Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-11 : Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et la Loi sur les Cours fédérales (titre abrégé : « Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés ») a été présenté à la Chambre des communes le 30 mars 2010 par le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme, l’honorable Jason Kenney. Le 29 avril suivant, le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes. Le 11 juin, à la suite de l’étude article par article, il a fait l’objet d’un rapport à la Chambre avec des amendements de forme et de fond. Les partis se sont entendus sur les amendements de fond après des négociations. La Chambre, le Sénat et le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie ont examiné et appuyé ces amendements et le projet de loi a reçu la sanction royale le 29 juin 2010.
Le projet de loi propose un certain nombre de modifications au système canadien de détermination du statut de réfugié au Canada. Les principales modifications proposées comprennent notamment ce qui suit : le décideur de premier niveau pour les demandes d’asile sera désormais un fonctionnaire et ne sera plus nommé par décret; l’établissement d’une section d’appel des réfugiés assujettie à des délais différents selon les demandeurs d’asile; des modifications relatives aux demandes d’ordre humanitaire; et la limitation de l’accès aux évaluations des risques avant renvoi et aux permis de séjour temporaire. Le projet de loi augmente également le nombre de juges de la Cour fédérale.
À titre de signataire de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, adoptée en 1951, et du protocole connexe, le Canada ne peut pas refouler un réfugié vers un territoire où il risque d’être persécuté en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques. Ces personnes sont connues comme des réfugiés au sens de la Convention.
Le Canada est également signataire de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et il a mis en œuvre les obligations découlant de cet instrument international dans son droit et sa pratique internes. Par conséquent, au Canada, l’asile est également accordé aux « personnes à protéger » qui risquent d’être tuées, torturées ou de subir des traitements ou des peines cruels et inusités.
La Charte canadienne des droits et libertés1 constitue également un important élément du cadre juridique qui s’applique aux demandeurs d’asile au Canada. En 1985, la Cour suprême du Canada a statué dans l’affaire Singh c. le ministre de l’Emploi et de l’Immigration2 que la Charte protège les demandeurs d’asile; cette décision a en partie servi à établir les normes d’équité procédurale applicables à ces affaires.
Dans ce contexte, les gouvernements s’efforcent de mettre en œuvre un système de protection des réfugiés qui, d’une part, soit équitable et conforme aux obligations juridiques du Canada et, d’autre part, réduise au minimum les risques d’abus et puisse être administré de façon raisonnablement efficace et économique. Les demandeurs d’asile dont les demandes sont déclarées recevables se voient accorder la possibilité de présenter leur cas devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), un organisme quasi judiciaire fédéral. Après une première entrevue devant un agent d’immigration, les demandeurs d’asile sont entendus par un tribunal de la Section du statut de réfugié de la CISR. Les demandeurs déboutés sont renvoyés du Canada; ils peuvent toutefois présenter à la Cour fédérale du Canada une demande de contrôle judiciaire ainsi que le sursis de leur mesure de renvoi3.
En 2010, le traitement d’un nombre élevé de demandes d’asile a posé plusieurs défis de taille à la CISR. Certains de ces défis, comme le nombre croissant des demandes d’asile dont sont saisis les pays industrialisés depuis quelques années et l’augmentation de la complexité et de la diversité des flux migratoires, sont de portée mondiale. D’autres sont propres au contexte canadien, notamment la lenteur mise à nommer de nouveaux commissaires de la CISR ou à reconduire le mandat des commissaires en poste entre 2004 et 2008, l’arriéré dans les demandes d’asile en souffrance, qui atteint maintenant 63 000 cas, et les ressources limitées dont dispose la CISR pour traiter ces demandes4.
La CISR est le plus important tribunal administratif indépendant du Canada. Elle compte, du moins en théorie, quatre sections dont les attributions et les rôles respectifs sont énoncés dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)5. Chaque section a son propre domaine de compétence, mais toutes les sections sont censées exercer des fonctions judiciaires ou comparables à celles d’un organisme d’appel en vertu de la LIPR. Il importe cependant de noter que bien que la LIPR crée en théorie quatre sections de la CISR, seulement trois fonctionnent à l’heure actuelle : la Section de la protection des réfugiés (SPR), la Section de l’immigration (SI) et la Section d’appel de l’immigration (SAI). La LIPR contient des articles visant à créer une Section d’appel des réfugiés (SAR) au sein de la CISR, mais ces articles ne sont jamais entrés en vigueur, ce qui explique que la SAR n’existe pas à l’heure actuelle.
En ce qui touche les trois sections en service, les articles 100 et 162 de la LIPR donnent à la SPR compétence pour entendre les demandes d’asile qui lui sont déférées par un agent d’immigration après l’enquête initiale menée par celui-ci. La SI, en application des articles 44, 45 et 162 de la LIPR, a compétence pour tenir une enquête sur le cas des résidents permanents et des ressortissants étrangers dont il est allégué qu’ils sont interdits de territoire au Canada parce qu’ils ne répondent pas aux exigences de la LIPR ou du règlement d’application. La SAI a, aux termes des articles 62, 63 et 162 de la LIPR, compétence pour entendre certains appels6.
Le projet de loi C-11 prévoit que les commissaires de la SPR ne seront plus nommés par décret, mais feront plutôt partie de la fonction publique. Il en découle que le décideur de premier niveau dans le processus de détermination du statut de réfugié au pays n’occupera plus ses fonctions pour une période déterminée et ne sera plus régi par les dispositions de la LIPR visant la nomination et les qualifications des commissaires ainsi que les conflits d’intérêts. En outre, le projet de loi modifie à plusieurs égards les pouvoirs du président de la CISR.
