Jennifer Bird
Recherche et éducation
Le projet de loi C-52 : Loi concernant la sécurité des produits de consommation (la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation ou LCSPC(1)) a été présenté à la Chambre des communes par l’honorable Tony Clement, ministre de la Santé (le ministre), le 8 avril 2008. Il abroge et remplace la Loi sur les produits dangereux(2) en créant un nouveau régime pour réglementer les produits de consommation qui présentent, ou dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’ils présentent, un danger pour la santé et la sécurité humaines. Le projet de loi :
Ainsi qu’il a été mentionné, la principale mesure législative du gouvernement fédéral régissant la sécurité des produits de consommation est, à l’heure actuelle, la Loi sur les produits dangereux (LPD), promulguée en 1969. La Partie I de la LPD concerne les produits de consommation qui sont limités par voie de règlement ou dont la publicité, la vente ou l’importation au Canada sont interdites. Il existe une trentaine de produits et de catégories de produits réglementés, comme les jouets et certains produits chimiques, et environ 25 autres produits interdits. Parmi les produits interdits, on retrouve les marchettes pour bébés, les fléchettes de pelouse à bout allongé ainsi que les produits contenant des substances toxiques, comme les graines de jequirity, qui contiennent une toxine semblable à la ricine(3). La fabrication, l’importation et la vente de produits peuvent aussi être réglementées ou contrôlées par d’autres lois.
À l’heure actuelle, si un produit de consommation n’étant ni réglementé ni interdit présente un risque pour la santé ou la sécurité, c’est à l’industrie qu’il revient d’en faire volontairement et d’en gérer le rappel. Les pouvoirs du gouvernement fédéral à cet égard sont limités : il peut émettre un avertissement public et, au besoin, prendre ensuite des mesures pour réglementer ou interdire le produit en vertu de la LPD.
Étant donné l’âge de la LPD et la mondialisation des marchés, tant pour les produits de consommation que les autres, il n’est guère surprenant que le Canada ait décidé de moderniser son approche à l’endroit de la sécurité des produits. Le 17 décembre 2007, le premier ministre Stephen Harper a lancé le Plan d’action pour assurer la sécurité des produits alimentaires et de consommation(4) et, dans le Budget 2008, le gouvernement fédéral a réservé 113 millions de dollars sur deux ans pour sa mise en œuvre. L’élaboration du Plan d’action faisait suite à une flambée de rappels de produits survenue en 2007 et 2008 : nourriture pour animaux domestiques contaminée, épinards contenant des traces d’E-coli, pâte dentifrice contaminée et jouets pour enfants dangereux. Selon des sources médiatiques, il y a eu environ 90 rappels de produits au Canada en 2007, comparativement à 32 en 2006(5). On compte jusqu’à maintenant 40 rappels volontaires pour 2008(6).
Le projet de loi C-52 et son projet de loi complémentaire, le projet de loi C-51 : Loi modifiant la Loi sur les aliments et drogues et d’autres lois en conséquence(7), sont des éléments clés du Plan d’action du gouvernement fédéral pour assurer la sécurité des produits alimentaires et de consommation. Le 10 janvier 2008, le gouvernement du Canada a publié un document de travail énonçant les principaux aspects du Plan d’action(8) et invitant les Canadiens à exprimer leur opinion à ce sujet. En outre, Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments ont tenu, le 24 janvier 2008, des consultations techniques avec les principaux intervenants afin d’obtenir leur point de vue sur des aspects précis du Plan d’action(9).
Dans le cadre des projets de loi C-51 et C-52, le gouvernement du Canada adopte essentiellement une approche à trois volets à l’égard des produits alimentaires, de santé et de consommation. Tout d’abord, en vertu de ces deux nouveaux textes réglementaires, le gouvernement fédéral jouerait un rôle plus actif pour ce qui est de donner des lignes directrices sur la sécurité des nouveaux produits à l’étape de leur développement(10). Ensuite, il intensifierait ses fonctions de surveillance en imposant à ceux qui fabriquent, vendent ou importent des produits alimentaires, de santé et de consommation, ou qui en font la publicité, des exigences plus sévères en matière de tenue de documents et de présentation de rapports, en plus de conférer au ministre et à des fonctionnaires désignés davantage de pouvoirs pour inspecter et mettre à l’essai des produits, surtout dans les cas où l’on aurait soulevé, à l’égard de ces produits, des inquiétudes relatives à la santé et à la sécurité. Enfin, les nouveaux projets de loi autoriseraient le gouvernement fédéral à émettre des ordres de rappel obligatoires visant des produits alimentaires, de santé et de consommation nuisibles dès que l’on aurait établi l’existence d’un danger à leur égard; ils accorderaient de vastes pouvoirs au gouvernement fédéral pour ordonner aux fabricants, aux vendeurs et aux importateurs de produits de prendre des mesures correctives en vue d’améliorer la sécurité de leurs produits; et créeraient une vaste gamme d’infractions et de sanctions pour ceux qui enfreindraient les nouveaux règlements.
Les caractéristiques les plus marquantes du projet de loi sont les pouvoirs qu’il confère au ministre et aux fonctionnaires désignés d’ordonner le rappel de produits de consommation ainsi que le nouveau régime de sanctions et de conformité qu’il instaure relativement aux produits de consommation.
Le projet de loi C-52 comprend un préambule et 76 articles.
