Le 8 octobre 2004, l’honorable Reg Alcock, président du Conseil du Trésor, a présenté à la Chambre des communes le projet de loi C-11 : Loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs d’actes répréhensibles (depuis, les termes « dénonciation et « dénonciateur » ont été remplacés par « divulgation » et « divulgateur » dans la version française du projet de loi, et le titre français du projet de loi a été modifié en conséquence entre son dépôt et son adoption à la Chambre des communes), pour établir un mécanisme de divulgation des actes répréhensibles dans le secteur public, y compris les sociétés d’État et tout autre organisme gouvernemental fédéral, et protéger les employés de ces ministères et organismes qui dénoncent de bonne foi de tels actes.
Le même jour, le gouvernement a diffusé un communiqué précisant que le projet de loi constitue un élément important de l’engagement plus vaste qu’a pris le gouvernement fédéral à l’égard de la transparence, de l’obligation de rendre compte, de la responsabilité financière et de l’éthique dans le secteur public.
Le projet de loi est le deuxième du gouvernement à traiter de la divulgation d’actes répréhensibles par des fonctionnaires fédéraux. Le premier, le projet de loi C-25(1), est mort au Feuilleton à la dissolution du Parlement. Le projet de loi C-11 reprend bon nombre des dispositions de son prédécesseur, mais comprend également d’importantes révisions faisant suite à des préoccupations exprimées par les parties intéressées au sujet du texte précédent. Outre les deux projets de loi du gouvernement, il y a eu de nombreux projets de loi d’initiative parlementaire sur le sujet(2). Le projet de loi C-11 est l’aboutissement de certains événements qui se sont produits depuis quelques années et que nous allons rappeler ci-après.
Tel qu’adopté par la Chambre des communes le 4 octobre 2005, le projet de loi comporte des amendements importants par rapport à la version de la première lecture. La plus importante est peut-être la création proposée d’un commissaire indépendant à l’intégrité du secteur public, qui relèvera directement du Parlement plutôt que du ministre désigné. Le commissaire sera nommé par le gouverneur en conseil, après approbation du Sénat et de la Chambre des communes. Dans la version originale du projet de loi, le président de la Commission de la fonction publique (CFP) devait faire enquête sur les actes répréhensibles et il relevait directement du ministre responsable de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Le Ministre devait déposer un rapport annuel au Parlement. Le président de la CFP n’aurait pu présenter de rapports directement au Parlement que sur les questions dont l’urgence aurait été telle qu’il aurait été contre indiqué d’en différer le compte rendu jusqu’au dépôt du rapport annuel.
Une autre modification importante est l’inclusion de certains éléments de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dans la portée du projet de loi. Dans la première version du projet de loi, la GRC, tout comme le Service du renseignement de sécurité et le Centre de sécurité des télécommunications, était exclue de la définition de « secteur public ». Dans la version actuelle du projet de loi, les membres de la GRC, y compris les gendarmes auxiliaires et les personnes employées sensiblement aux mêmes conditions que les membres de la GRC, sont considérés comme des fonctionnaires pour l’application du projet de loi. Des mesures spéciales sont prévues dans le cas des plaintes au motif de représailles présentées par les membres de la GRC. Ainsi, les plaintes concernant une enquête ou une procédure, relative à des mesures disciplinaires, à un renvoi ou encore à une rétrogradation, visée aux parties IV ou V de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada ne peuvent être entendues par le Conseil désigné en vertu du projet de loi qu’après que le membre a épuisé les recours prévus par la Loi. Le Conseil doit donner son autorisation avant que la plainte puisse être présentée. Il ne donnera cette autorisation que s’il est d’avis que la question relative aux représailles n’a pas été examinée comme il se doit dans les autres recours et que si les délais prévus dans le projet de loi sont respectés.
Le Conseil doit également prévoir des règles distinctes applicables aux plaintes des membres de la GRC, après avoir consulté la GRC et en tenant compte des besoins de celle-ci en matière de sécurité et de confidentialité.
La version actuelle du projet de loi permet aux fonctionnaires touchés par les divulgations, les enquêtes ou les plaintes relatives aux représailles d’être assignés à d’autres fonctions ou ailleurs dans le secteur public si leur présence risque d’influer sur le déroulement des opérations sur les lieux de travail. Les fonctionnaires qui peuvent être réaffectés comprennent :
Décembre 1996 –
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Dans son rapport De solides assises (aussi appelé Rapport Tait), le Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique recommande que « le gouvernement et le Parlement du Canada adoptent un énoncé de principes pour la fonction publique ou un code de la fonction publique » prévoyant notamment la création d’un mécanisme de divulgation fiable, pour permettre aux employés de faire entendre leurs préoccupations « à l’égard de mesures potentiellement illégales, contraires à l’éthique ou incompatibles avec les valeurs de la fonction publique, et de donner suite à leurs inquiétudes de façon juste et impartiale ». |
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30 novembre 2001 –
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Le Conseil du Trésor adopte la Politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail (communément appelée Politique sur la divulgation interne)(3), selon laquelle tous les administrateurs généraux des ministères et organismes énumérés à la partie I de l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (pour lesquels le Conseil du Trésor est l’employeur) sont tenus de désigner un agent supérieur chargé de recevoir l’information concernant les présumés actes fautifs en milieu de travail. De plus, la politique créait le poste d’agent de l’intégrité de la fonction publique dont le titulaire, en qualité de tiers neutre, donne suite aux divulgations qui, de l’avis de leurs auteurs, ne peuvent être faites à l’interne ou encore qui n’ont pas été examinées comme il se doit au sein d’un ministère. La politique interdit l’exercice de représailles à l’endroit des auteurs de divulgations de bonne foi. |
1er septembre 2003 – |
Le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, déjà annoncé par la présidente du Conseil du Trésor, entre en vigueur et fait partie des conditions d’emploi dans la fonction publique fédérale. Dans la Politique sur la divulgation interne, toute infraction au Code est considérée comme un acte répréhensible qui doit être divulgué. |
15 septembre 2003 – |
Dans son premier rapport annuel (2002-2003), l’agent de l’intégrité de la fonction publique recommande un régime législatif applicable à l’ensemble du secteur public fédéral, y compris les sociétés d’État pour la divulgation d’actes répréhensibles. La vérificatrice générale approuve cette recommandation dans son rapport de 2003, à la lumière de sa propre analyse de la Politique sur la divulgation interne. |
29 septembre 2003 – |
La présidente du Conseil du Trésor annonce la mise sur pied d’un groupe de travail pour examiner la question de la protection des divulgateurs au sein de la fonction publique fédérale, ainsi que la possibilité de légiférer en la matière. |
7 novembre 2003 – |
Dans son 13e rapport, Étude sur la divulgation (dénonciation) d’actes fautifs, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes recommande que le gouvernement fédéral légifère pour faciliter la divulgation des actes répréhensibles par les travailleurs du secteur public fédéral et protéger les divulgateurs. |
30 janvier 2004 – |
Dans son rapport, le Groupe de travail sur la divulgation des actes fautifs recommande un nouveau régime législatif de divulgation des actes répréhensibles dans le secteur public fédéral, y compris les sociétés d’État. |
31 janvier 2004 – |
L’honorable Denis Coderre, alors président du Conseil privé de la Reine pour le Canada et ministre responsable de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, heureux du rapport du Groupe de travail, déclare que l’adoption d’une loi sur la divulgation est une priorité et qu’il a l’intention de soumettre une proposition à l’approbation du Cabinet. |
10 février 2004 – |
Dans le cadre du dépôt à la Chambre des communes de la réponse du gouvernement fédéral au rapport de 2003 de la vérificatrice générale, le ministre Coderre annonce que le gouvernement présentera une mesure législative d’ici le 31 mars 2004. |
22 mars 2004 – |
M. Coderre présente à la Chambre des communes le projet de loi C 25 : Loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs d’actes répréhensibles. |
avril-mai 2004 – |
Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes tient des audiences sur le projet de loi C-25. |
23 mai 2004 – |
Le projet de loi C-25 meurt au Feuilleton avec la dissolution du Parlement. |
8 octobre 2004 – |
L’honorable Reg Alcock, président du Conseil du Trésor du Canada, présente à la Chambre des communes le projet de loi C-11 : Loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs d’actes répréhensibles. |
Entre autres, le projet de loi :
Le projet de loi comprend un préambule reconnaissant que l’administration publique fédérale est une institution nationale essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne. Ce préambule souligne entre autres que les fonctionnaires ont un devoir de loyauté envers leur employeur, qu’ils bénéficient de la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés et que le projet de loi vise l’équilibre qui convient entre ce devoir et cette liberté. Le gouvernement devra adopter une charte des valeurs du service public pour guider les fonctionnaires dans leur conduite et leurs activités professionnelles. Ces valeurs s’inspireront vraisemblablement de celles qui sont énoncées au chapitre premier du Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, mais la charte aura un champ d’application plus étendu, puisqu’elle s’appliquera non seulement aux employés de la fonction publique fédérale, mais plutôt à tous ceux du secteur public fédéral. Elle est distincte du code de conduite que le projet de loi oblige le Conseil du Trésor à établir pour le secteur public fédéral.
