Le ministre de l’Industrie a déposé le projet de loi C-19 : Loi modifiant la Loi sur la concurrence et d'autres lois en conséquence à la Chambre des communes le 2 novembre 2004. Le projet de loi s’inscrit dans la stratégie gouvernementale de réforme progressive du droit canadien de la concurrence.
La Loi sur la concurrence (la Loi)(1) a pour objet d’encourager les entreprises canadiennes à se faire concurrence. Une saine concurrence assure aux consommateurs des prix plus bas et un meilleur choix de produits. La Loi contient des dispositions aussi bien pénales que civiles applicables à la plupart des industries et des entreprises du Canada. Elle est administrée par le Bureau de la concurrence, un organisme fédéral autonome.
La Loi criminalise certaines pratiques anti-concurrentielles. Ses dispositions pénales visent le complot en vue de réduire indûment la concurrence, le truquage des offres, la fixation de prix discriminatoires ou abusifs, le maintien des prix et le refus de fournir, ainsi que certaines pratiques publicitaires et commerciales trompeuses. Ces infractions font l’objet d’une enquête du Bureau de la concurrence, puis de poursuites devant les tribunaux supérieurs fédéraux ou provinciaux. Les infractions pénales doivent être prouvées hors de tout doute raisonnable et peuvent, sur déclaration de culpabilité, entraîner des amendes, des peines d’emprisonnement ou des injonctions ordonnant au délinquant de mettre fin à son comportement anti-concurrentiel.
Les pratiques qui ne nuisent pas nécessairement à la concurrence peuvent être examinées par le commissaire de la concurrence et faire l’objet de poursuites civiles et non pénales. Les dispositions civiles visent :
Le commissaire de la concurrence(2) peut entamer des poursuites au civil contre les particuliers et les sociétés qui se livrent à des pratiques anticoncurrentielles susceptibles d’un examen. Ces plaintes sont entendues par le Tribunal de la concurrence, une instance quasi judiciaire. Le Tribunal a le pouvoir de rendre des injonctions et des ordonnances correctives visant à empêcher des pratiques susceptibles de réduire sensiblement la concurrence.
En avril 2002, le Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes (le Comité de l’industrie) a publié un rapport intitulé Plan d’actualisation du régime de concurrence canadien(3), dans lequel il a recommandé d’apporter d’importantes modifications à la Loi sur la concurrence, y compris des mesures visant :
Le Comité de l’industrie croyait que l’adjonction de SAP aux sanctions civiles de la Loi sur la concurrence dissuaderait les entreprises de se livrer à des pratiques anti-concurrentielles. Il considérait les infractions pour discrimination par les prix comme redondantes, puisqu’elles faisaient rarement l’objet de poursuites ou de mesures de répression et qu’elles pouvaient de toute façon être réprimées en vertu des dispositions de la Loi en matière d’abus de position dominante. Enfin, il a recommandé d’abroger les dispositions relatives à l’industrie aérienne promulguées après la fusion d’Air Canada avec les Lignes aériennes Canadien International.
En réponse au rapport du Comité de l’industrie, le Bureau de la concurrence a déclaré qu’il consulterait les parties intéressées au sujet des modifications proposées. En juin 2003, le gouvernement a lancé un processus de consultation sur un projet de modification de la Loi. Les propositions législatives ont été exposées dans un document de travail intitulé Options pour la modification de la Loi sur la concurrence : La promotion de marchés concurrentiels(5). Entre autres, le document de travail lançait le débat sur des mesures visant :
Par le truchement d’une organisation à but non lucratif – le Forum des politiques publiques (FPP) –, le Bureau de la concurrence a mené la consultation auprès des parties intéressées. Le 27 avril 2004, le FPP a rendu public son rapport intitulé Consultation nationale au sujet de la Loi sur la concurrence : Rapport final(6), qui résume les positions des parties intéressées sur les mesures proposées. Par la suite, le Bureau de la concurrence a tenu une table ronde pour discuter plus à fond des propositions relatives aux SAP et à la restitution ainsi qu’à l’abrogation des dispositions en matière de fixation des prix.
