Le 8 janvier 2008, l’honorable Jean‑Pierre Blackburn, ministre du Travail, a annoncé l’intention du gouvernement de déposer un projet de loi pour protéger les emplois civils des réservistes qui travaillent pour des employeurs sous réglementation fédérale et pour la fonction publique fédérale (1). Le projet de loi devait également porter sur les réservistes poursuivant des études postsecondaires à temps plein, qui seraient autorisés à conserver leur statut d’étudiant actif dans le cadre du Programme fédéral de prêts aux étudiants et seraient exemptés de leurs obligations de paiement et des intérêts courus pendant qu’ils seraient en congé (2).
Le 4 février 2008, au cours de la deuxième session de la 39e législature, le ministre Blackburn a déposé le projet de loi C‑40 : Loi modifiant le Code canadien du travail, la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants, la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (3). Le 13 février 2008, conformément à la motion de l’honorable Peter Van Loan, leader du gouvernement à la Chambre des communes, le projet de loi est réputé avoir franchi toutes les étapes et avoir été adopté par la Chambre des communes.
Comme prévu, le projet de loi modifie le Code canadien du travail (4) pour garantir aux employés la protection de leur emploi lorsqu’ils sont en congé sans solde pour se mettre au service de la Force de réserve. Il interdit également la discrimination en matière d’emploi à l’égard des réservistes. C’est dans le même esprit que le projet de loi modifie la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (5), qui régit la procédure de dotation dans la fonction publique fédérale, pour garantir que les fonctionnaires réservistes retrouvent leur emploi après un congé en raison de leur service dans la Force de réserve. Enfin, il modifie la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants (6) et la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants (7) pour permettre au gouvernement de modifier les règles de remboursement et d’accumulation d’intérêt dans le cas des réservistes qui ont un prêt d’études.
Selon un communiqué de Ressources humaines et Développement social Canada (8), les modifications proposées s’appliqueront à quelque 3 000 réservistes employés dans des secteurs sous réglementation fédérale (télécommunications, banques, camionnage interprovincial, sociétés d’État et fonction publique fédérale) (9) et à 12 000 étudiants réservistes. Outre les modifications proposées, le gouvernement fédéral a également annoncé son intention de collaborer avec les provinces et territoires pour appliquer des pratiques optimales et mettre en œuvre uniformément les politiques de réinsertion des réservistes dans l’ensemble du Canada (10).
Si le projet de loi est adopté, le gouvernement fédéral se joindra au nombre croissant de provinces canadiennes qui protègent l’emploi des réservistes. Jusqu’ici, six provinces (la Saskatchewan, le Manitoba, l’Ontario, le Nouveau‑Brunswick, la Nouvelle‑Écosse et l’Île‑du‑Prince‑Édouard) ont déjà adopté des lois protégeant les emplois civils des réservistes de leur région (11). Beaucoup d’alliés du Canada, dont les États-Unis (12), le Royaume‑Uni (13) et l’Australie (14), ont adopté des lois protégeant les réservistes contre la perte de leur emploi civil.
La Force de réserve canadienne est prévue par le paragraphe 15(3) de la Loi sur la défense nationale (15). Elle est l’élément constitutif des Forces canadiennes appelé force de réserve, « formé d’officiers et de militaires du rang enrôlés, mais n’étant pas en service continu et à plein temps lorsqu’ils ne sont pas en service actif ». Le rôle principal de la Force de réserve est de renforcer, maintenir en puissance et appuyer la Force régulière (16). Les unités actuelles de la Réserve constituent le cadre ou la structure dont l’Armée se sert pour mobiliser l’Armée ou augmenter le nombre de ses membres lorsque le pays doit mettre fin à une crise majeure. La plupart des réservistes travaillent à temps partiel pour la Force de réserve, tout en occupant un poste ou en étudiant à temps plein (17).