Le préambule nous éclaire sur les motifs ayant mené à l’élaboration du projet de loi et sur ses objectifs. On y évoque par exemple le « nombre croissant de produits de consommation qui traversent les frontières dans le cadre d’un marché qui se mondialise » et la difficulté qu’éprouve le gouvernement fédéral, dans ce contexte, à protéger le public des produits qui présentent un danger pour sa santé et sa sécurité. On insiste aussi sur l’importance d’échanger, entre les administrations canadiennes de même qu’entre le Canada, d’autres États et des organisations internationales, tout renseignement sur les produits de consommation nuisibles ou dangereux. On y reconnaît également « la nécessité de concevoir, en ce qui concerne les produits de consommation, un système de réglementation qui soit complémentaire à celui qui concerne l’environnement ». Cet objectif vaut particulièrement pour le régime d’infractions et de sanctions administratives qu’instaure le projet de loi, qui ressemble fort à celui de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement de 1999(11).
L’article 2 définit plusieurs termes employés tout au long du projet de loi. Il convient de souligner que les définitions qui suivent sont particulièrement larges.
À titre d’exemple, l’article 2 définit « article » comme suit : « a) produit de consommation; b) objet utilisé pour fabriquer, importer, emballer, entreposer, vendre, étiqueter, mettre à l’essai ou transporter un produit de consommation ou pour en faire la publicité; et c) document relatif à ces activités ou à tout produit de consommation ». De même, toujours selon l’article 2, l’expression « produit de consommation » englobe tout composant, partie ou accessoire de celui-ci, de même que son emballage. Pour qu’un produit soit considéré comme un « produit de consommation », il suffit qu’on puisse « raisonnablement s’attendre à ce qu’un individu l’obtienne en vue d’une utilisation à des fins non commerciales ».
Pareillement, l’expression « danger pour la santé ou la sécurité humaines », notion cruciale du projet de loi, a aussi une définition large. Elle englobe en effet tout risque, existant ou éventuel, qu’un produit de consommation présente au cours ou par suite de son utilisation normale ou prévisible et qui est susceptible de causer la mort d’une personne qui y est exposée ou d’avoir des effets négatifs sur sa santé (y compris les blessures). Pour les besoins de la définition, il importe peu que le décès ou les effets négatifs (ce qui comprend les « effets négatifs à long terme ») surviennent immédiatement après l’exposition. Autrement dit, le délai entre l’exposition et le moment où l’on prend connaissance des effets négatifs n’a pas d’importance. Les dispositions de la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation s’appliqueront tout de même.
Enfin, la définition du terme « administration » englobe non seulement l’administration fédérale et toute administration provinciale du Canada, mais aussi toute société d’État fédérale, tout gouvernement autochtone du Canada, toute administration d’un État étranger ainsi que toute organisation internationale d’États, comme les Nations Unies.
L’article 3 énonce l’objet du projet de loi, soit « protéger le public en remédiant au danger pour la santé ou la sécurité humaines » que présentent les produits de consommation. Cet article fait état des pouvoirs constitutionnels du gouvernement fédéral de promulguer le projet de loi. Étant donné qu’il vise la « protection du public », le projet de loi est sans doute assujetti au paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867(12) – les pouvoirs du gouvernement fédéral en matière de loi criminelle.
Étant donné que l’article 2 du projet de loi donne une définition large des produits de consommation, l’article 4 précise les types de produits auxquels le projet de loi s’applique et en exempte d’autres, répertoriés à l’annexe 1. Pour la plupart, les types de produits de consommation exemptés sont ceux qui sont déjà réglementés par d’autres lois, comme la Loi sur les explosifs(13), la Loi sur les aliments et drogues(14), la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada(15), le Code criminel(16), la Loi sur les semences(17) ou la Loi réglementant certaines drogues et autres substances(18). La Partie I de la Loi sur les produits dangereux (LPD) adopte une approche semblable, bien que la liste de types de produits de consommation auxquels la LPD ne s’applique pas soit beaucoup plus restreinte(19).
L’article 5 interdit la fabrication, l’importation, la publicité et la vente de certains produits de consommation, tandis que l’article 6 interdit la fabrication, l’importation, la publicité et la vente de produits de consommation qui ne respectent pas certaines exigences réglementaires. Les produits interdits sont répertoriés à l’annexe 2 du projet de loi. Nombre des produits figurant dans cette liste sont également interdits d’importation, de vente ou de publicité au Canada en vertu de la Partie I de l’annexe I de la LPD. En ce qui concerne les produits réglementés décrits à l’article 6 du projet de loi, aucun règlement n’a encore été pris en vertu du projet de loi C-52. L’article 38 prévoit toutefois à cet égard de vastes pouvoirs réglementaires.
L’article 7 interdit aux fabricants et aux importateurs de fabriquer, d’importer et de vendre un produit de consommation ou d’en faire la publicité si le produit présente un danger pour la santé ou la sécurité humaines, s’il est visé par un rappel fait ou révisé par des inspecteurs ou des réviseurs en vertu des pouvoirs législatifs qui leur sont conférés(20), s’il est visé par un rappel volontaire au Canada ou s’il est visé par une mesure ordonnée par un inspecteur ou un réviseur(21). L’article 8 prévoit des interdictions semblables pour ceux qui vendent des produits de consommation et en font la publicité sans toutefois les fabriquer ou les importer.
Les articles 9 et 10 interdisent à toute personne d’emballer ou d’étiqueter un produit de consommation d’une manière trompeuse, de vendre un produit de consommation ou d’en faire la publicité d’une manière trompeuse susceptible de donner l’impression qu’un produit qui présente un danger pour la santé ou la sécurité humaines n’est pas dangereux, ou de faire des déclarations trompeuses quant à l’homologation d’un produit ou au fait qu’il respecte toute norme en matière de sécurité.
L’article 11 interdit à toute personne de communiquer au ministre des renseignements faux ou trompeurs relativement à toute question visée par le projet de loi ou ses règlements.