L’article 26 du projet de loi crée un nouvel article 169.1 de la LIPR aux termes duquel les commissaires de la SPR ne sont plus nommés par décret, mais plutôt conformément à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique7. Les commissaires de la SI continueront à faire partie de la fonction publique (conformément à l’art. 172 de la LIPR). Il prévoit également que la SPR se compose d’un vice-président, d’un vice-président adjoint et d’autres commissaires, notamment des commissaires coordonnateurs.
Tous les commissaires de la CISR continueront à prêter le serment professionnel ou à faire une déclaration (l’art. 17 du projet de loi crée le nouvel art. 152.1). Les commissaires de la SPR ne sont cependant plus assujettis aux dispositions suivantes, qui continuent à s’appliquer au président et aux commissaires de la SAI et de la SAR, mais pas aux commissaires de la SI (art. 18 du projet de loi et art. 153 de la LIPR) :
L’article 19 du projet de loi modifie l’article 159 de la LIPR, qui régit les pouvoirs et les attributions du président, lequel est le premier dirigeant de la CISR. De façon générale, cet article limite la capacité du président d’exercer certains pouvoirs à l’égard de la SPR, tout en précisant qu’il conserve ces pouvoirs à l’égard des commissaires de la SAR et de la SAI.
Le président continue d’assurer la direction des activités et du personnel de l’ensemble de la Commission aux termes de l’alinéa 159(1)a). À l’heure actuelle, le paragraphe 161(1) de la LIPR permet au président de prendre des règles régissant la procédure et la pratique des quatre sections de la CISR. L’article 20 du projet de loi modifie cet article de la LIPR de manière à permettre également au président de prendre des règles régissant la nouvelle étape du processus de détermination du statut de réfugié, l’entrevue initiale du demandeur devant la SPR (examinée ci-dessous). Il modifie également le paragraphe 161(1) de la LIPR pour que le président ne soit plus tenu de consulter le directeur de la SI avant de prendre des règles relatives à la procédure et à la pratique des différentes sections.
Aux termes du projet de loi, le président n’est plus habilité à affecter les commissaires à la SPR, à affecter les commissaires à tout bureau ou district afin de répondre aux besoins opérationnels ou à choisir les commissaires coordonnateurs de la SPR en application des alinéas 159(1)b) à d). Le président continue d’exercer ces pouvoirs à l’égard des membres de la SAR et de la SAI. L’article 19 du projet de loi modifie la période pendant laquelle les commissaires de la SAR et de la SAI peuvent être affectés par le président dans d’autres régions ou districts, en fonction des besoins opérationnels. Cette période passe d’un maximum de 90 jours à un maximum de 120 jours.
L’article 19 du projet de loi préserve les autres pouvoirs du président, bien qu’il en restreigne quelque peu la portée. À titre d’exemple, le président continue d’avoir le pouvoir d’émettre des lignes directrices et de déléguer certains pouvoirs. L’article 19 modifie l’article 159 de la LIPR en ce sens que le pouvoir du président de choisir les commissaires coordonnateurs devient facultatif plutôt qu’impératif.
L’article 30 du projet de loi modifie le paragraphe 176(1) de la LIPR pour que le président puisse demander au Ministre de décider si des mesures correctives ou disciplinaires s’imposent à l’égard d’un commissaire de la SAI ou de la SAR qui n’est plus en état de s’acquitter de ses fonctions pour cause d’invalidité ou parce qu’il s’est rendu coupable de manquement à l’honneur ou à la dignité, a manqué aux devoirs de sa charge ou s’est placé en situation d’incompatibilité, par sa propre faute ou pour toute autre cause. Le président n’est plus habilité comme auparavant à demander au Ministre de décider si des sanctions disciplinaires s’imposent à l’égard des commissaires de la SPR.
Le projet de loi apporte des modifications importantes au processus de présentation d’une demande d’asile au Canada, notamment la création de l’étape de l’entrevue initiale devant la SPR avant l’audience relative à la demande d’asile, l’obligation de confier cette audience à un tribunal de la SPR composé d’un seul commissaire, la mise sur pied d’un organisme d’appel ayant le pouvoir de tenir des audiences et l’imposition de délais qui peuvent être différents des délais impartis à d’autres demandeurs d’asile dans le cas de deux groupes de demandeurs d’asile – les demandeurs appartenant à des groupes désignés et ceux dont la demande d’asile est jugée manifestement infondée.
Le libellé du projet de loi, dans sa version initiale, interdisait aux groupes désignés l’accès à l’organisme d’appel et ne prévoyait aucun critère de désignation de ces groupes. De nombreux témoins qui ont comparu devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes ont exprimé des préoccupations à l’égard de ces deux points et le Comité a par la suite apporté des amendements en profondeur aux parties concernées du projet de loi. En effet, le Comité a ajouté des dispositions permettant à tous les demandeurs d’asile d’avoir accès à l’organisme d’appel et a établi des critères qui doivent être remplis pour que le Ministre puisse désigner des pays, des parties de pays ou des catégories de ressortissants. Par ailleurs, le Comité a ajouté la catégorie de personnes dont la demande d’asile est jugée « manifestement infondée » et des dispositions selon lesquelles ces personnes ou les personnes appartenant à certains groupes désignés sont assujetties à des délais relatifs à l’audience qui diffèrent des délais impartis dans le cas d’autres demandeurs d’asile.
Le libellé du projet de loi, dans sa version initiale, prévoyait également qu’une première entrevue aurait lieu avant l’audience, mais sans fixer de délai. La possibilité que l’entrevue se fasse rapidement sans laisser de temps pour s’y préparer a soulevé des craintes. Le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes a apporté des amendements qui prévoient que la date de l’entrevue ne peut être fixée à moins de 15 jours – sauf consentement du demandeur – de la date du renvoi de la demande à la section.
