Résumé Législatif
Résumé législatif du projet de loi C-2 : Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Colombie
Christine Kostiuk, Division des affaires internationales, du commerce et des finances
2010-03-30
Révisé le : 2010-08-12
Publication no 40-3-C2-F
PDF 246, (13 Pages) PDF

1 Contexte

Le projet de loi C-2 : Loi portant mise en œuvre de l’Accord de libre-échange entre le Canada et la République de Colombie, de l’Accord sur l’environnement entre le Canada et la République de Colombie et de l’Accord de coopération dans le domaine du travail entre le Canada et la République de Colombie (titre abrégé : « Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Colombie ») a été déposé à la Chambre des communes par l’honorable Peter Van Loan, député, ministre du Commerce international et ministre de la porte d’entrée de l’Asie-Pacifique, et adopté en première lecture le 10 mars 20101. Il a été adopté en deuxième lecture le 19 avril 2010 et renvoyé ensuite au Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes, qui l’a adopté avec amendements et en a fait rapport à la Chambre le 2 juin 2010. Le projet de loi C-2 a été adopté au Sénat le 21 juin et a reçu la sanction royale le 29 juin 2010.

Le projet de loi met en œuvre trois accords et leurs annexes signés par le Canada et la République de Colombie (la Colombie) le 21 novembre 2008. Le premier est un accord bilatéral de libre-échange entre le Canada et la Colombie (ALECCO) axé sur la libéralisation de divers types d’activités économiques : commerce des marchandises, commerce des services, investissement étranger et marchés publics. Les deux autres sont des accords parallèles : l’Accord sur l’environnement entre le Canada et la République de Colombie (l’Accord sur l’environnement) et l’Accord de coopération dans le domaine du travail entre le Canada et la République de Colombie (l’Accord sur le travail); le premier vise à faire en sorte que chacune des parties veille à l’observation de ses propres lois en matière d’environnement, et le second, que le droit de chacune des parties respecte les droits fondamentaux des travailleurs et soit appliqué. L’Accord sur le travail prévoit la possibilité de recourir à un groupe spécial pour régler les différends commerciaux associés à des violations répétées de ses dispositions, caractéristique qui ne figure pas dans l’Accord sur l’environnement.

Les accords de libre-échange conclus et signés par le Canada sont normalement mis en œuvre par une loi du Parlement. À l’heure actuelle, le Canada est partie à sept accords de libre-échange mis en œuvre de cette façon : l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis, l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), l’Accord de libre-échange Canada-Chili, l’Accord de libre-échange Canada-Israël, l’Accord de libre-échange Canada-Costa Rica, l’Accord de libre-échange entre le Canada et l’Association européenne de libre-échange et l’Accord de libre-échange Canada-Pérou. Un autre accord de libre-échange conclu par le Canada fait actuellement l’objet d’un projet de loi : l’Accord de libre-échange entre le Canada et la Jordanie2.

2 Description et analyse

Le projet de loi C-2 met en œuvre les trois accords conclus entre le Canada et la Colombie au moyen d’un ensemble de dispositions qui constitueront une loi nouvelle, la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Colombie. Il modifie par ailleurs certaines lois existantes, à savoir la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, la Loi sur l’arbitrage commercial, la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, la Loi sur les douanes, le Tarif des douanes, la Loi sur le ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences, la Loi sur les licences d’exportation et d’importation et la Loi sur la gestion des finances publiques. En outre, en vertu des amendements que le Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes y a apportés, il porte exécution des engagements pris par le Canada en vertu de l’Accord concernant des rapports annuels sur les droits de l'homme et le libre-échange entre le Canada et la République de Colombie, lequel a été signé le 27 mai 2010.

2.1 Définitions, objet et dispositions générales

L’article 2 du projet de loi énonce les définitions, lesquelles fixent certains des éléments et paramètres principaux du projet de loi. Certaines valent la peine d’être mentionnées ici, pour rendre le présent résumé plus intelligible. Premièrement, le terme « Accord » désigne l’ALECCO tandis que le terme « accord connexe » désigne soit l’Accord sur l’environnement ou l’Accord sur le travail. Deuxièmement, le terme « ministre » désigne le ministre du Commerce international. Enfin, le terme « Commission mixte » désigne la commission instituée aux termes de l’article 2001 de l’Accord.

L’article 3 du projet de loi porte que le projet de loi, les lois qu’il modifie ainsi que toute autre mesure future de mise en œuvre doivent être interprétés d’une manière compatible avec l’Accord ou les accords connexes.

