Résumé Législatif
Projet de loi C-34 : Loi sur l'accord définitif concernant la première nation de Tsawwassen
Mary Hurley, Division du droit et du gouvernement
Publication no 39-2-LS-596-F
PDF 652, (31 Pages) PDF
2008-02-18
Révisée le : 2008-06-30

Table des matières


Le projet de loi C-34 : Loi sur l’accord définitif concernant la Première Nation de Tsawwassen et modifiant certaines lois en conséquence a reçu une première lecture à la Chambre des communes le 6 décembre 2007 et a été adopté par la Chambre et le Sénat les 17 et 26 juin 2008 respectivement.  Sa promulgation complète la ratification de l’entente tripartite sur les revendications territoriales globales et sur l’autonomie gouvernementale conclue par la Première Nation de Tsawwassen, la Colombie‑Britannique et le Canada, premier traité moderne issu du processus de la Commission des traités de la Colombie‑Britannique et premier « traité urbain » de la province. 

Contexte

A. Récapitulatif de la question territoriale en Colombie Britannique

1. La période précédant les années 1970

Les Premières Nations de Colombie Britannique n’ont pas participé, pour la plupart, au processus de traités historiques qui, en Ontario, dans les provinces des Prairies et dans les actuels territoires du Nord Ouest, ont abouti à des traités prévoyant la cession de vastes territoires autochtones. Les 14 traités Douglas de l’île de Vancouver, remontant aux années 1850, ont porté sur l’achat de parcelles à des groupes Salish de la côte(1) représentant moins de 400 milles carrés(2) et n’ont pas constitué de précédent pour la conclusion d’autres traités sur l’île ou sur le continent(3). Les seuls autres traités portant sur des cessions territoriales en Colombie Britannique ont été conclus entre 1900 et 1914, période pendant laquelle quatre groupes des Premières Nations du nord-est de la province ont adhéré au Traité no 8(4).

Au moment de conclure ces traités concernant l’île de Vancouver, le gouverneur James Douglas avait reconnu les titres autochtones, conformément aux principes de la Proclamation royale de 1763(5). Toutefois, les autorités provinciales et coloniales qui lui ont succédé ont constamment adopté la position inverse(6). Après son entrée dans la Confédération en 1871(7), la Colombie Britannique n’a pas souscrit à l’opinion du gouvernement fédéral selon laquelle les politiques appliquées dans les provinces des Prairies reconnaissant et abolissant des droits autochtones devaient s’étendre à la province(8). Malgré les démarches des groupes autochtones auprès du gouvernement fédéral pour obtenir de plus grandes réserves(9) et les constants tiraillements entre les gouvernements fédéral et provincial sur cette question, Ottawa n’a exercé aucune pression sur la province à propos des titres autochtones et des traités.

En 1912, la Commission royale McKenna McBride a été constituée dans le but de régler les différends entre les gouvernements fédéral et provincial concernant les affaires et les terres indiennes. Le mandat de la Commission et le rapport produit en 1916 portaient uniquement sur la taille des réserves, et non sur les questions plus fondamentales de propriété et de contrôle des terres. En 1920, la Loi du Règlement relatif aux terres des sauvages de la Colombie Britannique (fédérale) donnait suite aux recommandations de la Commission. En 1927, une modification à la Loi sur les Indiens, demeurée en vigueur jusqu’en 1951, a rendu illégal le fait d’accepter de l’argent d’un Autochtone pour défendre des revendications territoriales(10).

À mesure que la colonie et la province prenaient de l’expansion, les groupes des Premières Nations perdaient l’accès à la plupart de leurs territoires traditionnels et ne pouvaient plus les utiliser, et la Colombie Britannique ignorait globalement les questions de titres autochtones.

2. L’arrêt Calder et le contexte général des revendications territoriales globales(11).

En 1968, les Nisga’as se sont adressés aux tribunaux pour obtenir une déclaration selon laquelle les titres autochtones visant la vallée de la Nass, au nord ouest de la Colombie-Britannique, ne s’étaient jamais éteints. Bien que les tribunaux supérieurs de la province aient rejeté la poursuite, laissant entendre que, même si le titre existait, il s’était éteint implicitement avec l’adoption, avant 1871, de lois territoriales, la décision de 1973 de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Calder représentait un arrêt clé pour tous les groupes autochtones ayant des revendications en suspens(12). Jugeant que les Nisga’as détenaient des titres avant la création de la Colombie Britannique, la Cour a confirmé que l’occupation historique des terres par les peuples autochtones leur conférait des droits juridiques sur ces terres qui survivaient au peuplement européen, reconnaissant ainsi la possibilité de droits autochtones actuels à l’égard des terres et des ressources.

L’arrêt Calder a beaucoup joué dans l’élaboration par le gouvernement fédéral de politiques visant à régler les revendications territoriales autochtones en suspens. Rendue publique dans un premier temps en 1973, la première « politique de revendications territoriales globales » a été adoptée en 1976(13), puis confirmée en 1981 dans En toute justice : Une politique des revendications des Autochtones(14). En 1986, la politique a été révisée de manière à ce qu’une gamme plus importante de questions puisse être négociée dans le contexte des revendications territoriales(15) et, en 1993, le gouvernement a répété que l’objectif du processus de revendication globale était de négocier des traités établissant des droits à l’égard des terres et des ressources, « d’échanger les revendications de droits ancestraux indéterminés contre un ensemble précis de droits et d’avantages »(16). En 1995, le gouvernement libéral de l’époque a commencé à s’intéresser aux droits inhérents à l’autonomie, comme droit autochtone existant en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. C’est ainsi qu’a pu se préparer la négociation de droits à l’autonomie protégés par la Constitution de même que des droits territoriaux dans les nouveaux traités. À une exception près, les traités conclus depuis 1995 contiennent des chapitres sur la gouvernance(17).

La politique fédérale exigeant des groupes autochtones qu’ils renoncent à leurs droits et à leurs titres ancestraux sur les terres et ressources en échange de droits définis par traité a toujours été une pierre d’achoppement. Le thème dominant à cet égard est la nécessité d’en arriver à une « certitude » relativement aux droits et intérêts concernant les terres et les ressources. Des groupes autochtones se sont constamment opposés à cette politique, critiquée dans un certain nombre de rapports(18). Et, si les termes de cession, d’abandon et de renoncement typiques des premiers accords sur les revendications territoriales ne figurent plus dans les traités plus récents, la question continue de préoccuper les groupes autochtones et d’autres observateurs du contexte de la négociation de ces traités.

En tout, 20 revendications territoriales globales ont été réglées depuis 1973(19), notamment par l’Accord définitif Nisga’a, premier traité moderne négocié en Colombie Britannique(20).

3. Processus de la Commission des traités de la Colombie Britannique

De 1976 à 1990, les Nisga’as et le Canada négociaient sur base bilatérale, tandis que le gouvernement provincial maintenait sa négation des titres ancestraux et refusait de participer aux négociations sur les revendications territoriales. Toutefois, dans les années 1980, la province est devenue plus sensible aux préoccupations des Premières Nations(21). En 1989, le Conseil du premier ministre sur les affaires autochtones a recommandé que la province établisse un processus particulier pour la négociation des revendications territoriales et, en 1990, la Colombie Britannique, qui rejetait toujours les titres autochtones, a convenu de se joindre aux Premières Nations et au gouvernement fédéral dans le cadre de négociations tripartites.

En 1991, le gouvernement et les Premières Nations ont accepté le Rapport du Groupe de travail sur les revendications en Colombie Britannique établi par leurs représentants(22), qui décrivait la portée et le processus des négociations dans la province. Fait important, le gouvernement du Nouveau Parti démocratique alors au pouvoir a reconnu les titres autochtones et le droit inhérent des peuples autochtones à l’autonomie gouvernementale. Son adhésion au Rapport du Groupe de travail a mené à l’établissement de la Commission des traités de la Colombie Britannique (CTCB) en 1992 et au processus de négociation de traités en six étapes(23) toujours utilisé.

Bien que la création du processus de la CTCB constitue à n’en pas douter un moment critique dans l’histoire tourmentée des revendications territoriales des Premières Nations de Colombie Britannique, elle n’a pas été sans heurts. Depuis, le processus tripartite connaît sa part de difficultés. Les Premières Nations se sont dites frustrées du manque apparent de progrès des négociations, de leur lenteur et de leur coût, ainsi que de l’aliénation persistante des terres et des ressources pendant que des négociations complexes ont lieu(24). D’autres observateurs déplorent également l’absence de résultats concrets(25) et la progression des coûts liés au processus de la CTCB(26).

Un pourcentage important des groupes des Premières Nations de Colombie Britannique ne participent aucunement à ce qu’ils estiment être un processus de négociation vicié. Depuis 2006, des douzaines de communautés participant au processus ont signé un « Unity Protocol Agreement » qui appelle à un nouveau processus mixte pour éliminer les obstacles aux négociations venant de ce que les signataires voient comme des positions rigides de la part du gouvernement sur plusieurs points importants(27). La CTCB a avalisé l’idée d’une table de négociation sur des questions communes(28) et, en décembre 2007, les ministres fédéral et provincial ont convenu de poursuivre ce projet(29).

Selon le Rapport annuel de la CTCB pour 2007, 58 groupes des Premières Nations de Colombie Britannique participent actuellement au processus de traité à 48 tables de négociation. Six, outre les Premières Nations Maa-nulth et de Tsawwassen(30), négocient afin de finaliser des traités (étape 5)(31). La CTCB a fait savoir que, « même si les négociations avancent à certaines tables, il y a encore des différends considérables à d’autres. En tout, 20 tables de négociation signalent des progrès, 14 autres connaissent de nettes divergences de positions et les 24 dernières piétinent ou sont paralysées. Pour bon nombre de Premières Nations, ces traités ne représentent pas leur idée d’une véritable réconciliation »(32).

Il est donc manifeste que l’Accord définitif conclu avec la Première Nation de Tsawwassen et celui conclu avec la Première Nation Maa-nulth revêtent une grande importance pour les trois parties et pour le processus(33).

B. La Première Nation de Tsawwassen

1. Introduction

La Première Nation de Tsawwassen fait partie des collectivités qui constituent les Salish de la côte, sur la côte Ouest canadienne. Les Tsawwassens ont de tout temps utilisé les eaux du sud du détroit de Géorgie et du cours inférieur du Fraser et leurs environs pour se déplacer, pêcher et chasser. Au fil du temps, cette Première Nation, comme d’autres de la province, a perdu la quasi totalité du territoire ancestral qu’elle revendique, qui couvre plus de 250 000 hectares(34).

La Première Nation de Tsawwassen compte aujourd’hui 350 membres environ dont la moitié vit en réserve sur un territoire de 290 acres, situé entre la gare maritime de BC Ferries et le complexe portuaire comprenant le terminal de conteneurs de Delta Port et le terminal charbonnier de Roberts Bank. Il s’agit d’une banlieue située au sud ouest de la région du Grand Vancouver dans le Lower Mainland de Colombie Britannique.

Source : Gouvernement de la Colombie Britannique, ministère des Relations autochtones et de la Réconciliation, « Tsawwassen First Nation ».

Comme c’est le cas de nombreuses Premières Nations, chez les Tsawwassens plus de la moitié de la population a moins de 25 ans, le chômage y est plus important et les revenus familiaux annuels de même que le taux d’obtention d’un diplôme d’études secondaires beaucoup plus faibles que dans les collectivités voisines non membres des Premières Nations(35).

Dans les documents sur la Première Nation de Tsawwassen se trouvent les pétitions présentées en vain par les chefs communautaires depuis les années 1860, notamment auprès de la Commission McKenna-McBride, pour obtenir des terres plus vastes(36). On y découvre également l’aménagement et l’industrialisation graduels des terres entourant la réserve, ainsi que leurs répercussions sur l’environnement pour les membres et les terres de la Première Nation. Ainsi, plus de 16 000 hectares de terres avoisinantes avaient été aménagés en 1890; la gare de BC Ferries et le pont-jetée avaient été construits puis agrandis à partir de 1958 et, en 1968, le terminal charbonnier était construit et fonctionnait en permanence(37).

Entre autres ensembles résidentiels construits sur des terres louées à la Première Nation de Tsawwassen, citons le Stahaken Development, important lotissement loué à la Ville de Tsawwassen jusqu’en 2089 et l’immeuble d’habitation en copropriété Tsatsu Shores. Environ 500 non-membres résident sur des terres appartenant à la Première Nation de Tsawwassen.

2. L’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen

a. Négociation et ratification

La Première Nation de Tsawwassen a entamé le processus tripartite de la CTCB en 1993 en présentant une déclaration d’intention de négocier un traité. Les parties ont conclu une entente de principe qui constituait la base de la phase finale de négociation en 2004 et, en décembre 2006, ont paraphé l’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen (l’Accord définitif). Cet accord a été ratifié par 70 p. 100 des électeurs Tsawwassen inscrits en juillet 2007 et par l’Assemblée législative de Colombie Britannique en novembre 2007, avec la promulgation de la Tsawwassen First Nation Final Agreement Act (projet de loi 40)(38). Les parties ont signé l’Accord définitif le 6 décembre 2007. Conformément à ce dernier (ch. 24), le gouvernement fédéral est tenu d’adopter des mesures législatives, présentées dans le projet de loi C 34, pour achever le processus de ratification et entériner l’Accord définitif.

b. Chevauchement

Les différends au sujet des frontières des terres ancestrales ont des répercussions sur bon nombre de revendications globales en Colombie Britannique et ailleurs, notamment celles de la Première Nation de Tsawwassen(39). Fin novembre 2007, un juge de la Cour suprême de Colombie Britannique a rejeté les pétitions de quatre groupes des Premières Nations dont les terres se chevauchaient – notamment trois groupes visés par les traités Douglas – et qui cherchaient à empêcher la signature de l’Accord définitif en arguant de consultations insuffisantes et d’une prise en compte inadéquate de leurs intérêts par la Couronne provinciale. Le juge a convenu avec les avocats du gouvernement qu’il serait impossible de conclure des traités s’il fallait régler tous les chevauchements au préalable et a conclu que les revendications des signataires de la pétition ne seraient pas irrémédiablement lésées par la signature, surtout que l’Accord définitif contient des dispositions de non-dérogation(40).

c. Aperçu de certaines dispositions

L’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen (l’Accord définitif) contient 25 chapitres qui définissent précisément les droits, les responsabilités et les processus applicables à l’égard de la Première Nation de Tsawwassen pour ce qui est des terres, de la gestion de l’environnement et des terres, des ressources forestières, de la récolte de la faune et des pêches, de la fiscalité, du règlement des différends, etc. Outre ce traité protégé par la Constitution, les parties ont conclu des ententes connexes, notamment un plan d’application et les lignes directrices en matière de pêches ainsi que des ententes concernant le financement budgétaire, la concertation en matière d’impôts fonciers, le traitement fiscal et les revenus de source personnelle.

Même si le présent document n’est pas un récapitulatif détaillé du contenu de l’Accord définitif, nous présentons ci-après certaines grandes caractéristiques des chapitres portant sur les dispositions générales, les terres et la gouvernance.

(i) Dispositions générales (ch. 2)

Ce chapitre essentiel énonce les dispositions suivantes :

  • il s’agit d’un accord sur des revendications territoriales protégé par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (art. 1), mais d’autres accords ou plans prévus en vertu de ses modalités n’ont pas ce statut (art. 58);
  • sous réserve d’exceptions transitoires prévues dans l’Accord, la Loi sur les Indiens cesse de s’appliquer à la Première Nation, aux membres, au gouvernement et aux institutions Tsawwassen sauf pour la détermination du statut d’Indien (art. 39);
  • les terres Tsawwassen définies au chapitre 1 ne sont ni des « terres réservées aux Indiens », en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, ni des « réserves » en vertu de la Loi sur les Indiens (art. 10);
  • la Charte canadienne des droits et libertés s’applique au gouvernement Tsawwassen établi aux termes du chapitre 16 (art. 9);
  • les lois fédérales et provinciales s’appliquent à la Première Nation de Tsawwassen (art. 19);
  • en cas d’incompatibilité entre les lois fédérales, provinciales ou de la Première Nation de Tsawwassen et l’Accord définitif, c’est ce dernier qui prévaut, tandis que le projet de loi C 34 et le projet de loi provincial 40 ont préséance en cas de conflit avec la loi fédérale ou la loi provinciale, respectivement (art. 26 à 28);
  • les membres de la Première Nation de Tsawwassen qui sont citoyens canadiens conservent les droits et avantages de ce statut et la Première Nation de Tsawwassen, ses membres et ses institutions peuvent continuer de participer aux programmes et aux services offerts aux Indiens inscrits (art. 35 et 36);
  • les obligations de consultation du Canada et de la Colombie Britannique à l’égard des droits conférés par l’article 35 sont énumérées au complet et comprennent celles fournies dans les lois fédérales et provinciales ainsi que par l’Accord définitif (art. 45)(41);
  • le Canada doit consulter la Première Nation de Tsawwassen avant d’accepter d’être tenu par un futur traité international qui pourrait contenir de nouvelles obligations pouvant porter atteinte à un droit de la Première Nation prévu dans l’Accord définitif (art. 30);
  • si le Canada devait s’estimer incapable d’honorer une obligation juridique internationale en raison d’une loi de la Première Nation de Tsawwassen ou d’un autre exercice de pouvoir, il devra discuter avec la Première Nation de Tsawwassen de correctifs : cette dernière devra modifier sa loi en conséquence ou, en cas de désaccord, résoudre la question par arbitrage aux termes du chapitre 22 (art. 30 à 32);
  • l’Accord définitif ne reconnaît ni ne touche aucun droit ancestral des groupes autochtones autre que la Première Nation de Tsawwassen et, si une cour supérieure devait établir que de tels droits sont lésés par l’Accord définitif, les parties devront s’efforcer de remédier aux dispositions en cause ou de les remplacer (art. 47 et 48);
  • si un autre traité ou accord sur une revendication territoriale porte atteinte aux droits de la Première Nation de Tsawwassen aux termes de l’article 35 établis dans l’Accord définitif, la Colombie Britannique ou le Canada devront prévoir des droits supplémentaires ou de remplacement ou d’autres mesures correctives (art. 49).

Au lieu des dispositions d’extinction explicites des droits à l’égard de règlements antérieurs de revendications territoriales, l’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen applique l’approche des « droits modifiés » établie à l’origine dans l’Accord définitif des Nisga’a. Aux termes de cette solution en matière de « certitude » :

  • l’Accord définitif représente le règlement complet et définitif de tous les droits ancestraux de la Première Nation de Tsawwassen, notamment pour ce qui est du titre (art. 11);
  • l’Accord définitif établit de façon exhaustive les droits aux termes de l’article 35 des Tsawwassens, à savoir :
    • les droits ancestraux de la Première Nation de Tsawwassen, notamment le titre, à l’égard des terres Tsawwassen et d’autres terres et ressources;
    • les compétences, pouvoirs et droits du gouvernement tsawwassen; et
    • les autres droits prévus par l’article 35 de la Première Nation de Tsawwassen (art. 12);
  • les droits ancestraux de la Première Nation de Tsawwassen, notamment le titre, sont modifiés et se maintiennent tels qu’ils ont été modifiés par l’Accord définitif, et le titre ancestral de Première Nation de Tsawwassen est modifié en tant que terres en fief simple en terres tsawwassennes et autres terres tsawwassennes, telles qu’elles sont définies (art. 13 et 14);
  • le but de la modification est de permettre à la Première Nation de Tsawwassen d’exercer ses droits en vertu de l’article 35 visés par l’Accord pour que d’autres parties et toute personne puisse exercer leurs droits, pouvoirs, compétences et privilèges et libère ces dernières de toute obligation envers elle à l’égard de tout droit différent de ceux établis par l’Accord (art. 15);
  • la Première Nation de Tsawwassen libère le Canada, les provinces et les autres de toutes revendications quelles qu’elles soient liées à tout acte ou omission avant que l’Accord ne prenne effet qui peut toucher les droits ancestraux de la Première Nation de Tsawwassen, notamment le titre (art. 16).
(ii) Terres (ch. 4)(42)

En vertu de l’Accord définitif, la composante foncière comprend 724 hectares dont :

  • les « terres tsawwassennes », soit environ 290 hectares d’anciennes terres de réserve et 372 hectares de terres domaniales provinciales : la Première Nation de Tsawwassen sera propriétaire des terres en question sous le régime du fief simple, ce qui comprend les ressources souterraines, non sujettes à des conditions aux termes de la Land Act provinciale (art. 1 et 2);
  • les « autres terres tsawwassennes », totalisant 62 hectares, non contiguës avec les terres tsawwassennes et qui devraient demeurer sous la juridiction de la municipalité de Delta : ces terres(43) seront détenues en fief simple et ne comprendront pas les ressources souterraines, sous réserve des conditions de la Land Act (art. 18 et 19).

Source : Gouvernement de la Colombie Britannique, ministère des Relations autochtones et de la Réconciliation, « Fiche : Terres Tsawwassen ».

Les terres de la Couronne provinciale qui seront transférées à la Première Nation de Tsawwassen en vertu de l’Accord définitif se trouvent actuellement dans la Réserve de terres agricoles (RTA) régie par l’Agricultural Land Commission Act de la Colombie-Britannique. Quand l’Accord définitif entrera en vigueur, 207 hectares de terres tsawwassennes perdront la désignation RTA(44) tandis que les autres terres tsawwassennes la conserveront. Les anciennes terres de réserve, qui couvrent 290 hectares et qui sont des terres domaniales, demeureront exclues de la RTA (art. 31 à 34).

En outre, le chapitre sur les terres :

  • autorise la Première Nation de Tsawwassen à disposer de la totalité de son domaine en fief simple et de toute parcelle de terre tsawwassenne ou d’aliéner tout domaine moindre en faveur d’une personne (art. 3);
  • prévoit le traitement des intérêts existants sur les terres tsawwassennes (art. 10 à 17);
  • définit la portée de la gestion des ressources souterraines confiée au gouvernement tsawwassen (art. 22 à 25);
  • établit des mécanismes pour l’ajout de parcelles aux terres tsawwassennes, ou le retranchement, en particulier les « terres désignées »(45) qui figurent sur la carte 2 (art. 36 à 51);
  • fixe les conditions d’expropriation fédérale ou provinciale des terres tsawwassennes (art. 58 à 95).
(iii) Gouvernance (ch. 16)

Dispositions concernant la gouvernance de la Première Nation de Tsawwassen :

  • la Première Nation de Tsawwassen a le droit à l’autonomie gouvernementale et le pouvoir d’adopter des lois (art. 1); elle exerce ses droits et ses pouvoirs par l’entremise du gouvernement tsawwassen (art. 5);
  • la Première Nation de Tsawwassen a un statut juridique et possède la capacité d’une personne physique (art. 7);
  • la Première Nation de Tsawwassen doit se doter d’une constitution et en préciser les dispositions obligatoires (art. 8);
  • les institutions tsawwassennes consultent les non-membres qui résident sur leurs terres au sujet des décisions qui « les touchent de façon directe et importante » [traduction] (art. 17);
  • les non-membres qui sont visés par les activités des institutions publiques tsawwassennes prennent part au processus décisionnel de ces institutions et, dans le cas où les membres de ces institutions sont élus, les non-membres ont droit de vote et peuvent se présenter aux élections (art. 18 et 19);
  • les non-membres peuvent interjeter appel ou examiner les procédures qui ont trait aux décisions administratives (art. 22);
  • le gouvernement tsawwassen donne au Canada et à la province un avis des projets de loi que la Première Nation compte adopter, six mois avant leur adoption, dans un certain nombre de secteurs, dont la santé, les services sociaux et la garde d’enfants (art. 23);
  • la province donne à la Première Nation un préavis des lois et règlements portant sur des questions à l’égard desquelles la Première Nation peut adopter des lois en vertu de l’Accord définitif (art. 29);
  • le gouvernement tsawwassen peut déléguer son pouvoir d’adopter des lois, notamment à une institution publique tsawwassenne, au Canada, à la Colombie-Britannique et à un autre gouvernement des Premières Nations (art. 39);
  • en cas de divergence, les lois adoptées dans certains secteurs par le gouvernement tsawwassen dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire ont préséance sur les lois fédérales ou provinciales dans ces secteurs(46), tandis que les lois fédérales ou provinciales ont préséance dans d’autres secteurs(47);
  • le gouvernement tsawwassen peut adopter des lois fédérales ou provinciales qui portent sur des questions relevant de sa compétence (art. 136);
  • la Première Nation de Tsawwassen est responsable de l’application des lois tsawwassennes (art. 137).
(iv) Autres points

Divers chapitres de l’Accord définitif confèrent d’autres pouvoirs d’adopter des lois, en définissent la portée et précisent, sauf dans un cas, quelle loi, du gouvernement tsawwassen ou du gouvernement fédéral/provincial, a préséance en cas de divergence(48). Le chapitre qui fait exception est celui qui porte sur les lois afférentes à l’imposition directe des membres de la Première Nation de Tsawwassen sur les terres tsawwassennes et qui précise que ces lois ne restreignent pas les pouvoirs d’imposition des gouvernements fédéral et provincial (ch. 20, art. 2)(49).

L’Accord définitif renferme également des dispositions relatives à la transition entre l’application de la Loi sur les Indiens et l’application de l’Accord définitif dans certains domaines (ch. 3); aux relations entre la Première Nation de Tsawwassen et le gouvernement régional (ch. 17); au mécanisme de résolution des conflits auquel recourir en cas de conflit entre les parties au sujet de l’interprétation, de la mise en œuvre ou de l’application de l’Accord ou encore en cas de non-respect de l’Accord (ch. 22).

Les aspects financiers de l’Accord définitif sont énoncés en partie dans le chapitre sur le transfert de fonds (ch. 18)(50) et dans le chapitre sur les relations financières (ch. 19). Ce dernier porte sur la négociation et la teneur d’accords de financement budgétaire quinquennaux, qui prévoient entre autres le financement de programmes et de services convenus pour la Première Nation de Tsawwassen, y compris les contributions de la Première Nation de Tsawwassen provenant de ses « propres sources de revenus » [traduction] [art. 2](51). Selon les estimations les plus courantes, les coûts généraux associés à l’Accord définitif s’établissent à environ 120 millions de dollars.

Description et analyse

Le projet de loi C-34 comporte un préambule et 33 articles, dont 12 sont des dispositions transitoires, des dispositions prévoyant des modifications corrélatives ou encore des dispositions conditionnelles, bref des dispositions que comportent généralement les lois concernant le règlement de revendications globales. Les lignes qui suivent donnent un aperçu de certains aspects importants du projet de loi, mais n’en abordent pas toutes les dispositions. Les indications entre crochets renvoient à l’Accord définitif.

A. Préambule

Les articles de fond du projet de loi sont précédés d’un préambule de six paragraphes qui aura pour effet d’intégrer le recueil annuel de lois dans la nouvelle législation. Les préambules servent à établir un contexte et le bien-fondé d’une loi et peuvent aussi souligner l’intention parlementaire qui la sous-tend. Le préambule du projet de loi explique notamment l’importance de la réconciliation par la négociation, définit la négociation de l’Accord définitif comme un moyen d’établir de nouvelles relations entre les parties et précise que sa ratification est subordonnée à la promulgation d’une loi fédérale.

B. Interprétation et ratification (art. 3 et 4)

Le projet de loi confirme que l’Accord définitif est un traité au sens des articles 25(52) et 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (art. 3). Il approuve l’Accord, en prévoit l’entrée en vigueur, déclare qu’il est valide et reconnaît qu’il a force de loi (art. 4). Il reprend exactement les termes d’une disposition de la loi de la Colombie-Britannique sur le règlement (novembre 2007), dont l’adoption est aussi une condition à la validité de l’Accord (ch. 24, art. 11)(53).

Le projet de loi dispose aussi qu’il est entendu :

  • Que les droits et les avantages, ainsi que les attributions et les responsabilités énoncés dans l’Accord ont un effet juridique, c’est à dire que les premiers peuvent être exercés et réalisés et les dernières doivent être exécutées ou assumées par des personnes ou des organismes (par. 4(2)). Cela s’applique non seulement aux membres tsawwassens, les principaux détenteurs de droits et d’obligations de l’Accord définitif, mais aussi, par exemple, aux autres résidents des terres tsawwassenes qui détiennent un droit d’accès aux terres conformément au chapitre 7 de l’Accord définitif ou un droit de vote conformément au chapitre 16, ainsi qu’aux organismes gouvernementaux ayant des obligations aux termes de l’Accord définitif. La mesure réitère les dispositions semblables ou identiques des lois de ratification antérieures.
  • Que l’Accord est opposable à toute personne et à tout organisme – c’est-à-dire qu’il peut être appliqué par et à eux – et que tous peuvent s’en prévaloir (par. 3(3))(54).

C. Primauté (art. 5)

À l’instar des lois antérieures de ratification des règlements sur les revendications territoriales, le projet de loi contient des dispositions relatives à une incompatibilité éventuelle entre ses dispositions (une fois adoptées), ou celles de l’Accord définitif, et d’autres textes législatifs. Conformément à l’Accord (ch. 2, art. 26 à 28), le projet de loi énonce clairement que 1) l’Accord définitif, document protégé par la Constitution, l’emporte sur les dispositions incompatibles de toute loi fédérale, incluant les lois portant sur le règlement de revendications territoriales (par. 5(1)); 2) celle-ci a préséance sur toute loi fédérale incompatible (par. 5(2)).

D. Affectation de fonds (art. 6)

Le projet de loi prévoit que seront prélevées sur le Trésor les sommes nécessaires pour satisfaire aux obligations financières contractées par le Canada aux termes de l’Accord. Les obligations dont il est fait mention à l’article 6 sont celles qui sont énoncées : au chapitre 4 (terres), lesquelles exigent du Canada le paiement de 440 000 dollars à la Première Nation de Tsawwassen pour l’établissement d’un fonds de réconciliation aux fins de projets commémoratifs [art. 30] et le paiement de tout juste un peu plus un million de dollars pour l’établissement d’un fonds d’investissement pour le développement économique [art. 107]; le chapitre 18 (transfert de fonds et remboursement de prêts accordés pour les négociations) prévoit des transferts de fonds échelonnés à la Première Nation de Tsawwassen qui totalisent environ 14 millions de dollars, dont plus de 12 millions consistent en dix transferts annuels commençant à la date d’entrée en vigueur de l’Accord définitif [annexe 1, art. 1](55).

E. Terres (art. 7)

La loi reprend les dispositions du chapitre 4 de l’Accord définitif à condition que, à la date d’entrée en vigueur de l’Accord définitif, la Première Nation de Tsawwassen détienne en fief simple les terres tsawwassennes et autres terres tsawwassennes.

F. Accord sur le traitement fiscal (art. 8 et 9)

Aux termes du chapitre 20 de l’Accord définitif, les parties doivent conclure un accord relatif au traitement de diverses questions fiscales, et les lois fédérale et provinciale doivent comporter des dispositions donnant effet à cet accord fiscal (art. 22 et 23). L’accord sur le traitement fiscal a été conclu(56) et le projet de loi répond à l’exigence selon laquelle il doit être mis en vigueur par voie législative. L’article 13 donne également force de loi à l’accord sur le traitement fiscal pour la période pendant laquelle il a effet, soit au moins dix sept ans [accord sur le traitement fiscal, ch. 13]. Le projet de loi précise que l’accord sur le traitement fiscal ne fait pas partie de l’Accord définitif et qu’il n’est pas protégé par les articles 22 et 35 (ch. 2, art. 58)(57).

G. Pêches (art. 10 et 11)

L’article 7 de la Loi sur les pêches confère au ministre des Pêches et des Océans le pouvoir discrétionnaire d’octroyer des baux et des permis de pêche, mais pour une période ne dépassant pas neuf ans; il peut en octroyer pour plus longtemps avec l’autorisation du gouverneur en conseil. Nonobstant l’article 7, le projet de loi confère le pouvoir ministériel de conclure et de mettre en œuvre l’accord sur la cueillette que prévoit le chapitre 9 de l’Accord définitif [art. 102], dont la durée est de 25 ans et qui peut être prolongé au gré de la Première Nation de Tsawwassen [accord sur la cueillette, art. 3 et 4]. L’Accord définitif n’exige pas expressément que la loi sur le règlement des revendications territoriales donne effet à cet accord parallèle non soumis au régime d’un traité.

H. Application d’autres lois (art. 12 à 15)

Ainsi qu’il est indiqué précédemment, l’Accord définitif comporte des exceptions transitoires à la règle générale, sauf lorsqu’il s’agit de déterminer le statut d’« Indien », la Loi sur les Indiens ne s’appliquera pas à la Première Nation de Tsawwassen, ni aux membres, au gouvernement et aux institutions tsawwassens [ch. 2, art. 39](58). Le projet de loi reprend ces exceptions, précisant que la Loi cesse de s’appliquer à la date d’entrée en vigueur de l’Accord définitif (art. 12). Il y est indiqué, encore une fois conformément à l’Accord définitif [ch. 2, art. 40] que, à partir de ce moment-là, l’Accord-cadre relatif à la Gestion des Terres de Premières Nations, signé en 2003 par la Première Nation de Tsawwassen, la Loi sur la gestion des terres des premières nations et le code foncier de la Première Nation de Tsawwassen, établi sous le régime de cette loi, ne s’appliqueront plus à la Première Nation de Tsawwassen, ni à ses membres, à ses terres, à son gouvernement et à ses institutions (par. 13(1))(59). Nonobstant ce qui précède, tout règlement en vigueur de la Première Nation de Tsawwassen, y compris implicitement ceux qui sont pris sous le régime de la Loi sur les Indiens ou de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, tel le code foncier susmentionné, demeure en vigueur dans l’ancienne réserve de la Première Nation de Tsawwassen pendant les 30 jours suivant la date d’entrée en vigueur de l’Accord définitif (par. 13(2))(60).

Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement l’autorité exclusive en ce qui concerne « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». L’article 15 répond à une exigence de l’Accord définitif [ch. 2, art. 20] selon laquelle les lois fédérales sur le règlement des revendications territoriales doivent comporter une disposition afférente à l’application des lois de la Colombie-Britannique qui, en raison du paragraphe 91(24), ne pourraient s’appliquer d’elles-mêmes à la Première Nation de Tsawwassen, à ses membres, à son gouvernement et à ses institutions, visés par le projet de loi C-34 et par toutes autres lois fédérales (art. 15). La loi portant sur la ratification de l’accord Nisga’a renferme une mesure équivalente.

I. Généralités (art. 16 à 20)

Le projet de loi prévoit l’admission d’office de l’Accord définitif, de l’accord sur le traitement fiscal et des lois de la Première Nation de Tsawwassen (art. 16 et 17), de sorte qu’il n’est pas nécessaire de présenter en cour la preuve de leur existence et leur teneur en cas de litige. Le projet de loi exige également que les procureurs généraux du Canada et de la Colombie-Britannique ainsi que la Première Nation de Tsawwassen soient avisés à l’avance des procédures judiciaires intentées au sujet de l’interprétation ou de la validité de l’Accord définitif, ou encore de la validité ou de l’applicabilité de lois de ratification fédérales ou provinciales ou de toutes lois tsawwassenes (art. 20).

Le gouverneur en conseil est autorisé à prendre « les décrets et les règlements qui sont nécessaires » [traduction] à la mise en œuvre de l’Accord définitif ou de l’accord sur le traitement fiscal (art. 18). Un pouvoir général semblable a été conféré par voie législative ratifiant des accords sur des revendications territoriales antérieures. Le projet de loi ne précise pas les personnes ou les organismes qui détermineraient quels règlements s’imposent et à quel moment.

J. Dispositions transitoires (art. 21 à 25)

Aux termes du projet de loi, tout intérêt dans les terres de l’ancienne réserve de la Première Nation de Tsawwassen qui a été accordé en vertu de la Loi sur les Indiens ou de la Loi sur la gestion des terres des premières nations est maintenu sous le régime du projet de loi et empêche l’octroi d’un intérêt de remplacement. Les droits et les obligations du Canada en tant que concesseur de cet intérêt sont transférés à la Première Nation de Tsawwassen à la date d’entrée en vigueur de l’Accord définitif (art. 21 et 22), après quoi le Canada n’est pas responsable des actions ou omissions de la Première Nation dans l’exercice 1) de ses droits et obligations concernant les intérêts existants dans les terres ou 2) des pouvoirs ou des fonctions concernant de tels intérêts accordés sous le régime de lois tsawwassennes (art. 23).

La loi reprend également une disposition de l’Accord définitif afférente aux obligations fédérales prévues dans la Loi sur la gestion des terres des premières nations [ch. 2, art. 41], disposant que, aussi longtemps que la Loi demeure en vigueur, le Canada doit indemniser la Première Nation de Tsawwassen en ce qui a trait à ses anciennes terres de réserve comme il le ferait si la Loi continuait de s’appliquer à ces terres (art. 24). Cet engagement soutenu se rattache à l’article 34 de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, qui oblige la Couronne fédérale à indemniser une Première Nation visée par cette loi de toute perte résultant d’une action ou d’une omission de la Couronne relativement à une terre appartenant à la Première Nation avant l’entrée en vigueur de son code foncier.

K. Dispositions prévoyant des modifications corrélatives (art. 26 à 30)

Les modifications que prévoit le projet de loi à cinq lois fédérales ont pour effet :

  • de retirer la Première Nation de Tsawwassen de la liste des collectivités des Premières Nations visées dans la Loi sur la gestion des terres des premières nations (art. 27);
  • d’ajouter le gouvernement tsawwassen à la liste des gouvernements autochtones dans les Lois sur l’accès à l’information et sur la protection des renseignements personnels (art. 26 et 30);
  • d’ajouter l’application des lois tsawwassennes promulguées sous le régime du chapitre de l’Accord définitif sur les pêches aux pouvoirs conférés aux agents des pêches et garde-pêche par la Loi sur les pêches (art. 28);
  • d’ajouter le gouvernement tsawwassen à la définition de l’expression « autorité taxatrice » qui figure dans la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, « s’il lève et perçoit un impôt foncier ou un impôt sur la façade ou sur la superficie » (art. 29).

L. Entrée en vigueur (art. 33)

Le projet de loi entrera en vigueur à une date fixée par le gouverneur en conseil, à l’exception de deux dispositions de coordination, soit les articles 31 et 32(61), et l’article 19, aux termes desquels les chapitres sur l’admissibilité et la ratification de l’Accord définitif sont réputés avoir pris effet à la signature de l’Accord en décembre 2006.

Commentaire

Le projet de loi C-34 a suscité très peu de réactions. L’Accord définitif même et le processus du traité de façon générale ont fait l’objet de commentaires partagés depuis la clôture des négociations, commentaires formulés en grande partie par des observateurs membres des Premières Nations et d’autres observateurs dans la province.

Ces derniers se sont dits fort préoccupés par la portée possible du pouvoir d’imposition directe que pourrait exercer le gouvernement tsawwassen auprès de personnes qui ne sont pas membres de la Première Nation de Tsawwassen. À leur avis, il s’agit d’un pouvoir de taxation sans représentations vu la capacité restreinte des non-membres privés de leur droit, c’est-à-dire la majorité des résidents des terres de la Première Nation de Tsawwassen, de participer au processus décisionnel après l’adoption de l’Accord définitif.  Un autre sujet de préoccupation concernant la taxation était que la Première Nation de Tsawwassen conserverait des pourcentages de diverses recettes fiscales prélevées sur ses terres, un mécanisme de financement jugé plus généreux que celui dont disposent les municipalités.

Des observateurs s’opposaient également au retrait, de la Réserve de terres agricoles de la province, de terres visées par le règlement du traité.  L’on craignait la perte du statut de terres protégées accordé à de précieuses terres agricoles – un dossier chaud dans la région – parce qu’on ne savait pas vraiment quel sort la Première Nation de Tsawwassen réserverait à ces terres et qu’on ignorait, en particulier, l’étendue du développement industriel qu’elle pourrait faire, encore moins les répercussions de ce développement. 

D’autres critiques estimaient que les coûts associés à l’Accord définitif et, par extrapolation, aux traités conclus à l’échelle de la province étaient sous-estimés.  Ils croyaient que le chapitre de l’Accord portant sur les pêches et l’accord parallèle favorisaient la pêche fondée sur des considérations raciales et que la Première Nation de Tsawwassen avait un accès spécial à la pêche commerciale.  On allait même jusqu’à penser que l’Accord définitif en général et le processus du traité moderne étaient source de ségrégation et que le projet de loi devrait être soumis à un vote libre au Parlement. 

Par ailleurs, d’autres éditorialistes, signalant que la population reconnaissait la nécessité des traités et l’obligation morale de fournir aux Premières Nations des possibilités de développement économique, opinaient qu’il y avait lieu d’être optimiste, car les Accords définitifs des Premières Nations de Tsawwassen et Maa-nulth représentent une étape importante, démontrant que les traités sont chose possible et peuvent servir de cadres à d’autres accords.  Pour d’autres observateurs non-membres des Premières Nations, puisque l’un des principaux objectifs des traités modernes est d’améliorer les perspectives de développement économique des Premières Nations qui en sont signataires, il aurait été injuste de restreindre la planification de l’utilisation des terres de la Première Nation de Tsawwassen, compte tenu surtout de l’ampleur des activités de développement industriel réalisées par des non-membres sur le territoire traditionnel tsawwassen.  Ces mêmes observateurs signalaient que les règlements par traité impliquent inévitablement des compromis et des coûts, tel l’effritement de la Réserve de terres agricoles, que contrebalancent les concessions de la Première Nation de Tsawwassen dans d’autres domaines.  

D’autres critiques, convenant que toutes les parties doivent faire des compromis, ont mentionné que, malgré les dispositions de l’Accord définitif portant sur les terres et les aspects financiers, la Première Nation de Tsawwassen avait du « rattrapage » à faire et elle était prête à relever les défis.  D’autres observateurs estimaient qu’il fallait faire confiance à la Première Nation de Tsawwassen pour l’élaboration d’un plan communautaire, car il était peu probable que ses membres appuieraient un plan qui transformerait leur modeste parcelle de territoire en un parc industriel. 

Les porte-parole des Premières Nations de la Colombie-Britannique ont également exprimé des avis partagés au sujet de la ratification de l’Accord définitif.  Les membres du Sommet des Premières Nations, qui représentent les collectivités dans le processus de négociation des traités, jugeaient que la ratification de l’Accord définitif par la Première Nation de Tsawwassen représentait un développement énorme et une étape importante du processus malgré les enjeux qui se posent aux collectivités de la province.  Autant les dirigeants du Sommet que ceux de l’Assemblée des Premières Nations de la province se réjouissaient de la loi de ratification, mais ont prévenu le gouvernement qu’on ne saurait assumer des progrès de façon ininterrompue et qu’il restait beaucoup à faire.  Dans un communiqué diffusé par le Sommet des Premières Nations, on a félicité la Première Nation de Tsawwassen de l’élaboration de l’Accord définitif, mais signalé que « la conclusion d’autres accords de règlement est grandement compromise à moins que les gouvernements fédéral et provincial ne modifient leurs mandats de négociation et s’engagent à agir avec intégrité et de bonne foi dans les futures négociations afin de reconnaître les titres et les droits autochtones »(62).

Des représentants des collectivités ont fait observer que l’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen et les traités conclus avec les Premières Nations Maa-nulth de l’île de Vancouver tiennent compte des préoccupations de beaucoup de gens, car il y est indiqué qu’il existe un point final au processus de négociation qui est acceptable pour la majorité. En outre, les traités tiennent compte de l’histoire et de la situation différentes d’un groupe à l’autre, et cela démontre la volonté du gouvernement d’adapter les modalités des traités à chacune des collectivités, fait rassurant pour les Premières Nations.

Le chef de la Union of British Columbia Indian Chiefs, qui représente des groupes opposés au processus de négociation des traités, a laissé entendre que l’Accord définitif ne relancerait pas le système boiteux.  Selon lui, les collectivités des Premières Nations qui s’opposent au processus sont plus nombreuses que celles qui l’appuient.  Et, bien que respectueux de la décision de la Première Nation de Tsawwassen de mettre en œuvre le traité, il a demandé aux gouvernements fédéral et provincial de ne pas le signer avant l’issue des consultations avec les groupes visés par les traités de Douglas qui revendiquent des droits chevauchants.  Les représentants du Sommet des Premières Nations tenaient eux aussi à résoudre le problème des chevauchements avant la conclusion d’accords définitifs.  


Notes

* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.
  1. Il s’agit de la désignation culturelle ou ethnographique d’un sous-groupe des Premières Nations ou des Autochtones de Colombie-Britannique ou de l’État de Washington, dont les diverses communautés parlent l’une des langues salish de la côte, fréquente près des bassins de Géorgie et de Puget Sound et appartenant aux langues salish.
  2. Même si le mot « traité » ne figurait pas dans les documents, les achats de terres effectués par Douglas ont toujours été considérés comme des traités par les tribunaux. En échange de la cession de ces terres, les groupes Songhees, Saanich et autres ont reçu des couvertures et de petites réserves et ont maintenu leurs droits de chasse et de pêche sur les terres non occupées. Voir Dennis Madill, Historique des traités avec les Indiens de la Colombie Britannique (PDF, 72 pages), ch. 1, « Portée des traités de l’île de Vancouver », document de travail préparé pour le Centre de la recherche historique et de l’étude des traités, Affaires indiennes et du Nord Canada, 1984.
  3. On a expliqué l’absence de traités ultérieurs de diverses façons. D’après certains, Douglas aurait manqué de fonds et n’aurait pu obtenir de ressources supplémentaires du gouvernement britannique (Frank Cassidy, « Aboriginal Land Claims in British Columbia », dans Aboriginal Land Claims in Canada: A Regional Perspective, éd. Ken Coates, Copp Clark Pitman, Toronto, 1992, p. 13); pour d’autres, Douglas croyait à l’assimilation des Indiens et au renoncement aux terres ancestrales (Paul Tennant, Aboriginal Peoples and Politics: The Indian Land Question in British Columbia, 1849–1989, University of British Columbia Press, Vancouver, 1990, p. 36 et 37).
  4. Madill (1984), ch. 2, « Le traité no 8, 1899 – Prélude aux négociations du traité ». Le traité no 8 compte parmi trois traités albertains et couvre également des surfaces plus petites au sud est des Territoires du Nord Ouest et au nord ouest de la Saskatchewan.
  5. Comme l’explique le Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique dans son rapport de 1991, la Couronne britannique, dès le début de sa présence en Amérique du Nord, a eu pour politique de respecter les titres autochtones, comme le prévoyait la Proclamation royale de 1763. La propriété des terres autochtones et les pouvoirs sur ces terres restaient valides bien qu’assujettis à la souveraineté britannique. Il est tout d’abord résulté de cette politique que seule la Couronne pouvait acquérir, et seulement dans le cadre d’un traité, les terres des Premières Nations. Dès les années 1850, la Couronne avait conclu les principaux traités avec les Premières Nations de l’Est canadien. Graduellement, elle en a conclu d’autres avec les nations plus à l’ouest, jusqu’aux Rocheuses, avant que s’y établissent des Européens. Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique, The Report of the British Columbia Claims Task Force (PDF, 29 pages), 28 juin 1991.
  6. Joseph Trutch, principal artisan de la politique autochtone en Colombie-Britannique avant et après la Confédération, écrivit en 1867 que « les Indiens n’ont aucun droit aux terres qu’ils revendiquent, et celles ci ne leur sont d’aucune valeur ni utilité réelle. Je ne vois pas pourquoi ils pourraient conserver ces terres au préjudice des intérêts de l’ensemble de la colonie ». Voir Madill (1984), ch. 1, « Portée des traités de l’île de Vancouver ».
  7. Selon les conditions de l’Union, le gouvernement fédéral assumait la responsabilité des Indiens et des terres réservées aux Indiens, conformément au par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, et le gouvernement provincial conservait le pouvoir à l’égard des terres et des ressources. L’art. 109 de la Constitution prévoit que les terres, les mines et les minéraux appartiennent aux provinces, « sous réserve des fiducies constituées et des droits des tiers à ces égards ».
  8. Selon Joseph Trutch, la conclusion d’un tel traité ne pouvait réussir en Colombie Britannique :
    Nous n’avons jamais racheté de titres indiens sur les propriétaires foncières, et les Indiens n’espèrent pas que nous le fassions, mais que nous réservions, de temps à autre, des terres d’une étendue suffisante pour répondre à leurs besoins en culture et en pâturage. Si vous commencez à faire l’achat des titres sur les terres indiennes de la Colombie Britannique, il faudra remonter à 30 ans en arrière. … Nos Indiens sont satisfaits … .
    Madill (1984), ch. 1, « La portée des traités de l’île de Vancouver ».
  9. En 1874, par exemple, 50 chefs de Colombie Britannique ont présenté une pétition au commissaire des Indiens pour la Colombie-Britannique afin d’obtenir la mise en œuvre d’une proposition fédérale visant à porter la superficie des réserves à 80 acres par famille. Pour en savoir plus sur la création de réserves dans la province, voir Madill (1984), ch. 1, « La politique des réserves », et l’Union of British Columbia Indian Chiefs, « Background to the McKenna McBride Royal Commission ».
  10. La même année, un comité mixte de la Chambre et du Sénat chargé de se pencher sur les revendications autochtones en Colombie Britannique a recommandé que les populations autochtones obtiennent un montant annuel de 100 000 dollars en lieu et place de traités. Cette recommandation a elle aussi été mise en œuvre.
  11. Mary Hurley, Règlement des revendications territoriales globales, TIPS-18F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 24 octobre 2007.
  12. Calder et al. c. Procureur général de Colombie Britannique, [1973] R.C.S. 313.
  13. Est limité, entre autres, à six le nombre de revendications territoriales pouvant être négociées en même temps au Canada, et à un celui des revendications pouvant être négociées dans chaque province.
  14. Affaires indiennes et du Nord Canada, Ottawa, 1981.
  15. Notamment les droits d’exploitation des ressources fauniques extracôtières et le partage des recettes de l’exploitation des ressources.
  16. Affaires indiennes et du Nord Canada, Politique sur les revendications territoriales globales, Ottawa, 1993.
  17. L’Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Nunavik, accord conclu entre le Canada et les Inuits de la région du Nunavik située dans le nord du Québec, parties à la Convention de la baie James et du Nord québécois de 1973, ne porte pas sur la gouvernance, visée par un processus distinct qui ne constitue pas un traité. Cet accord (projet de loi C-11) a reçu la sanction royale le 14 février 2008, complétant le processus de ratification du traité.
  18. En 1995, dans leurs rapports respectifs, l’enquêteur fédéral mandaté pour trouver des modèles de remplacement et la Commission royale sur les peuples autochtones ont estimé qu’il pourrait être possible d’aboutir à des certitudes quant aux droits territoriaux sans extinction de ceux ci. Les Nations Unies ont également pressé le Canada d’abandonner cette pratique.
  19. Dont 19 visent des groupes autochtones situés au nord du 60e parallèle et dans le Nord du Québec et de Terre Neuve et Labrador.
  20. Une description plus complète des politiques, des accords conclus et des négociations en cours se trouve dans la Note d’information générale sur la politique du Canada sur les revendications territoriales globales et l’état actuel des dossiers (PDF, 38 pages), mars 2007, d’Affaires indiennes et du Nord Canada.
  21. Les activités d’organismes locaux et provinciaux des Premières Nations, un appui croissant du public à l’égard des questions autochtones et une série d’arrêtés des tribunaux en faveur de ces derniers ont contribué à modifier le contexte politique des relations entre Autochtones et non Autochtones, notamment en Colombie Britannique.
  22. Rapport du Groupe de travail (1991).
  23. Selon l’avant-projet du Rapport du Groupe de travail, la Commission ne participe pas directement aux diverses négociations en cours. Son principal rôle de surveillance du processus de négociation porte sur la facilitation, le financement et l’information et la sensibilisation de la population.
  24. Ces préoccupations se sont intensifiées après la décision prise en 1997 dans l’arrêt Delgamuukw confirmant l’existence de titres autochtones dans la province, les Premières Nations estimant que les parties gouvernementales n’avaient pas suffisamment tenu compte des exigences de la décision. L’arrêt Delgamuukw a également confirmé que l’art. 109 de la Constitution subordonne ce droit de propriété provincial sur ces terres à « tout intérêt autre que celui de la province » : le titre autochtone constitue un tel intérêt. Delgamuukw c. Colombie Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010, par. 175.
  25. Les négociations qui ont mené à l’Accord définitif Nisga’a étaient antérieures et ont été menées hors de la CTCB.
  26. Des vérificateurs généraux fédéral et provincial ont mené en 2006 des vérifications distinctes du processus de CTCB et ont constaté en général que « les résultats se situent en bien en deçà des attentes initiales des trois parties » et que les parties avaient « des opinions divergentes quant à la nature des traités faisant l’objet de négociations ». Ils ont conclu qu’en raison de « ces autres options juridiques, économiques et politiques », il est ardu pour le gouvernement fédéral et le gouvernement de la Colombie Britannique d’offrir aux Premières Nations des avantages qui égalent ou excèdent ceux qu’elles peuvent obtenir en dehors du processus des traités ». Voir Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes (PDF, 48 pages), ch. 7, « La participation du gouvernement fédéral au processus des traités de la Colombie Britannique », novembre 2006.
  27. Il s’agit de la certitude, du statut constitutionnel des terres visées par un règlement; de la gouvernance, de la cogestion des terres traditionnelles; des relations budgétaires et des pêches.
  28. Commission des traités de la Colombie Britannique, Rapport annuel de 2007 de la Commission des traités de la Colombie Britannique (PDF, 48 pages; anglais seulement).
  29. Stephen Hui, « Uniting First Nations’ treaty talks may avoid ‘dark cloud’ », 31 janvier 2008.
  30. Les collectivités de même que l’Assemblée provinciale ont ratifié l’Accord final des cinq collectivités de l’île de Vancouver, les Premières Nations Maa-nulth. Voir Accord définitif conclu avec les Premières Nations Maa-nulth (projet de loi 45), promulgué le 29 novembre 2007. Une loi fédérale devrait bientôt être adoptée.
  31. Rapport annuel de la CTCB (2007).
  32. Commission des traités de Colombie Britannique, « Breakthroughs Underline Diverging Views » (PDF, 2 pages), communiqué du 4 décembre 2007.
  33. En mars 2007, la Première Nation Lheidli T’enneh, près de Prince George, a voté contre un règlement définitif.
  34. Voir l’annexe A. Les Tsawwassens décrivent leur territoire comme non cédé et longé, au nord est, par les bassins versants dont les eaux se jettent dans le lac Pitt et descendent la rivière Pitt jusqu’à Pitt Meadows, où elles se déversent dans le Fraser. Ce territoire comprend Burns Bog et une partie de New Westminster, suivant le débit sortant du fleuve au sud de Sea Island. De là, le territoire traverse le détroit jusqu’à l’île Galiano et comprend les îles Saltspring, Pender et Saturna. Puis il continue vers le nord est pour englober la péninsule Point Roberts et les bassins versants des rivières Serpentine et Nicomekl. Voir « Who we are », Land Facing the Sea: Tsawwassen First Nation, A Fact Book (PDF, 15 pages).
  35. Ibid.
  36. Ibid. « TFN Timeline 10,000 BC – 2007 AD ».
  37. Ibid. « Did you know? ».
  38. Les législateurs de Colombie Britannique ont également adopté la Final Agreement Consequential Amendments Act, 2007 (projet de loi 41) et la Treaty First Nation Taxation Act (projet de loi 42).
  39. De façon générale, les Premières Nations doivent chercher à résoudre de tels différends entre elles. La CTCB a noté que cette politique donne des résultats mitigés et presse les Premières Nations de régler leurs différends territoriaux au début des négociations, tout chevauchement non réglé prenant de l’importance et devenant de plus en plus problématique à mesure que les négociations avancent.
  40. Cook c. The Minister of Aboriginal Relations and Reconciliation, 2007 CSCB 1722, 29 novembre 2007, par. 185, 199. Selon des preuves présentées en cour, la Première Nation de Tsawwassen et d’autres collectivités des Premières Nations ont conclu des accords de conciliation et il y aurait d’éventuels chevauchements sans réouverture de l’Accord définitif.
  41. Le terme « consulter » est défini par l’Accord définitif comme un préavis et des renseignements suffisants concernant une question, l’octroi du temps nécessaire à la préparation, la possibilité de présenter son point de vue et la prise en compte de ces opinions (ch. 1).
  42. Voir Colombie-Britannique, ministère des Relations autochtones et de la Réconciliation, Tsawwassen Lands (PDF, 4 pages).
  43. Parcelles de la Baie Boundary et du fleuve Fraser.
  44. Voir l’art. 9 de la Tsawwassen First Nation Final Agreement Act de la Colombie-Britannique, qui exclut de la RTA les terres décrites à l’art. 32 du chapitre sur les terres, nonobstant la législation de la Land Commission.
  45. Voir l’art. 35 et les art. 41 à 45 de l’Accord définitif ainsi que les annexes H et I. La portion la plus vaste des « terres désignées » a une superficie de 283 hectares, qui forment le site de la pointe Brunswick. Cette pointe fait partie des 1 600 hectares et plus que le gouvernement a expropriés et qui n’ont pas été offerts en rachat par les anciens propriétaires, lesquels continuent de cultiver les terres en vertu d’un bail d’ici la fin de la négociation du traité. L’Accord définitif confère à la Première Nation de Tsawwassen le droit de préemption dans le cas où les propriétaires initiaux décidaient de ne pas acheter les terres ou de les vendre ultérieurement; il s’agit d’une condition qui fait l’objet d’une contestation judiciaire de la part des propriétaires depuis la fin de 2006 et qu’examinera la Cour suprême de la Colombie-Britannique à la fin de février 2008.
  46. Cela comprend l’administration et la gestion du gouvernement tsawwassen (art. 43), la composition de la Première Nation de Tsawwassen (art. 40), les actifs de la Première Nation de Tsawwassen (art. 51), l’enseignement de la maternelle à la 12e année, prodigué par les institutions tsawwassennes sur les terres tsawwassennes (art. 77), l’organisation et la structure de prestation des services de santé sur les terres tsawwassennes (art. 88 et 92), l’adoption d’enfants tsawwassens (art. 55) et les services de protection de l’enfance (art. 68). Dans ces deux derniers secteurs, le pouvoir qu’a le gouvernement tsawwassen d’adopter des lois doit tenir compte de normes comparables à celles du gouvernement provincial : voir l’al. 56b) (adoption) et l’al. 69b) (protection de l’enfance).
  47. Cela comprend l’enseignement postsecondaire fourni par des institutions tsawwassennes sur les terres tsawwassennes (art. 82), les services de santé fournis sur les terres tsawwassennes (art. 88), les services sociaux (art. 93) et le développement de la famille (art. 98), la régie des alcools (art. 100), la célébration des mariages (art. 106), les services de garde d’enfants (art. 111), la protection civile (art. 113), la réglementation des affaires (art. 118), les travaux publics (art. 126), la circulation et le transport (art. 128), l’ordre public, la paix et la sécurité (art. 130) ainsi que les peines infligées pour violation des lois tsawwassennes (art. 132).
  48. Il s’agit des chapitres qui portent sur la gestion des terres (ch. 6), l’accès aux terres tsawwassennes (ch. 7), la gestion des ressources forestières (ch. 8), les pêches (ch. 9), la faune (ch. 10), les oiseaux migrateurs (ch. 11), la cueillette de ressources renouvelables dans les parcs nationaux (ch. 12), la cueillette de plantes dans les parcs provinciaux (ch. 13), la culture et le patrimoine (ch. 14) et la gestion environnementale (ch. 15).
  49. L’Accord définitif prévoit aussi l’établissement d’ententes éventuelles sur les pouvoirs d’imposition entre la Première Nation de Tsawwassen, le Canada et/ou la Colombie-Britannique, qui définissent la mesure dans laquelle le gouvernement tsawwassen peut taxer directement les non-membres qui résident sur les terres tsawwassennes; il traite aussi de la coordination de pareils pouvoirs avec d’autres pouvoirs fédéraux et provinciaux (art. 4).
  50. Se reporter aux observations concernant l’art. 6 du projet de loi C-34.
  51. Voir l’entente de financement budgétaire de la Première Nation de Tsawwassen (PDF, 76 pages; anglais seulement). Selon la documentation fournie par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, 15,8 millions de dollars doivent être attribués pour le financement des coûts non récurrents de démarrage et de transition, et un montant annuel de 2,8 millions de dollars servira à financer les programmes et les services, de même que les activités de mise en œuvre, au titre de l’entente de financement initiale. La Première Nation de Tsawwassen recevra aussi 2 millions de dollars pour la renonciation aux droits portant sur les mines et les minéraux situés sous les terres de réserve cédées par le passé. Voir le Document d’information – Accord définitif de la Première Nation Tsawwassen.
  52. Voir l’art. 25 de la Charte canadienne des droits et libertés :
    Le fait que la présente charte garantit certains droits et libertés ne porte pas atteinte aux droits ou libertés – ancestraux, issus de traités ou autres – des peuples autochtones du Canada […].
    Cet article est souvent considéré comme un garde-fou pour la protection des droits collectifs ou issus de traités des Autochtones.
  53. Elle est identique à une disposition de la Loi sur l’Accord définitif Nisga’a de 2000, de la Loi sur l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador de 2005 et la Loi sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale du peuple tlicho, et elle cadre passablement avec les dispositions des lois antérieures ratifiant les ententes sur la revendication territoriale des Gwich’in et des Dénés et Métis du Sahtu, ainsi qu’avec les lois ratifiant les ententes sur les revendications territoriales des Première Nations du Yukon et des Inuvialuit.
  54. Cette disposition est identique à celle que renferme la loi sur le règlement des revendications territoriales de l’Accord des Tlicho et diffère quelque peu d’une mesure analogue que contient la loi concernant les Nisga’a, laquelle ne fait pas mention des « organismes » [traduction]. Les lois portant sur le règlement des revendications territoriales des Gwich’in et des Dénés et Métis du Sahtu ne contiennent aucune disposition du genre; elles précisent cependant que « la loi lie Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province » [traduction]. Les lois de ratification des traités des Inuits du Yukon et du Labrador contiennent toutes deux des dispositions portant que les ententes pertinentes lient à la fois le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial, ainsi que les personnes et organismes qui n’y sont pas parties.
  55. Le reste du montant est constitué de fonds prévus dans d’autres chapitres de l’Accord. Outre ceux qui sont prévus au ch. 4, ils incluent le fonds pour les ressources forestières (ch. 8, art. 6), les fonds pour la pêche du poisson et du crabe du commerce (ch. 9, al. 105a) et b), ainsi que le fonds pour la faune (ch. 10, art. 9).
  56. Il y est notamment question de la situation de l’impôt sur le revenu de la Première Nation de Tsawwassen, des remboursements de TPS, du transfert de propriété, de l’impôt foncier et des taxes sur les ressources, et de la fiducie de règlement tsawwassenne. Voir l’accord sur le traitement fiscal tsawwassen (PDF, 19 pages; anglais seulement).
  57. Les dispositions correspondent à celles qui se trouvent dans la loi sur le règlement des revendications territoriales de l’Accord des Tlicho et dans celle de l’Accord des Inuits du Labrador; la loi Nisga’a donné également effet à l’accord sur le traitement fiscal conclu par les parties, mais elle indique explicitement que seulement certains éléments ont force de loi.
  58. Les exceptions transitoires sont énoncées 1) au ch. 3 de l’Accord définitif (transition), notamment au sujet des dispositions de la Loi sur les Indiens relatives aux testaments et aux successions, aux « Indiens mentalement incapables », à la tutelle et au Fonds des mineurs et 2) au ch. 20 (taxation) qui concerne l’art. 87 de la Loi sur les Indiens, aux termes duquel sont exemptés de taxation « les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ». Le ch. 3 précise aussi que, à l’entrée en vigueur de l’Accord définitif, les droits, titres, intérêts, actifs, obligations et passifs de la Première Nation de Tsawwassen, établis sous le régime de la Loi sur les Indiens, demeurent dévolus à la Première Nation de Tsawwassen, et la Loi sur les Indiens cesse d’exister.
  59. La Loi sur la gestion des terres des premières nations de 1999 donne effet à l’Accord-cadre relatif à la Gestion des Terres de Premières Nations de 1996, lequel laisse aux collectivités participantes la haute main sur les terres et les ressources des réserves, et met fin au pouvoir discrétionnaire ministériel prévu par la Loi sur les Indiens à l’égard de la gestion des terres dans les réserves. Les dispositions de la Loi sur les Indiens qui touchent les terres cessent de s’appliquer aux collectivités signataires qui adoptent un code foncier conformément aux dispositions de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. La Première Nation de Tsawwassen est au nombre des 47 Premières Nations désignées comme participants sous le régime de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Voir L.C. 1999, ch. 24.
  60. L’art. 5 du chapitre 3, qui a trait à la transition, indique explicitement que les règlements pris sous le régime de la Loi sur les Indiens ont seulement un effet temporaire.
  61. Il faut tout simplement coordonner l’entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi avec des projets de loi portant sur des revendications et sur les pêches, soit les projets de loi C-30 et C-32.
  62. Sommet des Premières Nations, Tsawwassen Treaty a significant step but government must revise negotiation mandates to reach further agreements (PDF, 5 pages), communiqué, 15 octobre 2007. [traduction]

Annexe A : Tsawwassen Territory

Territoire et environnements de Tsawwassen

Source : Gouvernement de la Colombie-Britannique, ministère des Relations autochtones et de la Réconciliation, annexes de l’Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen (PDF, 372 pages), annexe A, disponible en anglais seulement.


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