Le 30 mai 2007, l’honorable Lawrence Cannon, ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités, a présenté le projet de loi C-58 : Loi modifiant la Loi sur les transports au Canada (transport ferroviaire), à la Chambre des communes. Les modifications proposées portaient sur le transport ferroviaire, et plus particulièrement les dispositions relatives au transport ferroviaire des marchandises(1).
Selon des représentants de Transports Canada (le ministère), un examen approfondi de la Loi sur les transports au Canada a eu lieu en 2001, et les modifications proposées sont l’aboutissement de discussions et de consultations exhaustives visant l’actualisation du cadre législatif qui régit les composantes importantes de notre réseau national des transports. Le projet de loi C 58 est le troisième et dernier volet de la stratégie législative du gouvernement fédéral visant à modifier la Loi sur les transports au Canada. Le premier, le projet de loi C-3 : Loi sur les ponts et tunnels internationaux(2), a reçu la sanction royale le 1er février 2007 et est entré en vigueur le 25 avril 2007 (L.C. 2007, ch. 1). Le second, le projet de loi C-11 : Loi modifiant la Loi sur les transports au Canada et la Loi sur la sécurité ferroviaire et d’autres lois en conséquence(3), contient des modifications aux dispositions relatives au transport aérien et ferroviaire, et un rajustement du calcul du plafond de revenu pour le transport du grain. Le projet de loi C-11 a reçu la sanction royale le 22 juin 2007 et est entré en vigueur le même jour (L.C. 2007, ch. 19)(4).
Les points saillants du projet de loi C-58 sont les suivants :
L’actuel paragraphe 27(2) de la Loi sur les transports au Canada (LTC) précise que l’Office n’acquiesce à tout ou partie de la demande d’un expéditeur relative au prix ou au service d’un envoi que s’il estime, compte tenu des circonstances, que l’expéditeur subirait autrement un préjudice commercial important. L’article 1 du projet de loi modifie l’article 27 de la LTC de manière à supprimer le critère du préjudice commercial important, qui comporte des obligations très lourdes.
L’article 1 abroge également le paragraphe 27(5), qui porte que l’article 27 ne s’applique pas à l’arbitrage prévu par la partie IV de la LTC.
Aux fins de la partie III de la LTC, intitulée Transport ferroviaire, « tarif » s’entend, à l’article 87, d’un barème des prix, frais et autres conditions applicables au transport et aux services connexes. « Transport » ou « trafic » s’entendent du transport des marchandises et de l’emploi du matériel nécessaire à ces fins. L’actuel paragraphe 119(1) de la partie III de la LTC exige d’une compagnie de chemin de fer qui a l’intention de hausser les prix d’un tarif de transport qu’elle publie un avis à cet égard au moins 20 jours avant la date de la prise d’effet. (L’obligation de publier un avis ne s’applique pas aux frais touchant les services connexes ni aux conditions afférentes au tarif.) L’article 2 du projet de loi modifie le paragraphe 119(1) de la LTC en faisant passer de 20 à 30 le nombre de jours de la période d’avis afin que les expéditeurs soient informés suffisamment à l’avance de la hausse des prix de transport.
Les représentants du ministère mentionnent que les chemins de fer tirent surtout leurs revenus des taux appliqués au transport des marchandises de leurs clients, mais ils font aussi payer des frais pour des activités qui sont connexes au transport des marchandises ou qui ne s’y rapportent pas directement. C’est ce qu’on appelle les frais connexes ou accessoires, par exemple les frais de stationnement (frais supplémentaires imputés à l’expéditeur qui prend plus de temps que le délai fixé pour charger ou décharger un wagon), de nettoyage ou de stockage des wagons et de pesée du produit.
Les représentants du ministère mentionnent que les frais connexes sont devenus un problème pour les expéditeurs au cours des dernières années, mais que les moyens dont dispose un expéditeur pour s’attaquer à ce problème sont limités, l’arbitrage (prévu par la partie IV de la LTC) ne s'étant jamais appliqué en tant que recours distinct contre les frais connexes et les conditions qui y sont associées.
Par conséquent, l’article 3 du projet de loi ajoute la nouvelle disposition 120.1 à la LTC. Le paragraphe 120.1(1) proposé prévoit que sur dépôt d’une plainte de tout expéditeur assujetti à certains frais et à des conditions afférentes(5), l’Office peut, s’il les estime déraisonnables, fixer de nouveaux frais ou de nouvelles conditions par ordonnance. Dans l’ordonnance, l’Office précise la période de validité de ces frais ou conditions, qui ne peut excéder un an (par. 120.1(2) proposé). Le paragraphe 120.1(3) proposé énumère certains facteurs dont l’Office doit tenir compte pour décider si les frais ou conditions afférentes sont déraisonnables. Les frais ou conditions afférentes fixés par l’Office doivent être commercialement équitables et raisonnables tant pour les expéditeurs qui y sont assujettis que pour la compagnie de chemin de fer qui a établi le tarif les prévoyant (par. 120.1(4) proposé). Dès que l’Office a fixé des frais ou des conditions afférentes, la compagnie de chemin de fer doit modifier son tarif en conséquence (par. 120.1(5) proposé). La compagnie de chemin de fer ne peut modifier son tarif à l’égard des frais et conditions afférentes fixés par l’Office avant l’expiration de la période de validité précisée dans l’ordonnance (par. 120.1(6) proposé).