Le paragraphe 99(3) de la LIPR dispose actuellement que la demande d’asile de la personne se trouvant au Canada est présentée à un agent d’immigration qui décide, aux termes du paragraphe 100(1), dans les trois jours ouvrables si la demande peut être déférée à la SPR. Si le déféré est ordonné, la demande fait l’objet d’une audience devant la SPR aux termes de l’article 170 de la LIPR. Au cours de l’audience, tant le demandeur d’asile que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration peuvent présenter des preuves, interroger les témoins et présenter des observations sur le fait que la personne est ou non un réfugié ou une personne à protéger.
L’article 11 du projet de loi crée une nouvelle étape dans le processus d’examen des demandes déférées à la SPR : avant l’audience devant la SPR, le demandeur d’aile doit se présenter à une entrevue devant un fonctionnaire, à la date fixée par l’agent ayant ordonné le déféré conformément aux règles de la Commission. La date de l’entrevue ne peut être fixée à moins de 15 jours – sauf consentement du demandeur – de la date du renvoi de la demande à la section.
Au cours de l’entrevue, le fonctionnaire de la SPR a le pouvoir d’interroger des témoins (art. 27 du projet de loi), pouvoir dont l’exercice était auparavant réservé aux audiences devant la SPR. Le fonctionnaire de la Commission qui effectue l’entrevue fixe la date de l’audition du cas du demandeur par la SPRconformément aux règlements et à toutes directives du président de la Commission (art. 11 du projet de loi, nouveau par. 100(4.1)).
Si le demandeur ne se présente pas à l’entrevue initiale prévue avec le fonctionnaire, la Section peut prononcer le désistement dans l’affaire dont elle est saisie (art. 24 du projet de loi). Jusqu’ici, en vertu du paragraphe 168(1) de la LIPR, le désistement pouvait être prononcé si le demandeur omettait de comparaître à l’audience, de fournir les renseignements demandés ou de donner suite aux demandes d’information de la Section.
L’entrevue est également visée par les règlements prévoyant qui peut ou ne peut représenter une personne, ou faire office de conseil, dans toute affaire devant le Ministre, l’agent ou toute section de la Commission (art. 8 du projet de loi).
L’article 21 du projet de loi modifie l’article 163 de la LIPR pour que les affaires dont est saisie une section de la CISR soient entendues par un seul commissaire, sauf si l’affaire relève de la SAR ou de la SAI et que le président estime nécessaire de constituer un tribunal de trois commissaires. Auparavant, le président pouvait également constituer des tribunaux composés de trois commissaires pour les affaires dont la SPR était saisie. Le président n’a plus ce pouvoir. Il ne peut toujours pas constituer des tribunaux de trois commissaires pour les affaires de la SI.
Comme nous l’avons déjà dit, lorsque la LIPR a reçu la sanction royale le 1er novembre 2001, la LIPR comportait des dispositions prévoyant la mise sur pied d’une section d’appel des réfugiés (SAR) au sein de la CISR; or, ces dispositions ne sont pas en vigueur et la SAR n’a donc jamais vu le jour. Le projet de loi modifie les dispositions originales, non proclamées, de la LIPR visant la création de la SAR. Il propose également de mettre en vigueur les articles modifiés concernant la SAR deux ans après l’octroi de la sanction royale au projet de loi.
L’article 14 du projet de loi dispose que la SAR ne peut déférer une affaire à la SPR pour réexamen que si la SAR estime que la décision de la SPR est erronée en droit, en fait ou en droit et en fait; elle ne peut rendre une décision en appel sans prendre connaissance des preuves qui ont été présentées à la SPR. L’article 22 du projet de loi modifie l’article 165, qui n’est pas actuellement en vigueur, pour faire en sorte que les commissaires de la SAR aient désormais les pouvoirs des commissaires nommés en vertu de partie I de la Loi sur les enquêtes, alors qu’auparavant, seuls les commissaires de la SPR et de la SI possédaient ces pouvoirs. Les commissaires au sens de la partie I de la Loi sur les enquêtes ont les pouvoirs d’une juridiction civile en matière d’assignation de témoins et de production de documents. Ils ont également le pouvoir d’assigner des témoins, de leur enjoindre de déposer oralement et de produire les documents dont ils ont besoin pour procéder de manière approfondie à l’enquête dont ils sont chargés.
Le paragraphe 13(2) du projet de loi modifie la procédure de la SAR en remplaçant le paragraphe 110(3) de la LIPR, qui n’est pas actuellement en vigueur. Aux termes du paragraphe 110(3) actuel, la SAR peut recevoir les observations écrites du Ministre, de la personne en cause et du représentant ou mandataire du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, ainsi que de toute autre personne visée par les règles de la Commission. L’article 13 du projet de loi modifie cependant le paragraphe 110(3) de manière à ce que le Ministre et la personne en cause puissent désormais présenter à la SAR non seulement des observations écrites, mais aussi des éléments de preuve documentaire. L’article 13 modifie également le texte anglais du paragraphe 110(3) pour remplacer le verbe « shall » par le verbe « must », modification qui n’a aucune incidence sur le texte français, qui utilise dans les deux cas le présent de l’indicatif pour exprimer l’obligation de procéder sans tenir d’audience en se fondant sur le dossier de la SPR.
Quant aux nouveaux éléments de preuve que la personne en cause et le Ministre peuvent présenter à la SAR, le nouveau paragraphe 110(4) (art. 13 du projet de loi) dit que la personne en cause ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet de sa demande ou qui n’étaient pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’elle n’aurait pas normalement présentés, dans les circonstances, au moment du rejet de la demande par la SPR.
Toutefois, le nouveau paragraphe 110(4) ne précise pas quels éléments de preuve le Ministre peut présenter à la SAR, ce qui soulève la question de savoir comment les tribunaux vont interpréter ce paragraphe. À titre d’exemple, il est possible que ce paragraphe soit interprété de façon à signifier que le Ministre peut présenter à la SAR tous les éléments de preuve qu’il souhaite, notamment les éléments de preuve qu’il aurait pu présenter au cours de l’audience devant la SPR.
Le nouveau paragraphe 110(5) (art. 13 du projet de loi) dispose que, si la personne en cause présente des éléments de preuve en réponse à ceux qui ont été présentés par le Ministre, elle n’est pas assujettie aux limites prévues par le nouveau paragraphe 110(4). Les éléments de preuve qu’elle présente peuvent être survenus depuis le rejet de sa demande par la SPR ou avoir été raisonnablement accessibles avant ce rejet.
En dépit du fait que le paragraphe 110(3) prévoit un examen sur dossier, plutôt que des audiences, le nouveau paragraphe 110(6) de la LIPR (art. 13 du projet de loi) autorise la SAR à tenir une audience si les éléments de preuve documentaire présentés par le Ministre ou la personne en cause (aux termes du nouveau par. 110(4) de la LIPR) soulèvent une question de crédibilité. Pour décider qu’une audience est nécessaire, le nouveau paragraphe 110(6) dispose que la SAR doit estimer que les éléments de preuve : 1) soulèvent une question importante en ce qui concerne la crédibilité de la personne en cause; 2) sont essentiels pour la prise de la décision relative à la demande d’asile; 3) justifieraient que la demande d’asile soit accordée ou refusée, selon le cas. L’appel sur dossier devant la SAR doit être interjeté et mis en état dans les délais prévus par les règlements (nouveaux par. 110(2.1) et (3.1)), mais ces délais ne s’appliquent pas aux audiences tenues conformément au nouveau par. 110(6).
L’article 28 du projet de loi traite des audiences devant la SAR; il remplace l’alinéa 171a) de la LIPR (qui n’est pas en vigueur à l’heure actuelle) et crée les nouveaux alinéas 171a), a.1), a.2), a.3) et a.4). Aux termes du nouvel alinéa 171a), la SAR avise le Ministre et la personne en cause de toute audience. Le nouvel alinéa 171a.1) dispose que, sous réserve des règles régissant la présentation de nouveaux éléments de preuve devant la SAR (par. 110(4)), lorsque la SAR tient une audience, elle donne au Ministre et à la personne en cause la possibilité de produire des éléments de preuve, d’interroger des témoins et de présenter des observations. Les nouveaux alinéas 171a.2) et 171a.3) soustraient en outre la SAR à l’application des règles légales ou techniques de présentation de la preuve et lui permettent de recevoir les éléments de preuve qu’elle juge crédibles ou dignes de foi en l’occurrence et de fonder sur eux sa décision.
Enfin, le nouvel alinéa 171a.4) prévoit que le Ministre peut, sur avis donné conformément aux règles, intervenir à l’appel, notamment pour y déposer des observations. Cette disposition figure dans la version actuelle de l’alinéa 171a) de la LIPR, qui sera abrogé et remplacé par l’article 28 du projet de loi.
L’article 25 du projet de loi élargit également les pouvoirs de la SAR quant à la façon dont elle rend ses décisions. À l’heure actuelle, l’alinéa 169c) de la LIPR précise que la SAR doit rendre sa décision par écrit. L’article 25 modifie la disposition pour lui permettre de rendre ses décisions oralement, comme peuvent déjà le faire les autres sections de la CISR.
Le projet de loi prévoit que deux groupes de demandeurs d’asile – les demandeurs appartenant à des groupes désignés et ceux dont la demande d’asile est jugée manifestement infondée – font l’objet de délais différents des délais impartis dans le cas d’autres demandeurs d’asile.
L’article 12 du projet de loi crée un nouveau paragraphe 109.1(1), qui énonce que le Ministre peut désigner, par arrêté, les ressortissants d’un pays ou d’une partie d’un pays ou une catégorie de ressortissants d’un pays. Il ne peut procéder à la désignation que si, à la fois, les seuils établis dans les règlements relativement au nombre de demandes d’asile présentées par des ressortissants du pays en question et au taux d’acceptation par la SPR de telles demandes d’asile sont atteints (nouveau par. 109.1(1.1)). Il effectue la désignation en tenant compte de ce qui suit :
Les arrêtés ministériels désignant des pays, des régions ou des groupes ne sont pas considérés comme des textes réglementaires au sens de la Loi sur les textes réglementaires (nouveau par. 109.1(2) de la LIPR)8; ils doivent cependant être publiés dans la Gazette du Canada. Il en découle que ces arrêtés ministériels ne seront pas considérés comme des règlements, en dépit du paragraphe 2(1) de la Loi sur les textes réglementaires, qui classe normalement les arrêtés ministériels parmi les textes réglementaires. Ils sont donc soustraient à la procédure applicable normalement aux règlements adoptés aux termes de la Loi sur les textes réglementaires, qui prévoit que le projet de règlement est envoyé au greffier du Conseil privé pour examen, enregistrement, contrôle parlementaire et publication dans la Gazette du Canada conformément aux modalités prévues.
Le nouvel article 107.1 prévoit que la SPR peut faire état, dans sa décision, du fait que la demande est manifestement infondée, si elle est d’avis que celle-ci est clairement frauduleuse.
L’article 14.1 du projet de loi crée le nouvel article 111.1, qui dispose qu’il peut être fixé, par règlements, des délais :
Le nouveau paragraphe 111.1(2) prévoit que les délais pris par règlements pour les audiences la SPR dans le cas des demandeurs d’asile provenant de pays, de régions ou de groupes désignés peuvent être différents de ceux pris à l’égard des autres demandeurs d’asile.
Les nouveaux paragraphes 111.1(3) et (4) prévoient que les délais pris par règlement pour interjeter et mettre en état l’appel devant la SAR et pour prononcer les décisions relatives aux appels devant la SAR des demandeurs d’asile provenant de pays, de régions ou de groupes désignés et de ceux dont la demande d’asile est jugée manifestement infondée par la SPR peuvent être différents de ceux pris à l’égard des autres demandeurs d’asile.
À l’heure actuelle, le paragraphe 25(1) de la LIPR énonce que le Ministre peut examiner les considérations d’ordre humanitaire relatives à des étrangers qui sont interdits de séjour au Canada ou qui ne se répondent pas aux conditions énoncées dans la LIPR, en prenant en compte l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché ou l’intérêt public. Plus précisément, le paragraphe 25(1) de la LIPR accorde au Ministre deux pouvoirs : 1) le pouvoir d’octroyer le statut de résident permanent et 2) le pouvoir de lever les critères et obligations applicables en vertu de la LIPR en raison de ces considérations d’ordre humanitaire.
Aux termes de l’article 25, le Ministre peut adopter des politiques publiques en application de la LIPR. Parmi les politiques publiques adoptées pour faciliter l’immigration au Canada en application de cet article, mentionnons l’octroi du statut de résident permanent ou la levée des frais d’immigration pour les groupes de personnes victimes d’une catastrophe naturelle ou de troubles civils, les personnes victimes de la traite de personnes ou les partenaires-conjoints en situation irrégulière au Canada, même si ces personnes ne répondent pas à un ou à plusieurs critères énoncés dans la LIPR9.
Aux termes du paragraphe 25(1), un étranger se trouvant au Canada ou hors du Canada peut demander la résidence permanente ou la levée des critères et obligations applicables, en invoquant des considérations d’ordre humanitaire (nous parlerons ci-après d’une demande d’un étranger fondée sur des considérations d’ordre humanitaire). Le Ministre peut aussi, de sa propre initiative, étudier le cas d’un groupe d’étrangers conformément à l’article 25. Le Ministre est tenu d’étudier les demandes présentées par des étrangers se trouvant au Canada, mais pas celles d’étrangers se trouvant hors du Canada.
Les articles 4 et 5 du projet de loi modifient le paragraphe 25(1) de la LIPR pour répartir les éléments du processus décisionnel relatif aux considérations d’ordre humanitaire en trois pouvoirs distincts du Ministre. Selon ces articles, celui-ci ne prend en compte l’intérêt public que s’il étudie le cas d’un étranger de sa propre initiative (nouvel art. 25.2). Autrement dit, si un étranger présente une demande aux termes du paragraphe 25(1) de la LIPR, le Ministre ou son délégué ne peut examiner que les considérations d’ordre humanitaire, notamment l’intérêt supérieur de l’enfant touché par la décision. Ce n’est que lorsque le Ministre ou son délégué entreprend un examen du cas d’un étranger de sa propre initiative qu’il peut octroyer le statut de résident permanent ou lever les critères et obligations applicables en vertu de la LIPR en se fondant sur des considérations d’ordre humanitaire et sur l’intérêt public.
Pour les cas où un étranger présente une demande de résidence permanente en invoquant des considérations d’ordre humanitaire, l’article 4 du projet de loi crée le nouveau paragraphe 25(1.1), qui dispose que le Ministre n’est saisi de la demande que si les frais afférents ont été payés au préalable. Par ailleurs, le nouveau paragraphe 25.1(2), ajouté par l’article 5 du projet de loi, prévoit que le Ministre, lorsqu’il examine les circonstances d’un étranger de sa propre initiative, peut dispenser l’étranger du paiement des frais afférents à l’étude de son cas.
Outre les modifications décrites ci-dessus, l’article 4 du projet de loi crée également un nouveau paragraphe 25(1.3), qui dispose que le Ministre ne tient compte d’aucun des facteurs servant à établir la qualité de réfugié pour rendre une décision à l’égard d’une demande fondée sur des considérations d’ordre humanitaire; toutefois, il tient compte des difficultés auxquelles l’étranger doit faire face10. Dans le cas de demandes d’asile pour des motifs d’ordre humanitaire, les amendements empêcheraient la prise en compte de facteurs tels que la crainte avec raison d’être persécuté, la menace pour la vie et le risque de traitements ou de peines cruels et inusités. Ces facteurs seront étudiés de manière distincte au cours du processus de demande d’asile.
Le libellé du projet de loi, dans sa version initiale, interdisait de présenter une demande de résidence permanente fondée sur des motifs d’ordre humanitaire dans les 12 mois suivant le rejet, le désistement ou le retrait d’une demande d’asile. Des préoccupations ont été exprimées à l’égard de cette disposition qui empêcherait d’utiliser les considérations d’ordre humanitaire comme recours final et général susceptible de remédier aux injustices possibles11. Les amendements apportés par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration ont éliminé cette interdiction de 12 mois.
L’article 4 du projet de loi modifie le libellé de la version anglaise du paragraphe 25(1) pour qu’il dispose que le Ministre « must, on request » (en français, « doit sur demande ») étudier le cas d’un étranger se trouvant au Canada qui présente une demande fondée sur des considérations d’ordre humanitaire. La version anglaise actuelle du paragraphe 25(1) utilise l’expression « shall, on request ». La version française demeure la même : « doit, sur demande », qui traduit « must, on request ».
L’article 11 de la Loi d’interprétation12 énonce que le verbe « shall » exprime une obligation. La jurisprudence précise cependant que dans certains contextes, le mot « shall » a un effet directif plutôt qu’impératif; par conséquent, le verbe « shall » peut signifier un ordre ou un événement futur13. Bien que le verbe « must » soit beaucoup moins souvent utilisé dans les lois et ait donc été moins souvent interprété par les tribunaux, il est considéré, en général, comme ayant un sens impératif et non directif14. Il semble que le verbe « shall » a été remplacé par « must » afin de réduire les possibilités de litige et de contestation relatifs à l’intensité de l’obligation faite au Ministre d’étudier une demande fondée sur des considérations d’ordre humanitaire.
L’article 6 du projet de loi ajoute aux pouvoirs existants du Ministre en matière de règlements celui de prendre des règlements relatifs aux nouveaux articles 25.1 et 25.2. L’article 9 du projet de loi exige également que le Ministre fasse rapport au Parlement du nombre des personnes à qui le statut de résident permanent est accordé pour des considérations d’ordre humanitaire ou parce que l’intérêt public l’exige aux termes des nouveaux paragraphes 25(1), 25.1(1) et 25.2(1).
Une personne se trouvant au Canada qui présente une demande d’asile fait l’objet d’une mesure de renvoi dont l’exécution dépend de l’issue de la demande. Si la demande est accueillie, la mesure de renvoi visant la personne en cause est réputée périmée au moment de l’obtention de la résidence permanente15. Les mesures de renvoi prises à l’égard des demandeurs d’asile déboutés entrent normalement en vigueur 15 jours après le rejet16. À ce moment, avis est donné à la personne en cause qu’elle peut faire une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR) si elle répond à certains critères de recevabilité17.
La présentation d’une demande d’ERAR entraîne normalement le sursis du renvoi d’une personne du Canada jusqu’à ce qu’une décision soit rendue au sujet de sa demande18. La décision relative à l’ERAR est rendue immédiatement avant le renvoi afin que l’évaluation des risques soit faite en temps opportun et ainsi que la personne en cause soit expulsée conformément aux obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne ainsi qu’aux droits de la personne reconnus par la Charte relatifs à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne19. L’ERAR est effectuée par un employé de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) qui cherche à établir si la personne en cause peut être renvoyée du Canada en toute sécurité, en se fondant exclusivement sur des éléments de preuve qui n’étaient pas accessibles au moment de l’audience relative à la demande d’asile ou qui sont devenus manifestes depuis l’audience en raison, par exemple, d’un changement dans le pays de destination. S’il est décidé de renvoyer le demandeur d’asile, celui-ci doit quitter le Canada dès que les dispositions voulues sont prises relativement à son déplacement20.
L’article 15 du projet de loi ajoute le nouvel alinéa 112(2)b.1) à la LIPR. Aux termes de cet alinéa, les personnes visées par une mesure de renvoi ne peuvent présenter une demande d’examen des risques avant renvoi si leur demande d’asile a été rejetée ou a fait l’objet d’un prononcé de désistement ou de retrait au cours des 12 derniers mois.
Le nouveau paragraphe 112(2.1) habilite le Ministre à exempter de l’interdiction de 12 mois concernant la présentation d’une demande d’ERAR les ressortissants de certains pays ou les personnes qui y avaient leur résidence habituelle, les ressortissants qui, avant leur départ du pays, en habitaient une partie donnée et les personnes appartenant à une catégorie de ressortissants ou de personnes qui avaient leur résidence habituelle dans un certain pays (par. 15(2)).
Le nouveau paragraphe 112(2.3) dispose que des règlements peuvent régir toute question liée à l’application des nouveaux paragraphes 112(2.1) ou (2.2). Les règlements peuvent comporter des dispositions établissant les critères à prendre en compte lorsqu’une exemption est accordée.
L’article 15 du projet de loi modifie le paragraphe 112(1) de la LIPR afin de prévoir que la SPR mène désormais la majorité des examens des risques avant renvoi, examens effectués auparavant par Citoyenneté et Immigration Canada. Le Ministre continuera de mener l’examen des risques avant renvoi dans le cas d’une personne interdite de territoire pour des raisons de sécurité, pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou pour grande criminalité ou criminalité organisée (nouveau par. 112(1.1)). Lorsque la SPR est avisée que le demandeur peut être interdit de territoire ou visé par une ordonnance d’extradition du Canada, l’examen des risques avant renvoi est suspendu, et lorsque le demandeur est interdit de territoire, le dossier d’examen est transféré au Ministre.
L’article 25 du projet de loi dispose que la SPR rend par écrit ses décisions à l’égard de l’examen des risques avant renvoi. Il prévoit également que la notification et les motifs écrits de la décision sont communiqués au Ministre, qui les communique alors au demandeur conformément aux délais et aux modalités prévus aux règlements.
Le nouvel article 16.1 du projet de loi dispose que le Ministre conserve le pouvoir de rejeter les décisions relatives à l’examen des risques avant renvoi qui découlent de présentations erronées sur un fait important ou de réticence sur ce fait et octroie également ce pouvoir à la SPR.
L’article 16 du projet de loi dispose que, dans le cas de demandeurs interdits de territoire, le Ministre peut tenir une audience s’il l’estime nécessaire, compte tenu des facteurs réglementaires. Le nouvel alinéa 113b.1) de la LIPR prévoit que la SPR examinera sur dossier les nouveaux éléments de preuve documentaire du demandeur et du Ministre dans le cadre de l’examen des risques avant renvoi. Quant au nouvel alinéa 113b.3), il prévoit que la SPR peut tenir une audience si elle estime que les éléments de preuve documentaire présentés soulèvent une question importante en ce qui concerne la crédibilité du demandeur, sont essentiels pour la prise de la décision et, à supposer qu’ils soient admis, justifieraient que la demande soit accordée.
Le nouvel article 113 dispose que le demandeur ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet de sa demande d’asile ou de sa plus récente demande de protection ou que le demandeur n’aurait pas normalement présentés au moment du rejet (comme c’est le cas des décisions relatives à l’examen des risques avant renvoi qui relèvent de CIC). Toutefois, le nouvel alinéa 113b.2) prévoit que le demandeur peut présenter des éléments de preuve en réponse à ceux présentés par le Ministre, mais ne dit rien quant aux éléments de preuve documentaire que celui-ci peut présenter à la SPR dans le cadre de l’examen des risques avant renvoi.
Ces dispositions, qui reprennent le libellé du nouveau paragraphe 110(4) sur les éléments de preuve que le Ministre peut présenter à la SAR, soulèvent la question de savoir comment les tribunaux interpréteront l’article 113. À titre d’exemple, il est possible que cet article soit interprété de façon à signifier que le Ministre peut présenter à la SAR les éléments de preuve qu’il souhaite, notamment les éléments de preuve qu’il aurait pu présenter lors de la demande d’asile ou de la plus récente demande de protection.
Le nouvel article 27.1 du projet de loi dispose que la SPR peut procéder à tous les actes qu’elle juge utiles à la manifestation du bien-fondé d’une demande d’examen des risques avant renvoi. Il prévoit également que la SPR transmet au Ministre, sur demande, les éléments de preuve documentaire et les observations écrites du demandeur, dont le dossier fait l’objet d’un examen au titre du nouvel alinéa 113(b.1), et qu’elle avise le demandeur et le Ministre de la tenue de toute audience.
L’article 24 de la LIPR dispose qu’un agent peut délivrer un permis de séjour temporaire à l’étranger qui est interdit de territoire ou ne se conforme pas à la LIPR s’il estime que les circonstances le justifient. L’agent doit suivre les instructions que peut lui fournir le Ministre. Ce permis est révocable en tout temps. Si le permis n’est pas révoqué, il est valide pour une durée maximale de trois ans ou pour la période qui y est précisée, à moins que le titulaire du permis quitte le Canada sans avoir l’autorisation de rentrer au pays21.
L’article 3 du projet de loi modifie l’article 24 en précisant que les étrangers dont la demande d’asile a été rejetée ou le désistement ou le retrait prononcé ne peuvent demander un permis de séjour temporaire si moins de 12 mois se sont écoulés depuis le rejet de la demande ou le prononcé du désistement ou du retrait de celle-ci.
L’alinéa 36(3)e) de la LIPR dispose actuellement qu’une condamnation rendue aux termes de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents22 n’est pas prise en compte au moment de décider si un étranger est interdit de territoire au Canada. L’article 7 du projet de loi modifie cet alinéa pour que les adolescents qui se voient imposer une peine pour adultes en vertu de cette loi soient désormais interdits de territoire au Canada.
L’autorisation de contrôle judiciaire par la Cour fédérale peut être demandée pour toute décision administrative prise sous le régime de la LIPR23, y compris une décision prise par la SAR. L’article 41 du projet de loi modifie le paragraphe 5.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales24 qui précise désormais que la Cour fédérale se compose, en plus du juge en chef, de 36 autres juges. Cette modification permet la nomination de quatre nouveaux juges à la Cour fédérale.
L’article 42 du projet de loi précise que les dispositions du projet de loi entrent en vigueur deux ans après la date de sanction ou, dans cet intervalle, à la date ou aux dates fixées par décret, à l’exception des articles 3 à 6, 9, 13, 14, 28 et 31. Les modifications visant les considérations d’ordre humanitaire (art. 4 à 6 et 9) et la restriction relative à la délivrance de permis de séjour temporaire (art. 3) entrent en vigueur immédiatement après la sanction tandis que le reste des modifications proposées dans le projet de loi entrent en vigueur au plus tard deux ans après la sanction royale.
L’article 42 dispose que les modifications touchant la partie de la LIPR qui n’a pas été proclamée et qui concerne la SAR entrent en vigueur immédiatement après la sanction royale; les articles créant et régissant la SAR n’entreront pas toutefois immédiatement en vigueur. L’article 31 prévoit que les articles 73, 110, 111, 171, 194 et 195 entrent en vigueur deux ans après le jour où le projet de loi reçoit la sanction royale ou, dans l’intervalle, le jour fixé par décret. Par conséquent, les dispositions créant la SAR et les articles régissant les appels devant la SAR entreront également en vigueur deux ans après la sanction.
L’article 32 du projet de loi dispose que les demandes d’ordre humanitaire présentées au titre de l’article 25 de la LIPR avant l’entrée en vigueur du projet de loi seront examinées en fonction de la version de la LIPR en vigueur à ce moment. L’article 39 du projet de loi précise que les demandeurs d’asile dont les demandes étaient pendantes devant la SPR le jour où les dispositions créant la SAR entrent en vigueur peuvent toujours présenter une demande fondée sur des considérations d’ordre humanitaire.
L’article 33 du projet de loi prescrit que le projet de loi s’appliquera à toutes les demandes d’asile présentées avant l’entrée en vigueur du projet de loi dans le cas où le demandeur n’a pas encore présenté un Formulaire de renseignements personnels25, tel que ce formulaire est défini à l’article premier des Règles de la Section de la protection des réfugiés, et que le délai prévu pour le dépôt de ce formulaire n’est pas encore expiré. L’article 33 dispose également qu’un agent de la CISR peut fixer la date pour l’entrevue initiale prévue au paragraphe 100(4) dans le cas des demandeurs d’asile visés par les nouvelles dispositions du projet de loi.
L’article 34 du projet de loi prévoit que le jour où le projet de loi entre en vigueur, les demandeurs d’asile qui n’ont pas eu une audience devant la SPR au cours de laquelle des éléments de preuve testimoniale de fond ont été présentés et qui ont déposé un Formulaire de renseignements personnels doivent rencontrer un agent de la CISR pour une entrevue, si on leur demande de le faire, le jour fixé par l’agent conformément aux Règles de la SPR et doivent présenter tous les documents et les renseignements supplémentaires que l’agent estime nécessaires. Toutes les dispositions du projet de loi s’appliqueront à ces demandeurs, sauf les paragraphes 100(4) et 100(4.1).
L’article 35 du projet de loi énonce que le commissaire, ou le groupe de commissaires, de la SPR qui a tenu, avant l’entrée en vigueur du nouveau paragraphe 18(1), une audience à l’égard d’une demande d’asile dans le cadre de laquelle des éléments de preuve testimoniale de fond ont été présentés demeure saisi de la demande et en décide conformément à la version de la LIPR qui s’appliquait avant l’entrée en vigueur du paragraphe 18(1). Si le commissaire siégeant seul est incapable de poursuivre l’instruction de l’affaire, la demande est déférée à la SPR, telle que modifiée, et l’audience doit être menée conformément aux nouvelles modalités prévues par le projet de loi.
En outre, si l’un des commissaires de la formation composée de trois commissaires est incapable de poursuivre l’instruction de l’affaire, l’un des deux autres commissaires poursuit l’instruction de l’affaire conformément à la version de la LIPR qui s’appliquait avant l’entrée en vigueur du nouveau paragraphe 18(1).
L’article 36 du projet de loi dispose que les décisions de la SPR rendues avant l’entrée en vigueur du projet de loi sont insusceptibles d’appel devant la SAR une fois le projet de loi en vigueur.
L’article 37 du projet de loi énonce que, si la décision de la SPR est cassée à la suite d’un contrôle judiciaire, la demande d’asile est déférée à un commissaire de la SPR, avant tout contrôle judiciaire.
Les personnes à l’égard desquelles une décision en matière d’asile a été rendue en vertu de la version de la LIPR qui s’appliquait avant l’entrée en vigueur du projet de loi n’ont pas à attendre 12 mois aux termes du paragraphe 112(1) pour demander l’examen des risques avant renvoi (par. 36(2)).
L’article 38 du projet de loi énonce que l’interdiction visant la tenue d’un examen des risques avant renvoi si 12 mois ne se sont pas écoulés depuis le rejet de la demande ou le prononcé de son désistement ou de son retrait, ne s’applique pas aux demandes d’examen des risques avant renvoi présentées avant l’entrée en vigueur du projet de loi.
L’article 42 du projet de loi dispose que la majorité des dispositions du projet de loi entreront en vigueur deux ans après la date de la sanction. Toutefois, les modifications apportées aux considérations d’ordre humanitaire et une restriction relative au permis de séjour temporaire s’appliqueront dès la date de la sanction. Quant aux dispositions visant le transfert de responsabilité des décisions relatives à l’examen des risques avant renvoi de CIC à la CISR, elles entreront en vigueur trois ans après la date de la sanction du projet de loi.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(962 Ko, 120 pages) (Guide opérationnel : Traitement des demandes au Canada), 6 novembre 2009 :Difficultés inhabituelles et injustifiées – Les difficultés auxquelles s’exposerait le demandeur (s’il n’obtenait pas la dispense demandée) seraient, dans la plupart des cas, inhabituelles. En d’autres mots, il s’agit de difficultés non prévues à la Loi ou au Règlement; et
Les difficultés auxquelles s’exposerait le demandeur (s’il n’obtenait pas la dispense demandée) seraient, dans la plupart des cas, le résultat de circonstances indépendantes de sa volonté.
ou
Difficultés démesurées – Il peut aussi exister des circonstances d’ordre humanitaire suffisantes dans des cas où les difficultés entraînées par le refus de la dispense ne seraient pas considérées comme « inhabituelles et injustifiées », mais auraient des répercussions déraisonnables sur le demandeur en raison de sa situation personnelle.
L’observation qui suit sur les « difficultés » est tirée de la décision Hawthorne c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] A.C.F. 1687, 222 D.L.R. (4e) 265, 2002 CAF 475, Cour d’appel fédérale, au par. 9, juge Décary, J.C.A. : le terme « difficultés » n’est pas un terme technique […] les définitions administratives de « difficultés inhabituelles et injustifiées » et de « difficultés excessives » dans le Guide [de l’Immigration] « ne constituent pas des règles strictes » et ont plutôt « pour but d’aider à exercer le pouvoir discrétionnaire ». Il va de soi, par exemple que le concept de « difficultés injustifiées » n’est pas approprié lorsqu’il s’agit d’évaluer les difficultés auxquelles s’exposent les enfants innocents. Les enfants méritent rarement, sinon jamais, d’être exposés à des difficultés. [ Retour au texte ]
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