surintendant et interjeter appel de sa destitution à la Cour fédérale.

         b. Plafond des dividendes

Le projet de loi imposerait un plafond au dividende payable pour un exercice.  À moins d’une approbation du surintendant, le versement de dividendes ne pourrait dépasser la somme des bénéfices nets de l’association pour l’exercice et de ses bénéfices nets non répartis pour les deux exercices précédents.

         c. Communication des renseignements

L’association de détail serait tenue d’instaurer des mécanismes de communication de renseignements à ses clients ainsi que des procédures d’examen des réclamations et de désigner l’un des comités du conseil d’administration pour en surveiller l’application.

         d. Règlements administratifs

Selon la version actuelle de la LACC, l’association doit modifier son acte constitutif pour changer sa dénomination sociale.  Elle doit pour cela obtenir le consentement du ministre des Finances, et la démarche peut être assez fastidieuse.  Le projet de loi permettrait à l’association de changer sa dénomination sociale en modifiant ses règlements administratifs.  Le changement devrait être approuvé par résolution spéciale et ne prendrait effet qu’après avoir été approuvé par le surintendant.

         e. Opérations avec un apparenté

Selon la version actuelle de la LACC, les opérations avec un apparenté doivent avoir des conditions au moins aussi favorables que les conditions qui existent sur marché.  Le projet de loi C-8 prévoirait que, lorsqu’il n’y a pas de marché actif, l’opération avec un apparenté doit se faire à des conditions qui permettent à chaque partie « d’en tirer une juste valeur, compte tenu des circonstances, et que des personnes qui traitent prudemment et en toute connaissance de cause pourraient fixer » (paragraphe proposé 425(2)).

Outre les autres recours possibles contre des administrateurs qui approuvent une opération contraire aux règles relatives aux apparentés, le surintendant pourrait demander au tribunal d’obliger ces administrateurs à indemniser l’association (article proposé 430).  Toutefois, la responsabilité des administrateurs ne serait pas engagée, aux termes de cette disposition, s’ils se sont appuyés de bonne foi sur des états financiers établis par la direction ou les vérificateurs de l’association ou sur un rapport établi par un conseiller professionnel (article proposé 215).

      6. Sûretés

L’actuelle LACC interdit aux associations de constituer des sûretés pour garantir l’exécution de leurs obligations à moins que ces sûretés ne soient d’un type particulier ou ne soient approuvées par le surintendant.  Le projet de loi C-8 permettrait à une association de constituer des sûretés sans l’approbation du surintendant.  Toutefois, le conseil d’administration de cette association serait tenu d’établir une politique relativement à la constitution de sûretés; de plus, le surintendant pourrait ordonner que cette politique soit modifiée s’il la juge insatisfaisante (article proposé 383).  Le gouverneur en conseil serait habilité à prendre des règlements, et le surintendant pourrait émettre des directives concernant la constitution de sûretés par une association (article proposé 383.1).

      7. Accords prudentiels

Le projet de loi C-8 autoriserait le surintendant à conclure un accord prudentiel avec une association afin de mettre en œuvre des mesures visant à maintenir ou à améliorer la santé financière de celle-ci (article proposé 438.1).  Ainsi, le surintendant pourrait s’entendre avec la direction de l’association quant aux mesures à prendre pour corriger les problèmes avant qu’ils ne s’aggravent.  De plus, le projet de loi habiliterait le surintendant à demander à un tribunal de rendre une ordonnance obligeant l’association à respecter l’accord prudentiel conclu (article proposé 441) et à destituer une personne de son poste d’administrateur ou de cadre dirigeant d’une association s’il est d’avis qu’elle a contrevenu ou a contribué à contrevenir à un accord prudentiel (article proposé 441.2).

MODIFICATIONS AU CADRE RÉGLEMENTAIRE

Le Groupe de travail a longuement examiné la réglementation applicable aux institutions financières.  Le système financier du Canada est réputé non seulement pour sa sécurité et sa solidité, mais aussi pour la difficulté relative d’en faire partie.

Le Groupe de travail a présenté un certain nombre de recommandations sur divers aspects de la réglementation applicable au secteur des services financiers pour simplifier la réglementation des institutions financières, éviter les recoupements et les chevauchements des règlements, et alléger le fardeau de l’application des règlements.

   A. Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada

La Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) administre un programme créé par le gouvernement pour protéger les dépôts que les consommateurs confient à des institutions de dépôt réglementées.  La SADC a pour mandat d’assurer les dépôts et de promouvoir l’application de normes relatives à de saines pratiques commerciales et financières qui contribuent à la stabilité du système financier canadien et réduisent les risques de pertes pour les déposants.

Dans son Livre blanc de juin 1999, le ministère des Finances annonçait qu’il avait l’intention d’apporter des changements pour simplifier les processus administratifs de la SADC et d’effectuer certains de ces changements par des modifications à la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada et d’autres, par des révisions des mécanismes administratifs.

      1. Analyse

Le projet de Loi C-8 modifierait la définition d’institution membre pour l’application de la Loi sur la SADC.  En vertu de la loi actuelle, une institution membre s’entend d’une personne morale qui détient des dépôts assurables.  Cette définition pose problème lorsque vient le temps d’appliquer la loi à des institutions nouvellement constituées en personnes morales qui n’ont pas encore accepté de dépôt assuré.  La modification proposée définirait l’institution membre comme toute personne morale qui bénéficie de l’assurance-dépôts offerte par la SADC, ce qui éliminerait l’obligation, pour l’institution membre, de détenir des dépôts assurables.

Les modifications qu’il est proposé d’apporter à l’article 8 de la Loi sur la SADC rendraient la loi applicable à toute association constituée sous le régime de la Loi sur les associations coopératives de crédit.  Cela permettrait aux associations de détail nouvellement formées qui acceptent des dépôts des consommateurs d’être membres de la SADC.

Le projet de loi modifierait la composition du conseil d’administration de la SADC.  Il y ajouterait le commissaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC), permettrait à un fonctionnaire du Bureau du surintendant des institutions financières de remplacer un surintendant adjoint des institutions financières et permettrait qu’un autre administrateur du secteur privé soit nommé au conseil.

Une modification à l’article 10 de la Loi sur la SADC éclaircirait les pouvoirs de la SADC de transiger sur toutes les réclamations mettant en cause la Société ou de les régler. Une modification connexe de l’article 24.1 ferait en sorte qu’une institution membre de la SADC ne pourrait pas, sans le consentement de la Société, invoquer la compensation ou l’existence d’une créance contre la Société pour réduire ou supprimer le paiement d’une somme à la Société.

Aux termes de l’alinéa 26.03(1)a) de la Loi sur la SADC, une banque peut être autorisée à accepter des dépôts sans avoir la qualité d’institution membre si elle n’est pas affiliée à une institution membre, par exemple une autre banque.  L’article 209 du projet de loi supprimerait la condition de non-affiliation énoncée à l’article 26.03.  Cela correspondrait aux changements qu’il est proposé d’apporter à la Loi sur les banques pour permettre aux banques canadiennes de faire des opérations de gros et de détail.

Les modifications apportées aux articles 29, 29.1, 29.2 et 45.2 donneraient effet aux modifications du processus d’examen des membres de la SADC dont le BSIF et la SADC ont convenu en réponse aux propositions énoncées dans le Livre blanc visant à alléger le fardeau des institutions financières en matière de rapports.

La SADC demande à ses membres de confirmer qu’ils respectent les normes relatives à de saines pratiques commerciales et financières établies par ses règlements administratifs.  Selon le Livre blanc, pour déterminer si une institution respecte les normes, la SADC devrait tenir compte de l’importance des défauts, et un défaut peu important ne constituerait pas nécessairement une non-conformité.  L’obligation légale imposée aux examinateurs du BSIF de fournir à la SADC des rapports de conformité aux normes en vertu de l’article 29 de la Loi sur la SADC serait modifiée pour exiger que le responsable de l’examen informe la Société si, à un moment quelconque, il constate que des changements survenus dans la situation de l’institution membre peuvent avoir un effet important sur la situation de la Société, en sa qualité d’assureur (paragraphe proposé 29(5)).

Les modifications de l’article 47 de la Loi sur la SADC éclairciraient les dispositions sur les sanctions prévues par la Loi.

   B. Bureau du surintendant des institutions financières

Le Livre blanc a reconnu qu’une concurrence plus forte dans le secteur des services financiers augmente le risque.  Par conséquent, le gouvernement a proposé de donner au surintendant des institutions financières des pouvoirs supplémentaires, plus particulièrement :

  • le pouvoir de destituer de leur poste des administrateurs ou des dirigeants dans certaines circonstances, notamment en cas d’inconduite;

  • le recours à un régime de pénalités administratives et financières imposées aux institutions financières et aux personnes qui ne respectent pas leurs engagements ou les ordonnances de cesser et de s’abstenir, ou qui enfreignent les lois et les règlements applicables aux institutions financières;

  • des mesures pour augmenter les pouvoirs du surintendant relativement au traitement des opérations entre apparentés conclues par les institutions financières(26).

Ces propositions ont été incluses dans le projet de loi C-8.

      1. Analyse

Le projet de loi C-38 apporterait plusieurs modifications à la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières (Loi sur le BSIF) pour tenir compte des modifications de la Loi sur les banques prévoyant la création de sociétés de portefeuille bancaire et des modifications de la Loi sur les sociétés d’assurances applicables aux sociétés de portefeuille d’assurances.  La Loi sur le BSIF s’appliquerait aussi aux associations visées par la Loi sur les associations coopératives de crédit.

Le projet de loi modifierait également la Loi sur le BSIF de manière à tenir compte de l’adoption de nouvelles dispositions de protection des consommateurs et de la création de l’ACFC.  Le projet de loi précise que le surintendant serait responsable de toutes les questions liées à l’application des dispositions des diverses lois régissant les institutions financières sauf en ce qui a trait aux dispositions relatives aux consommateurs, qui relèveraient de l’ACFC (paragraphe proposé 6(1)).

         a. Pénalités

L’article 476 du projet de loi prévoirait des sanctions administratives financières et autoriserait le surintendant à imposer des pénalités en cas de contravention aux dispositions des diverses lois sur les institutions financières ou à des instruments prévus par ces lois pour assurer la sécurité et la solidité de ces institutions.  Ce régime de pénalités s’ajouterait au pouvoir du surintendant d’intenter des poursuites au criminel en cas de contravention aux lois touchant les institutions financières.