On dénombre actuellement plus de 74 000 réservistes, dont plus de 9 500 à temps plein dans les Forces canadiennes (18). La Première réserve, qui est le sous‑élément le plus important de la Force de réserve, est ce à quoi on renvoie généralement lorsqu’on parle des « réservistes » (19). Elle compte plus de 34 000 membres qui s’entraînent régulièrement à temps partiel tout en étant employés à temps plein (20). La Première réserve est composée des réserves suivantes : la Réserve navale, la Réserve de l’Armée de terre, la Réserve aérienne, la Réserve des communications, les Services de santé, les Services juridiques et le Cadre de la Première réserve du quartier général de la Défense nationale. Les autres sous‑éléments sont le Cadre des instructeurs et des cadets, la Réserve supplémentaire et les Rangers canadiens (21).
L’article premier du projet de loi modifie la partie III du Code canadien du travail (CCT) pour garantir le droit de prendre un congé aux employés admissibles qui doivent participer à certaines opérations et activités en raison de leur appartenance à la Force de réserve (22). La partie III du CCT énonce les normes de travail minimales applicables aux ouvrages ou entreprises placés sous l’autorité législative du Parlement du Canada, notamment le transport aérien et maritime, le transport ferroviaire interprovincial et international, le transport routier et par pipelines, les banques, la radiodiffusion, les télécommunications et les sociétés d’État (23). (Les conditions d’emploi des fonctionnaires fédéraux sont régies par d’autres lois, dont la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (24) et les politiques et règlements du Conseil du Trésor du Canada.)
Pour avoir droit à un congé, les employés doivent avoir travaillé pendant au moins six mois consécutifs au service du même employeur (ou moins selon la réglementation applicable à certaines catégories d’employés). Les opérations et activités pour lesquelles les employés peuvent prendre congé sont les suivantes :
En outre, les employés peuvent prendre congé pour « suivre des traitements ou un programme de réadaptation ou se rétablir relativement à un problème de santé physique ou mentale qui découle de l’accomplissement de [leur] service » dans le cadre des opérations ou activités susmentionnées. Le projet de loi ne limite pas la durée du congé (en dehors du congé d’entraînement annuel) ni le nombre de congés qui peuvent être pris au total. Toutefois, il autorise le gouvernement à le faire au moyen de règlements.
Le droit de prendre congé comporte deux grandes exceptions. Les employés ne sont pas autorisés à prendre congé si le ministre du Travail est d’avis que le congé :
Par ailleurs, pour prendre congé, l’employé doit respecter des exigences strictes en matière de préavis. Il doit tout d’abord fournir un préavis d’au moins quatre semaines à son employeur, à moins de motif valable, auquel cas il doit l’informer « dans les meilleurs délais ». Il doit également informer l’employeur de la durée du congé. Deuxièmement, il doit informer l’employeur de toute modification de la durée du congé au moins quatre semaines avant la nouvelle date de la fin du congé, s’il en abrège la durée, ou quatre semaines avant la date de la fin du congé indiquée en dernier lieu, s’il en prolonge la durée. L’employé peut être exempté de ces obligations s’il a un motif valable de ne pouvoir informer l’employeur d’un changement. Troisièmement, tous les avis et renseignements exigibles doivent être fournis par écrit, sauf motif valable.
Enfin, si l’employé n’informe pas l’employeur au moins quatre semaines avant la date de la fin du congé, l’employeur est autorisé à retarder son retour au travail jusqu’à concurrence de quatre semaines à partir de la date de réception du préavis (28). La période de report est réputée faire partie du congé.
L’employeur peut demander une preuve que l’employé a le droit de prendre congé. Dans ce cas, l’employé doit fournir à l’employeur un document approuvé par le chef d’état‑major de la Défense nommé en vertu de la Loi sur la défense nationale ou un document prévu par la réglementation (s’il y a lieu). Faute de document, l’employé doit, à la demande de l’employeur, lui fournir une attestation de son commandant indiquant qu’il doit prendre part à une opération ou activité prévue dans le CCT. La preuve du droit au congé doit être fournie dans les trois semaines suivant le début du congé, sauf motif valable.