La LTC établit le processus (art. 141 à 146.1) que doit suivre une compagnie de chemin de fer de compétence fédérale qui veut cesser d’exploiter une ligne de chemin de fer ou en transférer officiellement l’exploitation. La compagnie de chemin de fer qui veut cesser d’exploiter une ligne de chemin de fer peut transférer celle-ci, notamment par vente ou bail, à une autre partie en vue de la continuation de l’exploitation (art. 143). Dans le cas d’un bail, elle reste la propriétaire de l’infrastructure; toutefois, conformément à la LTC actuelle, elle n’a plus d’obligations relatives à l’exploitation de la ligne à partir de la date de signature du bail (art. 146(2)). Selon les représentants du ministère, il en résulte qu’à l’expiration ou à la résiliation du bail, la ligne retourne à la compagnie propriétaire et est considérée comme un bien non réglementé. Ainsi, conformément au libellé actuel de la LTC, une ligne de chemin de fer louée qui retourne au propriétaire à l’expiration du bail peut en fait contourner le processus de transfert et de cessation (énoncé aux par. 141 à 146.1 de la LTC), qui vise à offrir des possibilités aux collectivités touchées.
Les représentants du ministère signalent que le gouvernement est conscient de l’importance des lignes de chemin de fer d’intérêt local pour un grand nombre de collectivités et d’expéditeurs locaux, et qu’il comprend la nécessité de préserver ces lignes. Ils font remarquer que, pour certaines collectivités, les conventions de bail conclues avec les chemins de fer d’intérêt local peuvent être le seul moyen rentable de maintenir un service ferroviaire sur des lignes à très faible densité de circulation. Les modifications proposées donnent donc l’occasion aux exploitants de chemins de fer d’intérêt local et aux gouvernements d’acquérir les lignes de chemin de fer dont le bail est expiré.
Par conséquent, l’article 4 propose d’ajouter à la LTC l’article 146.01, qui prévoit que si, conformément au processus établi en vertu des articles 143 à 145, une ligne de chemin de fer ou les droits d’exploitation de cette ligne font retour à la compagnie qui les avait transférés (comme c’est le cas lorsqu’une ligne est louée), la compagnie doit, dans les 60 jours, reprendre l’exploitation de la ligne ou se conformer au processus établi en vertu de ces articles. Autrement dit, la compagnie doit annoncer que la ligne est à vendre ou à louer en vue de maintenir son exploitation et, si aucune convention n’est conclue, elle doit l’offrir aux gouvernements à sa valeur nette de récupération avant de la démonter.
Le paragraphe 146.01(2) proposé prévoit que si une ligne de chemin de fer ou les droits d’exploitation de cette ligne font retour à la compagnie qui les avait transférés et que celle ci choisit de suivre le processus établi en vertu des articles 143 à 145, la compagnie n’est pas assujettie au paragraphe 142(2) à l’égard de la ligne ou des droits d’exploitation et elle n’a pas d’obligation en vertu de la LTC relativement à l’exploitation de la ligne de chemin de fer. (Le par. 142(2) interdit à une compagnie de chemin de fer de cesser d’exploiter une ligne à moins que son intention de ce faire n’ait figurée au plan prévu à l’art. 141. Ce plan, qui doit être tenu à jour, doit énumérer, pour les trois années suivantes, les lignes que la compagnie entend continuer à exploiter et celles dont elle compte cesser l’exploitation.)
L’article 146.1 de la LTC actuelle précise que la compagnie de chemin de fer qui cesse d’exploiter un embranchement tributaire du transport du grain mentionné à l’annexe I et passant dans une municipalité doit faire à celle-ci trois versements annuels équivalant chacun au produit de 10 000 $ et du nombre de milles de l’embranchement ou de la partie d’embranchement situés dans le territoire de la municipalité. Les versements doivent commencer à compter de la date où la compagnie avise l’Office en application du paragraphe 146(1). Conformément à cette disposition, lorsqu’elle s’est conformée au processus établi en vertu des articles 143 à 145 sans qu’une convention de transfert n’en résulte, la compagnie de chemin de fer peut mettre fin à l’exploitation de la ligne pourvu qu’elle en avise l’Office.