En vertu de l’article proposé 25 de la Loi sur le BSIF, le gouverneur en conseil pourrait, par règlement :

a)   désigner comme violations punissables par des pénalités la contravention à telle ou telle disposition d’une loi sur les institutions financières ou de ses règlements, ainsi que le manquement :

  • à une ordonnance prise par le surintendant en vertu d’une telle loi;

  • à une directive enjoignant à une personne de cesser d’adopter des attitudes contraires aux bonnes pratiques de commerce;

  • à des conditions imposées par le surintendant ou à un engagement donné à celui-ci;

  • à un accord prudentiel conclu entre le surintendant et une institution financière;

b)   qualifier les violations, selon le cas, de mineures, de graves ou de très graves;

c)  fixer le montant de la pénalité ou établir un barème de pénalités applicable à une violation.

Il y aurait trois niveaux de pénalités, selon la gravité de la violation :

  • en cas de violation mineure, la pénalité maximale serait de 10 000 $ si l’auteur est une personne physique et de 25 000 $ si l’auteur est une entité;

  • en cas de violation grave, la pénalité maximale serait de 50 000 $ si l’auteur est une personne physique et de 100 000 $ si l’auteur est une entité;

  • en cas de violation très grave, la pénalité maximale serait de 100 000 $ si l’auteur est une personne physique et de 500 000 $ si l’auteur est une entité.

Aux termes de l’article proposé 26, le montant de la pénalité serait déterminé compte tenu des critères suivants :

  • la nature de l’intention ou de la négligence de l’auteur;

  • la gravité du tort causé;

  • la violation d’une loi sur les institutions financières ou les condamnations pour infraction à une telle loi au cours des cinq ans précédant la violation;

  • tout autre critère prévu par règlement.

Le projet de loi accorderait à la personne à qui un procès-verbal a été signifié le droit de présenter des observations au surintendant (article proposé 28).  Le non-exercice de ce droit constituerait un aveu de responsabilité.  Par contre, si des observations sont présentées, le surintendant déterminerait, selon la prépondérance des probabilités, s’il y a eu violation.  Les personnes accusées d’avoir commis une violation grave ou très grave pourraient interjeter appel à la Cour fédérale de la décision du surintendant (articles proposés 29 et 30).  Selon le projet de loi, la prise de précautions voulues ainsi que le respect des règles et principes de la common law pourraient être invoqués dans le cadre de toute procédure en violation (article proposé 34).  Les poursuites pour violation se prescriraient par six mois à compter de la date où le surintendant a eu connaissance des éléments constitutifs de la violation, lorsque celle-ci est mineure, et par deux ans, lorsqu’elle est grave ou très grave (article proposé 37).

         b. Accords prudentiels

Le projet de loi C-8 modifierait :

  • la Loi sur les banques (articles proposés 614.1, 644.1 et 959);

  • la Loi sur les associations coopératives de crédit (article proposé 438.1);

  • la Loi sur les sociétés d’assurances (articles proposés 675.1 et 1002);

  • la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt (article proposé 506.1);

pour autoriser le surintendant des institutions financières à conclure des accords prudentiels avec une banque, une banque étrangère, une société de portefeuille bancaire, une association, une société d’assurances, une société de portefeuille d’assurances, ou une société de fiducie et de prêt.

Aux termes de l’article 177 du projet de loi, par exemple, le surintendant serait habilité à conclure un accord prudentiel avec une banque afin de mettre en œuvre des mesures visant à en maintenir ou à en améliorer la santé financière.  Ainsi, il pourrait s’entendre avec la direction de la banque sur les mesures à prendre pour corriger les problèmes avant qu’ils ne s’aggravent.  Le projet de loi l’habiliterait également à demander à un tribunal de rendre une ordonnance obligeant la banque en faute à respecter les modalités d’un accord prudentiel (article proposé 646) et à destituer une personne de son poste d’administrateur ou de cadre dirigeant d’une banque s’il est d’avis qu’elle a contrevenu ou a contribué à contrevenir à un accord prudentiel (article proposé 647.1).  Il serait aussi habilité à conclure un accord prudentiel avec une société de portefeuille bancaire afin de protéger les intérêts des déposants, des titulaires de police et des créanciers de toute institution fédérale affiliée à cette société.

Ainsi qu’il a été mentionné précédemment, le surintendant serait également autorisé à conclure des accords prudentiels avec une association, une société d’assurances, une société de portefeuille d’assurances, et une société de fiducie et de prêt.

         c. Pouvoir de destitution

Le projet de loi  C-8 habiliterait le surintendant à destituer une personne de son poste d’administrateur ou de cadre dirigeant d’une banque (article proposé 647.1), d’une société de portefeuille bancaire (article proposé 964), d’une association (article proposé 441.2), d’une société d’assurances (article proposé 678.2), d’une société de portefeuille d’assurances (article proposé 1007), ou d’une société de fiducie et de prêt (article proposé 509.2).  Les motifs de destitution d’une personne de son poste d’administrateur ou de cadre dirigeant comprendraient sa compétence, son dossier professionnel, son expérience, sa conduite, sa personnalité ou sa moralité, le fait qu’elle a contrevenu ou a contribué à contrevenir à la loi pertinente ou à ses règlements, à une décision, à une ordonnance, aux conditions ou restrictions accessoires au fonctionnement de l’entité, ou à un accord prudentiel.  Avant de se prononcer, le surintendant serait tenu d’établir si le fait que la personne continue d’occuper son poste est, selon toute probabilité, susceptible de nuire aux intérêts des déposants, des titulaires de police et des créanciers de l’entité, selon le cas.  Cette personne pourrait présenter des observations au surintendant au sujet de la décision et interjeter appel à la Cour fédérale de l’ordonnance de destitution.

         d. Mesures concernant les transactions entre apparentés

Les administrateurs d’institutions financières qui autorisent une transaction contraire aux règles énoncées dans les lois pertinentes au sujet des personnes apparentées sont tenus personnellement d’indemniser l’institution pour les sommes attribuées ou les pertes encourues.  Outre les recours qui existent présentement contre les administrateurs, le surintendant pourrait demander au tribunal de rendre une ordonnance d’indemnisation contre les administrateurs ayant autorisé la transaction (article proposé 506 de la Loi sur les banques; article proposé 430 de la Loi sur les associations coopératives de crédit; article proposé 539 de la Loi sur les sociétés d’assurances; article proposé 494 de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt).

   C. Rationalisation des processus réglementaires

À l’heure actuelle, les institutions financières fédérales désireuses de réaliser certaines opérations et d’exercer certaines activités commerciales doivent obtenir au préalable l’agrément du ministre des Finances ou du surintendant des institutions financières.

Le Groupe de travail a recommandé que le surintendant soit chargé d’accorder les agréments ou approbations nécessaires sans avoir à en référer au ministre des Finances, sauf quand l’orientation de la politique publique est en cause.  Il a aussi recommandé des mesures visant à rationaliser les approbations réglementaires, au moyen, par exemple, d’un système d’avis, d’approbations générales, d’agréments accélérés et de décisions anticipées.

Le Comité des finances et le Comité sénatorial des banques ont appuyé l’instauration de ces mesures.

Le Livre blanc avalise le principe de la rationalisation des processus réglementaires.  Un nouveau processus d’agrément fondé sur des avis serait prévu pour un grand nombre de transactions qui doivent présentement être autorisées par le surintendant.  En vertu de ce processus, les institutions présenteraient un avis ordinaire au BSIF.  Cet avis serait automatiquement approuvé dans les 30 jours suivants, à moins que le Bureau ait des inquiétudes ou demande des renseignements supplémentaires.  Le Livre blanc propose aussi des approbations générales à l’égard de certains types d’opérations.

      1. Analyse

Le projet de loi C-8 propose un certain nombre de mesures de rationalisation des processus réglementaires.  Dans certains cas, le pouvoir d’agrément du ministre des Finances serait cédé au surintendant.  Aux termes des modifications proposées à la Loi sur les banques et à la Loi sur les sociétés d’assurances, par exemple, l’agrément du ministre ne serait plus nécessaire pour certains investissements.  Dans bien des cas donc, c’est le surintendant, et non plus le ministre qui donnerait son agrément.

Un nouveau processus d’agrément serait institué pour un grand nombre de demandes nécessitant l’approbation du surintendant.  Ainsi, ce dernier serait réputé avoir agréé la demande s’il n’informe pas le demandeur d’une décision dans un délai de 30 jours après avoir reçu une demande.  Le surintendant aurait le pouvoir d’étendre cette période en en informant le demandeur avant l’expiration de ces 30 jours.

Le projet de loi ajouterait à la Loi sur les banques, à la Loi sur les associations coopératives de crédit, à la Loi sur les sociétés d’assurances et à la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt une nouvelle disposition qui énonce les agréments assujettis au processus de rationalisation.  Un nombre imposant d’agréments (plus de 20 aux termes de la Loi sur les associations coopératives de crédit et de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, et plus de 30 dans le cas des autres lois) seraient visés par le nouveau processus (article proposé 976 de la Loi sur les banques; article proposé 461.1 de la Loi sur les associations coopératives de crédit; article proposé 1019 de la Loi sur les sociétés d’assurances; article proposé 529.1 de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt).

En revanche, les agréments importants ne seraient pas assujettis au processus rationalisé, et le ministre conserverait un pouvoir substantiel relativement à la propriété et à la structure des institutions financières.

DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONSOMMATEURS

Un des objectifs visés par le gouvernement dans sa réforme du secteur des services financiers est de reconnaître la convergence qui survient au sein d’institutions qui étaient auparavant très différentes.  C’est pourquoi les institutions financières seraient soumises aux mêmes exigences (ou essentiellement les mêmes) par un grand nombre de modifications relatives aux consommateurs qui seraient apportées aux diverses lois sur les services financiers.

La présente section fait état de cette situation et comporte trois parties :

  • un survol de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada; 

  • un aperçu des principales dispositions législatives visant la protection des consommateurs, c’est-à-dire l’Ombudsman des services financiers du Canada, ainsi que des dispositions relatives aux fermetures de succursales, aux déclarations sur la responsabilité envers la collectivité, aux exigences en matière de divulgation de renseignements, aux comptes à frais modiques et aux ventes liées; 

  • comme les modifications proposées à d’autres initiatives concernant les consommateurs se retrouvent dans la Loi sur les banques, la troisième partie présente des tableaux comparant cette loi aux modifications proposées à la Loi sur les sociétés d’assurances, la Loi sur les associations coopératives de crédit et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, et mentionne la Loi sur l’association personnalisée le Bouclier vert du Canada.