Les modifications proposées dans le projet de loi C-19 se fondent sur les recommandations du rapport du Comité de l’industrie et sur la consultation que le Bureau de la concurrence a menée ensuite par l’intermédiaire du FPP. Il convient de noter que le projet de loi traite seulement de certaines des questions soulevées par le Comité et dans le cadre de la consultation subséquente.
Le projet de loi C-19 apporte quatre modifications à la Loi sur la concurrence :
L’article 79 de la Loi sur la concurrence autorise le Tribunal de la concurrence à constater qu’un particulier ou une société a abusé de sa position dominante quand :
À l’heure actuelle, l’article 79 de la Loi autorise le Tribunal à rendre une ordonnance interdisant au particulier ou à la société de se livrer à la pratique anti-concurrentielle(7). Les paragraphes 79(3.1) à (3.3) autorisent le tribunal à imposer une SAP maximale de 15 millions de dollars, mais ces dispositions s’appliquent seulement aux sociétés aériennes qui abusent de leur position dominante. Aux termes du paragraphe 79(3.2), le Tribunal peut tenir compte de circonstances aggravantes ou atténuantes au moment de fixer le montant de la SAP pouvant être infligée à la compagnie aérienne fautive.
L’article 8 du projet de loi autorise le Tribunal de la concurrence à imposer des SAP à n’importe quel particulier ou à n’importe quelle société. Le montant de la sanction est réduit à 10 millions de dollars ou moins pour la première infraction et porté à 15 millions ou moins pour les infractions subséquentes. Le projet de loi ajoute trois circonstances aggravantes ou atténuantes à la liste du paragraphe 79(3.2). C’est ainsi que le revenu brut provenant des ventes, les avantages pécuniaires tirés de l’abus de position dominante et la situation financière du délinquant s’ajoutent aux circonstances dont il faut tenir compte au moment de fixer le montant de l’amende.
L’article 9 du projet de loi est une modification corrélative portant que la SAP constitue une créance du gouvernement dont le recouvrement peut être poursuivi devant les tribunaux.
La partie VII.1 de la Loi sur la concurrence prévoit un certain nombre de pratiques commerciales trompeuses susceptibles d’un examen, comme la publicité trompeuse. Le commissaire est habilité à introduire des recours administratifs auprès du Tribunal de la concurrence ou d’une cour supérieure d’une province. Aux termes de l’actuel paragraphe 74.1(1), le Tribunal ou la cour peut rendre une ordonnance de cesser et de s’abstenir ou imposer des SAP. Dans le cas d’un particulier, la SAP est limitée à 50 000 $ ou moins pour la première infraction et à 100 000 $ ou moins pour les infractions subséquentes. Dans le cas d’une société, elle est limitée à 100 000 $ pour la première infraction et à 200 000 $ pour les infractions subséquentes.
L’article 5(8) du projet de loi relève le niveau actuel des SAP qui peuvent être imposées aux termes de l’alinéa 74.1(1)c) en cas de pratiques commerciales trompeuses. Le projet de loi autorise des SAP maximales :
La Loi interdit actuellement, sous peine de sanction pénale, de contrevenir aux ordonnances rendues en vertu des parties VII.1 et VIII de la Loi. L’article 3 du projet de loi crée une exception relativement aux nouvelles SAP pouvant être infligées aux termes de l’alinéa 74.1(1)c). La violation d’une ordonnance de SAP rendue aux termes de cet alinéa n’entraînera pas de sanctions pénales.
aLe paragraphe 5(3) du projet de loi ajoute un nouveau recours à ceux que prévoient déjà les dispositions relatives aux pratiques commerciales trompeuses. Le nouveau paragraphe 74.1(1.1) permet à un tribunal d’ordonner au contrevenant coupable de telles pratiques de verser en dédommagement au consommateur trompé une somme n’excédant pas la somme payée pour les produits. En vertu du paragraphe 74.1(1.2), il peut aussi accorder la partie non distribuée ou non réclamée du dédommagement à un organisme à but non lucratif venant en aide aux personnes se trouvant dans une situation semblable. L’article 6 crée le paragraphe 74.111(1), en vertu duquel le tribunal peut prononcer une injonction provisoire interdisant de disposer des « articles » dont les stocks sont susceptibles de s’épuiser(9).