L’article 5 attribue un nouveau numéro à l’actuel article 146.1, qui devient le paragraphe 146.1(1), et ajoute le paragraphe 146.1(2), qui porte que si la compagnie de chemin de fer à laquelle s’applique le paragraphe 146.01(1) ne reprend pas l’exploitation d’un embranchement tributaire du transport du grain mentionné à l’annexe I dans le délai de 60 jours prévu dans ce paragraphe, et qu’aucune convention de transfert n’est conclue au titre du processus établi en vertu des articles 143 à 145, la compagnie doit effectuer les versements annuels susmentionnés.
Les représentants du ministère mentionnent qu’au cours des consultations, certains intervenants ont demandé un contrôle plus serré de l’abandon des voies d’évitement des Prairies qui servent au chargement de grain dans les wagons des producteurs. (Les voies d’évitement ne sont pas assujetties aux dispositions de la LTC relatives au transfert et à la cessation d’exploitation de lignes.) Ils ajoutent que les plaintes relatives à la fermeture de voies d’évitement utilisées pour le chargement de wagons des producteurs résultent en partie du fait que les expéditeurs ne savent pas quelles voies d’évitement sont en service, les chemins de fer n’étant pas tenus actuellement d’en informer les intéressés.
L’article 6 résout la situation en proposant l’ajout d’une nouvelle disposition, soit l’article 151.1, à la LTC. Le paragraphe 151.1(1) proposé exige que la compagnie de chemin de fer régie établisse et tienne à jour la liste de ses voies d’évitement situées dans la région de l’Ouest où peuvent être chargés des wagons affectés par la Commission canadienne des grains au titre du paragraphe 87(2) de la Loi sur les grains du Canada. La liste doit être publiée sur le site Internet de la compagnie de chemin de fer (par. 151.1(2) proposé). La compagnie ne peut supprimer une voie d’évitement de la liste qu’à l’expiration d’un délai de 60 jours suivant la publication d’un avis à cet effet dans un journal à grande diffusion dans la région concernée (par. 151.1(3) proposé).
L’arbitrage est une procédure généralement à la disposition de l’expéditeur insatisfait des prix ou des conditions de service proposés par une compagnie de chemin de fer. Cette procédure suppose l’intervention d’un arbitre indépendant chargé d’examiner l’offre finale de l’expéditeur et celle de la compagnie de chemin de fer et de choisir l’une ou l’autre.
L’article 7 vise l’adjonction des articles 169.1 à 169.3 à la LTC. L’article 169.1 proposé prévoit que les parties à un arbitrage peuvent d’un commun accord faire appel à un médiateur (rôle que peut jouer l’Office), pour que celui-ci règle la question qui lui est soumise pour arbitrage au titre de l’article 161. Il précise également que l’Office peut établir une liste de personnes, choisies ou non parmi ses membres ou son personnel, pour agir comme médiateur dans les cas où il est retenu à ce titre aux termes de l’article 169.1 proposé. Sauf accord entre les parties à l’effet contraire, tout ce qui se rapporte à la médiation du différend est confidentiel et les renseignements fournis par une partie dans le cadre de la médiation ne peuvent servir à d’autres fins à moins qu’elle n’y consente. Sauf accord entre les parties à l’effet contraire, la médiation doit se terminer dans les 30 jours suivant le renvoi de la question au médiateur. La médiation a pour effet : a) de suspendre, jusqu’à ce qu’elle prenne fin, la procédure d’arbitrage; b) de prolonger, d’une période égale à sa durée initiale, le délai dont dispose l’arbitre pour rendre sa décision. Le médiateur ne peut agir dans le cadre d’autres procédures à l’égard d’aucune question ayant fait l’objet de la médiation.
L’article 169.2 proposé permet à deux expéditeurs ou plus de s’associer pour soumettre une offre commune à l’arbitrage en ce qui concerne des prix, des frais ou des conditions lorsque la question soumise à l’arbitrage de l’Office est commune à tous les expéditeurs. Les expéditeurs ne peuvent toutefois soumettre une question à l’arbitrage de l’Office que s’ils peuvent convaincre celui-ci que des efforts ont été déployés pour la régler par médiation. Les délais se rattachant aux demandes d’arbitrage sont précisés aux articles 169.2 et 169.3.
Les représentants du ministère signalent que le fait d’autoriser plusieurs expéditeurs ayant une plainte commune à s’associer pour soumettre une offre commune permettrait de réduire leurs frais et leur donnerait plus de poids dans leurs négociations avec les chemins de fer.