L’article 4 précise que rien dans le projet de loi, l’Accord ou les accords connexes ne s’applique « aux eaux de surface ou souterraines naturelles, à l’état liquide, gazeux ou solide ».

L’article 7 énonce les objets de la future loi, à savoir :

  • établir une zone de libre-échange;
  • favoriser le développement harmonieux des relations économiques entre le Canada et la Colombie;
  • prévoir des conditions équitables de concurrence dans les échanges commerciaux;
  • augmenter substantiellement les possibilités d’investissement dans les deux pays;
  • contribuer au développement du commerce mondial par l’élimination des obstacles aux échanges commerciaux;
  • renforcer et appliquer les lois et règlements en matière d’environnement et renforcer la coopération en matière d’environnement;
  • protéger, valoriser et faire respecter les droits fondamentaux des travailleurs, renforcer la coopération dans le domaine du travail et se fonder sur les engagements internationaux des pays concernés dans le domaine du travail;
  • promouvoir le développement durable.

L’article 8 du projet de loi limite le droit de poursuite. Premièrement, il porte que le droit de poursuite relativement aux droits et obligations fondés sur les dispositions de la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Colombie (la partie 1 du projet de loi) ou d’un règlement adopté en vertu de cette loi ne peut être exercé qu’avec le consentement du procureur général du Canada. Cette restriction ne s’applique cependant pas à la partie 2 du projet de loi, laquelle contient des dispositions modifiant d’autres lois. Deuxièmement, l’article 8 prévoit une restriction analogue (subordination de l’exercice du droit de poursuite au consentement du procureur général) relativement aux droits et obligations fondés sur l’Accord ou un des accords connexes, sous réserve cependant de « la section B du chapitre huit de l’Accord [qui porte sur le règlement des différends entre un investisseur et la partie hôte] ainsi que de la partie 3 [qui traite de la procédure d’examen des obligations] et de l’annexe 4 [laquelle concerne les compensations monétaires] de l’Accord de coopération dans le domaine du travail ».

2.2 Dispositions générales de mise en œuvre

La partie 1 du projet de loi, qui porte sur la mise en œuvre de l’Accord, contient sept dispositions.

L’article 9 porte « approbation » de l’Accord et des accords connexes, une disposition courante des lois de mise en œuvre d’accords commerciaux.

Les articles 10 à 15 concernent des questions administratives et institutionnelles. L’article 2001 de l’Accord institue une Commission mixte où sont représentées les deux parties à l’Accord. L’article 10 porte que le ministre du Commerce international est le principal représentant du Canada à la Commission mixte et l’article 11, que le Canada paie sa quote-part des frais de celle-ci.

Aux termes de l’article 12, le ministre est habilité à nommer les représentants du Canada aux comités et sous-comités visés à l’annexe 2001 de l’Accord (c.-à-d. l’annexe de l’article 2001), à nommer un membre de chaque groupe spécial et à proposer des candidats au poste de président d’un groupe spécial.

L’article 13 prévoit la désignation, par le ministre, d’un organisme ou d’un service de l’administration fédérale chargé de faciliter la mise en œuvre du chapitre 21 de l’Accord et d’assurer le soutien administratif des groupes spéciaux institués en vertu de ce chapitre. Le chapitre 21 contient des dispositions portant sur les mécanismes de règlement des différends, lesquels comprennent la constitution de groupes spéciaux et le recours à l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce dans les cas pertinents.

L’article 14 dit que le Canada assume sa part de certains des frais associés aux travaux des groupes spéciaux, comités, sous-comités et groupes de travail.

Enfin, l’article 15 habilite le gouverneur en conseil à prendre une série de décrets pour suspendre des avantages ou des obligations conformément à l’article 2114 de l’Accord. Outre le pouvoir résiduel de prendre toute autre mesure qu’il juge nécessaire à cette fin, le gouverneur peut, aux termes des alinéas 15(1)a) à c), suspendre les droits ou privilèges que le Canada a accordés à la République de Colombie ou à des marchandises de celle-ci en vertu de l’Accord ou d’un texte législatif fédéral, modifier ou suspendre l’application d’un texte législatif fédéral à la République de Colombie ou à des marchandises de celle-ci, et étendre l’application d’un texte législatif fédéral à la République de Colombie ou à des marchandises de celle-ci.