Le projet de loi s’intitule Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (art. 1).
L’article 2 renferme plusieurs définitions applicables au projet de loi, notamment celles de « divulgation protégée », « fonctionnaire » et « représailles ».
Une « divulgation protégée » est définie comme une divulgation qui est faite de bonne foi par un fonctionnaire, selon le cas :
« Secteur public » s’entend des ministères et secteurs de l’administration publique fédérale qui figurent à l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, des organismes énumérés aux annexes I.1, II et III de la Loi sur la gestion des finances publiques et des autres sociétés d’État et organismes publics nommés à l’annexe 1 du projet de loi.
Pour des raisons de sécurité, la définition de « secteur public » ne s’applique pas aux Forces canadiennes, au Service canadien du renseignement de sécurité et au Centre de la sécurité des télécommunications. Ainsi, les dispositions du projet de loi sur la divulgation d’actes répréhensibles ne s’appliquent pas à ces organismes, qui sont cependant tenus, en vertu des articles 52 et 53 du projet de loi, de se doter de mécanismes comparables. Ces deux articles sont analysés plus loin, à la rubrique « P. Obligations des organismes exclus ».
Bref, la définition de « secteur public » pour l’application du projet de loi signifie que le nouveau régime de divulgation s’applique aux sociétés d’État et aux organismes gouvernementaux. La Politique sur la divulgation interne déjà en vigueur s’applique uniquement aux fonctionnaires des ministères et organismes énumérés à la partie I de l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qu’on appelle souvent le « noyau de la fonction publique ». Ces personnes et leurs institutions relèvent de l’autorité du Conseil du Trésor, qui est l’employeur en titre.
« Fonctionnaire » s’entend d’une personne employée dans le « secteur public », y compris les membres de la GRC et tout administrateur général. Au sens du projet de loi, les membres de la GRC incluent les gendarmes auxiliaires de la GRC et les personnes employées par la GRC sensiblement aux mêmes conditions que ses membres.
Sont assimilés à l’administrateur général, défini dans un sens large, le premier dirigeant d’un élément du secteur public et le titulaire d’un poste équivalent.
Conformément à l’article 2.1, le commissaire de la GRC peut nommer un sous commissaire ou un commissaire adjoint afin qu’il exerce les attributions du commissaire lorsque celui-ci agit à titre d’administrateur général en vertu des alinéas 22g) et h), des paragraphes 26(1), 27(1) et (3), 28(1) et 29(3) et des articles 36 et 50.
« Représailles » s’entend de toute mesure visant un fonctionnaire parce qu’il a fait une « divulgation protégée » ou qu’il a collaboré de bonne foi à une enquête sous le régime du projet de loi, notamment :
Il y a à la fin du projet de loi trois annexes, que le gouverneur en conseil peut modifier par décret en y ajoutant ou en en retranchant le nom de toute société d’État ou de tout organisme public, le nom de tout élément du secteur public habilité par la loi à mener des enquêtes sur d’autres éléments du secteur public, et toute disposition de toute loi fédérale (art. 3).
L’article 4 oblige le ministre responsable de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada à encourager, dans les lieux de travail du secteur public, des pratiques conformes à la déontologie et un environnement favorable à la divulgation d’actes répréhensibles, et ce, par la diffusion de renseignements sur le projet de loi par tous les moyens qui lui semblent indiqués.
L’article 5 oblige le Conseil du Trésor à établir un code de conduite applicable au secteur public et, avant qu’il ne soit établi, le ministre responsable de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada doit consulter les organisations syndicales accréditées à titre d’agents négociateurs dans le secteur public. Le projet de loi précédent n’exigeait pas de consultation avec les agents négociateurs pour l’élaboration d’un code de conduite. Le ministre doit faire déposer le code devant chaque chambre du Parlement au moins 30 jours avant la date prévue pour son entrée en vigueur.
Cependant, en vertu de l’article 6, les administrateurs généraux sont tenus d’établir leur propre code de conduite, applicable aux éléments du secteur public dont ils sont responsables. Ce code doit être compatible avec celui établi par le Conseil du Trésor.
Un code de conduite pour la GRC est établi en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (LGRC). Le paragraphe 7(2) prévoit qu’en cas de conflit entre les dispositions des codes établis en vertu du projet de loi et celles du code de la GRC, celles-ci l’emportent.
Selon la définition de l’article 2, « acte répréhensible » s’entend, pour l’application des dispositions du projet de loi, des actes suivants visés à l’article 8 :
L’article 9 prévoit que, indépendamment de toute autre peine prévue par la loi, s’expose à des sanctions disciplinaires pouvant aller jusqu’au congédiement le fonctionnaire qui commet un acte répréhensible.
L’administrateur général est tenu d’établir des mécanismes internes pour s’occuper des divulgations que peuvent faire en vertu de la Loi les fonctionnaires faisant partie de l’élément du secteur public qu’il dirige. Il doit aussi désigner un agent supérieur chargé de prendre connaissance des divulgations et de prendre les mesures correctives voulues (en conformité avec le code de conduite que le Conseil du Trésor est tenu d’établir). L’agent supérieur peut faire partie d’un autre élément du secteur public. Une exception est toutefois prévue si l’administrateur général, après en avoir donné avis à l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, déclare qu’il n’est pas pratique de désigner un agent supérieur compte tenu de la taille de l’élément du secteur public qu’il dirige (art. 10).