   A. Projet de loi C-8 : Loi sur l’Agence de la consommation
        en matière financière du Canada

Le projet de loi C-8 constituerait l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC), laquelle relèverait du ministre des Finances (article 3 du projet de loi).  En règle générale, cette partie du projet de loi C-38 respecte les propositions énoncées par le gouvernement dans son Livre blanc de 1999.

Les fonds accordés à l’Agence seraient établis par le ministre et prélevés sur le Trésor.  Ces sommes et les « autres recettes » pourraient être dépensées au cours de deux exercices consécutifs (article 13 du projet de loi).  Chaque année, l’ACFC déterminerait ses frais et les répartirait entre les institutions financières selon des modalités prévues par règlement par le gouverneur en conseil.  La détermination qui serait ainsi faite serait irrévocable, aucun appel n’étant permis (article 18 du projet de loi).

Les pouvoirs de l’ACFC et de son commissaire seraient prévus par des dispositions particulières de la Loi sur les banques, de la Loi sur les associations coopératives de crédit, de la Loi sur l’association personnalisée le Bouclier vert du Canada, de la Loi sur les sociétés d’assurances et de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt (annexe I).

      1. Objectifs

Selon le projet de loi, l’ACFC assumerait les responsabilités du BSIF pour ce qui est de la supervision de toutes les institutions financières (banques, sociétés d’assurances, sociétés de fiducie et de prêt et associations de vente au détail) en ce qui a trait aux questions relatives aux consommateurs.

Les objectifs de la nouvelle agence, tels qu’énoncés dans le projet de loi (paragraphe 3(2)), seraient :

a)  de superviser les institutions financières pour s’assurer qu’elles se conforment aux dispositions visant les consommateurs qui leur sont applicables;

b)  d’inciter les institutions financières à se doter de politiques et de procédures pour mettre en œuvre les dispositions visant les consommateurs qui leur sont applicables;

c)  de surveiller la mise en œuvre des codes de conduite volontaires adoptés par ces institutions financières en vue de protéger les intérêts des clients et qui sont accessibles au public et de surveiller les engagements publics pris par les institutions financières en vue de protéger les intérêts des clients;

d)  de sensibiliser les consommateurs en ce qui a trait aux obligations des institutions financières visées par les dispositions visant les consommateurs qui leur sont applicables;

e)  de favoriser, en collaboration avec les ministères, sociétés mandataires ou organismes fédéraux ou provinciaux, les institutions financières et les organisations de consommateurs ou autres, la compréhension des services financiers et les questions qui s’y rapportent.

      2. Composition et responsabilités de l’ACFC

C’est le gouverneur en conseil qui nommerait le commissaire de l’ACFC.  Celui-ci occuperait sa charge pour un mandat renouvelable de cinq ans, sauf révocation « motivée » de la part du gouverneur en conseil.  Le commissaire serait indemnisé des « frais de déplacement et de séjours raisonnables » entraînés par l’accomplissement de ses fonctions.  Son poste serait assujetti à la Loi sur la pension de la fonction publique, à la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État et à tout règlement pris conformément à l’article 9 de la Loi sur l’aéronautique.  Le commissaire ne pourrait occuper un autre poste, sauf s’il s’agissait d’un poste non rémunéré au sein du gouvernement.  Le ministre pourrait nommer un commissaire pour une période de 90 jours en cas d’absence, d’empêchement ou de vacance du poste.  Au-delà de 90 jours, l’agrément du gouverneur en conseil serait requis.

Le commissaire aurait notamment le pouvoir d’examiner les codes de conduite volontaires adoptés par les institutions financières et les engagements qu’elles ont pris pour protéger les clients, en tenant compte du rôle joué par tout autre mandataire ou organisme gouvernemental ou ministère œuvrant dans la même sphère.  Il pourrait aussi exercer les activités qu’il juge nécessaires pour promouvoir et favoriser la sensibilisation des consommateurs.  Le commissaire pourrait nommer un ou plus d’un commissaire adjoint relevant de lui (articles 4 à 6 et 8 du projet de loi).

Les employés de l’ACFC bénéficieraient de l’immunité judiciaire pour tout acte commis de bonne foi (article 33 du projet de loi).

Le projet de loi comporte une disposition sur les conflits d’intérêts visant le commissaire, la personne qui le remplace ou le commissaire adjoint, lesquels n’auraient pas le droit d’avoir d’intérêt direct ou indirect « à titre d’actionnaires, dans une institution financière » ou une personne morale exerçant des activités analogues à celles d’une institution financière.  Ils ne pourraient contracter aucun emprunt auprès d’une institution financière ou d’une institution membre au sens de la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada sans la permission écrite du ministre des Finances.  Ils n’auraient pas le droit non plus de recevoir des dons en espèces ou en nature d’institutions financières, sous peine d’amendes et d’emprisonnement (articles 14 à 16 du projet de loi).

De plus, l’ACFC pourrait conclure un accord, sous réserve de l’agrément du gouverneur en conseil, afin de travailler avec une organisation pour l’exécution de sa mission (article 7 du projet de loi).

      3. Attributions

L’ACFC devrait satisfaire à deux exigences en matière de compte rendu.  Premièrement, l’article 5 du projet de loi disposerait que le commissaire doit faire rapport sur l’application de la Loi et des lois mentionnées à l’annexe 1 (l’anglais ajoute « from time to time », « de temps à autre »).  En outre, à chaque exercice (au plus tard le cinquième jour de séance après le 30 septembre), le ministre des Finances devrait présenter à la Chambre des communes et au Sénat un rapport annuel « d’activité de l’Agence pour l’exercice précédent, ainsi que des conclusions d’ordre général faisant état de la situation en ce qui a trait au respect par les institutions financières des dispositions visant les consommateurs » (article 34 du projet de loi).  Il devrait aussi produire un rapport sur « les procédures d’examen des réclamations établies par les banques » (les autres lois modifiées précisent le nom de l’institution financière appropriée) et sur « le nombre et la nature des réclamations qui ont été présentées à l’Agence » (articles proposés 456 et 574 de la Loi sur les banques).

Les pouvoirs que posséderait l’ACFC à l’égard des banques, des sociétés d’assurances, des associations coopératives de crédit et des sociétés de fiducie et de prêt sont énoncés dans les textes législatifs modifiés.  Chaque institution financière devrait déposer auprès du commissaire un double de sa procédure en matière de plaintes (article proposé 455 et paragraphe proposé 573(2) de la Loi sur les banques – banques étrangères; paragraphe proposé 385.22(2) de la Loi sur les associations coopératives de crédit; paragraphe proposé 486(2) de la Loi sur les sociétés d’assurances; paragraphe proposé 385.22(2) de la Loi sur les associations coopératives de crédit).  Le commissaire de l’ACFC aurait le mandat de faire l’examen de ces institutions au moins une fois par année, et il pourrait avoir accès à toute information requise pour l’accomplissement des fonctions de l’ACFC, y compris des renseignements et des explications obtenues sous serment des administrateurs et des dirigeants des institutions financières en question.  Ces renseignements devraient être considérés comme confidentiels.  Le commissaire devrait faire part des résultats de ces examens au ministre des Finances.

Les renseignements concernant les activités commerciales qui sont présentés à l’ACFC seraient traités comme confidentiels, et ils ne pourraient être communiqués qu’à d’autres agences assujetties à cette exigence de confidentialité, c’est-à-dire d’autres organisations de supervision, « à des fins liées à la réglementation ou à la supervision ».  Ces agences comprendraient la Société d’assurance-dépôts du Canada, le sous-ministre des Finances et le gouverneur de la Banque du Canada.

Aux termes de la partie XIV de la Loi sur les banques, laquelle porte sur la réglementation des banques par le commissaire, les banques étrangères et canadiennes seraient tenues de fournir au commissaire les renseignements dont il pourrait avoir besoin pour l’administration des dispositions relatives aux consommateurs.  De plus, le commissaire pourrait avoir accès à tous les registres d’une banque et il pourrait demander aux administrateurs ou aux dirigeants d’une banque de lui fournir des renseignements et des explications, en plus de pouvoir obtenir des témoignages sous serment.  En outre, le commissaire pourrait conclure un accord de conformité avec une banque pour favoriser l’observation des dispositions relatives aux consommateurs (article proposé 661 de la Loi sur les banques).  Le même pouvoir serait conféré au commissaire conformément à la partie XIII.1 de la Loi sur les associations coopératives de crédit, de la partie XII.1 de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt et de la partie XVI de la Loi sur les sociétés d’assurances.  La seule différence est que la Loi sur les sociétés d’assurances, au lieu d’habiliter le commissaire à communiquer les renseignements à la Société d’assurance-dépôts du Canada comme dans le cas des banques, l’habiliterait à les divulguer à « l’association d’indemnisation désignée par arrêté du ministre en application des paragraphes 449(1) ou 591(1), pour l’accomplissement de ses fonctions » (alinéa proposé 695(2)c)).  Le ministre possède déjà ce pouvoir aux termes de la loi actuelle.

      4. Violations et pénalités

Le projet de loi C-38 n’indique pas en quoi consistent les violations des dispositions relatives aux consommateurs.  Il donnerait plutôt au gouverneur en conseil le pouvoir de le faire et de préciser les amendes s’y rapportant; de réglementer la signification des documents exigés; et, de façon générale, d’appuyer la mesure législative (articles 19 et 32 du projet de loi).

Une violation pourrait être considérée comme une violation ou une infraction, même si une violation ne correspondrait pas à une infraction au sens du Code criminel.  La prise des précautions voulues pourrait être invoquée comme défense, et les poursuites se prescriraient par deux ans à compter de la date où le commissaire a eu connaissance des éléments constitutifs de la violation (articles 17, 21, 28, 30 et 31 du projet de loi).  En outre, le commissaire pourrait rendre publique la nature de la violation, le nom de son auteur et le montant de la pénalité imposée.