Le Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes a amendé le projet de loi en y ajoutant l’article 15.1. Conformément à l’Accord concernant des rapports annuels sur les droits de l'homme et le libre-échange entre le Canada et la République de Colombie, cet article oblige le ministre du Commerce international à présenter à la Chambre des communes des rapports annuels au sujet de l’effet que l’ALECCO a eu sur les droits de la personne au Canada et en Colombie au cours de l’année civile précédente. Le Comité a aussi apporté un amendement d’importance mineure à l’article 48 à l'égard de l’entrée en vigueur de l’ALECCO et des accords connexes, y compris l'accord précité prévoyant la présentation de rapports annuels évaluant l'impact de l’ALECCO sur les droits de la personne.

2.3 Modifications apportées à certaines lois

En sus des mesures générales de mise en œuvre énoncées à la partie 1, le projet de loi contient, à la partie 2, des dispositions modifiant certaines lois fédérales.

2.3.1 Modifications apportées à la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur

Les articles 16 à 22 du projet de loi modifient diverses dispositions de la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur (LTCCE). Premièrement, l’article 16 ajoute une définition à la LTCCE, à savoir celle du terme désignant les droits de douane qui s’appliquent à la Colombie (le « tarif de la Colombie »). Deuxièmement, l’article 17 ajoute à la LTCCE une nouvelle disposition (19.0121) habilitant le Tribunal canadien du commerce extérieur (le « Tribunal ») à enquêter et à faire rapport sur la question de savoir si la réduction des droits de douane applicables aux marchandises provenant de Colombie entraîne une telle augmentation des importations qu’elle constitue une cause principale d’un grave dommage porté aux producteurs canadiens ou de la menace d’un tel dommage. C’est le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre, qui saisit le Tribunal, lequel lui fait rapport.

La LTCCE comporte un mécanisme permettant aux producteurs canadiens de biens similaires à des biens importés assujettis à des droits établis aux termes d’un accord de libre-échange ou qui concurrencent directement de tels biens de déposer une plainte auprès du Tribunal. Le motif de plainte est le même que ci-haut, à savoir que l’augmentation des importations de marchandises constitue en soi une cause principale d’un grave dommage porté aux producteurs canadiens ou de la menace d’un tel dommage. Les modifications de la LTCCE contenues dans les articles 18 à 22 du projet de loi étendent l’application de ce mécanisme aux biens importés assujettis au tarif de la Colombie.

2.3.2 Modifications apportées à la Loi sur l’arbitrage commercial

La Loi sur l’arbitrage commercial (LAC) donne un caractère juridique au Code d’arbitrage commercial (reposant sur la loi type adoptée par la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international le 21 juin 1985), lequel régit les divers aspects de l’arbitrage commercial entre États. L’article 23 du projet de loi modifie le paragraphe 5(4) de la LAC pour ajouter aux plaintes qui relèvent de l’« arbitrage commercial » au sens du Code d’arbitrage commercial celles qui sont déposées aux termes des articles 819 ou 820 de l’Accord.

2.3.3 Modifications apportées à la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif

L’article 24 du projet de loi modifie la partie 2 de l’annexe à la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif (LRCECA), qui porte sur les traités de coopération en matière d’environnement et de travail. La modification apportée ajoute l’Accord de coopération dans le domaine de la main-d’œuvre à la liste des traités figurant à l’annexe, l’incorporant du coup à la LRCECA, ce qui a pour effet d’assujettir au régime de la LRCECA les décisions prises par les groupes spéciaux aux termes de l’Accord.

2.3.4 Modifications apportées à la Loi sur les douanes

Les articles 25 à 29 du projet de loi modifient la Loi sur les douanes (LD). Premièrement, les définitions de la LD sont modifiées pour ajouter mention de la Colombie, de l’Accord et d’un traitement tarifaire préférentiel aux termes de l’Accord. Deuxièmement, dans la foulée des modifications des définitions, l’application de certaines dispositions de la LD visant les marchandises importées d’un État avec lequel le Canada a conclu un accord de libre-échange est étendue aux marchandises importées de Colombie. Ainsi :