D’après l’article 11, l’administrateur général veille à ce que :
L’article 12 autorise un fonctionnaire à faire une divulgation en communiquant à son supérieur hiérarchique ou à l’agent supérieur désigné par l’administrateur général tout renseignement qui, selon lui, peut démontrer qu’un acte répréhensible a été commis ou est sur le point de l’être, ou qu’il lui a été demandé de commettre un tel acte. Le projet de loi modifié ajoute un autre motif de divulgation, soit la conviction qu’un acte répréhensible est sur le point d’être commis.
Selon le paragraphe 13(1), un fonctionnaire peut faire une divulgation en communiquant au commissaire tout renseignement visé à l’article 12 dans les cas suivants :
Le libellé du paragraphe 13(1) a été modifié par rapport à la disposition correspondante du projet de loi C-25. Nombre d’observateurs estimaient que cette disposition exigeait des fonctionnaires qu’ils aient d’abord recours au mécanisme de divulgation de leur organisme. Le nouveau libellé vise à clarifier le fait que les fonctionnaires peuvent s’adresser directement au commissaire s’il n’est pas approprié de recourir d’abord au mécanisme interne.
Le projet de loi n’a pas pour effet d’autoriser un fonctionnaire à divulguer au commissaire des renseignements confidentiels du Cabinet visés par le paragraphe 39(1) de la Loi sur la preuve au Canada ou des renseignements protégés par le secret professionnel liant l’avocat à son client. En cas de communication de tels renseignements, le commissaire ne peut pas les utiliser (par. 13(2)).
Si la divulgation qui peut être faite au commissaire au titre de l’article 13 concerne le Commissariat à l’intégrité du secteur public, le fonctionnaire peut la porter devant le vérificateur général du Canada; celui-ci a, à l’égard de cette divulgation, les attributions et immunités conférées au commissaire par le projet de loi (art. 14).
L’article 14.1 limite la capacité d’un fonctionnaire faisant partie d’un élément du secteur public énuméré à l’annexe 2 de communiquer des renseignements. À l’annexe 2 du projet de loi sont énumérés le Bureau du vérificateur général du Canada, le Commissariat aux langues officielles, le Commissariat à l’information et le Commissariat à la protection de la vie privée. Ces organismes sont déjà habilités par la loi à mener des enquêtes sur d’autres éléments du secteur public. Les fonctionnaires faisant partie de ces organisations ne peuvent communiquer que des renseignements liés à un acte répréhensible mettant en cause leur organisation.
L’article 15 dispose que les articles 12 à 14 s’appliquent par dérogation :
L’article 15.1 prévoit que le fonctionnaire qui fait une divulgation :
Le paragraphe 16(1) permet à un fonctionnaire qui peut faire une divulgation au titre des articles 12 à 14 de la faire publiquement s’il n’a pas suffisamment de temps pour la faire au titre de ces articles et qu’il a des motifs raisonnables de croire que l’acte ou l’omission visé par la divulgation constitue, selon le cas :
Il est interdit de divulguer au public des renseignements dont la communication est restreinte sous le régime d’une loi fédérale, notamment la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (par. 16(1.1)).
Le paragraphe 16(1) ne porte pas atteinte aux droits d’un fonctionnaire de faire publiquement et conformément aux règles de droit en vigueur une divulgation qui n’est pas protégée sous le régime du projet de loi (par. 16(2)).
Les dispositions qui précèdent au sujet des divulgations d’actes répréhensibles faites par des fonctionnaires (au commissaire ou au vérificateur général du Canada, ou publiquement) ne s’appliquent pas à l’égard des renseignements opérationnels spéciaux au sens du paragraphe 8(1) de la Loi sur la protection de l’information (art. 17).
Une nouvelle disposition prévoit que les dispositions de la présente loi relatives à la divulgation d’actes répréhensibles ne s’appliquent pas à la diffusion de nouvelles et d’informations faite par une personne employée par la Société Radio-Canada dans le cadre de ses fonctions (art. 18).
Les dispositions du projet de loi relatives à la divulgation d’actes répréhensibles ne portent pas atteinte aux obligations d’un fonctionnaire au titre d’une autre loi fédérale de dénoncer un fait, d’en faire rapport ou d’en donner avis (art. 18.1).
Le projet de loi C-11 prévoit une protection contre les représailles exercées par suite de toutes les divulgations (y compris les divulgations publiques) faites conformément au projet de loi (voir les définitions de « divulgation protégée » et de « représailles » évoquées plus haut). Cela fait contraste avec le projet de loi précédent (C-25), qui prévoyait une protection contre les représailles exercées par suite de divulgations faites dans le cadre du mécanisme interne ou au commissaire à l’intégrité du secteur public que l’on proposait de nommer, mais non des divulgations publiques autorisées.
L’article 19 interdit à quiconque d’exercer des représailles (selon la définition à l’article 2 mentionnée précédemment) contre un fonctionnaire.
Un fonctionnaire (ou ancien fonctionnaire) qui prétend avoir été victime de représailles en contravention de l’article 19 peut, lui-même ou une personne qu’il désigne, présenter au Conseil compétent une plainte écrite (par. 20(2)). Dans le cas d’un plaignant qui fait ou faisait partie de la fonction publique fédérale, le Conseil compétent est la Commission des relations de travail dans la fonction publique. Dans le cas d’un fonctionnaire qui est ou était employé de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, le Conseil compétent est le Conseil canadien des relations industrielles. Dans les cas des plaignants qui font partie d’autres éléments du secteur public fédéral, le Conseil compétent est aussi le Conseil canadien des relations industrielles (par. 20(1)).
La plainte doit être faite dans les 60 jours suivant la date où le plaignant a eu connaissance – ou, selon le Conseil, aurait dû avoir connaissance – des représailles prises ou, s’il a divulgué les représailles au commissaire dans le délai de 60 jours et que celui-ci a décidé de donner suite à la divulgation, dans les 60 jours suivant la date à laquelle le commissaire a fait rapport de ses conclusions au plaignant et à l’administrateur général concerné (par. 20(3)). Les délais sont passés de 30 jours dans le projet de loi C-25 à 60 jours dans le nouveau projet de loi. Malgré les restrictions prévues au paragraphe 20(3), la plainte peut être présentée si le Conseil l’estime approprié dans les circonstances (par. 20(3.1)).
Malgré toute règle de droit ou toute convention à l’effet contraire, le fonctionnaire ne peut déférer à l’arbitrage une plainte visée à l’article 20 (par. 20(4)).
Selon le paragraphe 20(2.1), un membre de la GRC ne peut se prévaloir du paragraphe 20(2) pour présenter une plainte au motif de représailles à l’égard d’une question qui fait l’objet d’une enquête visée aux parties IV ou V de la LGRC (mesures disciplinaires, renvoi, rétrogradation) que si les conditions suivantes sont réunies :
Le Conseil ne peut autoriser le membre à présenter sa plainte que si la demande d’autorisation a été présentée dans les 60 jours suivant la date où le membre a épuisé les recours prévus par la LGRC et s’il est d’avis que la question relative aux représailles n’a pas été examinée comme il se doit dans le cadre de ces recours (par. 20(2.2)). Il ne semble pas que le Conseil puisse prolonger ce délai en vertu du paragraphe 20(3.1). Si le membre est autorisé à présenter sa plainte au Conseil, il doit le faire dans les 60 jours suivant la date de l’autorisation (al. 20(3)c). Le Conseil peut prolonger ce délai conformément au paragraphe 20(3.1).