Les pénalités seraient d’au plus 50 000 $ (violation par une personne physique) et de 100 000 $ (violation par une institution financière) selon l’article 20 du projet de loi.  Sauf s’ils sont précisés par règlement, les sommes à payer dépendraient de la nature de l’intention ou de la négligence de l’auteur, de la gravité du tort causé et des antécédents de l’auteur au cours des cinq ans précédant la violation.  Le gouverneur en conseil pourrait également décréter que certains facteurs doivent être pris en considération (article 25 du projet de loi).  Les amendes seraient versées au receveur général.

Le commissaire dresserait un procès-verbal mentionnant la pénalité proposée ainsi que le droit de la personne soit d’acquitter cette dernière, soit de présenter des observations (le commissaire pourrait fixer une période plus longue) de la manière proposée.  Si elle refusait de payer ou ne faisait pas d’observations, la personne serait considérée comme coupable.  Si elle présentait des observations, le commissaire déciderait s’il y a eu violation et, dans l’affirmative, pourrait confirmer, réduire ou supprimer la pénalité.  Si la personne ne faisait rien dans le délai prévu, le commissaire pourrait imposer, réduire ou supprimer la pénalité initiale.  L’avis de la décision et du droit d’appel serait signifié à l’auteur de la violation, qui pourrait faire appel auprès de la Cour fédérale, laquelle pourrait confirmer, annuler ou modifier la décision (articles 22 à 24).

      5. Modifications liées à l’ACFC dans d’autres lois

Les modifications proposées à la Loi sur les banques et aux quatre lois sur les institutions financières feraient passer la responsabilité du traitement des plaintes des consommateurs du BSIF à l’ACFC.  Les institutions devraient fournir des renseignements aux clients et aux clients éventuels sur la façon de communiquer avec l’ACFC.

   B. Autres modifications relatives aux consommateurs

Bon nombre des modifications proposées semblent conçues pour s’appliquer à un éventail de services aussi large que possible.  La définition de « coût d’emprunt » serait élargie.  La « clientèle» des institutions financières ne comprendrait plus uniquement les « clients », mais encore les « personnes qui ont demandé ou obtenu des produits ou services » d’une banque (ou d’une autre institution financière, selon la loi dont il est question) au Canada (article proposé 455.1 de la Loi sur les banques).

      1. Ombudsman des services financiers canadiens

Dans son Livre blanc de 1999, le gouvernement annonçait qu’il collaborerait avec les institutions financières afin de créer « un bureau indépendant de l’ombudsman des services financiers canadiens » (OSFC), dont les fonctions s’apparenteraient à celles de l’ombudsman bancaire canadien.  Son objectif serait d’« assurer un règlement équitable et impartial des plaintes des consommateurs »(27).

Au sujet de l’indépendance du conseil d’administration du bureau de l’ombudsman, le Livre blanc indique qu’il comprendrait huit administrateurs indépendants et quatre autres nommés par les institutions financières membres; tous auraient des mandats de trois ans.  Il prévoit en outre qu’après la nomination initiale des administrateurs indépendants par le ministre des Finances, « le Ministre et les administrateurs indépendants sortants choisir[aie]nt de nouveaux administrateurs indépendants selon un processus qui sera[it] établi ».  Le document précise enfin que le ministre « veillera[it] en permanence au fonctionnement indépendant de l’organisme », mais non au jour le jour.

Contrairement à celle de l’ACFC, l’organisation de l’OSFC est très succinctement définie dans le projet de loi, notamment par l’ajout de l’article 455.1 à la Loi sur les banques.  Le projet de loi ne crée pas l’OSFC.  Il donne plutôt au ministre des Finances le pouvoir de créer un tel bureau et de nommer la majorité de ses administrateurs.  Sa relation avec l’ACFC n’est pas claire, car il s’agirait de la deuxième étape du traitement des plaintes; les banques et les autres organismes de services financiers devraient déposer auprès du commissaire de l’ACFC une copie de leurs procédures de plainte.  De même, l’ACFC devrait soumettre un rapport annuel indiquant le nombre et la nature des plaintes qui ont été portées à sa connaissance par des personnes ayant demandé ou obtenu un produit ou service d’une institution financière.  Le lien avec le bureau d’un ombudsman n’est pas clair.

Pour ce qui est des orientations, comme le projet de loi donnerait au ministre des Finances le pouvoir de nommer la majorité des administrateurs, l’organisme serait indépendant du secteur des services financiers, mais non du ministère des Finances.

Dans le cadre de son mandat, l’OSFC devrait traiter les plaintes faites par des personnes ayant demandé ou obtenu des produits ou services des institutions financières membres et qui n’ont pas été réglées de façon satisfaisante par l’institution financière.  Ce que comporterait exactement le mandat de traiter les plaintes – pouvoirs de contrainte, d’enquête ou d’instruction – n’est pas clair.  Le Livre blanc indique que l’OSFC aurait le pouvoir de recommander des indemnités non obligatoires aux consommateurs lésés et de faire connaître les institutions qui ne se conforment pas à ses recommandations.

Les banques (étrangères et canadiennes) seraient tenues d’adhérer à cette organisation.  Les associations coopératives de crédit (article proposé 385.23 de la Loi sur les associations coopératives de crédit), les sociétés de fiducie et de prêt (article proposé  441.1 de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt) ainsi que les sociétés d’assurances (article proposé  486.1 de la Loi sur les sociétés d’assurances) devraient être membres d’une organisation provinciale si la province où elles exercent leurs activités a une loi qui l’exige.  En l’absence d’une loi provinciale, ces institutions financières devraient être membres d’une organisation qu’elles ne contrôlent pas et qui examine les réclamations qu’elles n’ont pas résolues.  Il pourrait s’agir de l’OSFC fédéral ou d’une organisation volontaire dans la province, pourvu que les institutions ne la contrôlent pas et qu’elle s’occupe des réclamations non résolues.

      2. Fermetures de succursales

Sous réserve des règlements que pourrait prendre le gouverneur en conseil, les banques, les sociétés fédérales de fiducie et de prêt ainsi que les associations coopératives de crédit devraient donner avis de la fermeture d’une succursale.  Après que l’avis a été donné, mais avant la fermeture, le commissaire pourrait, dans les situations décrites, exiger de la banque qu’elle le rencontre ainsi que les parties intéressées « en vue de discuter de la fermeture ou de la cessation d’activités visée » (articles proposés 459.2 de la Loi sur les banques, 385.27 de la Loi sur les associations coopératives de crédit et 444.1 de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt).  Toutefois, les pouvoirs du commissaire s’arrêteraient là, et il ne serait pas habilité à imposer ou à interdire une fermeture, ni à en modifier l’échéancier.

Bien que le projet de loi ne mentionne pas de délai particulier, le Livre blanc du gouvernement indique que le gouvernement a l’intention d’exiger des institutions de dépôt fédéral « un préavis d’au moins quatre mois en cas de fermeture de succursales, sauf dans les collectivités rurales où il n’y a qu’une succursale dans un rayon de 10 kilomètres, auquel cas un préavis de six mois sera[it] exigé ».

      3. Reddition de comptes publics

Les banques, les sociétés de fiducie et de prêt et les sociétés d’assurances canadiennes ayant des capitaux propres d’un milliard de dollars ou plus seraient tenues de publier annuellement une déclaration « faisant état de [la] contribution de [l’institution financière] et de celle des entités de son groupe précisées par règlement à l’économie et à la société canadiennes ».  L’institution financière devrait déposer cette déclaration auprès du commissaire et la rendre accessible à ses clients et au public (de la manière et au moment prescrits).

Le gouverneur en conseil pourrait décider par règlement des exigences relatives au préavis (quand, comment, quoi et à qui), du moment d’une réunion et des situations où un avis n’est pas nécessaire ou peut être donné d’une autre façon que la façon habituelle.

Le gouverneur en conseil pourrait également se donner le pouvoir de réglementer la communication de renseignements relatifs à la protection des consommateurs.

      4. Exigences touchant la communication de renseignements

(Articles proposés 445 de la Loi sur les banques, 385.07 de la Loi sur les associations coopératives de crédit et 431 de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt.)

Les banques, les sociétés de fiducie et de prêt ainsi que les associations coopératives de crédit devraient fournir des renseignements par écrit sur l’ouverture d’un compte.  En vertu de l’article actuel, les renseignements peuvent être fournis soit par écrit, soit selon ce que prévoient les dispositions réglementaires.  Les institutions doivent informer les particuliers du fait que les renseignements peuvent être fournis par écrit, et que les particuliers peuvent les réclamer sous forme écrite.  Il n’y aurait aucun changement en ce qui concerne les renseignements que la banque doit fournir à ses clients.

Si un client ouvre un autre compte par téléphone, le projet de loi autoriserait l’institution à lui fournir oralement les renseignements voulus, à condition qu’elle les lui fournisse également par écrit au plus tard sept jours ouvrables après l’ouverture du compte.  Toutefois, le gouverneur en conseil aurait le pouvoir d’établir par règlement de quelle façon et à quel moment les renseignements seraient considérés comme ayant été fournis au client.

Le projet de loi permettrait également la fermeture d’un compte dans un délai de 14 jours sans que cela n’entraîne des frais autres que les frais d’intérêt.

Ces modifications se retrouvent dans les modifications visant les banques étrangères (article proposé 564).

      5. Obligation de permettre l’ouverture d’un compte à frais modiques

L’article proposé 448.1 de la Loi sur les banques obligerait les banques à permettre aux particuliers d’ouvrir des comptes de détail pour lesquels il n’y a ni dépôt minimal ni obligation de maintenir un solde créditeur minimal.  Le gouverneur en conseil aurait le pouvoir de définir et de prévoir des « points de service » (p. ex. des succursales) ainsi que de préciser les conditions dans lesquelles cet article s’appliquerait et qui remplirait ces conditions.  Dans cet ordre d’idées, l’article proposé 448.2 investirait le gouverneur en conseil du pouvoir d’exiger des banques l’ouverture de comptes à frais modiques, de définir encore une fois les « points de service » ainsi que de préciser les conditions dans lesquelles cet article s’appliquerait et qui remplirait ces conditions.  En outre, le gouverneur en conseil pourrait prendre des règlements « prévoyant les caractéristiques, tel le nom, des comptes [de dépôt de détail à frais modiques] ».

