Michel Bédard
Recherche et éducation
Le 22 novembre 2007, le projet de loi C-29 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada (responsabilité en matière de prêts) a été déposé à la Chambre des communes par le leader du gouvernement à la Chambre des communes et ministre de la réforme démocratique, l’honorable Peter Van Loan, et a passé l’étape de la première lecture.
Le projet de loi C-29, qui portait alors le numéro C-54, avait déjà été déposé à la Chambre au cours de la première session de la 39e législature et avait fait l’objet d’un rapport comportant des amendements du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (CPPAC). La Chambre ne s’était pas prononcée sur le rapport avant la prorogation du Parlement. Conformément à une motion adoptée par la Chambre le 25 octobre 2007, l’honorable Van Loan a informé la Chambre que le projet de loi C-29 était identique au projet de loi C-54 au moment de la prorogation. Par conséquent, le projet de loi est réputé avoir reçu la deuxième lecture, avoir été renvoyé au Comité et avoir fait l’objet d’un rapport avec amendements. Le projet de loi a été adopté avec ses amendements à l’étape du rapport(1), le 10 juin 2008. Il a passé l’étape de la troisième lecture à la Chambre des communes le 17 juin 2008 et a été déposé au Sénat le même jour. Le projet de loi C-29 est cependant mort au Feuilleton avec la dissolution du Parlement par la Gouverneure générale le 7 septembre 2008.
Le projet de loi C-29 modifie la Loi électorale du Canada (LEC) en ce qui concerne les prêts et cautionnements(2) consentis à des partis enregistrés, des associations enregistrées, des candidats, des candidats à la direction et des candidats à l’investiture (ci-après appelés collectivement les « entités politiques »). Au cours de l’examen du projet de loi C-54 par le CPPAC, le parrain du projet l’a présenté comme étant « un autre élément important de notre programme de responsabilisation pour la réforme démocratique »(3).
Le projet de loi se fonde, en partie, sur les Recommandations du directeur général des élections du Canada au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre concernant des questions relatives au financement politique (2007). Le rapport concluait que : « Certains prêteurs, s’ils ne sont pas des organismes professionnels de crédit, ou s’ils prêtent à des taux non commerciaux, selon des modalités privilégiées ou sans réel espoir de remboursement, cherchent ainsi à influer sur les entités politiques qui touchent cet argent. »(4) Le directeur général des élections a donc invité le Parlement à envisager de revoir les règles régissant les prêts dans l’optique :
S’appuyant sur ces recommandations, le projet de loi C-29 proposait d’apporter les changements suivants à la LEC :
Le projet de loi C-29 ajoute un ensemble de règles aux dispositions financières générales de la LEC et modifie les dispositions existantes de la LEC traitant, entre autres, de la production de rapports et du paiement des créances. En vue de présenter de façon cohérente les modifications comprises dans le projet de loi, celles-ci sont groupées de la façon suivante : Prêts et cautionnements : Un nouveau régime (art. 2.1, 4, 5, 7.1, 10, 13.1, 16, 19.1, 22 et 25.1). Personne ou personnes admissibles à contracter des emprunts au nom d’une entité politique (art. 1, 6, 9, 15 et 21). Paiements tardifs (art. 2, 7, 10 à 13, 16 à 19 et 22 à 25). Présentation de rapports financiers (art. 3, 8, 14, 20 et 26). Infractions (art. 27). Dispositions transitoires et entrée en vigueur (art. 28 et 29).
L’article 5 du projet de loi ajoute les articles 405.5, 405.6 et 405.7 à la LEC, lesquels introduisent dans la LEC un nouvel ensemble de dispositions qui traitent explicitement des prêts aux entités politiques et des cautionnements de tels prêts. Le paragraphe 405.5(1) établit la règle générale voulant que sous réserve des autres dispositions de la LEC, les prêts et cautionnements de prêts au bénéfice des entités politiques soient interdits. Il est expressément interdit aux agents principaux, aux agents financiers et aux agents officiels d’emprunter de l’argent en contravention de cette règle (par. 405.5(2)).
