Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-35 : Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés a été présenté à la Chambre des communes le 8 juin 2010 par le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme, l’honorable Jason Kenney. Le projet de loi apporte un certain nombre de modifications à la façon de réglementer l’intervention de tiers (appelés consultants en immigration) dans les processus d’immigration.
Même s’ils ne sont pas tenus de le faire, les réfugiés et immigrants éventuels au Canada peuvent s’adresser à des tiers pour obtenir des conseils concernant les différents processus d’immigration auxquels ils doivent se soumettre. Pareille assistance peut être coûteuse et d’une qualité très variable. Certains tiers n’ont pas la compétence voulue pour fournir les conseils qu’ils prodiguent, alors que d’autres exploitent les immigrants en leur fournissant des informations fausses, parfois de façon frauduleuse. Les conséquences pour les immigrants éventuels peuvent être sérieuses, allant du rejet d’une demande d’asile à des peines infligées pour fausse déclaration, c’est-à-dire des amendes, des peines d’emprisonnement ou l’interdiction d’entrer au Canada pour une période d’au moins deux ans.
Par conséquent, le projet de loi crée une nouvelle infraction, en élargissant l’interdiction de représenter ou de conseiller des personnes – ou d’offrir de le faire – moyennant rétribution. Le spectre d’application de cette infraction vise non seulement toutes les étapes d’une demande ou d’une instance prévue par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), mais également les étapes survenant avant même la présentation de la demande ou l’introduction de l’instance.
Le projet de loi prévoit toutefois une exception à cette interdiction pour les membres du barreau d’une province ou de la Chambre des notaires du Québec, ainsi que pour les stagiaires en droit agissant sous leur supervision, pour les membres d’un organisme réglementaire désigné par le Ministre, de même que pour les entités et personnes qui agissent en leur nom, lorsqu’elles agissent conformément à un accord ou à une entente conclus avec Sa Majesté du chef du Canada.
Ainsi, le projet de loi prévoit la possibilité pour le Ministre de désigner par règlement, un organisme chargé de régir les consultants en immigration. Il incombera à un tel organisme de fournir des renseignements utiles pour aider le Ministre à vérifier si l’organisme régit ses membres en fonction de l’intérêt du public et si les membres fournissent des services de représentation et de conseil en conformité avec les règles de leur profession et les règles d’éthique.
Le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes (le Comité) le 23 septembre 2010. Le Comité en a fait l’étude article par article, puis en a fait rapport à la Chambre le 24 novembre 2010, après y avoir apporté des amendements de fond et de forme. Entre autres, le Comité a :
Le projet de loi a été adopté par la Chambre des communes le 7 décembre 2010 avec tous les amendements proposés par le Comité.
Le Parlement a plus d’une fois étudié la question des consultants en immigration, et le gouvernement fédéral a pris des mesures pour réglementer leurs activités et protéger les immigrants contre une éventuelle d’exploitation.
Le Comité s’est penché sur la question en 1995 et a présenté un rapport contenant des recommandations2.
En octobre 2002, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a créé un comité consultatif qu’il a chargé d’examiner la question et de faire des recommandations. Le Comité consultatif a déposé son rapport final en mai 20033, recommandant au gouvernement d’établir un organisme indépendant chargé de la réglementation des consultants en immigration.
La Société canadienne de consultants en immigration (SCCI) a été établie par le gouvernement à l’automne 20034 comme :
organisme autonome sans but lucratif et sans lien de dépendance avec le gouvernement fédéral […] [ayant] la responsabilité de réglementer les activités des consultants en immigration qui en sont membres et qui offrent des services de conseils rémunérés en matière d’immigration5.
La SCCI a pour mandat « de protéger les consommateurs de services de conseils en immigration tout en assurant l’éducation, l’examen de la compétence et la bonne conduite de ses membres », qui leur fournissent des services d’immigration contre rémunération6. Pour devenir membre de la SCCI, tout consultant en immigration doit se conformer à certains critères et, pour le rester, il doit respecter les règles de conduite professionnelles de la SCCI et satisfaire à ses exigences de perfectionnement professionnel continu.