À l’heure actuelle, le gouvernement permet aux banques de s’autoréglementer à l’égard des comptes à frais modiques.  Il a signé avec huit banques des protocoles d’entente qui décrivent le genre de compte à frais modiques que chacune offrira d’ici la fin de mars 2001. Les frais oscillent entre 2,95 $ et 4,00 $ par mois pour un certain nombre d’opérations (environ 12 pour chaque banque) et d’autres services.  (Le protocole d’entente est à l’annexe III du présent résumé.)  L’ACFC surveillera le respect des objectifs, et le gouvernement s’est engagé à intervenir par règlement si des problèmes surviennent.

Le Livre blanc de 1999 du gouvernement laisse entendre que la réglementation dans ce secteur aurait en partie pour objet d’assurer qu’un tel compte ne serait pas lié à des activités frauduleuses.  Outre les règles interdisant les soldes et les dépôts minimaux, le document indique qu’il ne serait pas nécessaire d’avoir un emploi pour ouvrir un tel compte, alors que le projet de loi demeure muet à cet égard.  (Les banques étrangères n’auraient pas à respecter cette exigence.)

En plus de ne pas imposer de frais pour les chèques gouvernementaux (ce qui est déjà prévu dans la Loi sur les banques), les banques seraient tenues d’honorer les chèques du gouvernement dans la mesure où le particulier encaisse le chèque en personne et satisfait aux conditions prescrites et où le chèque ne dépasse pas le montant prescrit.  En outre, le gouverneur en conseil pourrait prendre des règlements précisant les situations où les dispositions ne s’appliqueraient pas et où une personne qui serait admissible par ailleurs serait considérée comme n’étant pas un client de la banque.

      6. Interdiction de la vente liée

Dans la Loi sur les banques actuelle, la vente liée désigne le fait de lier l’achat d’un produit ou service à un prêt bancaire.  Les modifications proposées élargiraient la définition de vente liée, qui comprendrait le fait de lier un produit ou un service quelconque à un autre.

En vertu de la modification proposée, les banques devraient mettre en évidence et à la disposition des clients une déclaration claire décrivant l’interdiction de la vente liée avec coercition.  Cette interdiction ne s’appliquerait qu’aux banques (article proposé 459.1).

   C. Modifications (Examen loi par loi)

      1. Loi sur les associations coopératives de crédit

Ces modifications rendraient la Loi sur les associations coopératives de crédit (LACC) conforme à la Loi sur les banques en reflétant les dispositions de cette dernière relatives à la protection des consommateurs de même que les modifications qui y sont proposées.  En raison du chevauchement important, le tableau suivant mentionne simplement les dispositions équivalentes de la Loi sur les banques, ainsi que les modifications proposées à cette dernière et, lorsqu’il y a lieu, les différences.  Dans la LACC, le terme « banque » est remplacé par « associations de détail ».

Modifications
à la LACC

Titre

Loi sur les
banques

Modifications à la
Loi sur les banques

Différences/Notes

385.05

 

439.1

 

Aucune définition de « compte de dépôts de détail à frais modiques »; « association membre » remplace « banque membre »

385.06

Frais de tenue de compte

440

 

 

385.07(1,2)

Déclaration à l’ouverture d’un compte

441(1)

441(2)

 

385.08

Publicité

442

 

 

385.09a), c)

Règlements – Communication

443a), b)

 

 

385.09b)

 

 

 

Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements concernant la date et les modalités de communication aux clients au sujet de la tenue d’un compte.

385.1

Déclaration à l’ouverture d’un compte de dépôt

445(1) a)-e)

445

 

385.11

Communication des frais

446

 

 

385.12

Augmentations interdites

447

 

 

385.13

Application

 

448

S’applique aux articles 385.1-385.12

385.14

Définition de « coût d’emprunt »

 

449

 

385.15

Diminution d’une partie du coût d’emprunt

449.1*

 

 

385.16

Communication du coût d’emprunt

450*

 

 

385.17

Calcul du coût d’emprunt

451

 

 

385.18

Autres renseignements à déclarer

451*

 

 

385.19

Renseignements concernant le renouvellement

452.1*

 

 

385.2

Publicité

453*

 

 

385.21

Règlements relatifs aux coûts d’emprunt

454*

 

Légère différence de formulation : « […] peut, par règlement a) régir les modalités […] applicables à la communication que doit (Loi sur les banques : peut) faire une association de détail à l’emprunteur […] »

385.22

Procédures d’examen des réclamations

455(1), (1)b), c)

455(1)a), (2)

 

385.23

Obligation d’adhésion

 

455.1

Une association de détail est tenue d’être membre d’une organisation indépendante d’examen des plaintes, semblable à celle qui est proposée au paragraphe 455.1(1) de la Loi sur les banques.  L’exigence qui est faite dans la loi fédérale devient applicable lorsque la loi provinciale ne comporte pas de disposition semblable.  Selon cet article, une association de détail doit être membre d’une organisation indépendante d’examen des plaintes si aucune règle de droit de la province n’assujettit une association de détail à la compétence d’une organisation qui examine les plaintes.

385.24

Renseignements

 

 

456

 

385.25

Remboursement anticipé de prêts

458*

 

 

385.26

Règlements

459

 

 

385.27

Avis de fermeture de succursale

 

459.2

 

395.28

Communication de renseignements

 

459.4

 

* Modifications de 1997

Partie XIII.1 – Règlement des associations de détail : Commissaire

Selon les dispositions du projet de loi, le commissaire de l’ACFC jouirait, pour les associations de détail, des pouvoirs dont il serait investi à l’égard des banques (Partie XIV, modifications proposées à la Loi sur les banques).

Différences par rapport à la Loi sur les banques et ses modifications :

  • Aucune obligation de déclaration annuelle (cf. Loi sur les banques, article 459.3).

  • Aucune interdiction de ventes liées (cf. Loi sur les banques, article 459.1).

  • Aucune obligation d’offrir des comptes de dépôt de détail à frais modiques (cf. Loi sur les banques, article 448.2).

  • Aucune obligation d’encaisser les chèques du gouvernement du Canada des particuliers qui ne sont pas membres (cf. Loi sur les banques, article 458.1).

      2. Loi sur l’association personnalisée le Bouclier vert du Canada

Selon les dispositions du projet de loi, le commissaire de l’ACFC disposerait, pour le Bouclier vert du Canada, du droit d’accès aux renseignements à des fins de surveillance et des outils de surveillance du respect des dispositions relatives aux consommateurs dont il disposerait à l’égard des sociétés d’assurances en vertu de la Loi sur les sociétés d’assurances.

     3. Loi sur les sociétés d’assurances

Les modifications aux dispositions relatives à la protection des consommateurs se trouvent aux articles proposés 479 à 489.2 (sociétés canadiennes), 598 à 607.1 (sociétés étrangères) et 693 à 698 (Partie XVI – Réglementation des sociétés et sociétés étrangères : Commissaire) de la Loi sur les sociétés d’assurance (LSA).  Bon nombre des modifications proposées reflètent celles de la Loi sur les banques.  Le tableau suivant – comme, le précédent, celui des modifications proposées à la LACC – signale les modifications proposées à la Loi sur les banques et, lorsqu’il y a lieu, les différences.


Modifications
à la LSA


Modifications
à la Loi sur les
banques


Différences/Notes

Définition de « coût d’emprunt »

479

449

Comme cette définition s’applique à une société d’assurances, elle couvre « un prêt ou une avance consenti par la société et garanti par une police ou par la valeur de rachat de celle-ci ».

Réclamations

486

455

Voir les notes sur les modifications à la Loi sur les banques.

486.1

455.1(2)

À l’instar d’une association de détail, une société d’assurances est tenue d’être membre d’une organisation indépendante d’examen des plaintes semblable à celle qui est proposée au paragraphe 455.1(1) de la Loi sur les banques.  L’exigence qui est faite dans la loi fédérale devient applicable lorsque la loi provinciale ne comporte pas de disposition semblable.  Selon cet article, une société d’assurances doit être membre d’une organisation indépendante d’examen des plaintes si aucune règle de droit de la province ne l’assujettit à l’autorité d’une organisation qui examine les plaintes.

Renseignements sur la façon de communiquer avec l’ACFC

487

456

Semblable à l’article 456 de la Loi sur les banques : la société doit indiquer aux personnes qui lui demandent des produits ou services, ou à qui elle en fournit, comment communiquer avec l’ACFC.  Là encore, les responsabilités de protection des consommateurs assumées par le BSIF sont transférées à l’ACFC.  Comme dans le cas des banques, le rapport annuel du commissaire doit comporter un rapport sur les « procédures de traitement des plaintes mises en place par la société ainsi que sur le nombre et la nature des plaintes portées à l’attention de l’Agence […] ».

Déclaration annuelle

489.1

459.3

Comme les banques, les sociétés d’assurances dont les capitaux propres sont égaux ou supérieurs à un milliard de dollars doivent produire des déclarations annuelles.

Communication de renseignements

489.2

459.4

Identique concernant ce qui peut être réglementé dans ce domaine.

Les modifications proposées aux dispositions de la LSA s’appliquant aux sociétés d’assurances canadiennes sont reflétées dans les modifications aux dispositions régissant les activités des sociétés d’assurances étrangères (articles proposés 598-607.1).  Cependant, à la différence des sociétés d’assurances canadiennes, les sociétés étrangères dont les capitaux propres sont égaux ou supérieurs à un milliard de dollars ne seraient pas tenues de produire des déclarations annuelles.

Partie XVI – Réglementation des sociétés et sociétés étrangères : Commissaire

Selon les dispositions du projet de loi, le commissaire de l’ACFC jouirait, pour les sociétés d’assurances canadiennes et étrangères, du même pouvoir d’enquête dont il serait investi à l’égard des banques canadiennes et étrangères (Partie XIV, modifications proposées à la Loi sur les banques).  Par contre, au lieu d’être habilité à communiquer des renseignements à la SADC comme dans le cas des banques, le commissaire pourrait les communiquer « à l’association d’indemnisation désignée par arrêté du ministre en application des paragraphes 449(1) ou 591(1) pour l’accomplissement de ses fonctions » (alinéa proposé 695(2)c)).  En vertu de la loi actuellement en vigueur, le ministre a déjà ce pouvoir.

      4. Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt

Les modifications aux dispositions relatives à la protection des consommateurs se trouvent dans les articles proposés 301, 385.05 à 385.28, ainsi que dans les articles proposés 520.1 à 520.5 (Partie XII.1 – Réglementation des sociétés : Commissaire) de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt (LSFP).