Trois types de prêts sont exemptés de la règle interdisant l’octroi de prêts à des entités politiques et le cautionnement de tels prêts : il s’agit des prêts consentis par une institution financière, des prêts et cautionnements consentis par des particuliers et des prêts et cautionnements entre entités politiques.
Le paragraphe 405.5(3) de la LEC autorise les institutions financières, au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques(7), à consentir un prêt à une entité politique pourvu qu’il le soit par écrit et à un taux d’intérêt du marché. La LEC n’impose pas de limite au montant qui peut être emprunté aux institutions financières. Comme la LEC ne le permet pas expressément, il est interdit aux institutions financières de cautionner des prêts.
Le paragraphe 405.5(4) exempte les particuliers, qu’ils soient citoyens canadiens ou résidents permanents, de la règle générale interdisant de consentir des prêts et de cautionner de tels prêts en faveur d’entités politiques. Toutefois, le montant total qu’un particulier peut prêter ou pour lequel il peut se porter caution, associé à la contribution que ce particulier peut apporter en vertu du paragraphe 405(1), ne peut dépasser le plafond des contributions établi en vertu de ce même paragraphe, lequel, par exemple, est actuellement fixé à 1 100 $ au cours d’une année civile par parti enregistré. Autrement dit, ensemble, la contribution, le prêt ou le cautionnement d’un particulier ne peuvent dépasser 1 100 $ par année civile par parti enregistré. Le paragraphe 405(1) a été modifié à l’étape de l’étude de l’ancien projet de loi C-54 en comité à la Chambre des communes de façon à préciser que les plafonds des contributions d’un particulier sont fonction du montant que celui-ci a déjà prêté ou garanti (par. 4(1)). Les prêts qui sont remboursés ou les cautionnements dont un particulier n’est plus responsable au cours de l’année civile ne seront pas pris en compte pour établir le plafond des contributions, des prêts et des cautionnements de cette personne (al. 405.5(4)b) et c)).
L’alinéa 405.5(5)a) et le paragraphe 405.5(6) permettent aux partis politiques enregistrés de consentir un prêt par écrit ou de se porter caution, également par écrit, pour un tel prêt à leurs associations enregistrées ou à des candidats qu’ils soutiennent. En outre, une association enregistrée peut consentir un prêt par écrit et se porter caution, également par écrit, pour un tel prêt consenti à son parti politique enregistré, à une autre association enregistrée de son parti ou à un candidat que le parti soutient (al. 405.5(5)b) et par. 405.5(6)).
À l’exception des dispositions concernant les prêts impayés réputés constituer une contribution qui sont analysées plus en profondeur dans la prochaine section, il n’existe pas de délai pour le remboursement des prêts consentis aux associations ou aux partis politiques enregistrés. Cependant, le projet de loi C-29 prévoit que les prêts consentis à des candidats à la direction doivent être payés dans les trois ans suivant la fin de la course à la direction (par. 435.24(1), à l’art. 10 du projet de loi). Les prêts consentis à des candidats doivent être payés dans les trois ans suivant le jour du scrutin (par. 445(1.1), à l’art. 16 du projet de loi) et ceux consentis à des candidats à l’investiture doivent être payés dans les quatre mois suivant la date de désignation ou, dans certaines circonstances, le jour du scrutin (par. 478.17(1), à l’art. 22 du projet de loi).
Les prêts d’institutions financières et de particuliers en faveur d’entités politiques qui demeurent impayés pendant trois ans seront réputés constituer des contributions à compter de la date où ils ont été consentis. La version en première lecture de l’ancien projet de loi C-54 prévoyait que les prêts impayés seraient réputés constituer des contributions à l’expiration d’un délai de 18 mois suivant la date à laquelle ils ont été consentis. Toutefois, à l’étape de l’étude en comité à la Chambre des communes, un amendement a été adopté afin d’allonger la période de remboursement pour la porter à trois ans. La période de remboursement de trois ans prévue commence, conformément au paragraphe 405.7(1), à la fin de l’exercice au cours duquel le prêt a été consenti dans le cas des associations et des partis politiques enregistrés, le jour du scrutin dans le cas d’un candidat, la date de désignation dans le cas d’un candidat à l’investiture, et à la fin de la course à la direction dans le cas des candidats à la direction.