La nouvelle ordonnance de dédommagement pourra être rendue sous réserve de la même défense basée sur la diligence raisonnable que les actuelles SAP et que les ordonnances de cesser et de s’abstenir qui s’appliquent aux pratiques commerciales trompeuses. À l’instar d’autres recours administratifs, l’ordonnance de dédommagement et les SAP ne pourront pas tenir lieu de peine. Le projet de loi ajoute un certain nombre de facteurs dont le tribunal devra tenir compte lorsqu’il déterminera le montant de la SAP ou de l’ordonnance de dédommagement. Le paragraphe 74.1(5) ajoute le revenu brut provenant des ventes, la situation financière du contrevenant et le caractère volontaire du versement du dédommagement à la liste de ces facteurs.
À l’heure actuelle, aux termes de la Loi sur la concurrence, commet un acte criminel quiconque contrevient à l’ordonnance rendue en vertu des parties VII.1 et VIII de la Loi. L’article 3 du projet de loi prévoit une exception à l’égard des ordonnances de dédommagement prises en vertu du nouveau paragraphe 74.1(1.1). L’infraction à l’ordonnance de dédommagement ne sera pas passible de sanctions pénales.
Plusieurs dispositions visant spécifiquement les lignes aériennes ont été ajoutées à la Loi sur la concurrence après la fusion de Lignes aériennes Canadien International et d’Air Canada en 1999.
Le projet de loi refait de la Loi sur la concurrence une loi d’application générale. Les dispositions suivantes, qui visent spécifiquement les lignes aériennes, seront abrogées.
L’article 50 de la Loi sur la concurrence interdit la discrimination par les prix. L’alinéa 50(1)a) de la Loi s’applique au fournisseur qui met un « acheteur défavorisé » dans une position désavantageuse sur le plan de la concurrence. L’alinéa 50(1)b) interdit la discrimination « géographique » par les prix, c’est-à-dire celle qui a pour effet de réduire la concurrence par la pratique de prix abusifs dans une région géographique donnée. L’alinéa 50(1)c) interdit de façon encore plus générale de pratiquer des prix abusifs en les établissant à un niveau « déraisonnablement bas ».
L’article 51 de la Loi ressemble à l’alinéa 50(1)a), à cette différence près qu’il s’applique lorsque l’acheteur a été désavantagé sur le plan de la concurrence au moyen d’une discrimination par les prix ou de remises promotionnelles. Contrairement à l’alinéa 50(1)a), qui permet d’accorder des remises au volume, l’article 51 de la Loi contient une disposition qui oblige les fournisseurs à octroyer à chaque acheteur des remises publicitaires ou promotionnelles à des « conditions proportionnées ».
L’article 2 du projet de loi abroge les dispositions de la Loi qui portent sur les sujets suivants :
Toutes les dispositions créant des infractions relatives à la discrimination par les prix et à la fixation de prix abusifs seront appliquées en vertu des dispositions d’application générale de la Loi sur la concurrence relatives à l’abus de position dominante.
À titre de modification corrélative, l’article 4 du projet de loi modifie le paragraphe 73(1) de la Loi de manière à ce que le procureur général du Canada ne puisse plus intenter de poursuites pour discrimination par les prix.
Les modifications que le projet de loi apporte à la Loi ne sont pas considérées comme des améliorations par tous et prêtent à controverse.
L’imposition de SAP a été un sujet de divergences au cours des consultations du FPP. Les intervenants qui ont présenté des mémoires au FPP étaient en majorité opposés à l’imposition de SAP. Ils déploraient les faits suivants.
Les détracteurs du projet de loi ont également dit au FPP que le Bureau de la concurrence ne pouvait pas prouver que les recours actuels ne permettent pas d’atteindre les objectifs visés en matière de respect de la Loi. Ils croyaient que les SAP auraient un effet néfaste sur l’économie canadienne, parce qu’elles mettraient les sociétés sur la défensive en les exposant indûment à des risques financiers.
Industrie Canada a dit avoir l’intention de réformer le droit de la concurrence par étapes, mais un certain nombre des recommandations faites par le Comité de l’industrie dans son rapport (Plan d’actualisation du régime de concurrence canadien) n’ont pas trouvé d’écho dans le projet de loi. Dans ce rapport, le Comité recommandait de prévoir des SAP pour les infractions aux articles 75, 76, 77, 79 et 81 de la Loi sur la concurrence. Le projet de loi n’en prévoit qu’à l’égard des infractions aux dispositions de l’article 79, relatif à l’abus de la position dominante.