Toute personne qui contrevient à ces interdictions ou qui omet de se conformer aux autres dispositions du projet de loi et à ses règlements peut être déclarée coupable d'une infraction(22).
L’article 12 donne au ministre le pouvoir d’ordonner à quiconque fabrique ou importe un produit de consommation à des fins commerciales d’effectuer des essais et des études sur le produit en question, de compiler les renseignements nécessaires pour en vérifier la conformité au projet de loi et de communiquer au ministre tous les documents contenant les résultats des essais ou des études, selon le délai et de la manière exigés par le ministre.
L’article 13 oblige toute personne qui fabrique, importe, vend ou met à l’essai un produit de consommation, ou en fait la publicité, à tenir des documents permettant aux fonctionnaires autorisés de déterminer la provenance du produit de consommation, de même que tout autre document réglementaire. En général, ces personnes doivent conserver leurs documents à leur établissement canadien, à moins que le ministre ne les exempte de cette obligation. Ceux qui importent des produits de consommation doivent fournir les documents réglementaires au ministre au plus tard au moment de l’importation.
Les dispositions des articles 12 et 13 portant sur les essais et la tenue de documents ont notamment pour but d’aider Santé Canada à obtenir de l’information auprès des fabricants, des importateurs et des vendeurs de produits de consommation en cas d’incident. Le terme « incident » est défini au paragraphe 14(1) du projet de loi comme suit :
qui cause ou aurait été susceptible de causer la mort d’un individu ou des effets négatifs graves sur sa santé, notamment en lui causant des blessures graves. Cela comprend les défectuosités ou caractéristiques qui causent ou qui auraient été susceptibles d’entraîner les mêmes conséquences.
Les rappels de produits de consommation que font les administrations(23) ainsi que les mesures qu’elles prennent à leur égard pour des raisons de santé ou de sécurité humaines sont aussi considérés comme des incidents (al. 14(1)d)).
Suivant un « incident », tel que défini au paragraphe 14(1) du projet de loi, toute personne qui fabrique, importe ou vend des produits de consommation doit communiquer au ministre et, le cas échéant, à la personne de qui elle a obtenu les produits, tout renseignement relevant d’elle concernant l’incident en question dans les deux jours où elle prend connaissance de l’incident (par. 14(2)). En outre, le fabricant, si le fabricant exerce ses activités au Canada, et l’importateur, si le fabricant exerce ses activités à l’extérieur du Canada, doivent fournir au ministre, dans les sept jours où ils prennent connaissance de l’incident, un rapport écrit contenant des renseignements concernant l’incident, le produit impliqué dans l’incident, d’autres produits qu’ils fabriquent ou importent qui pourraient être impliqués dans un incident semblable ainsi que toute mesure visant ces produits dont ils proposent la prise (par. 14(3)).
Les articles 15 à 18 donnent au ministre le pouvoir de communiquer des renseignements à toute personne ou administration exerçant des fonctions relatives à la protection de la santé ou de la sécurité humaines et, dans le cas de renseignements commerciaux confidentiels, à toute administration exerçant aussi des fonctions relatives à la protection de l’environnement, sans obtenir le consentement de la personne à qui se rapportent les renseignements, selon certaines circonstances.
Dans le cas de renseignements personnels, le ministre peut les communiquer sans le consentement de la personne concernée si cela est nécessaire pour remédier à un grave danger pour la santé ou la sécurité humaines (art. 15). Il peut aussi communiquer des renseignements commerciaux confidentiels(24) se rapportant à un produit de consommation sans obtenir le consentement de la personne concernée et sans l’en aviser, si la personne ou l’administration à qui le ministre communique les renseignements convient, par écrit, de préserver la confidentialité des renseignements et de les employer uniquement pour protéger la santé et la sécurité humaines ou l’environnement (art. 16). De plus, le ministre peut communiquer des renseignements commerciaux confidentiels sans le consentement de la personne concernée et sans entente de confidentialité si les produits présentent un danger grave et imminent pour la santé ou la sécurité humaines et l’environnement (art. 17).
Enfin, le ministre peut aussi communiquer au public tout renseignement (qu’il s’agisse ou non de renseignements personnels ou de renseignements commerciaux confidentiels) relatif au danger pour la santé ou la sécurité humaines que présente un produit de consommation (art. 18).
Les articles 18 à 34 instaurent un régime d’inspection des produits de consommation afin d’assurer le respect des dispositions du projet de loi. Ce régime d’inspection est semblable à celui institué en vertu de la Partie III, articles 21 à 26, de la LPD. Toutefois, le régime d’inspection du projet de loi accorde aux inspecteurs de plus vastes et grands pouvoirs(25).
Le ministre peut désigner des personnes à titre d’inspecteur (par. 19(1)). Les inspecteurs doivent transporter sur eux la preuve attestant leur qualité d’inspecteur dans l’exercice de leurs attributions en vertu du projet de loi (par. 19(2)). Cette exigence est sans doute utile, étant donné que le projet de loi confère des pouvoirs considérables aux inspecteurs. Par exemple, un inspecteur peut procéder à la visite de tout lieu, y compris d’un moyen de transport, pour vérifier le respect de la loi et des règlements ou en prévenir le non-respect, attendu qu’il le fasse à une heure convenable et qu’il ait des motifs raisonnables de croire que des produits de consommation y sont fabriqués, importés, emballés, entreposés, vendus, étiquetés, mis à l’essai ou transportés, que la publicité de tels produits y est faite, ou qu’un document relatif à ces produits s’y trouve (par. 21(1)). Une fois en ce lieu, l’inspecteur peut faire, à l’égard du produit en question, à peu près tout ce que l’on peut imaginer en termes d’inspection, y compris l’examiner ou le mettre à l’essai, saisir et retenir le produit ou le moyen de transport où il se trouve, et effectuer des enregistrements, y compris des photographies (par. 21(2)). Il peut aussi ordonner au propriétaire du produit ou à la personne qui en a la possession de limiter les déplacements du produit pour la période de temps qu’il estime nécessaire à l’inspection (art. 23).