Le paragraphe 8(1) du projet de loi C-58 prévoit que les paragraphes 8(2) à 8(4) ne s’appliqueront que si le projet de loi C-11 reçoit la sanction royale, ce qui n’était pas le cas au moment où le projet de loi C-58 a été présenté à la Chambre des communes. Le projet de loi C 11 ayant reçu la sanction royale le 22 juin 2007, les paragraphes 8(2) à 8(4) peuvent s’appliquer.
Le paragraphe 8(2) ajoute à l’article 36.2 de la LTC, portant sur la médiation et l’arbitrage, le paragraphe (1.1) qui dispose que l’Office peut établir une liste de personnes, choisies ou non parmi ses membres ou son personnel, pour agir à titre de médiateur ou d’arbitre.
Le paragraphe 8(3) modifie la LTC par l’adjonction de l’article 146.02 qui porte sur le retour d’une ligne de chemin de fer ou de ses droits d’exploitation à la compagnie de chemin de fer, malgré le nouvel article 146.01 proposé, qui concerne également les obligations de la compagnie de chemin de fer découlant du retour d’une ligne ayant été louée. L’article 146.02 proposé précise que s’il existe, la veille du retour, un accord entre le propriétaire de la ligne ou le détenteur des droits d’exploitation et une société de transport publique (au sens de l’art. 87) relativement à l’exploitation d’un service de passagers sur la ligne, les droits et obligations découlant de cet accord sont, sauf avis contraire donné par la société avant le retour, dévolus à la compagnie de chemin de fer ou au détenteur des droits d’exploitation qui doit alors reprendre l’exploitation de la ligne.
Le paragraphe 8(4) modifie l’article 160 de la LTC de manière à préciser que les articles 160 à 169 (concernant l’arbitrage) s’appliquent également, avec les adaptations nécessaires, aux prix appliqués par une compagnie de chemin de fer et aux conditions qu’elle impose à une autre compagnie de chemin de fer qui se livre au transport de passagers, mais qui n’est pas une société de transport publique au sens de l’article 87.
Le paragraphe 9(1) prévoit que les paragraphes 9(2) et 9(3) s’appliquent uniquement si le projet de loi C-11 (1re session, 39e législature) reçoit la sanction royale. Le projet de loi C-11 a reçu la sanction royale le 22 juin 2007. Par conséquent, les paragraphes 9(2) et 9(3) s’appliquent.
Le paragraphe 9(2) modifie le paragraphe 36.2(1) de la LTC afin d’y ajouter un renvoi à l’article 169.1. La disposition se lit désormais comme suit : « Si les articles 36.1 et 169.1 ne s’appliquent pas […] »
Le paragraphe 9(3) remplace la version française du paragraphe 146.1(1) de la LTC.
Le paragraphe 9(4) n’est plus pertinent étant donné que le projet de loi C-11 est entré en vigueur.
Au cours du débat à l’étape de la deuxième lecture à la Chambre des communes, les porte-parole de l’opposition se sont, de façon générale, prononcés en faveur du projet de loi C-58.
Selon un article paru le 1er juin 2007 dans le National Post(6), des sources du CN ont déclaré que la compagnie de chemin de fer était « déçue » des plans du gouvernement de modifier sa façon de régler les différends relatifs aux frais et aux services ferroviaires qui opposent les compagnies de chemin de fer du Canada aux expéditeurs. Les expéditeurs ont bien accueilli la mesure visant à leur permettre d’avoir recours à l’arbitrage en tant que groupe plutôt qu’individuellement. Pour sa part, le CN a déclaré que sa « principale objection » au projet de loi concerne le recours collectif à l’arbitrage, faisant valoir que rien ne permet de prouver que les expéditeurs constituent un « groupe légitime dont les membres partagent les mêmes problèmes ». Le CN a également soutenu que la disposition proposée dissuaderait les expéditeurs de tenter d’arriver individuellement à un règlement avec la compagnie de chemin de fer. « Le CN croit que le régime de réglementation actuel offre suffisamment de mesure de protection aux expéditeurs et que les forces commerciales devraient continuer d’établir les règles du marché des services de transport », a déclaré le porte-parole du CN, Mark Halmann.
Le communiqué du ministère qui accompagnait le projet de loi C-58 mentionnait que le ministre des Transports s’était engagé à entreprendre un examen du service offert par les compagnies de chemin de fer dans les 30 jours suivant l’adoption des modifications relatives au transport ferroviaire des marchandises que contient le projet de loi C-58. Le ministre a déclaré que le gouvernement consultera les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer quant à la portée et aux paramètres de l’examen. Selon un article paru dans le National Post(7) le 31 mai 2007, Ian May, président de la Western Canadian Shippers Coalition, a déclaré qu’il accueillait favorablement un certain nombre de modifications contenues dans le projet de loi et qu’il était particulièrement satisfait d’apprendre que les services ferroviaires feraient l’objet d’un examen.
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