Cependant, il semble que d’autres périodes fixées par le projet de loi C-29 contredisent ces délais.
Dans le cas des associations enregistrées, l’article 405.7 prévoit que le prêt qui demeure impayé à l’expiration d’un délai de trois ans suivant la fin de l’exercice au cours duquel le prêt a été consenti est réputé constituer une contribution, tandis que l’alinéa 403.34(1)b), à l’article 2.1 du projet de loi, prévoit qu’un tel prêt est réputé constituer une contribution après l’expiration d’un délai de trois ans suivant la date à laquelle le montant est exigible selon les conditions du prêt.
Pour ce qui est des partis politiques enregistrés, les délais prévus au paragraphe 405.7(1) et à l’alinéa 423.1(1)b) à la fin desquels un prêt est réputé constituer une contribution ne se contredisent pas dans la version anglaise du projet de loi, mais on note des écarts entre les versions anglaise et française de l’alinéa 423.1(1)b), à l’article 7.1 du projet de loi.
Quant aux candidats à l’investiture, on ne note pas de tels écarts, mais l’alinéa 478.22(1)b) est plus permissif que le paragraphe 405.7(1) car il indique que le délai de trois ans commencera, dans certaines circonstances, après le jour du scrutin (voir l’art. 25.1 du projet de loi).
Enfin, il ne semble pas y avoir d’incongruités pour ce qui est du délai à l’expiration duquel un prêt consenti à un candidat (al. 450(1)b), à l’art. 19.1 du projet de loi) et à un candidat à la direction (art. 435.29, à l’art. 13.1 du projet de loi) est réputé constituer une contribution.
Le paragraphe 405.7(2) dispose que cette règle ne s’applique pas si, à l’expiration du délai de trois ans, le prêt :
Le paragraphe 405.7(2) reprend pour l’essentiel les règles de la LEC en ce qui concerne les conditions selon lesquelles des créances ne sont pas réputées constituer des contributions(8). Le paragraphe 405.7(3) exige en outre des entités politiques qu’elles avisent le directeur général des élections lorsqu’une créance est régie par l’une des conditions précisées dans la LEC.
Aux termes du paragraphe 405.7(3.1), les associations enregistrées, les partis politiques enregistrés et les prêteurs auront la possibilité de présenter des observations au directeur général des élections avant qu’il se prononce sur l’application de l’une de ces exceptions(9). Le paragraphe 405.7(3.1) a été ajouté à l’étape de l’étude de l’ancien projet de loi C-54 en comité à la Chambre des communes pour des raisons d’équité en matière de procédure, le paragraphe 405.7(5) laissant les associations enregistrées et, en l’absence d’association, les partis enregistrés, responsables du paiement du prêt en souffrance du candidat(10). Selon le paragraphe 405.7(4), le directeur général des élections doit se prononcer sans délai sur l’application de l’une des exceptions énumérées au paragraphe 405.7(2), puis informer l’entité politique appropriée de sa décision.
Selon les dispositions du paragraphe 405.7(6), le directeur général des élections doit publier un avis de toute créance qui est réputée constituer une contribution et de toute créance qui n’est pas réputée en constituer une en application de l’une des quatre exceptions.
La LEC ne renferme aucune disposition précisant qui peut contracter un emprunt au profit d’une entité politique. Les prêts sont traités sur le même pied que les autres éléments contractuels et les personnes admissibles à contracter au nom d’une entité politique peuvent conclure des conventions de prêt. Le projet de loi modifie la LEC en précisant qui peut contracter un emprunt au nom de chaque entité politique. Les voici :
La LEC prévoit un ensemble de règles pour régir le traitement des créances engagées par une association enregistrée (art. 403.29 et suivants), un parti politique enregistré (art. 417 et suivants), un candidat à la direction (art. 435.23 et suivants), un candidat (art. 444 et suivants), et un candidat à l’investiture (art. 478.16 et suivants). Pour présenter une créance à une entité politique, il faut envoyer une facture prouvant la dépense dans les trois mois de son engagement. Le temps alloué pour le remboursement d’une créance dépend alors du délai précis fixé pour chaque entité politique (six mois dans le cas des associations et des partis politiques enregistrés (art. 403.3 et 418), trois ans dans le cas des candidats à la direction (par. 435.24(1))(11), et quatre mois dans le cas des candidats et des candidats à l’investiture (par. 445(1) et 478.17(1)). Ces créances impayées, qui ne sont pas des prêts, sont réputées constituer des contributions 18 mois après la fin de l’exercice, dans le cas des associations et des partis enregistrés (al. 403.34(1)a) et 423.1(1)a)), trois ans après la course à la direction dans le cas des candidats à la direction (par. 435.29(1)), 18 mois après le jour du scrutin dans le cas des candidats (par. 450(1)) et 18 mois après le jour de la nomination (ou après le jour du scrutin dans certaines circonstances) dans le cas des candidats à l’investiture (al. 478.22(1)a)).
Une créance peut également être acquittée en dehors des échéances fixées par la LEC lorsqu’elle est autorisée par le directeur général des élections ou, si une telle autorisation est refusée ou que le paiement n’a pas été fait conformément à l’autorisation du directeur général des élections, par un juge.
Comme nous l’avons déjà indiqué, la LEC prévoit des échéances précises pour le paiement des créances et des prêts réputés constituer une contribution.
Le projet de loi accorde un traitement distinct aux prêts et aux autres dépenses(12).
Le projet de loi modifie également le processus de demande auprès du directeur général des élections ou d’un juge visant les paiements tardifs du fait de la distinction entre les prêts et les autres dépenses(13). Dans le cas des prêts, le directeur général des élections n’exige plus qu’une facture soit transmise à l’entité politique pour autoriser l’application d’un calendrier de remboursement qui ne respecte pas l’échéance courante.
Le projet de loi modifie également la LEC au chapitre des poursuites qui peuvent être intentées contre des candidats à la direction, des candidats ainsi que des candidats à l’investiture au sujet du remboursement d’un prêt après l’expiration du délai ou de toute prorogation de ce dernier accordée par le directeur général des élections ou un juge(14). Il n’y a pas de disposition équivalente pour les prêts consentis à des associations enregistrées et des partis politiques enregistrés, étant donné que le remboursement des prêts à ces deux entités politiques est régi par les conditions du prêt.
La LEC traite les prêts de la même façon que les contributions pour ce qui est de la production des rapports financiers (par. 403.35(3) (associations enregistrées), paragraphe 424(3) (partis politiques enregistrés), paragraphe 435.3(5) (candidats à la direction), paragraphe 451(3) (candidats), et paragraphe 478.23(5) (candidats à l’investiture)). Le projet de loi modifie la LEC en ce sens que les prêts ne sont plus groupés avec les contributions pour la présentation des rapports financiers (par. 3(3), 8(3), 14(3), 20(2) et 26(2)). Toutes les entités politiques sont tenues de déclarer dans leurs rapports financiers les prêts non remboursés en totalité ou en partie(15). Les rapports doivent également être accompagnés d’une déclaration relative à chaque prêt qui fournit les renseignements suivants :
La déclaration doit également faire explicitement état du principal non remboursé de chaque prêt qui reste à la fin de chaque année civile dans le cas des candidats à la direction, des candidats et des candidats à l’investiture(16). Ces changements à la LEC visent à donner plus de cohérence aux exigences de déclaration des prêts et cautionnements pour toutes les entités politiques. Outre le rapport sur les prêts qui doit accompagner leurs rapports financiers, il incombe aux entités politiques d’informer le directeur général des élections de toute modification aux conditions d’un prêt, y compris la fourniture d’un cautionnement (art. 5, ajoutant le par. 405.6(3)).
L’article 5 du projet de loi, par l’ajout du paragraphe 405.6(4), dispose que le directeur général des élections doit publier tous les rapports sur les prêts qu’il reçoit,
de même que toutes les modifications à ces rapports, selon les modalités qu’il estime indiquées.
Le paragraphe 27(1), qui ajoute l’alinéa 497(1)i.8), crée une nouvelle infraction de responsabilité stricte pour toute personne ou entité qui consent un prêt, se porte caution d’un prêt ou contracte un emprunt en contravention des paragraphes 405.5(1) ou (2). Le projet de loi crée également une nouvelle infraction exigeant une intention en cas de violation de ces paragraphes (par. 27(3), al. 497(3)f.2)). Le paragraphe 27(1) ajoute en outre l’alinéa 497(1)i.9), qui crée une autre infraction de responsabilité stricte pour les personnes qui ont l’obligation, en application des paragraphes 405.6(1) et (3), de fournir au directeur général des élections un rapport sur les prêts de leur entité politique respective, mais qui ne le font pas. Une nouvelle infraction exigeant l’intention est également ajoutée à la LEC en cas de violation de ces dispositions (par. 27(3), al. 497(3)f.21)).
Le paragraphe 27(2) modifie l’alinéa 497(1)t), en ajoutant une nouvelle infraction de responsabilité stricte pour l’agent officiel d’un candidat qui contrevient au paragraphe 445(1.1) en faisant défaut de rembourser un prêt dans le délai prescrit. Le paragraphe 27(2) apporte une modification accessoire à l’alinéa 497(1)t) du fait que le paragraphe 451(3) est abrogé par le paragraphe 20(2).
Le paragraphe 27(4) apporte une modification accessoire à l’alinéa 497(3)r) du fait que le paragraphe 451(3) est abrogé par le paragraphe 20(2).
L’article 28 du projet de loi dispose que les prêts et cautionnements, consentis avant l’entrée en vigueur du projet de loi, ne sont pas assujettis aux dispositions
de ce dernier mais à celles de la LEC selon le libellé qu’elle avait avant l’entrée en vigueur du projet de loi.
Le projet de loi entre en vigueur six mois après la sanction royale, à moins que le directeur général des élections ne publie un avis dans la Gazette du Canada portant que les préparatifs nécessaires à l’entrée en vigueur du projet de loi ont été faits, auquel cas le projet de loi entrera en vigueur le jour de la publication d’un tel avis (art. 29).
Depuis sa présentation à la Chambre des communes au cours de la première session de la 39e législature, il a abondamment été question de l’ancien projet de loi C-54 dans les médias. La majorité des articles établissaient un lien entre le projet de loi et la campagne à la direction du Parti libéral de 2006. Nulle part il n’a été fait mention des Recommandations du directeur général des élections du Canada au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre concernant des questions relatives au financement politique(17).
Le projet de loi a également suscité des questionnements en certains milieux. Gerry Nicholls, ancien vice-président de la National Citizens Coalition, dans une opinion publiée dans le Toronto Star, a dit du projet de loi qu’il imposait « un plafond draconien aux contributions » et déclaré qu’il portait atteinte à la liberté d’expression(18). La Commission libérale féminine nationale, dans une soumission envoyée au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre de la Chambre des communes, a exprimé ses inquiétudes car, d’après elle, la limite des prêts personnels et l’exigence du recours aux institutions financières pour tout prêt important auront un effet négatif sur les candidatures féminines tant au moment des mises en candidature qu’au moment des élections(19). Selon un article publié dans le Globe and Mail, de hauts dirigeants d’institutions financières ont exprimé un certain malaise devant la perspective de devenir la seule source de prêts importants pour les candidats politiques fédéraux(20).
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