Après avoir saisi le produit, l’inspecteur peut aussi le remettre à un analyste pour analyse et examen (par. 31(1)). Ensuite, l’analyste peut délivrer un certificat ou un rapport énonçant ses résultats (par. 31(2)). Comme dans le cas des inspecteurs, les analystes sont désignés à ce titre par le ministre.
Les inspecteurs n’ont pas besoin du consentement du propriétaire ou d’un mandat pour pénétrer dans une propriété privée dans l’exercice de leurs attributions, à moins que la propriété soit une maison d’habitation. Dans ce cas, l’inspecteur doit demander un mandat à un juge de paix s’il n’a pas le consentement du propriétaire (par. 21(3) et 22(1)). Une fois que l’inspecteur a pénétré dans la propriété, le propriétaire ou le responsable du lieu est tenu d’accorder à l’inspecteur « toute l’assistance possible » dans l’exercice de ses attributions (par. 21(4)). Il est interdit de donner des informations fausses ou trompeuses à l’inspecteur ou d’entraver son action (art. 20).
Lorsqu’un inspecteur pénètre dans une maison d’habitation avec mandat d’y exécuter ses attributions, il ne peut recourir à la force que si le mandat en autorise l’usage et que l’inspecteur lui-même est accompagné d’un agent de la paix (par. 22(3)).
Lorsqu’un inspecteur saisit une chose dans l’exercice de ses attributions, il est par la suite interdit de déplacer la chose saisie ou d’en modifier l’état (art. 24). L’inspecteur peut aussi entreposer la chose dans un autre lieu sur avis de son propriétaire ou ordonner au propriétaire de le faire. Dans l’un et l’autre cas, le déplacement se fait aux frais du propriétaire (art. 25). L’inspecteur doit donner mainlevée de la saisie après avoir constaté que la loi et les règlements ont été respectés (art. 26)(26). S’il est impossible d’identifier le propriétaire de la chose saisie, elle peut devenir propriété de la Couronne dans les 60 jours suivant la saisie (al. 27(1)a)). Elle peut également être confisquée au profit de la Couronne si le propriétaire ou la personne qui a droit à sa possession ne la réclame pas dans les 60 jours suivant le jour où il a été informé de la saisie (al. 27(1)b)). À ce moment-là, la Couronne peut également décider de disposer de l’objet aux frais du propriétaire ou de la personne qui avait droit à sa possession.
Si des poursuites sont engagées relativement à une infraction concernant la chose saisie, la chose ne peut être considérée comme confisquée au profit de la Couronne tant que le propriétaire ou le possesseur n’a pas été déclaré coupable de l’infraction. Dans ce cas, toutefois, la Couronne peut ordonner que la chose soit confisquée au profit de la Couronne ou qu’on dispose de la chose aux frais de son propriétaire (par. 27(2) et art. 28). Une chose peut également être confisquée au profit de la Couronne avec le consentement du propriétaire (art. 29).
En sus des vastes pouvoirs décrits dans les paragraphes précédents, les inspecteurs ont aussi le pouvoir d’ordonner des rappels (art. 32) et des mesures à prendre relativement à un produit de consommation (art. 33).
Dans le cas des ordres de rappel, l’inspecteur doit le faire uniquement s’il a des motifs raisonnables de croire que le produit de consommation visé présente un danger pour la santé ou la sécurité humaines. Les ordres de rappel peuvent s’adresser à la personne qui fabrique, importe ou vend le produit et doivent être communiqués sous forme d’avis écrit. Le fabricant, l’importateur ou le vendeur avisé par l’ordre doit ensuite exécuter le rappel. L’avis écrit de l’ordre doit préciser les motifs du rappel ainsi que les délai et modalités d’exécution.
Quant aux ordres de prise de mesures, ils peuvent s’adresser à la personne qui fabrique, importe ou vend un produit de consommation, ou qui en fait la publicité. L’inspecteur donne de tels ordres uniquement lorsque la personne concernée ne se conforme pas à un ordre d’examen émanant du ministre(27) ou à l’ordre de rappel d’un inspecteur, lorsque l’inspecteur a des motifs raisonnables de croire que le produit est visé par un rappel fait volontairement par le fabricant ou l’importateur ou qu’il y a eu infraction à la LCSPC ou à ses règlements (par. 33(1)). L’ordre visant à prendre des mesures doit être donné par écrit et préciser les motifs ainsi que les délais et modalités d’exécution (par. 33(3)). L’inspecteur peut notamment ordonner à la personne qui fabrique, importe ou vend un produit, ou qui en fait la publicité, de prendre toute mesure nécessaire pour remédier au non-respect de la loi, y compris en lui donnant un « ordre de suspension » visant à cesser la fabrication, l’importation, l’emballage, l’entreposage, la vente, l’étiquetage, la mise à l’essai ou le transport d’un produit, ou à cesser d’en faire la publicité (par. 33(2)). En outre, si une personne ne se conforme pas à un ordre de rappel ou à un ordre de prise de mesures, l’inspecteur est autorisé à exécuter l’ordre aux frais de la personne concernée (art. 34).