Ces changements reflètent les modifications proposées à la Loi sur les banques exposées plus haut.  Le tableau qui suit signale donc les changements pertinents à la Loi sur les banques et, lorsqu’il y a lieu, relève les différences.


Modifications
à la LSFP


Modifications
à la Loi
sur les banques


Différences/Notes

Définitions et déclarations

425.1

439.1

Définit « société membre », « compte de dépôt personnel » et « compte de dépôt de détail ».  Aucune définition de l’expression « compte de dépôt de détail à frais modiques », puisqu’elle ne figure pas dans cet article.

427(2)

441(2)

Exception qui est prévue pour communiquer à un client le taux d’intérêt sur un compte et la façon dont il est versé.

430

444

Abrogation de la définition du compte de dépôt personnel.

431

445

Déclaration à l’ouverture d’un compte de dépôt : l’information doit être fournie par écrit; fermeture sans frais d’un compte dans les 14 jours.

434

448

Application.

435

449

Élargissement de la définition de « coût d’emprunt ».

Réclamations

441

455

Voir les notes sur les modifications de la Loi sur les banques.

441.1

455.1(2)

À l’instar d’une association de détail, une société de fiducie et de prêt est tenue d’être membre d’une organisation indépendante de traitement des plaintes semblable à celle qui est proposée dans au paragraphe 455.1(1) de la Loi sur les banques.  L’exigence qui est faite dans la loi fédérale devient applicable lorsque la loi provinciale ne comporte pas de disposition semblable.  Selon cet article, une société de fiducie et de prêt doit être membre d’une organisation indépendante d’examen des plaintes si aucune règle de droit de la province ne l’assujettit à l’autorité d’une organisation qui examine les plaintes.

Renseignements sur la façon de communiquer avec l’ACFC

442

456

Semblable à l’article 456 de la Loi sur les banques : la société doit indiquer aux personnes qui lui demandent des produits ou services, ou à qui elle en fournit, comment communiquer avec l’ACFC.  Là encore, les responsabilités de protection des consommateurs assumées par le BSIF sont transférées à l’ACFC.  Comme dans le cas des banques, le rapport annuel du commissaire doit comporter un rapport sur les « procédures de traitement des plaintes mises en place par la société ainsi que sur le nombre et la nature des plaintes portées à l’attention de l’Agence […] ».

Avis de fermeture de succursale

444.1

459.2

Pareil.

Déclaration annuelle

444.2

459.3

Comme les banques, les sociétés de fiducie et de prêt dont les capitaux propres sont égaux ou supérieurs à un milliard de dollars doivent produire des déclarations annuelles.

Communication de renseignements

444.3

459.4

Identique concernant ce qui peut être réglementé dans ce domaine.

Différences par rapport à la Loi sur les banques et ses modifications :

  • Aucune interdiction de ventes liées (cf. Loi sur les banques, article 459.1).

  • Aucune obligation d’offrir des comptes de dépôt de détail à frais modiques (cf. Loi sur les banques, article 448.2).

  • Aucune obligation d’encaisser les chèques du gouvernement du Canada (cf. Loi sur les banques, article 458.1).

Partie XII.1 – Réglementation des sociétés : Commissaire

Selon les dispositions du projet de loi, le commissaire de l’ACFC jouirait, pour les sociétés de fiducie et de prêt canadiennes et étrangères, du même pouvoir d’enquête dont il serait investi à l’égard des banques canadiennes et étrangères (Partie XIV, modifications proposées à la Loi sur les banques).

L’ASSOCIATION CANADIENNE DES PAIEMENTS

   A. Création et expansion

Les modifications proposées la Loi sur l’Association canadienne des paiements (y compris son nouveau titre Loi canadienne sur les paiements) visent à accroître le nombre de membres de l’Association canadienne des paiements (ACP), afin de la rendre plus sensible à l’innovation et au changement tout en assurant la stabilité continue du système.  Ainsi, elles ouvriraient les portes de l’ACP aux sociétés d’assurances, aux sociétés de fonds mutuels du marché monétaire et aux courtiers en valeurs mobilières (article proposé 4).  De plus, le ministre serait habilité à désigner les nouveaux systèmes de paiement (voir ci-dessous).

Les objectifs de l’ACP seraient (paragraphe proposé 5(1)) :

a)  d’établir et de mettre en œuvre des systèmes nationaux de compensation et de règlement, ainsi que d’autres arrangements pour effectuer ou échanger des paiements;

b)  de favoriser l’interaction de ses systèmes et arrangements avec d’autres systèmes et arrangements relatifs à l’échange, la compensation et le règlement de paiements;

c)  de favoriser le développement de nouvelles technologies et méthodes de paiement.

Ainsi, il y aurait désormais plusieurs systèmes de règlement ainsi que d’autres arrangements visant la réalisation ou l’échange des paiements.

Les renseignements recueillis par l’ACP seraient confidentiels et ne pourraient être divulgués qu’aux organes gouvernementaux et réglementaires pertinents, à la Banque du Canada et à la SADC si le ministre est convaincu que l’information serait traitée confidentiellement (article proposé 43).  Les articles proposés 45 à 47 décrivent les pénalités prévues dans les cas de non-conformité (qui pourraient être portés devant un tribunal); ils indiquent en outre que le ministre pourrait s’adresser à un tribunal supérieur pour faire respecter les directives, modalités ou demandes.

   B. Conseil d’administration

Afin d’appuyer ces changements, les modifications proposées changeraient la composition du conseil d’administration de l’ACP.  L’article proposé 8 porterait le nombre de sièges du conseil d’administration de 11 à 16.  À l’heure actuelle, les membres votent pour élire 10 administrateurs et la Banque du Canada désigne l’un de ses cadres supérieurs à titre de président du conseil d’administration de l’ACP.

En vertu des modifications proposées, les membres de l’ACP éliraient 12 administrateurs, la Banque du Canada en nommerait un, et le ministre des Finances en nommerait trois.  Le ministre ne pourrait nommer des fonctionnaires provinciaux ou fédéraux, des députés, des sénateurs, des membres d’une assemblée législative, des membres de l’association ou de sociétés affiliées(28).  Parallèlement à l’augmentation du nombre de membres de l’ACP, le nombre de catégories de membres augmenterait.  La rémunération des administrateurs serait précisée dans les règlements administratifs.

Le conseil d’administration aurait le pouvoir de prendre des règlements administratifs portant sur la rémunération des administrateurs, le versement des droits pour les services rendus par l’Association ou en son nom, ainsi que le mode d’établissement de ces droits, l’authenticité et l’intégrité des instruments de paiement et des communications afférentes à un paiement et l’identification et l’authentification des membres (article proposé 18.1).

De plus, les articles proposés 19 et 19.1 indiquent plus explicitement que le conseil d’administration pourrait établir les règles qu’il juge nécessaires à la réalisation de la mission de l’Association.  Il s’agirait notamment de règles portant sur les instruments de paiement acceptables pour l’échange, la compensation ou le paiement, sur les normes et procédures relativement à ceux-ci, sur le règlement des paiements et les questions connexes et sur l’authenticité et l’intégrité des instruments de paiement et des communications afférentes à un paiement, ainsi que sur l’identification et l’authentification des membres et d’autres personnes.

En vertu des modifications apportées à l’article 19, il reviendrait à l’Association, et non au directeur général, de rendre le texte des règles accessible aux membres.  Il ne serait plus nécessaire d’envoyer les règles aux membres (paragraphe proposé 19(4)).  Le ministre devrait recevoir des copies de chaque règle dans les dix jours qui suivent le moment où elle est fixée.

L’article proposé 19.1 permettrait au conseil d’établir des déclarations de principe et des normes.

Actuellement, l’article 21 autorise le comité de direction à entreprendre des  activités qui ne sont pas spécifiquement réservées au président ou au conseil, et le comité doit faire rapport au conseil à chaque réunion de ce dernier.  Conformément à l’alinéa proposé 18(1)a), le conseil pourrait indiquer au comité les activités à entreprendre.  Il n’y aurait aucune autre description de travail pour le comité de direction (dont le mandat est fixé par le conseil).  L’article proposé 21.1 permettrait au conseil de déléguer ses pouvoirs à d’autres comités.

   C. Pouvoirs ministériels

Les articles proposés 19.2 à 19.4 donneraient de nouveaux pouvoirs considérables au ministre des Finances.  En vertu de l’article proposé 19.2, les règles de l’ACP entreraient en vigueur 30 jours après qu’une copie en est envoyée au ministre.  Par contre, ce dernier pourrait décider qu’elles entreraient en vigueur plus tôt ou proroger ce délai d’un maximum de 30 jours.  Le ministre pourrait également « annuler la totalité des règles ou une partie seulement de celles-ci », ou encore donner au conseil des instructions – qui devraient être suivies – pour prendre, établir, modifier ou révoquer un règlement administratif, une règle ou une norme.  Il devrait consulter le conseil, de même que les parties intéressées, avant de donner des instructions.

   D. Comité consultatif des intervenants

L’article proposé 21.2 donnerait par voie législative au Comité consultatif des intervenants formé en 1996 la mission de « donner au conseil des avis et des conseils sur les questions liées aux paiements, à leur compensation et à leur règlement, » etc.  Ce comité se composerait d’au plus 20 personnes.  Deux d’entre elles, au plus, seraient des membres du conseil d’administration nommés par ce dernier, et le reste du comité devrait « être, dans l’ensemble, représentatif des usagers et de ceux qui fournissent des services ». Le conseil de l’ACP nommerait les autres membres en consultation avec le ministre pour des mandats de trois ans, mais une exception est prévue dans le cas des premiers membres nommés : « un tiers est nommé pour un mandat de trois ans, un tiers, pour un mandat de deux ans et un tiers, pour un mandat d’un an ».  Les membres ne seraient pas rémunérés, mais pourraient être indemnisés des frais de déplacement et de séjour entraînés par l’accomplissement de leurs fonctions.

   E. Pouvoirs réglementaires

En vertu des modifications (article proposé 35), le pouvoir de réglementation du gouverneur en conseil serait élargi pour qu’il puisse fixer le nombre de membres des comités du conseil, les conditions d’éligibilité des administrateurs et le nombre d’administrateurs à élire pour chaque catégorie, ainsi que les circonstances dans lesquelles plusieurs catégories peuvent être regroupées et réputées ne constituer qu’une seule catégorie, et préciser les exigences relatives aux membres, fixer les conditions à satisfaire par une société de fonds mutuels du marché monétaire et prendre toute autre mesure d’application de la présente partie.