  • l’article 42.4 de la LD est modifié pour étendre aux marchandises provenant de Colombie la possibilité d’un refus ou d’un retrait de traitement tarifaire préférentiel à l’égard de biens importés en cas de fausse déclaration quant à leur admissibilité à ce traitement tarifaire (ces déclarations font valoir que les biens en question sont identiques à des biens admissibles au traitement tarifaire préférentiel) (art. 26 du projet de loi);
  • la disposition portant sur les décisions anticipées sur une série de questions concernant les tarifs douaniers (p. ex. le classement tarifaire, le taux des droits de douane, toute taxe à l’importation, l’application de contingents, l’effet de la rentrée des marchandises après leur exportation temporaire et l’application de l’Accord aux marchandises en raison de leur origine) s’applique maintenant aux biens en provenance de Colombie (art. 27 du projet de loi, qui remplace l’al. 43.1(1)b) de la LD par un nouveau texte);
  • l’alinéa 74(1)c.11) de la LD est modifié de manière à permettre le remboursement des droits de douane acquittés à l’égard de marchandises en provenance de Colombie admissibles à un traitement tarifaire préférentiel quand ce traitement n’a pas été demandé au moment où les marchandises ont été déclarées (art. 28 du projet de loi);
  • l’article 29 du projet de loi institue un pouvoir de réglementation « en vue de l’interprétation, de l’application et de l’exécution uniformes du chapitre quatre de l’ALÉCCO », lequel contient les règles relatives à l’origine des marchandises et les modalités de coopération administrative à cet égard.

2.3.5 Modifications apportées au Tarif des douanes

Le Tarif des douanes (TD) est un document très technique, et il en va de même des modifications qui y sont apportées par le projet de loi (art. 30 à 42). Ces modifications ont essentiellement pour effet d’incorporer au TD les taux de droits de douane convenus qui figurent dans les annexes de l’Accord. Les modifications de tarif sont progressives et s’étalent sur plusieurs années, à compter de l’entrée en vigueur des dispositions pertinentes modifiées du TD. Il y a trois catégories de marchandises aux fins de la réduction et de l’élimination des droits de douane : certaines marchandises bénéficieront de l’entrée en franchise deux ans après l’année d’entrée en vigueur de l’article qui les vise, d’autres, six ans après, et d’autres encore, 16 ans après. Les annexes du TD sont modifiées en conséquence.

Certaines modifications du TD sont consécutives à la modification de la LTCCE et visent à permettre éventuellement la suspension temporaire des réductions des droits de douane ou l’imposition d’autres mesures tarifaires à la suite d’une décision du Tribunal voulant que l’augmentation des importations résultant de la réduction des droits de douane constitue une cause principale d’un grave dommage porté aux producteurs canadiens ou de la menace d’un tel dommage.

2.3.6 Modifications apportées à la Loi sur le ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences

Le projet de loi (art. 43) modifie la Loi sur le ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences par l’ajout de l’Accord de coopération dans le domaine du travail à l’annexe de cette loi, annexe qui dresse la liste de tous les traités visés par elle.

2.3.7 Modifications apportées à la Loi sur les licences d’exportation et d’importation

Les articles 44 à 46 du projet de loi modifient les dispositions de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation relatives aux décrets portant inscription de marchandises sur la liste des marchandises d’importation contrôlée. Aux termes du paragraphe 5(3) de cette loi, de tels décrets peuvent être pris à l’égard de marchandises « importées au Canada […] à des prix, en quantités et dans des conditions portant un dommage grave aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes – ou menaçant de le faire ». Les modifications permettent d’exclure les marchandises importées de Colombie de l’application de tels décrets dans certaines circonstances et sur la foi d’un rapport du Tribunal canadien du commerce extérieur.

2.3.8 Modifications apportées à la Loi sur la gestion des finances publiques

L’article 47 du projet de loi modifie la Loi sur la gestion des finances publiques en lui ajoutant une disposition qui autorise le gouverneur en conseil à donner à une société d’État mère des instructions sur la mise en œuvre des dispositions de l’Accord.

3 Commentaire

Le commerce de marchandises entre le Canada et la Colombie est relativement modeste et peut se résumer ainsi :

En 2008, les échanges bilatéraux de marchandises entre le Canada et la Colombie se sont élevés à 1,3 milliard de dollars.

Les exportations canadiennes de marchandises en Colombie se sont élevées à 703,8 millions de dollars en 2008. Elles étaient principalement constituées de denrées agricoles, comme le blé, l’orge et les lentilles, ainsi que de produits industriels, de produits du papier et de machines lourdes.

Les importations canadiennes de marchandises en provenance de la Colombie se sont chiffrées à 643,7 millions de dollars en 2008. Elles étaient principalement constituées de café, de bananes, de charbon et de carburant.3

Un projet de loi assez similaire portant mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Colombie, le projet de loi C-23, avait été présenté à la Chambre des communes au cours de la deuxième session de la 40e législature. Après la première lecture, il avait suscité de vifs échanges à la Chambre des communes (à dix occasions distinctes). La prorogation l’a empêché de franchir l’étape de la deuxième lecture. Le bilan de la Colombie en matière de droits de la personne, ses normes environnementales et les effets qu’un accord de libre-échange pourrait avoir sur ce pays étaient les principaux sujets de discussion à la Chambre concernant le projet de loi.