Le Conseil n’est plus compétent si le membre a présenté une demande en révision judiciaire à l’égard des décisions rendues dans le cadre des recours visés à l’alinéa 20(2.1)a).
Après avoir reçu la plainte, le Conseil compétent peut aider les parties à régler la plainte. Il doit instruire lui-même la plainte s’il décide de ne pas aider les parties ou si la plainte n’est pas réglée dans un délai raisonnable (par. 20(5)).
Si le Conseil décide que le plaignant a été victime de représailles en contravention à l’article 19, il peut, par ordonnance, enjoindre à l’employeur ou à l’administrateur général concerné (ou à une personne agissant en leur nom) de prendre toutes les mesures nécessaires pour :
Le commissaire a qualité pour comparaître devant le Conseil et présenter ses observations dans toute procédure visée à l’article 20 (par. 20(7)).
Après avoir consulté la GRC, le Conseil est tenu d’établir les règles relatives au traitement et à l’audition des plaintes pour représailles qui mettent en cause la GRC en tenant compte des besoins de celle-ci en matière de sécurité et de confidentialité (par. 20.1(1)). Les plaintes relatives aux représailles mettant en cause la GRC ne peuvent être entendues et tranchées que par un membre à temps plein du Conseil (par. 20.1(2)).
Le paragraphe 20(6.1) prévoit que le Conseil peut rendre une ordonnance relative à un membre de la GRC malgré les paragraphes 42(4) et (6), 45.16(7) et 45.26(6) de la LGRC. Ces dispositions portent sur le dernier niveau des recours internes relatifs à certaines mesures disciplinaires prévues par cette loi.
Créant une disposition rétroactive qui n’existait pas dans le projet de loi précédent, le paragraphe 21(1) prévoit que le fonctionnaire qui prétend avoir fait l’objet de représailles pour avoir divulgué de bonne foi, après le 10 février 2004 mais avant l’entrée en vigueur de l’article 20, un acte répréhensible dans le cadre d’une procédure parlementaire ou d’une enquête publique tenue sous le régime de la partie I de la Loi sur les enquêtes est autorisé à présenter une plainte en vertu de cet article. Le 10 février 2004 est la date où la vérificatrice générale a publié son Rapport annuel de 2003 comprenant les chapitres sur la Vérification à l’échelle gouvernementale des activités de commandite, de publicité et de recherche sur l’opinion publique.
Le paragraphe 21(2) dispose que la plainte est adressée au Conseil dans les 60 jours suivant soit la date d’entrée en vigueur de l’article 20, soit, si elle est postérieure, la date où le fonctionnaire a eu connaissance – ou, selon le Conseil, aurait dû avoir connaissance – des représailles.
Le paragraphe 21.1(1) prévoit que l’administrateur général peut assigner temporairement de nouvelles attributions à un fonctionnaire s’il est d’avis, sur le fondement de motifs raisonnables, que la mise en cause du fonctionnaire dans une divulgation ou une plainte relative à des représailles est généralement connue dans l’élément du secteur public auquel il appartient et que l’assignation temporaire est nécessaire pour le bon déroulement des opérations sur les lieux de travail.
Le fonctionnaire qui fait une divulgation ou qui est mis en cause à titre de témoin dans le cadre d’une enquête ou d’une procédure relative à une plainte, ou qui pourrait l’être, ne peut se faire assigner de nouvelles attributions à moins qu’il n’y consente par écrit. Le cas échéant, l’assignation temporaire d’attributions ne constitue pas des représailles (par 21.1(5)).
Les fonctionnaires pouvant faire l’objet d’une assignation temporaire d’attribution sont :
Le fonctionnaire peut se faire assigner de nouvelles fonctions pendant une période maximale de trois mois. L’assignation peut être renouvelée si, de l’avis de l’administrateur général, les conditions y ayant donné lieu existent encore (par. 21.1(3)). Le fonctionnaire qui fait l’objet d’une assignation temporaire d’attributions demeure au sein du même élément du secteur public et ses nouvelles attributions doivent être comparables à ses attributions régulières (par. 21.1(4)). Toutefois, le paragraphe 21.1(6) prévoit que le fonctionnaire peut faire l’objet d’une assignation d’attributions au sein d’un autre élément du secteur public si l’administrateur de cet élément et le fonctionnaire y consentent et que les nouvelles attributions de ce dernier sont comparables à ses attributions régulières. Le cas échéant, l’assignation ne constitue pas des représailles.
Comme on le verra plus loin, le commissaire à l’intégrité du secteur public dispose de pouvoirs plus vastes que ceux qui lui auraient été conférés en vertu du projet de loi précédent. Ces pouvoirs élargis englobent les pouvoirs d’enquête d’un commissaire nommé au titre de la partie II de la Loi sur les enquêtes; le pouvoir de fixer des échéances aux administrateurs généraux pour les réponses à ses recommandations; et le pouvoir de présenter en tout temps des rapports spéciaux au Parlement.
Comme l’énonce l’article 22, le commissaire exerce les attributions suivantes :
Selon le projet de loi, le commissaire ne peut donner suite à une divulgation faite en vertu de ces dispositions ou enquêter en vertu de l’article 33 (enquête sur un autre acte répréhensible) si une personne ou un organisme – exception faite d’un organisme chargé de l’application de la loi – est saisi de l’objet de celle-ci au titre d’une autre loi fédérale (par. 23(1)). Pour l’application du paragraphe 23(1), la personne ou l’organisme saisi d’une question concernant une enquête ou une procédure visées aux parties IV ou V de la LGRC est réputé ne pas agir à titre d’organisme chargé de l’application de la loi (par. 23(2).
Le paragraphe 24(1) dispose que le commissaire peut ne pas donner suite à une divulgation ou refuser de poursuivre une enquête s’il estime, selon le cas :
Dans le cas où il estime qu’une divulgation porte sur une décision rendue au titre d’une loi fédérale dans l’exercice d’une fonction judiciaire ou quasi judiciaire, notamment une décision rendue par le commissaire de la GRC en vertu des parties IV ou V de la LGRC, le commissaire est tenu de refuser de donner suite à la divulgation ou de poursuivre l’enquête (par. 24(2)). En cas de refus d’ouvrir une enquête ou de la poursuivre, le commissaire en donne au divulgateur un avis motivé (par. 24(3)).
L’article 25 permet au commissaire de déléguer à toute personne employée par le Commissariat à l’intégrité du secteur public les attributions que lui confère le projet de loi, à l’exception de celles qui suivent :
Selon le paragraphe 25(2), le commissaire ne peut déléguer qu’à un des quatre cadres ou employés du Commissariat à l’intégrité du secteur public qu’il désigne spécialement à cette fin la tenue d’une enquête qui met en cause, ou pourrait le faire, des renseignements relatifs aux relations internationales ou à la défense ou à la sécurité nationales ou à la détection, la prévention ou la répression d’activités criminelles, subversives ou hostiles.
Les enquêtes menées aux termes du projet de loi ont pour objet de porter l’existence d’actes répréhensibles à l’attention des administrateurs généraux et de leur recommander des mesures correctives (par. 26(1)). Les enquêtes sont menées, dans la mesure du possible, sans formalisme et avec célérité (par. 26(2)).
Au moment de commencer une enquête, le commissaire informe l’administrateur général concerné de la tenue de celle-ci et lui fait connaître l’objet de la divulgation en cause (par. 27(1)). Le commissaire ou la personne qui mène l’enquête peut aussi informer toute personne dont les actes sont visés par la divulgation de la tenue de l’enquête, et lui faire connaître l’objet de la divulgation en cause (par. 27(2)).
Le commissaire n’est pas obligé de tenir d’audiences, et nul n’est en droit d’exiger d’être entendu par lui. Toutefois, si au cours de l’enquête, le commissaire estime qu’il peut y avoir des motifs suffisants pour faire un rapport ou une recommandation susceptibles de nuire à un particulier ou à un élément du secteur public, il prend, avant de clore l’enquête, les mesures indiquées pour leur donner toute possibilité de répondre aux allégations dont ils font l’objet et, à cette fin, de se faire représenter par un conseiller juridique ou par toute autre personne (par. 27(3)).
Si le commissaire en fait la demande, l’administrateur général et le fonctionnaire doivent permettre au commissaire ou à la personne qui mène une enquête l’accès à leur bureau et lui fournir les services, l’aide et les renseignements qu’il peut exiger en vue de l’exécution de sa mission au titre du projet de loi (par. 28(1)). Cette disposition s’applique par dérogation à toute restriction de communication de renseignements prévue sous le régime des autres lois fédérales (par. 28(2)).
Le projet de loi C-11 élargit considérablement les pouvoirs du commissaire par rapport à ceux dont il aurait été investi dans la mesure précédente, le projet de loi C-25. Pour les besoins de toute enquête qu’il mène en vertu du projet de loi C-11, le commissaire dispose des pouvoirs d’enquête d’un commissaire nommé au titre de la partie II de la Loi sur les enquêtes (par. 29(1)), ce qui n’aurait pas été le cas pour le commissaire à l’intégrité du secteur public proposé dans le projet de loi C-25. La personne que le commissaire convoque à témoigner dans l’exercice des pouvoirs visés au paragraphe 29(1) peut se faire représenter par un conseiller juridique ou par toute autre personne (par. 29(2)). Le commissaire doit, avant de visiter, dans l’exercice des pouvoirs susmentionnés, des lieux occupés par un élément du secteur public, en informer l’administrateur général responsable (par. 29(3)).
Le paragraphe 30(1) prévoit une exception aux articles 28 et 29 en ce qu’ils ne s’appliquent pas aux renseignements confidentiels du cabinet visés par le paragraphe 39(1) de la Loi sur la preuve du Canada ou aux renseignements protégés par le secret professionnel liant l’avocat à son client. Le commissaire ne peut pas utiliser ces renseignements s’ils lui sont communiqués dans le cadre des articles 28 et 29. De plus, le projet de loi n’a pas pour effet de limiter l’application de la Loi sur la preuve au Canada aux enquêtes menées par le commissaire (par. 30(2)).
En ce qui touche la Société Radio-Canada, le commissaire prend en considération la question de savoir si la demande visée à l’article 28 ou l’exercice des pouvoirs visés à l’article 29 perturbera indûment la collection et la diffusion de nouvelles et d’informations par celle-ci (art. 31).
En vertu du paragraphe 32, un fonctionnaire ne peut être dispensé de collaborer avec le commissaire sous prétexte que les renseignements qu’il donne peuvent tendre à l’incriminer ou à l’exposer à quelque procédure ou pénalité. Toutefois, ni les renseignements donnés ni la preuve qui en provient ne peuvent être utilisés ou admis pour l’incriminer dans le cadre de poursuites criminelles intentées contre lui, sauf en ce qui concerne les poursuites prévues aux articles 132 (parjure) ou 136 (témoignages contradictoires) du Code criminel.
Si, dans le cadre d’une enquête ou après avoir pris connaissance de renseignements lui ayant été communiqués par une personne autre qu’un fonctionnaire, le commissaire a des motifs de croire qu’un acte répréhensible ou un autre acte répréhensible a été commis, il peut, s’il est d’avis sur le fondement de motifs raisonnables, que l’intérêt public le commande, faire enquête sur cet acte (par. 33(1)). Les dispositions des articles 23 (interdiction d’intervenir lorsqu’un autre organisme est saisi de l’objet de la divulgation) et 24 (droit de refuser de donner suite à la divulgation ou de poursuivre l’enquête) continuent de s’appliquer aux enquêtes qui font suite à la divulgation. Les diverses dispositions du projet de loi applicables aux enquêtes faisant suite à une divulgation s’appliquent.
Lorsqu’il enquête aux termes du paragraphe 33(1), le commissaire ne peut utiliser des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada visés par le paragraphe 39(1) de la Loi sur la preuve au Canada ou des renseignements protégés par le secret professionnel liant l’avocat à son client en cas de communication de tels renseignements (par. 33(2)).
Si le commissaire estime que l’enquête qu’il mène nécessite l’obtention de renseignements auprès de sources extérieures au secteur public, il est tenu de mettre fin à cette partie de son enquête et peut en saisir les autorités qu’il estime compétentes en l’occurrence (art. 34).
S’il a des motifs raisonnables de soupçonner que les renseignements obtenus peuvent servir dans le cadre d’une enquête ou de poursuites relatives à une infraction présumée à une loi fédérale ou provinciale, le commissaire peut alors, au lieu ou en plus de poursuivre son enquête, remettre les renseignements qu’il obtient aux agents de la paix compétents pour mener l’enquête ou au procureur général du Canada (par. 35(1)). Lorsque les renseignements concernent la GRC, le commissaire les remet exclusivement au procureur général du Canada (par. 35(1.1)).
Afin de maintenir la séparation entre les enquêtes menées sous le régime du projet de loi et celles que mènent les organismes chargés de l’application de la loi, le commissaire ne peut plus, après avoir remis des renseignements en vertu du paragraphe 35(1), communiquer – à moins qu’il n’agisse en conformité avec une autorisation judiciaire préalable – d’autres renseignements obtenus dans le cadre de son enquête qui portent sur la même question et à l’égard desquels il existe une attente raisonnable en matière de protection de la vie privée (par. 35(2)).
L’article 36 dispose que, lorsqu’il fait un rapport à l’égard d’une enquête sous le régime du projet de loi, le commissaire peut, s’il le juge à propos, demander à l’administrateur général concerné de lui donner avis, dans un délai déterminé, soit des mesures prises ou envisagées pour la mise en œuvre de ses recommandations, soit des motifs invoqués pour ne pas y donner suite. Le commissaire à l’intégrité du secteur public que l’on proposait de nommer en vertu de l’ancien projet de loi n’avait pas le pouvoir d’imposer aux administrateurs généraux des délais pour réagir à ses recommandations.