En avril 2004, le gouvernement a modifié le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés7 (le Règlement) afin d’interdire à quiconque n’est pas membre d’un barreau provincial, de la Chambre des notaires du Québec ou de la SCCI de représenter une personne dans toute affaire devant le Ministre, l’agent chargé de l’application de la loi ou la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la Commission), ou de faire office de conseil, contre rémunération. Les personnes et les groupes qui fournissent des services d’immigration à titre gracieux ont été exemptés de cette disposition.
Malgré ces mesures, les problèmes ont persisté, ce qui a incité le Comité à entreprendre une étude sur les consultants en immigration en 2008. Dans son rapport intitulé Réglementation des consultants en immigration8, le Comité a fait ressortir un certain nombre de préoccupations.
Des problèmes de gouvernance à la SCCI ayant été soulevés à maintes reprises par des témoins, le Comité a recommandé que la SCCI soit rétablie comme société sans capital-actions pour fonctionner de la même façon qu’un barreau provincial.
Afin de renforcer l’application de la loi et le pouvoir d’enquête, le Comité a proposé que la loi rétablissant la SCCI fasse de toute pratique non autorisée un acte prohibé et une infraction. À titre de mesure à court terme, il a recommandé de faire un meilleur usage des dispositions d’application de la loi existante par une coordination plus efficace entre les diverses parties.La deuxième préoccupation soulevée par le Comité dans son rapport concernait les « consultants fantômes ». Il s’agit de consultants en immigration rémunérés qui conseillent des clients ou les représentent dans des dossiers d’immigration sans être des « représentants autorisés », c’est-à-dire membres en règle d’un barreau provincial, de la Chambre des notaires du Québec ou de la SCCI9.
Pour résoudre ce problème, le Comité a recommandé que l’on oblige quiconque a recours à un représentant à le déclarer et que la portée de la réglementation soit élargie de manière à ce que seuls les représentants autorisés puissent conseiller ou consulter ou effectuer du travail préparatoire dans le dossier d’une personne qui fait l’objet de procédures ou qui a présenté une demande devant le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, un agent d’immigration ou la Commission.
Enfin, le Comité s’est penché sur la question des consultants en immigration exerçant leur activité à l’étranger, reconnaissant que le gouvernement fédéral a des pouvoirs très limités à cet égard. Il a recommandé que l’on simplifie les demandes d’immigration et que l’on fournisse aux immigrants éventuels davantage d’informations au sujet de ceux qui offrent leurs services à titre de consultants en immigration.
Il a été largement reconnu que la réglementation de l’exercice de la profession des consultants en immigration demeure problématique. En mars 2009, le gouvernement a amorcé une campagne d’information pour informer les immigrants éventuels à propos du recours à un représentant et pour les mettre en garde contre les consultants sans scrupules.
Le projet de loi C-35 donne suite au rapport du Comité adopté en juin 2008 et aux préoccupations qui y sont formulées.
Le paragraphe 167(1) de la LIPR prévoit spécifiquement la possibilité pour tout intéressé de se faire représenter devant la Commission, à ses frais, par un avocat ou un autre conseil. Par conséquent, la LIPR actuelle permet au demandeur de se faire représenter par une personne autre qu’un avocat.
Toutefois, cette disposition doit être lue en parallèle avec l’actuel texte de l’article 91 de la LIPR, lequel prévoit la possibilité pour les règlements d’application de la LIPR de disposer qui peut ou ne peut représenter une personne dans toute affaire devant le Ministre, l’agent ou la Commission, ou faire office de conseil. Cette disposition permet donc au Ministre de statuer, par règlement, sur les règles applicables aux consultants en immigration.
Comme nous l’avons mentionné, le Règlement a été modifié en avril 2004 pour qu’aucune personne qui n’est pas un « représentant autorisé » ne puisse, moyennant rétribution, représenter, conseiller ou consulter une personne dans toute affaire ou demande liée à la LIPR (art. 13.1 du Règlement). Dans le cadre des modifications apportées aux dispositions du Règlement, le terme « représentant autorisé » a été défini comme « toute personne membre en règle du barreau d’une province, de la Chambre des notaires du Québec ou de la Société canadienne de consultants en immigration » (art. 2 du Règlement).