   F. Abrogation des pouvoirs de surveillance

L’article 28 actuel serait annulé et remplacé par une note sur la participation par moyen électronique, ce qui éliminerait le rôle du surintendant des institutions financières, si bien que l’Association n’aurait pas de mécanisme de surveillance, mis à part celui représenté par le ministre.  Actuellement, le surintendant doit examiner les travaux de l’Association et en rendre compte au ministre (article 28).  L’article 30 de la loi actuelle – qui prévoit que chaque membre doit appartenir à la SADC ou donner une garantie de stabilité financière – serait abrogé.

   G. Systèmes de paiement désignés

En vertu des modifications proposées (article proposé 37), le ministre serait chargé, sous réserve de plusieurs critères, de désigner des systèmes de paiement en vue de l’intérêt public.  Les systèmes de paiement devraient être au moins de portée nationale ou l’être dans une large mesure, ou jouer un rôle important pour favoriser les opérations sur le marché financier canadien ou l’économie canadienne.

Pour désigner un système de paiement, le ministre devrait tenir compte des facteurs suivants :

  • la sécurité financière qu’offre le système de paiement à ses participants et à ses usagers;

  • l’efficacité et la compétitivité des systèmes de paiement au Canada;

  • l’intérêt du système financier canadien.

Le ministre devrait consulter le gestionnaire et les participants du système de paiement avant de désigner le système.

Le ministre devrait également obtenir des copies des règles régissant un système de paiement désigné (article proposé 38).  Il aurait par ailleurs le pouvoir discrétionnaire de renoncer à la période prévue ou de la proroger, d’annuler la totalité des règles ou une partie seulement de celles-ci, ou d’exempter un système de paiement de la règle des 30 jours (article proposé 39).

Le ministre pourrait rendre publiques les lignes directrices relatives à la partie 2 et en donner avis de toute façon « qu’il estime indiquée ».

Le ministre pourrait donner des instructions (article proposé 40) fixant les conditions à remplir pour devenir un participant du système de paiement désigné et précisant le fonctionnement du système, son interaction avec les autres systèmes de paiement et ses relations avec les usagers.

Avant de donner des instructions, le ministre devrait consulter le gestionnaire et (ou) les participants du système de paiement désigné et pourrait consulter d’autres parties intéressées.  Les instructions seraient publiées dans la Gazette du Canada.

Si le système de paiement désigné n’a pas de gestionnaire canadien, les participants canadiens devraient respecter les obligations imposées aux gestionnaires comme s’ils étaient eux-mêmes le gestionnaire.  Dans ce cas, toutefois, toute mesure que le ministre pourrait prendre à l’égard d’un gestionnaire du système de paiements ne s’appliquerait qu’aux participants canadiens.  Un gestionnaire ou un participant serait « canadien » s’il a été constitué sous le régime d’une loi fédérale ou provinciale.

Les renseignements obtenus en vertu de la Loi canadienne sur les paiements sont confidentiels et doivent être traités comme tels, mais le ministre peut toutefois les communiquer aux organismes de réglementation des institutions financières et aux agents autorisés de la Banque du Canada et de la Société d’assurance-dépôts du Canada (article proposé 43). Selon cette loi, ceux qui agissent de bonne foi bénéficient de l’immunité judiciaire (article proposé 44). Le ministre peut, après constatation du défaut, demander à une cour supérieure d’enjoindre à une personne de se conformer à la Loi ou aux instructions données aux termes de celle-ci (article proposé 45). Une infraction à la Loi peut être frappée d’une amende maximale de 100 000 $ et de 12 mois de prison, ou de l’une de ces peines, dans le cas d’une personne physique, ou d’une amende maximale de 500 000 $ dans le cas d’autres entités (article proposé 47).


ANNEXE I
LA DÉMUTUALISATION

En 1992, le gouvernement a présenté un cadre législatif pour permettre aux mutuelles d’assurances de procéder à une démutualisation.  La démutualisation est un processus qui permet aux mutuelles de se convertir en sociétés par actions.  Une mutuelle appartient à ses souscripteurs avec participation; ils ont non seulement le droit de vote, mais ils prennent également part au risque et reçoivent donc l’actif qui reste d’une société au moment de sa liquidation.  Pour cette raison, ils reçoivent la plupart des gains de la démutualisation.  La plupart des souscripteurs sans participation n’ont aucun droit de propriété ou de vote dans leur société et ne participent donc pas aux gains de la démutualisation.  Seuls les souscripteurs avec droit de vote au moment où la société annonce son intention de se démutualiser ont le droit de participer au processus de démutualisation.

Une société choisit de se démutualiser pour trois raisons principales :

  • Pour se donner la possibilité de se restructurer, sous réserve de l’approbation de ses souscripteurs, afin d’améliorer son efficacité et sa compétitivité.  En tant que société par actions, elle peut émettre des actions ordinaires, sources importantes de financement pour toute société qui veut prendre de l’ampleur et de l’expansion.  La capacité accrue de réunir des capitaux permet aux sociétés d’assurances démutualisées de tirer parti des occasions de croissance tant au pays qu’à l’étranger, surtout en ce qui concerne les produits autres que les produits traditionnels de l’assurance.

  • Pour se donner de plus grandes possibilités de consolider sa capacité d’investir dans de nouvelles technologies dans le but d’offrir une gamme plus vaste de produits et services à ses clients.

  • Pour s’encourager à améliorer son efficacité et sa compétitivité.

La répartition des gains ne cause pas un épuisement des disponibilités de la société.  Cette dernière distribue en général ses actions aux souscripteurs admissibles.  Les souscripteurs peuvent soit conserver les actions soit les vendre sur le marché.  Dans le cas de ceux qui souhaitent obtenir des liquidités au lieu d’actions, la société peut vendre des actions aux investisseurs et utiliser les revenus pour faire des versements en liquide aux souscripteurs.  La plus grande partie de l’argent liquide que distribue la société directement aux souscripteurs dans le cadre de la démutualisation est réuni à la bourse.

Le BSIF continue de réglementer les sociétés démutualisées.  Par conséquent, toute la gamme des règles de prudence, y compris l’exigence relative au maintien de capitaux adéquats et à la conformité aux normes acceptées de saines pratiques commerciales et financières, continue de s’appliquer.  Le BSIF continue de surveiller le respect des normes par les sociétés.

Toutes les mutuelles doivent demeurer des institutions à participation multiple pour au moins deux ans après la démutualisation(29), ce qui empêche la prise de contrôle de la mutuelle par une autre société, y compris par une banque canadienne.  Après cette période, un régime de propriété fondé sur la taille est instauré.

Bien que le gouvernement fédéral ne fasse pas la promotion de la démutualisation, il a mis en place un ensemble de règles que les sociétés doivent suivre lorsqu’elles veulent se démutualiser.  Ces règles servent à faire en sorte que la répartition de la valeur est juste et que les souscripteurs admissibles disposent de renseignements complets, précis et clairs avant de voter sur la démutualisation.  Dans le cadre de n’importe quel processus de démutualisation, le BSIF doit s’assurer que les sociétés respectent la loi et les règlements.  Chaque proposition de démutualisation doit également avoir reçu l’approbation du ministre des Finances après avoir été approuvée par les souscripteurs admissibles.  Le rôle du BSIF dans un processus de démutualisation consiste à faire en sorte que les sociétés répondent à toutes les exigences du cadre réglementaire de démutualisation proposé, lequel renferme des dispositions clés en ce qui concerne le traitement juste et équitable des souscripteurs.  Lorsqu’il examine les renseignements qu’il reçoit au sujet des plans de conversion d’une société, le BSIF a le pouvoir d’engager des experts externes et d’exiger des renseignements supplémentaires de la part de société, s’il le juge nécessaire, afin d’évaluer le plan de démutualisation.

Jusqu’à présent, quatre grandes mutuelles d’assurance-vie se sont démutualisées(30).  Au cours du processus de démutualisation, la société demande aux souscripteurs admissibles de voter sur une proposition de conversion.  Si les souscripteurs (et les organismes de réglementation) donnent leur approbation, les souscripteurs admissibles deviennent des actionnaires de leur société d’assurance-vie.  Les droits des souscripteurs à titre de clients restent inchangés – la protection, la valeur des polices, les primes et les dividendes prévus par les polices ne sont pas touchés par la démutualisation.  Ce qui change, c’est la nature des droits de propriété des souscripteurs de la société.  En échange de leurs droits et intérêts de propriété, la société distribue les gains aux souscripteurs admissibles, en général sous forme d’actions de la société, bien que les souscripteurs puissent choisir de recevoir les gains de la démutualisation sous forme d’actions ou de dividendes.  En tant qu’actionnaires de la société, ils ont droit à ce qui suit :

  • les dividendes, tels qu’annoncés par les directeurs de la société;

  • le droit de vote aux réunions de la société – les actionnaires élisent deux tiers des membres du conseil au maximum;

  • le droit de vendre des actions à n’importe quel moment.

Dans une mutuelle d’assurance-vie, les souscripteurs admissibles sont les seuls autorisés à voter aux réunions de la société.  Après la démutualisation, les actionnaires de la société ont ce droit, et les souscripteurs le conservent.  La loi canadienne garantit que même après qu’une mutuelle d’assurance-vie se transforme en société par actions, les souscripteurs élisent au moins un tiers des membres du conseil d’administration de la société.

Lorsqu’une société se démutualise, sa valeur totale est répartie entre les souscripteurs admissibles en échange de leurs droits et intérêts de propriété dans la mutuelle.  Le gain dont bénéficie un souscripteur est calculé en fonction de plusieurs facteurs tels que la durée du lien entre le souscripteur et la société, le montant de la protection d’assurance, la valeur de la police en espèces et la prime annuelle.  La formule de répartition proposée par chaque société est examinée par l’actuaire de la société et par un actuaire indépendant, lesquels doivent indiquer si elle est juste et équitable envers les souscripteurs.  Les renseignements relatifs à la répartition entre souscripteurs admissibles se trouvent dans la trousse envoyée par chaque société.

La démutualisation se déroule en sept étapes :

  • Une société élabore un plan détaillé de démutualisation désignant les souscripteurs admissibles.