Lorsqu’il l’estime nécessaire compte tenu des circonstances, le commissaire peut faire rapport au ministre compétent ou au conseil d’administration ou autre organe de direction de la société d’État intéressée, selon le cas, notamment dans les cas suivants :
Le paragraphe 38(1) oblige le commissaire à établir et à remettre au Parlement, dans les trois mois suivant la fin de chaque exercice, un rapport annuel de ses activités au cours de l’exercice. Le rapport annuel doit contenir les informations suivantes :
En vertu du paragraphe 38(3), le commissaire peut, à toute époque de l’année, présenter au Parlement un rapport spécial sur toute question relevant de ses attributions et dont l’urgence ou l’importance sont telles, selon lui, qu’il serait contre-indiqué d’en différer le compte rendu jusqu’au dépôt du rapport annuel. Le commissaire à l’intégrité du secteur public dont on proposait la nomination dans l’ancien projet de loi n’était pas investi d’un tel pouvoir. Au lieu de cela, le commissaire aurait pu présenter un rapport spécial au ministre désigné afin de porter à sa connaissance toute question devant, à son avis, être examinée avant le moment fixé pour le dépôt du prochain rapport annuel.
Le paragraphe 38(4) prévoit que la présentation des rapports du commissaire au Parlement s’effectue par remise au président du Sénat et à celui de la Chambre des communes pour dépôt devant leurs chambres respectives. Les rapports du commissaire sont, après leur dépôt, renvoyés devant le comité, soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, chargé de l’examen de ces rapports (par. 38(5)).
Les articles 39 à 39.3 établissent le Commissariat à l’intégrité du secteur public. Le gouverneur en conseil nomme le commissaire à l’intégrité du secteur public par commission sous le grand sceau, après approbation par résolution du Sénat et de la Chambre des communes (par. 39(1)). Le commissaire occupe sa charge à titre inamovible pour un mandat de sept ans, sauf révocation par le gouverneur en conseil sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes (par. 39(2)). Le mandat du commissaire est renouvelable pour une seule période maximale de sept ans (par. 39(3)).
En cas d’absence ou d’empêchement du commissaire ou de vacance de son poste, le gouverneur en conseil peut confier à toute personne compétente, pour un mandat maximal de six mois, les attributions conférées au titulaire du poste et fixer la rémunération et les frais auxquels cette personne aura droit (par. 39(4)).
Le commissaire a rang et pouvoirs d’administrateur général de ministère (par. 39.1(1)). Le commissaire n’occupe ni n’accepte de charge ou d’emploi dans le secteur public – ni n’exerce d’activités – qui soient incompatibles avec ses attributions (par. 39.1(2)).
La rémunération du commissaire est déterminée par le gouverneur en conseil (par. 39.2(1)). Le commissaire a droit aux frais de déplacement et autres entraînés par l’accomplissement de ses fonctions hors de son lieu habituel soit de travail, s’il est à temps plein, soit de résidence, s’il est à temps partiel (par. 39.2(2)).
Pour l’application de la Loi sur la pension de la fonction publique, le commissaire est réputé être employé dans la fonction publique; et pour l’application de la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État et des règlements pris en vertu de l’article 9 de la Loi sur l’aéronautique, il est réputé appartenir à l’administration publique fédérale (par. 39.2(3) et (4)).
La Loi sur l’emploi dans la fonction publique s’applique au personnel dont le commissaire a besoin pour l’exercice des attributions que lui confère la Loi (par. 39.3(1)). Le commissaire peut toutefois retenir temporairement les services d’experts ou de spécialistes dont la compétence lui est utile dans l’exercice de ses attributions; il peut fixer, avec l’approbation du Conseil du Trésor, leur rémunération et leurs frais (par. 39.3(2)).
À l’article 40, il est interdit dans le cadre de la divulgation d’un acte répréhensible ou d’une enquête sur un acte répréhensible, de faire sciemment une déclaration fausse ou trompeuse, oralement ou par écrit, à un supérieur hiérarchique, à l’agent supérieur désigné en vertu de l’article 10, au commissaire ou à une personne agissant en leur nom ou sous leur autorité.
L’article 41 interdit à quiconque d’entraver délibérément l’action de l’agent supérieur désigné en vertu de l’article 10 ou du commissaire – ou d’une personne agissant en leur nom ou sous leur autorité – dans l’exercice de leurs attributions sous le régime de la Loi.
L’article 42 interdit à toute personne sachant qu’un document ou qu’une chose sera vraisemblablement utile à une enquête menée en vertu du projet de loi :
L’article 43 oblige le commissaire et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité qui reçoivent ou recueillent des renseignements liés à un prétendu acte répréhensible, à satisfaire aux normes applicables en matière de sécurité aux personnes ayant habituellement accès à ces renseignements et qui les utilisent, et à prêter les serments imposés à celles-ci.
L’article 44 interdit au commissaire et aux personnes agissant en son nom ou sous son autorité, sauf si la communication est faite en exécution d’une obligation légale ou est autorisée par le projet de loi, de divulguer les renseignements dont ils prennent connaissance dans l’exercice des attributions que leur confère le projet de loi. Le projet de loi n’a pas pour effet de restreindre l’application de la Loi sur la preuve au Canada à l’égard de la communication de renseignements que le commissaire et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité font ou envisagent de faire (art. 44.1).
Le projet de loi accorde au commissaire, et à toute personne agissant en son nom ou sous son autorité, l’immunité en matière civile et pénale pour les actions ou omissions, rapports établis et paroles prononcées de bonne foi dans l’exercice de leurs attributions (art. 45).
En ce qui concerne les questions venues à leur connaissance dans l’exercice des attributions qui leur sont conférées en vertu du projet de loi, le commissaire et les personnes qui agissent en son nom ou sous son autorité n’ont qualité pour témoigner ou ne peuvent y être contraints que dans les procédures intentées pour infraction aux dispositions du projet de loi (art. 46).
Ne peuvent donner lieu à des poursuites pour diffamation verbale ou écrite :
La transmission d’un renseignement au commissaire sous le régime du projet de loi ne constitue pas en soi une renonciation à la protection dont le renseignement peut faire l’objet (art. 48).
Sous réserve des paragraphes 49(2) et (3), lorsque le commissaire saisit une autre autorité en vertu de l’article 34 (obtention de renseignements provenant de sources extérieures au secteur public) ou lorsqu’il établit un rapport spécial ou un rapport annuel, le paragraphe 49(1) lui interdit de communiquer des renseignements à l’égard desquels le gouvernement fédéral ou un élément du secteur public prend des mesures de protection, notamment des renseignements :
Le paragraphe 49(2) autorise le commissaire à communiquer des renseignements de la nature de ceux qui sont visés au paragraphe 49(1) si ces renseignements ont déjà été communiqués sur demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information (LAI), si la personne concernée par les renseignements y consent ou si une personne de l’organisation concernée au premier chef par les renseignements qui est autorisée à donner un tel consentement y consent.