Par conséquent, sous l’actuel régime de la LIPR et du Règlement, seuls les membres en règle du barreau d’une province, de la Chambre des notaires du Québec ou de la SCCI peuvent représenter contre rémunération les demandeurs au cours de procédures devant le Ministre, l’agent chargé de l’application de la loi ou la Commission. Cette disposition n’est pas dans la LIPR de façon immédiate, mais par renvoi au Règlement.
L’article premier du projet de loi C-35 remplace l’actuel article 91 de la LIPR pour mettre en place des exigences précises dans le libellé de la loi elle-même quant :
En outre, selon le nouveau paragraphe 91(1), commet une infraction toute personne non autorisée qui fournit contre rémunération des services de consultation ou de représentation à n’importe quelle étape du processus.
Le projet de loi incorpore dans la LIPR la liste des personnes exceptées de l’interdiction de représenter ou de conseiller une autre personne moyennant rétribution :
Le projet de loi excepte également les personnes (ou entités) suivantes de la même interdiction :
Dans son rapport de juin 2008, le Comité recommandait :
que le gouvernement du Canada présente une loi distincte pour rétablir la Société canadienne de consultants en immigration en qualité de société sans capital-actions. Cette « Loi sur la Société de consultants en immigration » devrait traiter des mêmes aspects que ceux abordés dans les lois portant création des sociétés du barreau constituées en vertu de lois provinciales, notamment mais sans s’y limiter : fonctions de la société, agrément des membres et déontologie, compétence professionnelle, interdictions et infractions, règlement des plaintes, fonds d’indemnisation et règlements administratifs10.
Le projet de loi confère au Ministre la possibilité de désigner, par règlement, un organisme chargé de régir les représentants en immigration (nouveau par. 91(5) de la LIPR). Il s’agit d’un organisme qui se gérera lui-même et qui sera reconnu par le gouvernement.
Contrairement aux associations professionnelles des provinces, le nouvel organisme ne sera pas établi par une loi provinciale, mais plutôt par le Ministre, et il devra donc rendre compte de son activité directement à ce dernier. De plus, le pouvoir de désignation dont bénéficie le Ministre lui permettra également de révoquer toute désignation faite sous son régime (nouveau par. 91(5.1) de la LIPR).
L’actuelle SCCI n’a pas le mandat d’enquêter, elle n’est pas habilitée à sanctionner les consultants en immigration qui n’en sont pas membres et elle n’a pas le pouvoir de demander l’exécution judiciaire des mesures disciplinaires qu’elle impose à ses membres. Son mandat ne lui permet pas non plus de procéder à des vérifications, d’assigner à témoigner ou de saisir des documents.
Sans attribuer expressément ces pouvoirs à l’organisme désigné, le projet de loi habilite le gouverneur en conseil à exiger par règlement de l’organisme désigné qu’il fournisse les renseignements réglementaires au Ministre, dont des renseignements relatifs à sa régie interne, afin de permettre au Ministre d’évaluer si l’organisme régit ses membres dans l’intérêt du public et à toute autre fin liée à la préservation de l’intégrité du système d’immigration (nouveau par. 91(6) de la LIPR).
Dans un avis d’intention publié dans la Gazette du Canada du 12 juin 2010, Citoyenneté et Immigration Canada a annoncé vouloir :
lancer un processus de sélection public ayant pour objectif d’identifier un organisme de réglementation afin qu’il soit reconnu en tant que régulateur de la profession de consultant en immigration11.
L’avis sollicitait, jusqu’au 2 juillet 2010, les observations du public sur le processus de sélection proposé. Le 28 août 2010, le processus de sélection public a été lancé officiellement par un avis du gouvernement. Les organismes intéressés avaient jusqu’au 29 décembre 2010 pour présenter leur soumission12.
Dans son rapport de juin 2008, le Comité recommandait :
que le gouvernement du Canada facilite le rétablissement du nouvel organisme de réglementation et continue d’intervenir dans ses affaires jusqu’à ce que celui-ci soit pleinement fonctionnel13.