  • Le plan est présenté au conseil d’administration de la société pour approbation.

  • Le plan (et les documents de référence) est transmis au surintendant des institutions financières pour qu’il l’examine.  Le plan est également examiné par les organismes de réglementation de l’assurance et des valeurs mobilières dans toute autre compétence dans laquelle est exploitée la société.

  • Si les documents présentés au surintendant sont acceptables et respectent les règlements, une trousse donnant tous les renseignements nécessaires est envoyée à tous les souscripteurs admissibles, au moins 45 jours avant la convocation d’une assemblée extraordinaire au cours de laquelle a lieu le vote sur la démutualisation.

  • La société demande aux souscripteurs admissibles de voter à une assemblée extraordinaire sur la démutualisation.

  • Si les souscripteurs admissibles votent en faveur de la démutualisation, la société demande alors au ministre des Finances d’approuver le plan.

  • Avec l’approbation du ministre, la démutualisation peut se faire; la société devient une société par actions et distribue les gains aux souscripteurs.

Les souscripteurs admissibles sont :

  • des souscripteurs qui ont, le jour où la société a annoncé son intention d’élaborer un plan de démutualisation, ou à une date ultérieure choisie par la société, des polices qui leur donnent le droit de vote aux réunions de la société;

  • ceux qui ont fait une demande de police avec droit de vote avant la date d’admissibilité choisie par la société et qui ont par la suite reçu une telle police;

  • ceux dont la police s’est éteinte avant la date d’admissibilité mais qui a été rétablie au moins 90 jours avant la convocation de l’assemblée extraordinaire pour le vote sur la démutualisation;

  • lorsque la date d’admissibilité est postérieure à la date de l’annonce, ceux dont les polices sont échues involontairement (échéance, décès, mais non renonciation) au cours de cette période.


ANNEXE II


ANNEXE III


(1) Pour faciliter la comparaison, tous les changements par rapport au résumé législatif du projet de loi C-38 sont indiqués en caractères gras.

(2) Actuellement, une institution financière canadienne « à participation multiple » est (a) une institution financière canadienne dont personne ne détient des actions (i) représentant plus de 10 p. 100 des droits de vote attachés à toutes les actions en circulation de l’institution financière canadienne, ou (ii) ayant une valeur comptable globale dépassant 10 p. 100 de l’avoir propre des actionnaires.

(3) L’obligation de mettre en circulation dans le public les actions de la société (le « fonds public d’actions ») signifie que ces actions doivent être cotées dans une bourse reconnue au Canada et ne pas appartenir à des personnes qui ont un intérêt substantiel dans des actions avec droit de vote d’une catégorie quelconque ni être contrôlées par elles.  Ces obligations faites aux banques de l’annexe II, aux sociétés de fiducie et de prêt et aux sociétés d’assurances ont été instaurées en 1992.

(4) Le critère d’aptitude sert à déterminer les aptitudes des propriétaires potentiels.  Les antécédents professionnels, la solidité du plan d’affaires et les motifs du demandeur sont analysés.  Le critère permet également d’établir si le demandeur a la moralité et l’intégrité nécessaires.

(5) Une banque « à participation multiple » appartient à un grand nombre d’actionnaires, aucun d’entre eux n’ayant à lui seul suffisamment d’actions pour exercer un contrôle sur elle.  La règle actuelle de participation multiple visant les banques ne s’applique qu’aux banques de l’annexe I de la Loi sur les banques.  Ces dernières doivent être à participation multiple, ce qui signifie qu’aucun actionnaire ou groupe d’actionnaires agissant de concert ne peuvent en posséder plus de 10 p. 100 des actions de n’importe quelle catégorie.  Pour les représentants du secteur bancaire, la définition actuelle de la participation multiple est trop restrictive et empêche une banque canadienne ayant ce régime de propriété d’établir des alliances ou des coentreprises à l’issue desquelles un actionnaire pourrait en détenir plus de 10 p. 100 des actions d’une catégorie quelconque.  Les banques estiment qu’elles devraient être en mesure d’établir des coentreprises et des alliances stratégiques qui se justifient du point de vue commercial et se soldent par des innovations pour le consommateur.  Le gouvernement est d’accord avec ce point de vue; la nouvelle règle de participation multiple s’appliquerait à toutes les banques et aux sociétés d’assurances démutualisées dont les capitaux propres sont supérieurs à 5 milliards de dollars.

(6) Une banque « à participation restreinte » est une banque dans laquelle un seul actionnaire peut détenir plus de 10 p. 100 des actions en circulation.  Habituellement, les banques à participation restreinte sont contrôlées par un seul actionnaire, qui ne détient pas nécessairement la totalité des actions.  Un exemple commun de banque à participation restreinte serait une filiale d’une banque étrangère, constituée en vertu d’une loi au Canada et contrôlée par l’institution mère.  Le projet de loi modifierait la définition de participation restreinte pour l’étendre à toute institution financière qui n’est pas tenue d’être à participation multiple

(7) Un actionnaire important est un actionnaire qui possède, directement ou par l’entremise d’entités contrôlées par lui, plus de 20 p. 100 des actions avec droit de vote en circulation ou plus de 30 p. 100 de toute catégorie d’actions sans droit de vote.

(8) Le terme « opérations avec apparentés » désigne les opérations conclues entre une institution financière et des personnes qui sont en mesure d’exercer une influence ou un contrôle sur elle.  La réforme du secteur financier opérée en 1992 visait essentiellement à mettre en œuvre des mesures de contrôle exhaustives touchant les opérations de ce type.

(9) Généralement, une société de portefeuille est une société inactive qui détient des participations dans d’autres sociétés, actives celles-là.  Les États-Unis, le Royaume-Uni et plusieurs autres pays industrialisés autorisent déjà les fournisseurs de services financiers à adopter la structure de société de portefeuille.  Au Canada, les sociétés à participation restreinte (par exemple les sociétés d’assurance-vie constituées en sociétés par actions) ont toujours été autorisées à se structurer par la voie de sociétés de portefeuille non réglementées.

(10) On trouvera à l’annexe I une explication plus détaillée de la démutualisation.

(11) La demande de la banque devrait être approuvée par une résolution extraordinaire des actionnaires de la banque adoptée à l’assemblée convoquée pour délibérer sur cette question (paragraphe proposé 677(5)).

(12) La demande devrait être dûment autorisée par une résolution extraordinaire (paragraphe proposé 683(3)).

(13) L’acronyme « spb » signifie « société de portefeuille bancaire » et « bhc », « Bank Holding Company ».

(14) Un intérêt de groupe financier est défini comme équivalant à plus de 10 p. 100 des droits de vote de l’entité ou à plus de 25 p. 100 de l’avoir des actionnaires (paragraphe 10(1)).

(15) Toutefois, une société de portefeuille bancaire qui contrôlerait une banque de l’actuelle annexe I ayant des capitaux propres inférieurs à 5 milliards de dollars serait réputée, pour l’application de la Loi, être une société de portefeuille bancaire dont les capitaux propres sont égaux ou supérieurs à 5 milliards de dollars et devrait demeurer à participation multiple (article proposé 884). 

(16) Un actionnaire important serait celui qui détient plus de 20 p. 100 des actions avec droit de vote (article proposé 2.2).

(17) Les termes quasi-banque et banque véritable n’apparaissent pas comme tels dans le texte législatif, mais, dans le secteur, on y fait généralement correspondre un ensemble d’attributs juridiques.

(18) Le projet de loi ne précise pas ce qui constitue une partie importante des biens ou revenus d’un conglomérat; cette précision sera apportée par règlement.

(19) a) une banque; b) une société de portefeuille bancaire; c) une personne morale régie par la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt; d) une association régie par la Loi sur les associations coopératives de crédit; e) une société d'assurances ou une société de secours mutuel constituée ou formée sous le régime de la Loi sur les sociétés d'assurances; f) une société de portefeuille d'assurances; g) une société de fiducie, de prêt ou d'assurances constituée en personne morale ou formée sous le régime d'une loi provinciale; h) une société coopérative de crédit constituée en personne morale ou formée et réglementée sous le régime d'une loi provinciale; i) une entité constituée en personne morale ou formée sous le régime d'une loi fédérale ou provinciale et dont l'activité principale est le commerce des valeurs mobilières.

(20) Ce point donne à penser que les fusions avec des sociétés non canadiennes ne sont pas prévues dans la Loi, mais Ogilvie (Canadian Banking Law, 2e édition, 1998, Carswell, p. 238) laisse entendre qu’une institution pourrait procéder à une telle fusion en devenant d’abord une institution financière ou une personne morale constituée sous le régime d’une loi fédérale, puis en exécutant une convention de fusion avant de recevoir des lettres patentes en tant que nouvelle banque.

(21) Le ministre a annoncé l’obligation de mener une évaluation de l’incidence au moment du dépôt du projet de loi.  Ce point ne figure pas dans le projet de loi.

(22) Pour de plus amples renseignements sur la démutualisation des sociétés d’assurances, voir l’annexe I.

(23) Cette structure sera changée en 2001 quand les diverses fédérations et la Confédération se fusionneront en une nouvelle fédération dont chaque caisse sera membre.

(24) Ministère des Finances, La réforme du secteur des services financiers canadien, Livre blanc, 25 juin 1999, p. 41.

(25) Ce changement de fond par rapport au projet de loi C-38 a été apporté par suite des recommandations faites par les intervenants.

(26) Ministère des Finances (1999), p. 82-83.

(27) Ministère des Finances (1999), p. 51.

(28) Dans le projet de loi C-38, les membres du Comité consultatif des intervenants étaient exclus du conseil d’administration.  On a jugé cette restriction trop onéreuse et on l’a supprimée.

(29) Aucun actionnaire ne peut posséder plus de 10 p. 100 de n’importe quelle catégorie d’actions d’une société à participation multiple.

(30) Clarica, compagnie d’assurance sur la vie – autrefois La Mutuelle du Canada Compagnie d’Assurance sur la Vie (annoncée le 8 décembre 1997); La Compagnie d’Assurance-Vie Manufacturers (annoncée le 20 janvier 1998); Sun Life du Canada, Compagnie d’Assurance-Vie (annoncée le 27 janvier 1998); La Compagnie d’Assurance du Canada sur la Vie (annoncée le 2 avril 1998).


 


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