Le paragraphe 49(3) autorise le commissaire à communiquer des renseignements de la nature de ceux qui sont visés au paragraphe 49(1) lorsqu’à son avis, à la fois :
Selon le paragraphe 49(4), avant de communiquer les renseignements en vertu du paragraphe 49(3), le commissaire :
L’article 5 (à la partie 1 intitulée « Protection des renseignements personnels dans le secteur privé ») de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) oblige les organisations qui se livrent à des activités commerciales à se conformer aux obligations énoncées dans l’annexe 1 de cette loi concernant la collecte, l’utilisation et la communication des renseignements personnels par ces organisations. La partie 1 de la LPRPDE ne s’applique toutefois pas aux renseignements personnels détenus par les institutions de l’administration fédérale auxquelles la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP) s’applique et qui sont énumérées à l’annexe de cette loi. L’article 50 du projet de loi prévoit que, par dérogation à l’article 5 de la LPRPDE, dans la mesure où cette disposition s’applique aux obligations énoncées dans l’annexe 1 de cette loi relativement à la communication de renseignements personnels, et malgré toute restriction de communication de renseignements prévue sous le régime d’une autre loi fédérale, le rapport de l’administrateur général au commissaire sur les mesures prises à la suite des recommandations que ce dernier a faites peut comporter des renseignements personnels au sens du paragraphe 2(1) de la LPRPDE ou de l’article 3 de la LPRP, selon celle de ces lois qui s’applique à l’élément du secteur public que l’administrateur général dirige.
Le paragraphe 20(4) prévoit que si un fonctionnaire présente au Conseil compétent une plainte en vertu de l’article 20 dans laquelle il affirme avoir été victime de représailles en contravention de l’article 19, la plainte ne peut pas être déférée à l’arbitrage, malgré toute règle de droit ou toute convention à l’effet contraire. Selon l’article 51, sous réserve du paragraphe 20(4), le projet de loi ne porte pas atteinte au droit du fonctionnaire de présenter un grief sous le régime de l’article 91 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, ni au droit de l’arbitre d’instruire une plainte sous le régime de l’article 242 du Code canadien du travail.
Pour des raisons de sécurité, la définition de « secteur public » à l’article 2 du projet de loi précise que, sous réserve des articles 52 et 53, elle ne s’applique pas aux Forces canadiennes, au Service canadien du renseignement de sécurité et au Centre de la sécurité des télécommunications.
Toutefois, l’article 52 prévoit que les responsables de ces organismes exclus doivent établir, dans les meilleurs délais possible après l’entrée en vigueur de la disposition, un mécanisme de divulgation des actes répréhensibles et de protection des divulgateurs qui doit, de l’avis du Conseil du Trésor, être similaire à celui établi au titre du projet de loi.
En vertu de l’article 53, le gouverneur en conseil peut, par décret, rendre applicable à un organisme exclu de la définition de « secteur public » à l’article 2 toute disposition du projet de loi, avec les modifications nécessaires que le décret précise.
Cinq ans après l’entrée en vigueur de l’article 54, le ministre responsable de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada doit veiller à ce que la loi et son application fassent l’objet d’un examen indépendant, et doit faire déposer un rapport de l’examen devant chaque chambre du Parlement dans les 15 premiers jours de séance de cette chambre suivant la fin de l’examen.
Les personnes employées par l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada qui font partie de l’unité administrative connue sous le nom de Bureau de l’intégrité de la fonction publique qui sont en fonction à l’entrée en vigueur du projet de loi C-11 sont maintenues en poste au Commissariat à l’intégrité du secteur public (par. 54.1(1)). Cette disposition ne change rien à la situation des employés qui occupent un poste au Commissariat à l’intégrité du secteur public en vertu de ce paragraphe (par. 54.1(2)).
Les sommes affectées mais non engagées à l’égard du Bureau de l’intégrité de la fonction publique sont réputées être affectées, à cette date, aux frais et dépenses du Commissariat à l’intégrité du secteur public constitué (art. 54.2).
Toute divulgation engagée, à l’entrée en vigueur du projet de loi, aux termes de la politique du Conseil du Trésor intitulée Politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs sera continuée conformément au projet de loi.
Les articles 55 à 59 énoncent des modifications corrélatives et des modifications de coordination à apporter à d’autres lois par suite de l’adoption du projet de loi.
Dans des dispositions qui ne faisaient pas partie du projet de loi précédent, les articles 55, 57 et 58 du projet de loi C-11 modifient l’article 16 de la LAI, le paragraphe 9(3) de la LPRPDE et l’article 22 de la LPRP, respectivement, de façon à renforcer davantage la protection de l’identité des parties aux divulgations d’actes répréhensibles au sein des organisations.
L’article 16 de la LAI est modifié par adjonction du nouveau paragraphe 16(1.1), qui prévoit que le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication de documents datés de moins de cinq ans lors de la demande et contenant des renseignements :
L’article 22 de la LPRP est modifié par adjonction du nouveau paragraphe 22(1.1), dont le libellé est identique à celui de la modification correspondante de l’article 16 de la LAI, décrite ci dessus.
La LPRPDE est modifiée de la même manière que la LAI et la LPRP. Le paragraphe 9(3) de cette loi est modifié par adjonction du nouvel alinéa 9(3)e) afin de permettre aux organismes qui sont assujettis à la Loi de refuser de divulguer des renseignements personnels dans les situations proposées pour la LAI et la LPRP décrites ci-dessus.
La version finale du projet de loi réduit le nombre d’années pendant lesquelles les renseignements ou les documents ne peuvent être communiqués, en vertu de la LAI, de la LPRP et de la LPRPDE, lorsque les renseignements ou les documents touchent à des enquêtes sur des divulgations faites en vertu du projet de loi. Dans la version originale du projet de loi, le responsable en vertu de ces lois pouvait refuser la communication de renseignements datés de moins de 20 ans lors de la demande. La version finale du projet de loi réduit ce délai à cinq ans.
L’article 56 modifie l’annexe de la Loi sur la preuve au Canada en y ajoutant, comme article 20 : « Le commissaire à l’intégrité du secteur public, pour l’application de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ».
L’article 59 comporte plusieurs dispositions de coordination qui modifieront le projet de loi à l’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur la modernisation de la fonction publique et du projet de loi.
Les dispositions du projet de loi, autres que les dispositions de coordination de l’article 59, entreront en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret (par. 60(1)).
Conformément au paragraphe 114(4) du Régime de pensions du Canada, la mention « Office d’investissement du régime de pensions du Canada » figurant à l’annexe 1 du projet de loi entre en vigueur à la date fixée par décret (par. 60(2)).
Il y a eu très peu de commentaires dans la presse lorsque le projet de loi a été déposé à la Chambre des communes le 8 octobre 2004. Cependant, l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC), un syndicat national représentant quelque 42 000 professionnels fonctionnaires, a publié un communiqué de presse(4) indiquant qu’il était heureux de constater la rapidité avec laquelle le gouvernement avait présenté son projet de loi révisé visant à protéger les employés dénonciateurs d’actes répréhensibles. « C’était la bonne chose à faire », a déclaré Steve Hindle, le président du syndicat.
M. Hindle a ensuite ajouté :
Bien que le gouvernement ait cherché à s’attaquer à certaines des lacunes du projet de loi précédent, quelques failles subsistent, par exemple :
- Sa couverture est trop restreinte. En effet, la Gendarmerie royale du Canada, le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications et les Forces armées canadiennes en sont exemptés.
- Le rôle des syndicats au niveau de la représentation des membres reste à clarifier. Les syndicats peuvent-ils agir comme substituts si les employés mêmes ne souhaitent pas recourir à la dénonciation?
- Le rôle d’une tierce partie indépendante relégué au président de la Commission de la fonction publique est sujet à caution. Les employés continuent de percevoir le président de la Commission de la fonction publique comme faisant partie de l’entourage du sous-ministre, ce qui ne lui confère pas une indépendance totale.
Il a conclu en disant : « Nous croyons que ces failles auraient pu être comblées si le gouvernement avait pris le temps, durant la saison estivale, de s’asseoir et de discuter avec les intéressés avant de déposer ce projet de loi. J’incite maintenant le Parlement à travailler avec diligence pour apporter les améliorations qui s’imposent pour garantir que les Canadiens pourront compter sur une protection efficace en matière de dénonciation. »
Certaines préoccupations soulevées par le syndicat ont par la suite fait l’objet d’amendements apportés au projet de loi. Entre autres, les membres de la GRC sont maintenant considérés comme des fonctionnaires. Et, ce qui est plus important, le projet de loi crée un bureau indépendant du commissaire à l’intégrité du secteur public qui fait rapport au Parlement directement plutôt que par l’entremise du Ministre.
Malgré les importantes modifications apportées au projet de loi, la réaction à son adoption à la Chambre des communes a été, au départ, étonnamment limitée. Ce n’est qu’après la publication, le 1er novembre 2005, du Rapport factuel de la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires dirigée par le juge Gomery que l’intérêt des médias s’est accru.
L’Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) appuie les grands objectifs du projet de loi, qu’elle a qualifié de « véritable plus pour ceux qui travaillent au gouvernement ». Toutefois, l’AFPC aimerait que le Sénat recommande des améliorations. En particulier, l’AFPC soutient que l’interdiction de communiquer pendant une période de cinq ans des renseignements collectés au cours d’une enquête sur un acte répréhensible, par suite des modifications corrélatives à la Loi sur l’accès à l’information, à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, devrait être éliminée. Si ce n’est pas possible, faute de temps, l’AFPC croit que le Sénat devrait adopter le projet de loi dans sa forme actuelle et corriger les lacunes lors de l’examen quinquennal prévu dans le projet de loi(5).
L’IPFPC considère l’adoption du projet de loi comme une « avancée victorieuse » dans sa quête de la protection du dénonciateur. Il se réjouit particulièrement de la création proposée dans le projet de loi d’un commissariat indépendant à l’intégrité du secteur public. L’Institut a indiqué son intention de présenter un mémoire au Comité sénatorial permanent des finances nationales, qui examinera le projet de loi(6).
Un accueil favorable a généralement été accordé à la création, dans le projet de loi, du Commissariat à l’intégrité du secteur public ainsi qu’à l’inclusion de la GRC dans les éléments du secteur public assujettis au projet de loi. De plus, on a fait remarquer que le fait de permettre aux fonctionnaires de faire une divulgation directement au commissaire constitue une grande amélioration par rapport à la première mouture du projet de loi déposé à la Chambre des communes(7).
D’autres, par contre, ont critiqué le projet de loi tel qu’il a été adopté, certains demandant au Sénat de voter contre la mesure, parce qu’elle ne comporte pas de mécanisme pour autoriser des mesures correctives ni de disposition pour punir les auteurs des méfaits. Il convient cependant de souligner que le projet de loi autorise le commissaire à remettre les renseignements obtenus dans le cours d’une enquête aux agents de la paix ou au procureur général du Canada, si ces renseignements peuvent servir à une enquête sur une infraction à une loi fédérale ou provinciale. D’aucuns soutiennent qu’au lieu de promouvoir les divulgations, le projet de loi limite le genre de divulgations qui peuvent être faites. Un ancien dénonciateur au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et un député indépendant ont dit dans un article paru dans la presse :
Le projet de loi C-11 n’est rien de plus qu’un outil conçu, contrôlé et exécuté par le gouvernement pour bâillonner ceux qui tentent de dénoncer des actes répréhensibles. Au lieu de promouvoir la liberté d’expression au travail – un droit fondamental et constitutionnel –, il prévoit précisément ce qu’on peut dénoncer et à qui, ce qui donne amplement le temps au gouvernement de mener des opérations de camouflage de tous genres.(8)
Un autre dénonciateur notoire, Alan Cutler, a qualifié le projet de loi d’« irrémédiablement et fondamentalement mauvais » après que le juge Gomery lui a donné raison dans son rapport. M. Cutler a soutenu qu’une grande lacune du projet de loi est que le fonctionnaire doit prouver que les mesures de représailles sont reliées à la divulgation d’un acte répréhensible(9).
En réponse au Rapport factuel du juge Gomery, le président du Conseil du Trésor, Reg Alcock, a annoncé que le projet de loi avait été envoyé au juge Gomery pour examen, sans doute pour l’aider à rédiger son deuxième rapport, dans lequel il présentera au gouvernement des recommandations découlant de son enquête(10).
*Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.
(1) Pour un résumé législatif du projet de loi C-25, voir David Johansen, Projet de loi C-25 : Loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs d’actes répréhensibles, LS-476F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 2 avril 2004.
(2) Pour des exemples de projets de loi d’initiative parlementaire sur le sujet, voir David Johansen, Projet de loi S-6 : Loi sur la dénonciation dans la fonction publique, LS-430F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 8 octobre 2002.
(3) On trouvera de plus amples informations (y compris des renvois aux sites Web pertinents) sur la Politique sur la divulgation interne et sur la suite d’événements ayant mené au prédécesseur du projet de loi C-11, le projet de loi C-25, dans David Johansen, Protection des dénonciateurs de la fonction publique fédérale : Politique gouvernementale et évolution récente de la situation, PRB 01-21F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 11 février 2004.
(4) Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC), Le dépôt du projet de loi révisé sur la protection des dénonciateurs d’actes répréhensibles : la bonne chose à faire, selon l’Institut, communiqué, 8 octobre 2004.
(5) Éditorial, « Speed Canada's Whistleblower Law »,Toronto Star, 7 novembre 2005, consulté le 7 novembre 2005).
(6) IPFPC, « Une nouvelle avancée victorieuse dans la quête de l’Institut en faveur de la protection du dénonciateur », 6 octobre 2005, consulté le 7 novembre 2005.
(7) H. Buzzetti, « Ottawa donne des dents au projet de loi sur les dénonciateurs : Le texte a été modifié sous la pression de l’opposition », Le Devoir, 4 octobre 2005, p. A1.
(8) J. Gualtieri et K. Kilgour, « Senate Must Defeat Whistleblower Legislation », Windsor Star, 4 novembre 2005, p. A6 [traduction].
(9) K. Harris, « New Law “Flawed” – Whistleblower Claims: Measure Won’t Protect Civil Servants », Edmonton Sun, 2 novembre 2005, p. 31.
(10) M. Den Tandt, « Scandal couldn’t happen today, Alcock says. Tough new rules mean Treasury Board better able to control spending, he states », Globe and Mail, 1er novembre 2005, p. A14.
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