Le rapport du Comité de l’industrierecommandait aussi de réformer la disposition relative à l’abus de la position dominante en abrogeant l’alinéa 79(1)a) de la Loi, qui oblige le commissaire à prouver que le contrevenant « [contrôle] sensiblement ou complètement une catégorie ou espèce d’entreprises à la grandeur du Canada ou d’une de ses régions ». Le Comité a dit craindre que si les tribunaux font une interprétation large de cet alinéa, il ne soit difficile de l’appliquer dans le cas des dispositions relatives à la fixation des prix.
Le rapport du FPP (Consultation nationale au sujet de la Loi sur la concurrence : Rapport final) énonçait certaines des objections présentées à l’égard des ordonnances de dédommagement rendues pour pratiques commerciales trompeuses. En voici quelques-unes.
Selon le rapport du FPP, les auteurs de la plupart des mémoires soumis appuyaient l’idée d’abroger les dispositions pénales de la Loi sur les pratiques de fixation des prix. Ils invoquaient surtout le fait que certaines de ces pratiques ne sont pas fondamentalement préjudiciables au bien-être économique et qu’elles pourraient favoriser la concurrence. Beaucoup ont affirmé que le risque de poursuites au criminel nuirait aux activités favorables à la concurrence. Les auteurs de la plupart des mémoires ont dit qu’on pourrait lutter contre la pratique de prix abusifs dans le cadre des dispositions interdisant l’abus de la position dominante.
Tous ne croyaient pas que l’article relatif à l’abus de la position dominante réglerait de façon satisfaisante tous les problèmes reliés à la discrimination par les prix. Certains intervenants ont fait valoir que l’abrogation des dispositions sur la fixation des prix devrait s’accompagner de l’adoption d’une nouvelle disposition civile ou de modifications à l’article relatif à l’abus de la position dominante.
L’abrogation des dispositions de la Loi propres aux lignes aériennes a suscité peu de commentaires. Le Bureau de la concurrence a affirmé que le marché avait évolué depuis la fusion de Lignes aériennes Canadien International et d’Air Canada en 1999. À l’appui de l’abrogation de ces dispositions, il cite la réduction de la part du marché intérieur qu’occupe Air Canada, l’arrivée et la croissance des transporteurs à faibles coûts, l’expansion de la distribution des billets par l’Internet et l’évolution du rôle des agents de voyage.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.
(1) L.R. 1985, ch. C-34.
(2) Les particuliers ou les sociétés sont autorisés à déposer une plainte pour cause de refus de vendre (art. 75) et d’exclusivité, de vente liée et de limitation du marché (art. 77) avec l’autorisation du Tribunal.
(3) Chambre des communes, Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie, Plan d’actualisation du régime de concurrence canadien, 1re session, 37e législature, avril 2002.
(4) La sanction administrative pécuniaire se distingue théoriquement de l’amende en ce qu’elle ne vise pas à punir, mais à favoriser des comportements conformes à la Loi. Toutefois, la distinction manque de clarté, puisqu’une punition vise à empêcher le non-respect de la Loi.
(5) Gouvernement du Canada, Options pour la modification de la Loi sur la concurrence : La promotion de marchés concurrentiels, juin 2003.
(6) Forum des politiques publiques, Consultation nationale au sujet de la Loi sur la concurrence : Rapport final, 27 avril 2004.
(7) Loi sur la concurrence, par. 79(1). Dans l’éventualité où une interdiction serait inefficace, le par. 79(2) autorise le Tribunal à ordonner à la société de prendre des mesures pour remédier à l’abus.
(8) À noter que, dans la version anglaise du projet de loi, le chiffre 5 manque à l’article 5. On suppose que l’erreur typographique sera corrigée avant la deuxième lecture.
(9) L’interdiction provisoire ressemble à une injonction Mareva. On ne sait trop à quels « articles » le paragraphe fait allusion, mais il s’agit présumément des articles visés par la publicité trompeuse.
© Bibliothèque du Parlement