La voie choisie dans le projet de loi est celle de la création d’un nouvel organisme par décision ministérielle. Toutefois, le nouveau paragraphe 91(7) de la LIPR précise que le Ministre pourra, par règlement, prévoir des mesures transitoires quant à la désignation du nouvel organisme désigné, notamment des mesures permettant à tout membre d’un organisme qui a cessé d’être un organisme désigné d’être soustrait à l’application du nouveau paragraphe 91(1) de la LIPR.
Le projet de loi permet aussi au Ministre de prévoir, par règlement, des mesures à l’égard de toute question transitoire survenant suite à la désignation d’un organisme réglementaire (nouveau par. 91(7) de la LIPR), notamment l’exemption, pour une période prévue par règlement, de l’application du nouveau paragraphe 91(1) de la LIPR aux actuels membres de la SCCI (nouvel al. 91(7)b) de la LIPR). Est également exemptée toute personne, autorisée en vertu d’un règlement pris en vertu de la LIPR à représenter ou à faire office de conseil moyennant rétribution, et ce, jusqu’à l’entrée en vigueur du premier règlement visant à désigner l’organisme réglementaire chargé de régir les activités des consultants en immigration (art. 5).
Dans son rapport de 2008, le Comité recommandait :
que le gouvernement du Canada exige dans ses lois et règlements que […] un consultant en immigration du Québec soit reconnu officiellement en vertu des lois québécoises plutôt que d’être assujetti à l’obligation d’être membre de la Société canadienne de consultants en immigration14.
Le nouveau paragraphe 91(7.1) de la LIPR précise expressément que la Loi sur l’immigration au Québec s’applique à quiconque, au Québec, représente ou conseille une personne moyennant rétribution relativement à une demande ou à une instance prévue par la LIPR. Il est entendu que cette nouvelle disposition vise les consultants en immigration qui sont soit :
Le 4 novembre 2010 est entré en vigueur le Règlement sur les consultants en immigration15 (Québec), lequel fixe les critères encadrant les consultants en immigration qui exercent au Québec. Au nombre des exigences prévues par ce règlement figurent les suivantes :
Par conséquent, le nouvel alinéa 91(7.1) de la LIPR vise à assurer l’application des exigences prévues par la Loi sur l’immigration au Québec ainsi que celle des règlements pris en application de cette loi à tout consultant en immigration œuvrant au Québec.
Selon l’actuel article 13.1 du Règlement, seuls la représentation d’une personne contre rémunération devant le Ministre, l’agent chargé de l’application de la loi ou la Commission, et le fait de faire office de conseil sont réglementés.
Le nouveau paragraphe 91(1) de la LIPR exige que tous les services de consultation ou de représentation fournis ou offerts contre rémunération à toutes les étapes d’une demande ou d’une instance prévue par la LIPR – tant pendant la période précédant le dépôt de la demande qu’au moment même du dépôt de la demande ou de l’introduction de l’instance – le soient par les personnes auxquelles le nouveau paragraphe 91(2) de la LIPR permet de représenter ou de conseiller une personne. Cet ajout permet donc de sévir, en cas d’infraction, contre toutes les formes de représentation et de conseil à quelque étape que ce soit, y compris contre les consultants non autorisés agissant avant la présentation d’une demande.
Par conséquent, la formulation du nouveau paragraphe 91(1) de la LIPR répond à la recommandation formulée par le Comité dans son rapport de juin 2008 pour :
que seuls les représentants autorisés puissent effectuer du travail de préparation dans le dossier d’une personne qui fait l’objet de procédures ou a présenté une demande devant le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, un agent d’immigration ou la Commission de l’immigration et du statut de réfugié18.