Étant donné la grande portée des pouvoirs dont sont investis les inspecteurs en ce qui a trait aux ordres, il n’est peut-être pas surprenant que le projet de loi crée un mécanisme permettant à la personne visée de contester un ordre. Cette personne peut présenter une demande écrite de révision de l’ordre en cause par un « réviseur » désigné par le ministre (art. 35 et par. 36(1) du projet de loi). Le réviseur doit être une personne autre que l’inspecteur qui a donné l’ordre (par. 36(5) du projet de loi). La demande écrite de révision est motivée, elle énonce les éléments de preuve à son appui ainsi que la décision demandée. En règle générale, elle doit être déposée auprès du ministre dans les sept jours suivant la communication de l’ordre (par. 36(2) du projet de loi). La révision est refusée si la demande ne satisfait pas aux exigences de la LCSPC ou si elle est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi (par. 36(3) du projet de loi) et le refus est communiqué par écrit au demandeur, motifs à l’appui, par le réviseur (par. 36(4) du projet de loi). La révision n’a pas pour effet de suspendre la mise en œuvre de l’ordre (par. 36(6) du projet de loi). Le réviseur est habilité à confirmer, modifier, révoquer ou annuler l’ordre et, comme pour le refus de la demande de révision, sa décision doit être écrite et motivée (par. 36(7) et (8) du projet de loi).
Comme le montrent les articles ci-dessus au sujet des pouvoirs des inspecteurs, le projet de loi vise à la fois un objectif de correction et de prévention, ce qui concorde avec son objet, soit de protéger le public. Dans le cadre de ses efforts de prévention, le législateur autorise le ministre à s’adresser au tribunal compétent pour obtenir une injonction ordonnant à une personne de s’abstenir de tout acte susceptible de perpétuer une infraction à la LCSPC ou d’y tendre. Le tribunal peut aussi enjoindre à une personne d’accomplir tout acte susceptible d’empêcher la perpétration d’une infraction à la LCSPC (al. 37(1)a) et b) du projet de loi). Le tribunal ne prononcera l’injonction que s’il conclut à l’existence, l’imminence ou la probabilité d’un fait constituant une infraction à la LCSPC ou tendant à sa perpétration (par. 37(1) du projet de loi). Généralement, le ministre est tenu de donner aux parties visées par l’injonction un préavis d’au moins 48 heures. Cependant, si la signification du préavis est contraire à l’intérêt public en raison de l’urgence de la situation, cette obligation peut être levée (par. 37(2) du projet de loi).
Le projet de loi confère au gouverneur en conseil des pouvoirs très étendus de prendre des mesures réglementaires en vue de l’application de la LCSPC. Par exemple, il peut exempter des produits, des catégories de produits, des personnes et des catégories de personnes de l’application de la loi, ajouter ou retrancher des produits de consommation figurant dans les annexes, préciser les documents qui doivent être fournis au ministre, régir l’exercice des attributions des inspecteurs, analystes et réviseurs, etc. Il est possible d’incorporer par renvoi dans un règlement des documents comme des spécifications techniques et des méthodes d’essai ou procédures (art. 38 du projet de loi). Le pouvoir réglementaire du gouverneur en conseil énoncé dans le projet de loi est plus large et plus détaillé que le pouvoir accordé au gouverneur en conseil à la partie III de la Loi sur les produits dangereux(28).
Tout comme les inspecteurs peuvent donner des ordres en vertu de la LCSPC, le ministre peut prendre des arrêts. Son pouvoir à cet égard est même plus vaste que celui de l’inspecteur, car un arrêté peut comporter les mêmes dispositions qu’un règlement pris en application de la LCSPC. Cependant, l’arrêté du ministre sera aussi de nature plus temporaire, puisqu’il s’agit d’une mesure d’urgence. En outre, les circonstances doivent être très graves : le ministre ne peut ainsi prendre un arrêté que s’il estime qu’une intervention immédiate est nécessaire afin de parer à un « danger appréciable » pour la santé ou la sécurité humaines (par. 39(1) du projet de loi).
L’arrêté d’urgence pris par le ministre cesse d’avoir effet à la première des dates suivantes : 14 jours après sa date d’entrée en vigueur (sauf agrément du gouverneur en conseil); le jour de son abrogation; à l’entrée en vigueur d’un règlement au même effet; ou à la date qui y est précisée. Dans tous les cas, l’arrêté ne peut être en vigueur plus d’un an après la date de sa prise (par. 39(2) du projet de loi). Les arrêtés d’urgence doivent aussi être conformes à la plupart des exigences énoncées dans la Loi sur les textes réglementaires(29) (par. 39(3) du projet de loi), ce qui nécessite leur publication dans la Gazette du Canada. Une copie des arrêtés est déposée également devant chaque chambre du Parlement (par. 39(5) et (6) du projet de loi).
Le projet de loi crée deux infractions dont peut être accusée la personne qui contrevient à la LCSPC ou aux règlements. La LPD énonce aussi que la personne qui contrevient à la loi et à ses règlements commet une infraction, mais cette infraction est beaucoup moins complexe que celles qui figurent dans la LCSPC(30). En outre, les peines dont s’assortissent les infractions à cette loi sont beaucoup plus lourdes que celles qui sont infligées pour l’infraction créée par la LPD.
Selon le paragraphe 40(1) du projet de loi, commet une infraction quiconque contrevient à la LCSPC, aux règlements ou à tout ordre donné sous le régime de cette loi. Sur déclaration de culpabilité, une personne encourt, par mise en accusation, une amende maximale de cinq millions de dollars et un emprisonnement maximal de deux ans, ou l’une de ces peines. Par procédure sommaire, la déclaration de culpabilité entraîne, pour une première infraction, une amende maximale de 250 000 $ et un emprisonnement maximal de six mois, ou l’une de ces peines, et, en cas de récidive, une amende maximale de 500 000 $ et un emprisonnement maximal de 18 mois, ou l’une de ces peines. La prise de précautions voulues peut être cependant opposée en défense à toute accusation, ce qui signifie que la personne qui commet l’infraction peut ne pas être déclarée coupable en vertu de la LCSPC si elle peut établir qu’elle a fait preuve du degré de jugement, de soin, de prudence et d’intervention qu’on pourrait s’attendre raisonnablement d’une personne qui cherche à éviter de commettre l’infraction en question (par. 40(2) du projet de loi).
Par contre, si la personne commet les mêmes actes intentionnellement ou par insouciance, elle encourt, sur déclaration de culpabilité, les peines suivantes : par mise en accusation, une amende dont le montant est laissé à l’appréciation du tribunal et un emprisonnement maximal de cinq ans, ou l’une de ces peines; par procédure sommaire, pour une première infraction, une amende maximale de 500 000 $ et un emprisonnement maximal de 18 mois, ou l’une de ces peines, et, en cas de récidive, une amende maximale de 1 million de dollars et un emprisonnement maximal de deux ans, ou l’une de ces peines (par. 40(3) du projet de loi). La personne ne peut invoquer la prise de précautions voulues dans ces circonstances.
Le projet de loi fait état également de certains facteurs que les tribunaux devraient prendre en considération lorsqu’ils infligent les peines pour ces infractions, y compris le dommage ou le risque de dommage que cause l’infraction et la vulnérabilité des individus qui utilisent le produit de consommation en cause (par. 40(4) du projet de loi).
Il est possible d’accuser et de condamner une personne morale ou une entité comparable qui aurait commis des infractions. Pour établir la culpabilité de l’accusé, il suffit de prouver que l’infraction a été commise par son employé ou mandataire (art. 42). Les administrateurs, dirigeants ou mandataires de personnes morales ou d’entités peuvent également être accusés et déclarés coupables en vertu du projet de loi, s’il peut être prouvé qu’ils ont ordonné ou autorisé l’infraction, ou qu’ils y ont consenti ou participé (art. 41 du projet de loi).
Fait des plus importants, toutefois, il est compté une infraction distincte pour chacun des jours au cours desquels se commet ou se continue une infraction à la LCSPC. Il est donc possible pour une personne d’avoir à payer plusieurs amendes ou à purger plusieurs peines d’emprisonnement si elle ne met pas fin à son comportement illégal (art. 43 du projet de loi).
Le projet de loi spécifie également le lieu où le procès doit se dérouler (art. 44 du projet de loi), le délai de prescription des poursuites pour une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, soit deux ans (art. 45 du projet de loi), et les critères d’admissibilité des preuves (art. 46 du projet de loi). Selon l’article 47 du projet de loi, les renseignements qu’une personne communique au ministre en conformité avec un ordre donné en vertu de l’article 12 du projet de loi (document contenant les renseignements et les résultats des essais) ne peuvent être utilisés pour incriminer la personne dans le cadre de poursuites intentées sous le régime de la LCSPC.
Contrairement à ce qui se produit en vertu de la LPD, le projet de loi ne crée pas simplement des infractions pour des gestes contraires à la loi et à ses règlements. Il établit aussi des sanctions administratives pécuniaires qui peuvent être infligées aux personnes fautives qui sont semblables à celles qu’énonce la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire, par exemple. Un régime de sanctions administratives pécuniaires est de nature civile : il crée des infractions réglementaires dans le but d’assurer la conformité à la loi qui les énonce en imposant des peines pécuniaires, sans que la Couronne soit tenue de respecter la norme de preuve applicable en droit pénal et d’intenter des procédures judiciaires afin d’établir que la personne a contrevenu à la loi et sans que la personne jugée coupable soit passible d’une peine criminelle pour avoir commis l’infraction. La Couronne dispose ainsi d’un mécanisme qui lui permet de sanctionner des contraventions moins graves à une loi en suivant un processus moins lourd. Lorsqu’une loi énonce à la fois des infractions et des sanctions administratives pécuniaires, comme le projet de loi, le gouvernement peut choisir comment il sévira contre ceux qui ne respectent pas les dispositions législatives ou réglementaires. La procédure en violation et la procédure pénale s’excluent toutefois l’une l’autre (art. 68 du projet de loi).
La distinction entre une « violation » ou l’omission de respecter une disposition de la LCSPC ou de ses règlements, où l’on décide de ne pas inculper la personne visée d’une infraction, mais de lui imposer une sanction administrative pécuniaire, d’une part, et une infraction semblable à celles qui sont énoncées à l’article 40 du projet de loi, d’autre part, est décrite clairement à l’article 58. Ce dernier précise que les violations n’ont pas valeur d’infractions; en conséquence, nul ne peut être poursuivi à ce titre sur le fondement de l’article 126 du Code criminel. D’après l’article 126 du Code, commet une infraction quiconque contrevient à une loi fédérale sans excuse légitime.
Toutefois, puisque les violations ne sont pas des infractions, le projet de loi exclut certains moyens de défense, comme la prise des précautions voulues et le fait d’avoir eu une conviction erronée, mais de bonne foi (par. 59(1) du projet de loi). Le contrevenant peut toutefois se prévaloir d’autres règles de la common law et principes de justice dans la mesure où ils sont compatibles avec la LCSPC (par. 59(2)). La norme de preuve est aussi différente pour la Couronne selon qu’une personne est inculpée d’une infraction ou d’une violation. Dans le premier cas, elle doit établir hors de tout doute raisonnable que la personne a commis l’infraction. Dans le cas d’une violation, cependant, il suffit d’établir, selon la prépondérance des probabilités, la responsabilité du contrevenant (art. 60). À l’instar des dispositions mentionnées ci-dessus au sujet des infractions, les administrateurs et dirigeants d’une personne morale ou d’une entité peuvent faire l’objet d’une procédure en violation s’ils ont ordonné ou autorisé la violation, ou qu’ils y ont consenti ou participé (art. 61). Les personnes morales ou entités peuvent également être l’objet d’une procédure en violation si celle-ci a été commise par un de leurs employés ou mandataires (art. 62).
En ce qui concerne les éléments de preuve, l’article 65 du projet de loi dispose que, dans les procédures en violation ou les poursuites pour infraction, le procès-verbal est admissible en preuve sans qu’il soit nécessaire de prouver l’authenticité de la signature ni la qualité officielle du signataire. Selon l’article 69 du projet de loi, tout document paraissant établi par le ministre et attestant la date où les faits reprochés sont parvenus à sa connaissance fait foi de cette date, sauf preuve contraire, sans qu’il soit nécessaire de prouver l’authenticité de la signature qui y est apposée ni la qualité officielle du signataire.
L’article 48 du projet de loi précise que toute personne qui contrevient à un ordre de rappel d’un inspecteur ou à un ordre visant la prise de mesures commet une violation et s’expose à la sanction prévue par règlement. Le paragraphe 49(1) accorde au gouverneur en conseil un vaste pouvoir réglementaire lui permettant de fixer un montant ou des barèmes pour différentes infractions et de qualifier les violations, selon le cas, de « mineures », de « graves » ou de « très graves ». On peut présumer que différentes peines ou différents barèmes seront imposés en fonction de la nature de la violation. Le plafond de la sanction est de 5 000 $ dans le cas d’une organisation à but non lucratif ou d’une personne qui a commis la violation à des fins non commerciales et, dans les autres cas, de 25 000 $ (par. 49(2) du projet de loi). Les procédures en violation se prescrivent par six mois à compter de la date où le ministre a eu connaissance des faits reprochés (art. 66 du projet de loi).
L’article 50 du projet de loi autorise le ministre à désigner, individuellement ou par catégorie, les agents verbalisateurs et à établir le sommaire caractérisant la violation dans les procès-verbaux. L’article 51 du projet de loi précise les renseignements qui doivent figurer dans le procès-verbal, notamment le nom du contrevenant, les faits reprochés, le montant de la sanction à payer, les délai et modalités de paiement et, le cas échéant, la somme inférieure à la sanction infligée que le contrevenant pourrait avoir à payer s’il respecte les délais prévus. L’avis doit également préciser les droits du contrevenant, y compris le droit de contester les faits reprochés en demandant au ministre de réviser les faits reprochés (par. 51(2)). Le contrevenant est présumé avoir commis la violation s’il paie, dans le délai et selon les modalités réglementaires, le montant de la sanction ou la somme inférieure prévue, selon le cas (par. 52(1) du projet de loi). À défaut d’effectuer le paiement, le contrevenant peut aussi contester devant le ministre les faits reprochés (al. 52(2)b) du projet de loi) ou, si la sanction est de 5 000 $ ou plus, il peut demander au ministre de conclure une transaction en vue de la bonne observation de l’ordre en cause (al. 52(2)a) du projet de loi). Si la personne n’acquitte pas l’amende, qu’elle ne conteste pas devant le ministre les faits reprochés ou ne conclut pas de transaction avec le ministre, cela vaut déclaration de responsabilité à l’égard de la violation (par. 52(3) du projet de loi).
Selon le paragraphe 55(1) du projet de loi, saisi d’une contestation, le ministre détermine la responsabilité du contrevenant. S’il juge qu’il y a eu violation, mais que le montant de la sanction était inapproprié, le ministre peut modifier la sanction et fait notifier le contrevenant de sa décision. Les contestations devant le ministre ont lieu par écrit (par. 55(4) du projet de loi). Si le ministre conclut qu’il y a eu violation et que la somme initiale était appropriée ou s’il corrige la sanction et en notifie le contrevenant, celui-ci doit payer la sanction initiale ou corrigée dans le délai et selon les modalités réglementaires (par. 55(2) du projet de loi). Le paiement met fin à la procédure enclenchée en vertu de l’article 51 du projet de loi (par. 55(3) du projet de loi).
Le ministre peut conclure une transaction si la personne visée est admissible (c. à d. si la sanction qui lui a été imposée est de 5 000 $ ou plus) et en fait la demande (par. 53(1) du projet de loi). Si le ministre refuse de transiger, cependant, le contrevenant est tenu de payer le montant de la sanction infligée initialement (par. 54(1) du projet de loi). Si le montant de la sanction est payé dans le délai et selon les modalités prévus, le paiement met fin à la procédure initiale faisant suite à la violation (par. 54(2) du projet de loi). Le défaut de paiement vaut déclaration de responsabilité à l’égard de la violation (par. 54(3) du projet de loi).
La conclusion d’une transaction par le ministre vaut déclaration de responsabilité à l’égard de la violation précisée dans le procès-verbal initial (par. 53(2) du projet de loi). Le ministre peut conclure une transaction qui est subordonnée aux conditions qu’il estime indiquées, notamment au dépôt d’une caution raisonnable, et prévoir la réduction partielle ou totale du montant de la sanction (par. 53(1) du projet de loi).
Si le ministre estime la transaction exécutée, la procédure en violation visée à l’article 51 du projet de loi prend fin et la caution est remise au contrevenant (par. 53(3) du projet de loi). Si le ministre estime la transaction inexécutée, il fait notifier au contrevenant un avis de défaut qui l’informe soit qu’il est tenu de payer le double du montant de la sanction infligée initialement, soit qu’il y aura confiscation de la caution au profit de la Couronne (par. 53(4) du projet de loi). Le contrevenant perd tout droit de déduire de la somme due les sommes exposées dans le cadre de la transaction et est tenu de payer la somme qui est prévue aux termes de l’avis (par. 53(5) du projet de loi). Le paiement de la nouvelle sanction par le contrevenant met fin à la procédure initiale enclenchée en vertu de l’article 51 du projet de loi (par. 53(6) du projet de loi). Subsidiairement, la caution peut être confisquée au profit de la Couronne et remplacer ainsi le montant de la sanction (par. 53(5) du projet de loi). Cette confiscation met aussi fin à la procédure visée à l’article 51 du projet de loi.
Si un contrevenant ne paie pas la sanction administrative pécuniaire qui lui est infligée en vertu du projet de loi ou un montant indiqué dans une transaction ou un avis de défaut ou encore s’il ne paie pas les frais relatifs à la disposition d’un objet saisi, la Couronne peut intenter une procédure en recouvrement contre la personne visée (par. 56(1) du projet de loi). En cas de non-paiement d’une créance de la Couronne, en totalité ou en partie, le ministre peut établir un certificat de non-paiement qui peut ensuite être enregistré à la Cour fédérale. L’enregistrement confère au certificat la valeur d’un jugement de cette juridiction (art. 57 du projet de loi). Le recouvrement de la créance se prescrit par cinq ans à compter de la date à laquelle elle est devenue exigible (par. 56(2) du projet de loi). Comme pour les infractions, il est compté une violation distincte pour chacun des jours au cours desquels se continue la violation (art. 63 du projet de loi). Cela permet d’accumuler les procès-verbaux de violations et les sanctions dont ils s’assortissent à moins que la personne ne mette fin immédiatement aux faits reprochés qui constituent la violation. Si le contrevenant est réputé être responsable de la violation, tout objet saisi relativement à la violation est confisqué au profit de la Couronne, et il peut en être disposé, aux frais du propriétaire ou de la personne qui avait droit à sa possession au moment de la saisie (art. 64 du projet de loi).
Le projet de loi apporte des modifications corrélatives à la Loi sur l’accise(31) et à la Loi sur les produits dangereux compte tenu du fait que la LCSPC, si elle est édictée dans sa forme actuelle, abrogera la partie I de la Loi sur les produits dangereux. Les changements visent à s’assurer qu’il n’y a aucun conflit entre l’application de la Loi sur les produits dangereux et la LCSPC et que les personnes visées savent quelle loi s’applique à leurs produits.
Le projet de loi C-52 entre en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret.
Le projet de loi C-52 a été l’objet de quelques commentaires, mais pas autant que le projet de loi qui l’accompagnait, le C-51. Ainsi que nous l’avons précisé plus haut, le projet de loi C-51 portait sur la sécurité des aliments et des produits de santé, non pas sur la sécurité des produits de consommation. Relativement au projet de loi C-52, le Compte rendu des consultations techniques sur le Plan d’action pour assurer la sécurité des produits alimentaires et de consommation(32), qui a été publié le 24 janvier 2008, reflétait le point de vue des principaux intervenants sur ce qui devait figurer dans un projet de loi sur la sécurité des produits de consommation. Les personnes consultées ont généralement exprimé leur appui face à l’approche adoptée par le gouvernement fédéral dans le texte législatif proposé, particulièrement le recours à des sanctions administratives(33) et la possibilité d’infliger de fortes amendes aux contrevenants(34). Cependant, certains se sont dits préoccupés du fait que la LCSPC ne cherche pas à imposer les essais des produits de consommation aux fabricants, importateurs et vendeurs comme condition d’entrée sur le marché. Le projet de loi autorise plutôt le ministre à ordonner des essais obligatoires lorsqu’on soupçonne un problème de santé(35).
D’après les articles parus dans les médias suivant le dépôt du projet de loi, bien que la réaction ait été généralement favorable, certains critiques ne sont pas convaincus que ces dispositions législatives vont vraiment changer les choses sur le plan de la sécurité des produits de consommation. Ils soulignent le fait que la Loi sur les produits dangereux prévoit déjà des amendes pouvant aller jusqu’à un million de dollars en cas de contravention à ses dispositions, mais que ces amendes sont rarement infligées(36). Par conséquent, certains estiment que les sanctions plus sévères sont peu susceptibles de dissuader les contrevenants de fabriquer, d’importer ou de vendre des produits de consommation dangereux, à moins que le gouvernement fédéral ne change sa méthode d’application de la loi. Les critiques ont aussi rappelé un autre problème fondamental pour ce qui est de l’exécution de la Loi sur les produits dangereux : le manque d’inspecteurs(37). Il s’agit là d’une question de ressources que le projet de loi ne règle pas. Le ministre a répondu à ces commentaires en disant que de nouveaux inspecteurs seraient embauchés, mais il n’a pas précisé combien(38).
Les critiques font valoir également que, à leur avis, le gouvernement fédéral aurait dû prescrire la tenue de contrôles de qualité à l’égard des produits de consommation avant même qu’ils soient expédiés au Canada. Le premier ministre a répondu en affirmant qu’il n’était pas réaliste de présumer que le gouvernement pouvait vérifier toutes les gammes de produits(39) et en décrivant les nouvelles dispositions législatives comme une série de mesures axées sur la prévention proactive, une surveillance ciblée et une réponse rapide(40).
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