La présentation du projet de loi C-2 a soutenu l’intérêt témoigné à l’Accord de libre-échange Canada-Colombie par les médias et divers groupes de la société civile, dont beaucoup s’opposaient à la mise en œuvre d’un accord de libre-échange entre le Canada et la Colombie en raison de la situation des droits de la personne dans ce pays et des craintes pour l’environnement que suscite l’éventualité de la libéralisation des échanges et des investissements. Au chapitre des droits de la personne, on peut mentionner, parmi les sujets de préoccupation, la violence qui persiste entre les forces gouvernementales, les groupes paramilitaires, les rebelles et les cartels criminels, la violence contre les syndiqués, les déplacements de populations et l’absence de reddition de comptes relativement aux violations des droits de la personne.

En juin 2008, le Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes a déposé un rapport intitulé Droits humains, l’environnement et l’Accord de libre-échange avec la Colombie, dans lequel il pesait, avant la signature de l’Accord, le pour et le contre de la conclusion d’un accord de libre-échange entre le Canada et la Colombie4. Trois rapports dissidents accompagnaient le rapport principal, lequel contenait les recommandations suivantes :

Recommandation 1 :

Le comité recommande que le gouvernement du Canada ne devrait pas signer et mettre en œuvre un accord de libre-échange avec le gouvernement de la Colombie tant que le gouvernement canadien n’aura pas pris en considération les recommandations du présent rapport, y compris celles des rapports dissidents.
Recommandation 2 :

Le comité recommande que le gouvernement du Canada continue à entretenir des liens étroits avec la Colombie mais de ne pas signer d’accord de libre-échange tant qu’il n’y aura pas confirmation que l’amélioration obtenue se maintienne et qu’il y ait un continu dans son bilan en matière de déplacement de population, de droit du travail et d’imputabilité des crimes, et que le gouvernement colombien n’adoptera pas une attitude plus constructive vis-à-vis les groupes de défense des droits présents sur son territoire.
Recommandation 3 :

Le comité recommande que le gouvernement du Canada s’inspire des travaux de l’organisme Droits et Démocratie afin de mandater une organisation indépendante pour mener des études d’impacts sur les droits et l’environnement lorsqu’il négocie des accords d’ordre économique avec des pays à « risque » comme dans le cas de l’accord avec la Colombie.
Recommandation 4 :

Le comité recommande qu’un organe compétent effectue un examen indépendant, impartial et complet des répercussions d’un accord sur les droits de la personne, examen qui serait vérifié et validé, puis qu’il formule des recommandations à mettre en œuvre avant que le Canada n’envisage de signer, de ratifier et d’exécuter un accord avec la Colombie.
Recommandation 5 :

Le comité recommande de veiller à ce que l’accord commercial avec la Colombie prévoie que les ententes séparées en matière de travail et d’environnement dépasseront les schèmes de référence de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) afin de fixer une norme plus élevée aux futures négociations.
Recommandation 6 :

Le comité recommande d’assortir l’accord commercial avec la Colombie de dispositions légales en matière de responsabilité sociale d’entreprise et de mécanismes déclaratifs qui permettent de déterminer dans quelle mesure les entités canadiennes qui investissent dans le pays respectent les normes en matière de droits universels de la personne.
Recommandation 7 :

Le comité recommande au gouvernement du Canada
  1. d’inclure dans l’accord commercial avec la Colombie un mécanisme d’observation et d’exécution des dispositions en matière d’environnement et de droits de la personne comparable à la Commission nord-américaine de coopération environnementale et dépassant le schème de référence de l’ALENA;
  2. de veiller à ce que ce mécanisme soit indépendant et objectif et reçoive les ressources financières nécessaires pour s’acquitter de ses tâches aux termes d’une clause d’indexation incorporée à l’accord;
  3. d’assortir ce mécanisme d’un processus qui permette au public de suivre l’évolution de la situation et d’en rendre compte au moyen, par exemple, de mémoires de citoyens.
Recommandation 8 :

Le comité recommande au gouvernement de formuler des normes en ce qui concerne la responsabilité sociale des entreprises quant au respect des normes universelles en matière des droits de la personne. Le non-respect de ces normes minimales pourrait engager des pénalités au Canada pour ces entreprises.

Notes

*  Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]


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