Au retour au travail, l’employé a le droit d’être réintégré dans le poste qu’il occupait immédiatement avant le congé ou, si l’employeur ne peut pas le réintégrer dans ce poste pour une raison valable, dans un poste comparable, au même endroit et avec la même rémunération et les mêmes avantages sociaux. Cependant, l’employé qui n’est pas en mesure d’exécuter les fonctions du poste qu’il occupait auparavant ou du poste comparable qui lui est proposé peut obtenir une affectation à un autre poste à des conditions d’emploi différentes.
Les congés sont sans solde, et l’employeur n’est pas tenu de fournir des avantages sociaux pendant l’absence de l’employé. Cependant, l’emploi avant et après le congé est réputé être continu pour le calcul des avantages sociaux (pension de retraite, prestations de santé et d’invalidité). Par ailleurs, l’ancienneté continue de s’accumuler au cours du congé. L’employé a également le droit de reporter ses vacances annuelles après la fin du congé.
Si le milieu de travail est réorganisé pendant l’absence de l’employé et qu’il s’ ensuit des changements dans la rémunération et les avantages sociaux de son groupe professionnel, l’employé a droit, à son retour, à la rémunération et aux avantages qui auraient été les siens s’il avait travaillé durant la réorganisation. L’employeur doit informer l’employé de tout changement à sa rémunération et ses avantages sociaux découlant de la réorganisation. Par ailleurs, les dispositions du CCT qui garantissent le principe d’emploi continu avant et après un transfert d’activités sont applicables même si l’employé était absent en raison d’un congé de réserviste.
Le projet de loi modifie également le CCT pour protéger les réservistes contre toute discrimination en matière d’emploi. L’employeur n’a pas le droit de renvoyer, de suspendre, de licencier ou de sanctionner un employé en raison de la participation de celui‑ci à la Force de réserve ou parce qu’il exerce le droit de s’absenter à cette fin. L’employeur ne peut pas non plus tenir compte, lorsqu’il s’agit de promouvoir ou de former un employé, du fait que celui‑ci est membre de la Force de réserve ou parce qu’il a exercé le droit de s’absenter à cette fin. Par ailleurs, l’employeur ne peut pas refuser d’embaucher une personne au motif qu’il ou elle est membre de la Force de réserve.
Enfin, le projet de loi modifie le CCT pour permettre au gouvernement d’adopter des règlements sur les congés des réservistes.
La Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP) fournit le cadre de dotation en personnel de la fonction publique (29). Le projet de loi la modifie pour garantir le droit de réintégration dans la fonction publique des employés qui prennent congé pour participer à des opérations ou activités prévues par le CCT en tant que réservistes. Selon les nouvelles dispositions, les administrateurs généraux sont tenus de réintégrer les employés dans les postes qu’ils occupaient immédiatement avant de prendre congé, à moins que cela ne soit pas possible en raison d’un réaménagement des effectifs (30).
Rappelons que la modification proposée à la LEFP ne donne pas aux employés le droit de prendre congé, mais seulement le droit d’être réintégrés dans leur poste après le congé. Le document d’information associé au projet de loi indique que le gouvernement modifiera les politiques du Conseil du Trésor (31) pour garantir aux fonctionnaires fédéraux des droits équivalents à ceux qui sont garantis aux employés protégés par le CCT (32).
Le Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) offre prêts et bourses aux étudiants admissibles qui ont besoin d’une aide financière pour poursuivre des études postsecondaires. Le Programme, créé en 1964, a pour objet de promouvoir l’accessibilité aux études postsecondaires des étudiants qui ont besoin d’aide en réduisant leurs difficultés financières sous la forme de prêts et bourses et de veiller à ce que les Canadiens aient la possibilité d’acquérir les connaissances et les compétences dont ils ont besoin pour participer à la vie sociale et au marché du travail (33).
Le gouvernement du Canada administre le Programme et d’autres systèmes d’aide financière aux étudiants de concert avec neuf provinces et le territoire du Yukon. Il verse des paiements de transfert au Québec, aux Territoires du Nord‑Ouest et au Nunavut, qui ont leurs propres programmes d’aide aux étudiants et qui ne participent pas directement au PCPE. Les provinces et territoires participants déterminent l’admissibilité des étudiants et leur accès à une aide financière en fonction de critères fédéraux, ils accordent l’aide sous la forme d’un certificat de prêt et ils désignent les établissements d’enseignement admissibles. Le financement du prêt d’un étudiant est partagé entre le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial/territorial. Le gouvernement du Canada finance 60 p. 100 du prêt, jusqu’à concurrence d’un maximum hebdomadaire, tandis que le gouvernement provincial ou territorial finance les 40 p. 100 restants (34).
La Loi fédérale sur les prêts aux étudiants s’applique aux prêts négociés avant le 1er août 1995. Les prêts négociés à cette date ou par la suite sont assujettis à la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants (35). Depuis 1964, il y a eu trois systèmes de prêts différents sous le régime du PCPE : les prêts garantis, les prêts à risques partagés et les prêts directs. De 1964 à 1994, l’aide financière a été fournie aux étudiants par l’intermédiaire des banques et des caisses populaires sous la forme de prêts garantis à 100 p. 100 par le gouvernement. En 1995, le gouvernement a adopté la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants pour négocier un système de partage des risques entre le gouvernement fédéral et neuf institutions financières. Selon ce système, le gouvernement versait aux prêteurs une prime de risque de 5 p. 100 par an sur la valeur des remboursements pour compenser les manquements aux engagements. Le recouvrement des prêts incombait entièrement aux institutions financières. Depuis le 1er août 2000, le gouvernement fédéral finance directement les prêts. La Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants et le règlement afférent ont été modifiés en 2000 pour permettre le financement direct des prêts (36).
Les emprunteurs sont assujettis à des obligations de remboursement, et de l’intérêt s’accumule, à partir du moment où ils quittent l’école (qu’ils soient diplômés, qu’ils abandonnent leurs études ou qu’ils prennent un congé). Ils doivent généralement commencer à rembourser leur prêt six mois après avoir terminé leurs études à temps plein, et l’intérêt commence à s’accumuler après ce délai (37).
Le projet de loi modifie la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants et la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants pour permettre au ministre des Ressources humaines et du Développement social de conclure une entente avec un prêteur concernant le paiement de l’intérêt dû par des emprunteurs qui sont membres de la Force de réserve. Le ministre peut également conclure une entente avec une province concernant le paiement de l’intérêt dû sur un prêt d’étudiant provincial. Faute d’un accord, le ministre peut payer l’intérêt pour le compte de l’emprunteur. Le projet de loi modifie également les deux lois pour permettre au gouvernement d’adopter des règlements concernant les cas où aucun intérêt, capital ou frais ne sera payable par des membres de la Force de réserve au titre de leur prêt d’étudiant.
Les dispositions du projet de loi entrent en vigueur à la date ou aux dates fixées par ordonnance du gouverneur en conseil.
Les mesures visant à protéger l’emploi des réservistes sont un sujet de débat depuis de nombreuses années au Canada. En 1995, la Commission spéciale sur la restructuration des réserves (38) a recommandé l’adoption de mesures législatives à cet égard. Elle s’inquiétait du fait que les réservistes pouvaient être mobilisés ou se porter volontaires et risquer de perdre leur emploi. C’était notamment le cas des spécialistes dont les compétences pouvaient être utiles aux Forces canadiennes. La Commission a recommandé que l’on prenne des mesures législatives pour protéger l’emploi des réservistes qui devaient suivre des entraînements et exiger de l’employeur qu’il facilite la tâche, aussi raisonnablement que possible, aux réservistes demandant des congés plus longs pour participer à des opérations des Forces canadiennes possible (39). Un rapport de suivi publié en 2005 (40) réitère le souci que les réservistes appelés outre‑mer risquent de perdre leur emploi civil et recommande l’adoption de mesures législatives pour protéger leurs emplois et garantir qu’un nombre suffisant de réservistes puisse être obtenu pour le déploiement de missions. Le rapport de 2005 rappelle également que les États‑Unis ont adopté une loi protégeant l’emploi des réservistes déployés à l’étranger (41).
D’autres, par exemple le Conseil de liaison des Forces canadiennes (CLFC), hésitent à appuyer l’idée d’une loi de protection de l’emploi. Jusqu’ici, le ministère de la Défense nationale a fait confiance au travail du Conseil, qui est composé d’hommes d’affaires canadiens, pour sensibiliser les employeurs au rôle et à la valeur des réservistes et pour les encourager à réintégrer volontairement ceux‑ci après une absence pour entraînement ou opérations militaires (42). Le Conseil est d’avis que, puisque le service dans la Réserve est volontaire, la protection de l’emploi des réservistes devrait l’être également et non pas faire l’objet d’une loi (43). On se demande également si cette protection ne risque pas de donner lieu à des pratiques d’embauche discriminatoires : les employeurs pourraient, par exemple, éviter d’engager ou de promouvoir des réservistes en raison de la possibilité qu’ils s’absentent longtemps en raison de leurs obligations militaires (44). Toutefois, par la voie du témoignage de son représentant devant le Comité sénatorial permanent de la défense et de la sécurité, le CLFC a dit appuyer le projet de loi C-40. Dans son rapport sur ce dernier, le Comité a formulé deux suggestions qui feraient appel à l’expertise du CLFC (45). Tout d’abord, il a proposé que le ministre du Travail consulte le Conseil, entre autres organismes, quand il procédera à la rédaction des règlements qu’il faudra adopter en l’application de l’article 247.97 du Code canadien du travail modifié par le projet de loi. Il a aussi suggéré que le CLFC effectue un suivi des répercussions du projet de loi, qu’il communique ses conclusions au ministre de la Défense nationale et que ces dernières fassent l’objet d’un rapport à déposer devant les deux Chambres du Parlement.
Par suite des attentats du 11 septembre 2001, le gouvernement fédéral a déposé un certain nombre de projets de loi proposant des mesures ayant trait à la menace terroriste. L’un d’eux était le projet de loi C‑7 : Loi de 2002 sur la sécurité publique (46), qui a été déposé sous sa forme originale en novembre 2001 (47). Le Parlement en a discuté pendant près de trois ans sous différentes formes avant qu’il reçoive la sanction royale le 6 mai 2004.
Le projet de loi C-7 proposait un certain nombre de modifications à 23 lois, dont la Loi sur la défense nationale. Les modifications proposées à celle‑ci prévoyaient de nouvelles dispositions accordant aux réservistes le droit d’être réintégrés dans leurs postes civils à leur retour d’une mobilisation « d’urgence » (insurrection, émeute, invasion, guerre ou conflit armé). Ces dispositions étaient applicables aux officiers et sous‑officiers de la Force de réserve. Les employeurs étaient tenus de réintégrer les réservistes mobilisés, même si ces derniers étaient hospitalisés en raison de blessures. Cependant, ces dispositions, comme d’autres aspects de la Loi sur la sécurité publique de 2002, n’ont pas été mises en vigueur. Cela est peut‑être dû à la nature controversée d’autres caractéristiques de cette loi comme à l’exigence que le ministre se concerte avec les gouvernements provinciaux et d’autres intervenants, particuliers ou groupes, avant de mettre en œuvre les dispositions de protection de l’emploi des réservistes. En juillet 2004, un message au personnel des Forces canadiennes (CANFORGEN) indiquait que la mise en œuvre des dispositions sur la protection des emplois prendrait deux ans (48). Le Comité sénatorial permanent de la défense et de la sécurité a proposé dans ses observations sur le projet de loi (49) que le ministre du Travail envisage de mener une étude, conjointement avec le ministre de la Défense nationale, en vue d’assurer la concordance entre le projet de loi C-40 et les articles 285.01 à 285.13 de la Loi sur la défense nationale, lorsque ceux-ci entreront en vigueur, et d’éviter les dédoublements (50).
Le rapport de la Commission de 2005 décrivait les mesures de protection des emplois des réservistes comme un progrès valable, mais insuffisant en raison de leur limitation aux cas d’urgence (51). Les auteurs faisaient par exemple remarquer que les opérations outre‑mer ne seraient pas couvertes par les modifications proposées (52). Le projet de loi C‑40, qui couvre les congés pour entraînement, opérations à l’étranger et autres activités « non urgentes », a une portée plus large. Rappelons cependant que le projet de loi ne s’applique qu’aux employés dont l’employeur est assujetti à la réglementation fédérale, alors que les modifications proposées à la Loi sur la défense nationale en vertu de la Loi sur la sécurité publique de 2002 seraient applicables à tous les travailleurs de l’ensemble du Canada.
Une loi fédérale qui étendrait la protection de l’emploi en vertu de la Loi sur la défense nationale aux situations non urgentes pourrait être considérée comme non constitutionnelle. La Loi sur la sécurité publique de 2002 permettrait aux réservistes de conserver leur emploi dans les cas d’urgence en raison de la compétence législative du Parlement sur « la milice, le service militaire et le service naval, et la défense du pays » (par. 91(7) de la Loi constitutionnelle de 1867), mais ce pouvoir pourrait ne pas être considéré comme susceptible de justifier une mesure aussi large. Le gouvernement a essayé d’obtenir la collaboration des provinces pour mettre en œuvre les modifications proposées dans le projet de loi C‑7, probablement pour éviter des contestations judiciaires ou d’autres litiges, en raison du fait que le projet de loi empiète sur la compétence provinciales en matière de droit du travail. Par contre, le fait que bon nombre de provinces aient désormais adopté des lois protégeant les emplois des réservistes a comblé une partie de l’écart législatif dans ce domaine : c’est peut‑être pour cette raison que le gouvernement fédéral a décidé de mettre en œuvre des mesures de protection plus larges à l’égard des travailleurs assujettis à la réglementation fédérale.
Les médias se sont beaucoup intéressés au projet de loi C‑40, mais il ne semble pas susciter de controverse, peut‑être parce qu’un grand nombre de provinces ont déjà adopté des lois dans ce sens.
La Force de réserve, ses unités et autres éléments, ainsi que tous ses officiers et militaires du rang, peuvent être :
a) astreints à l’instruction pour les périodes fixées par règlement du gouverneur en conseil;
b) soumis à l’obligation de service légitime autre que l’instruction, aux époques et selon les modalités fixées par le gouverneur en conseil par règlement ou toute autre voie.
Réaménagement des effectifs (work force adjustment) – Situation qui se produit lorsqu’un administrateur général décide que les services d’un ou de plusieurs employés nommés pour une période indéterminée ne seront plus requis au-delà d’une certaine date en raison d’un manque de travail, de la suppression d’une fonction, de la réinstallation d’une unité de travail à un endroit où l’employé ne veut pas être réinstallé ou du recours à un autre mode d’exécution.La Directive sur le réaménagement des effectifs a été élaborée de concert avec les représentants de l’employeur et des agents négociateurs membres du Conseil national mixte (CNM). Ses dispositions font partie des conventions collectives des parties concernées en vertu du Règlement du Conseil national mixte. Les dispositions s’appliquent aussi aux personnes qui ne sont pas assujetties aux conventions collectives, ainsi qu’il est indiqué dans la directive ou selon la politique de l’employeur. Le texte de la directive se trouve sur le site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, consulté le 7 février 2008).
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