Dans son rapport de juin 2008, le Comité a recommandé :
que les autorités fédérales responsables de la réglementation et de l’application de la loi (Citoyenneté et Immigration Canada, Commission de l’immigration et du statut de réfugié, Agence des services frontaliers du Canada, Gendarmerie royale du Canada, Société canadienne de consultants en immigration et Agence du revenu du Canada) travaillent de concert avec leurs partenaires provinciaux (gouvernements provinciaux et sociétés du barreau) afin de coordonner les enquêtes, les communications et les mesures d’application adoptées pour que les cas de consultants en immigration non inscrits soient renvoyés aux sociétés du barreau pour faire l’objet de sanctions ou donnent lieu à des poursuites en vertu des dispositions fédérales actuelles, selon la nature des activités en cause19.
Le projet de loi C-35 permet au Ministre de régir par règlement la divulgation des renseignements relatifs à la conduite éthique ou professionnelle d’un représentant :
Par conséquent, le projet de loi permet un échange de renseignements entre différents paliers, alors que la LIPR actuelle ne contient aucune disposition à cet égard.
Le Comité se disait, dans son rapport de juin 2008, en accord avec les témoins qui réclamaient que l’exercice non autorisé soit expressément interdit et devienne une infraction. Le nouveau paragraphe 91(1) de la LIPR répond à cette préoccupation en précisant que « commet une infraction quiconque sciemment, de façon directe ou indirecte, représente ou conseille une personne moyennant rétribution, dans le cadre d’une demande ou d’une instance prévue par la présente loi, ou offre de le faire ».
Au cours de son étude du projet de loi, le Comité a proposé d’amender le nouveau paragraphe 91(1) de la LIPR pour y ajouter le fait de conseiller de façon directe ou indirecte, et ce, afin de soumettre également à l’application du nouvel article l’action de représentants parfois appelés à jouer le rôle d’intermédiaire entre le demandeur et la personne chargée par le demandeur d’entreprendre des démarches sous la LIPR.
À l’origine, aucune peine n’était prévue par le projet de loi. Toutefois, la version adoptée par la Chambre des communes ajoute le nouveau paragraphe 91(9) à la LIPR. Ce paragraphe prévoit spécifiquement la peine associée à l’infraction de représentation ou conseil moyennant rétribution :
sur déclaration de culpabilité par mise en accusation, une amende maximale de 100 000 $ et un emprisonnement maximal de deux ans, ou l’une de ces peines;
sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de 20 000 $ et un emprisonnement maximal de six mois, ou l’une de ces peines.
L’infraction de représentation ou de conseil moyennant rétribution est donc une infraction hybride, ce qui donne au procureur de la Couronne le choix du mode de poursuite – soit par mise en accusation (acte criminel) ou par procédure sommaire (infraction sommaire)20.
Il est intéressant de savoir que l’article 787 du Code criminel21 prévoit que « toute personne déclarée coupable d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire est passible d’une amende maximale de cinq mille dollars et d’un emprisonnement maximal de six mois, ou de l’une de ces peines ».
Le Comité a donc tenu à augmenter la peine prévue à l’origine afin d’en accroître l’aspect dissuasif et punitif et de marquer la gravité de l’infraction.
Le projet de loi porte de six mois à dix ans le délai de prescription permettant d’intenter des poursuites par voie de procédure sommaire contre des individus accusés :
d’organisation d’entrée illégale au Canada visant l’entrée au Canada d’une ou plusieurs personnes non munies des documents requis par la LIPR (art. 117 de la LIPR);
d’infractions en matière de fausses représentations quant à un fait important risquant d’entraîner une erreur dans l’application de la LIPR (art. 126 et 127 de la LIPR).
Une telle prolongation du délai de prescription vise à permettre aux victimes de ces infractions – victimes dont le processus migratoire peut parfois durer plusieurs années avant d’être résolu – d’intenter une poursuite sans que celle-ci soit prescrite en raison du temps écoulé depuis la commission de l’infraction en cause.
L’article 7 du projet de loi précise que les dispositions du projet de loi, à l’exception de l’article 6, entrent en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret. L’article 6 du projet de loi coordonne l’entrée en vigueur des dispositions du projet de loi C-35 avec celles du projet de loi C-11 : Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, qui a reçu la sanction royale le 29 juin 2010.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(1.1 Mo, 73 pages), Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, mai 2003. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement
