Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-5 : Loi modifiant la Loi sur le transfèrement international des délinquants (titre abrégé : « Loi visant à assurer la sécurité des Canadiens (transfèrement international des délinquants) ») a été déposé à la Chambre des communes le 18 mars 2010 par le ministre de la Sécurité publique, l’honorable Vic Toews. Il est presque identique au projet de loi C-59, qui a franchi l’étape de la première lecture au cours de la deuxième session de la 40e législature, mais qui est mort au Feuilleton lorsque le Parlement a été prorogé le 30 décembre 2009. Le projet de loi C-5 modifie l’objet de la Loi sur le transfèrement international des délinquants1 ainsi que les facteurs dont le Ministre tient compte pour décider s’il consent au transfèrement d’un délinquant. Le projet de loi C-5 a été amendé à l’étape de l’étude en comité à la Chambre des communes, mais il est mort au Feuilleton à la dissolution du Parlement le 26 mars 2011.
Le Canada est partie à des traités concernant le transfèrement des délinquants depuis 19782. Ces ententes « visent à permettre aux délinquants de purger leur peine dans leur pays de citoyenneté, à alléger les difficultés indues auxquelles leur famille et eux-mêmes sont confrontés et à faciliter leur éventuelle réinsertion au sein de la société 3 ». Les problèmes auxquels peuvent se heurter les Canadiens incarcérés à l’étranger « sont notamment liés au choc culturel, à l’isolement, à la barrière des langues, à la mauvaise alimentation, aux soins médicaux inadéquats, à la maladie et à l’incapacité de communiquer avec les amis et la famille 4 ». Le programme de transfèrement assure, dit-on, « le retour graduel des délinquants dans la société et leur offre la possibilité de participer à des programmes qui ciblent les facteurs ayant mené à une infraction de leur part 5 ».
La Loi sur le transfèrement des délinquants6 est entrée en vigueur au Canada en 1978. Elle a été remplacée par une version plus moderne, la Loi sur le transfèrement international des délinquants [LTID], en 20047. Cette dernière permet aux délinquants de purger leur peine dans le pays dont ils sont citoyens ou nationaux (art. 3). D’une façon générale, le principe de « double incrimination » s’applique, c’est-à-dire que le transfèrement n’est possible que si le délinquant canadien a été condamné pour un acte qui, commis au Canada, aurait également constitué une infraction criminelle (par. 4(1))8. Le transfèrement ne peut avoir lieu qu’avec le consentement du délinquant, de l’entité étrangère et du Canada (par. 8(1)). Il appartient au Ministre – selon le libellé actuel, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile – de décider s’il consent ou non au transfèrement au Canada d’un délinquant canadien ou au transfèrement à l’extérieur du Canada d’un délinquant étranger (art. 2 et 10). Pour prendre cette décision, il doit tenir compte de certains facteurs, notamment si le retour au Canada du délinquant peut constituer une menace pour la sécurité du Canada et si le délinquant a des liens sociaux ou familiaux au Canada (art. 10).
Une fois le transfèrement effectué, la peine est administrée conformément aux lois du pays d’accueil9. Le Service correctionnel du Canada mentionne qu’« un délinquant qui ne fait pas l’objet d’un transfèrement sera généralement rapatrié au Canada après avoir purgé sa peine, sans possibilité de bénéficier d’une surveillance correctionnelle ou de participer à des programmes correctionnels 10 ».
Selon Transfèrements internationaux - Rapport annuel 2008-2009 - le plus récent rapport annuel affiché sur le site Web du Service correctionnel du Canada au moment le présent résumé législatif a été rédigé -, 1 504 délinquants canadiens avaient été transférés au Canada aux termes de la LTID entre 1978 et 2009. De ce nombre, 1 185 (78,8 %) l’ont été depuis les États-Unis 11. Les autres pays desquels ont été rapatriés les plus grands nombres de Canadiens ont été le Mexique (61 délinquants, ou 4,1 % des transfèrements), le Royaume-Uni (36 délinquants, ou 2,4 % des transfèrements), le Pérou (33 délinquants, ou 2,2 % des transfèrements), Trinité-et-Tobago (22 délinquants, ou 1,5 % des transfèrements), le Venezuela (19 délinquants, ou 1,3 % des transfèrements), le Costa Rica (18 délinquants, ou 1,2 % des transfèrements), la Thaïlande (18 délinquants, ou 1,2 % des transfèrements), Cuba (17 délinquants, ou 1,1 % des transfèrements), le Japon (15 délinquants, ou 1 % des transfèrements) et Panama (11 délinquants, ou 0,7 % des transfèrements). Moins de 10 délinquants ont été rapatriés de tout autre pays. Le nombre de délinquants transférés au Canada au cours d’un exercice a varié entre 7 en 1980-1981 et 98 en 2003-2004 12.
Selon Transfèrements internationaux - Rapport annuel 2008-2009, 126 délinquants ont été transférés hors du Canada aux termes de la LTID depuis 1978. De ce nombre, 107 (84,9 %) étaient des citoyens américains 13. Huit (6,3 %) ont été transférés aux Pays-Bas, 3 (2,4 %) à « RU-Angleterre » et 3 (2,4 %) en France. Un (0,8 %) a été rapatrié dans chacun des pays suivants : Estonie, Irlande, Israël, Italie et Pologne. Quatre-vingt-dix des 126 transfèrements (71,4 %) ont eu lieu entre 1978 et 1983. Depuis, le nombre de délinquants transférés hors du Canada s’élève à un ou deux par an, bien qu’il y ait eu trois transfèrements en 1990-1991 (tous vers les États-Unis) et quatre en 2006-2007 (un vers chacun des pays suivants : l’Estonie, la France, Israël et l’Italie) 14.
Selon Transfèrements internationaux - Rapport annuel 2008-2009, l’Unité des transfèrements internationaux du Service correctionnel du Canada a reçu 1 318 nouvelles demandes de transfèrement entre 2004-2005 et 2008-2009. De ce nombre, 296 (22,5 %) ont mené à un transfèrement et 556 (42,2 %) ont été rejetées 15. Des 556 demandes rejetées, le rapport indique que 85 % l’ont été par le pays étranger en fonction de facteurs comme « la double citoyenneté, des problèmes liés à l’application de la loi, l’absence de mesures de renvoi (ou d’expulsion), un dédommagement non payé ou des divergences concernant l’admissibilité à la libération conditionnelle 16 ». Le rapport indique aussi que la majorité des 15 % de refus par le Canada étaient fondés sur l’alinéa 10(1)a) de la LTID, « le retour au Canada du délinquant peut constituer une menace pour la sécurité du Canada » (38 %), l’alinéa 10(1)b), « le délinquant a quitté le Canada ou est demeuré à l’étranger avec l’intention de ne plus considérer le Canada comme le lieu de sa résidence permanente » (27 %), ou les deux 17.
Depuis l’entrée en vigueur de la LTID, en 2004, au moins dix délinquants ont demandé un contrôle judiciaire de la décision du Ministre de ne pas consentir à leur demande de transfèrement en vertu de cette loi. Dans plusieurs cas, le tribunal a examiné la question de savoir si la LTID portait atteinte à la libre circulation que garantit l’article 6 de la Charte canadienne des droits et libertés aux citoyens canadiens 18.
Dans l’affaire Kozarov c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile)19, bien que le délinquant et les États-Unis aient consenti au rapatriement, le Ministre avait rejeté la demande de M. Kozarov parce qu’il avait passé les dix années précédentes aux États-Unis, et les renseignements contenus dans le dossier indiquaient qu’il avait quitté le Canada sans l’intention d’y revenir et qu’il ne semblait pas entretenir de liens suffisants au Canada pour justifier son transfèrement20. Après avoir déclaré que les tribunaux ne devraient pas modifier trop promptement la décision d’un ministre prise en vertu d’un pouvoir discrétionnaire, le juge Harrington, de la Cour fédérale, a indiqué que la décision du Ministre n’était pas déraisonnable21. M. Kozarov a interjeté appel de ce jugement, mais comme il avait déjà été déporté au Canada, l’appel a été rejeté22.
Dans l’affaire Getkate c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile)23, le délinquant et les États-Unis avaient aussi consenti au transfèrement au Canada. Le Ministre avait initialement refusé la demande parce que le retour du délinquant au Canada aurait constitué une menace pour la sécurité du public et celle du Canada, et que rien ne permettait d’affirmer que les traitements suivis par le délinquant avaient atténué le risque qu’il posait24. Le Ministre avait rejeté la seconde demande de M. Getkate pour les mêmes raisons et aussi parce qu’il y avait lieu de croire que le délinquant ne considérait plus le Canada comme son lieu de résidence permanente25. Chargé du contrôle judiciaire, le juge Kelen, de la Cour fédérale, a déclaré que, même si la décision du Ministre de ne pas consentir au transfèrement était de nature discrétionnaire et commandait le niveau le plus élevé de retenue, le dossier montrait clairement que les décisions ne tenaient pas compte des éléments de preuve26. Le dossier montrait clairement, entre autres choses, que le délinquant avait suivi une thérapie intensive à ses propres frais27 et qu’il existait une preuve « claire et indiscutable », établie notamment par le Service correctionnel du Canada, que M. Getkate n’avait jamais cessé, ni eu l’intention de cesser, de considérer le Canada comme son lieu de résidence permanente28. Enfin, le juge Kelen a fait observer que l’emploi de l’expression « menace pour la sécurité du Canada » avait toujours été limité aux menaces de terrorisme et de guerre en général contre le Canada ou aux menaces pour la sécurité de la population tout entière, et que si la menace pour la sécurité du Canada était simplement le risque de voir le délinquant récidiver, un tel facteur pourrait bien s’appliquer à tout détenu qui sollicite un transfèrement29. Comme les motifs invoqués par le Ministre allaient « à l’encontre de la preuve ainsi que de l’évaluation et des recommandations de son propre ministère », la demande de M. Getkate a été renvoyée au Ministre pour une nouvelle décision30.
Enfin, dans l’affaire DiVito c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile) 31, le Ministre avait rejeté une demande de transfèrement parce que : « le détenu a[vait] été identifié comme étant un membre du crime organisé condamné pour un délit comprenant une quantité importante de drogues » et que « la nature du délit ainsi que les affiliations du détenu suggèrent que le retour du délinquant au Canada pourrait constituer une menace pour la sécurité du Canada et la sûreté des Canadiens 32 ». À l’issue du contrôle judiciaire, le juge Harrington a fait état de « renseignements provenant de la GRC suggérant que M. DiVito est un membre du crime organisé traditionnel 33 ». Même compte tenu d’un avis contraire, à savoir que M. DiVito « ne constituerait pas une menace à la sécurité du Canada », et malgré le rapport du Service correctionnel du Canada selon lequel « le transfert de monsieur DiVito des États-Unis vers le Canada […] serait extrêmement bénéfique 34 », le juge Harrington a confirmé que la décision du Ministre était raisonnable 35.
Dans d’autres décisions récentes dans le cadre d’un contrôle judiciaire, le juge a soit confirmé le refus du Ministre de consentir au transfèrement 36 ou renvoyé la décision au Ministre pour une nouvelle décision parce que celui-ci avait commis une erreur ou n’avait pas donné de motifs suffisants 37, en particulier lorsqu’il n’avait pas suivi l’avis du Service correctionnel du Canada 38.
Un argument invoqué à plus d’une reprise est que la LTID contrevient au paragraphe 6(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, selon lequel « [t]out citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir 39. »
Le cas le plus souvent cité à l’appui de cet argument est l’affaire Van Vlymen c. Canada (Solliciteur général) 40, antérieure à la LTID. La demande de transfèrement de M. Van Vlymen a été approuvée par l’entité étrangère, en l’occurrence les États-Unis, en janvier 1991, mais le Canada n’a consenti au transfèrement qu’en mars 2000, après le début du procès intenté par M. Van Vlymen 41. Le juge Russell, de la Cour fédérale, a conclu que le Canada avait refusé ou retardé le processus de transfèrement de sorte que M. Van Vlymen s’était vu privé de son droit prévu à l’article 6 de la Charte entre janvier 1991 et mars 2000 42. Le juge a également affirmé que la conduite du Canada constituait « une violation manifeste de l’article 7 de la Charte [« Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. »] et un manquement manifeste à l’obligation qu’il avait en common law d’agir équitablement dans l’administration de la demande de transfèrement [de M. Van Vlymen] 43 ».
Dans plusieurs décisions subséquentes, la Cour fédérale a cependant établi une distinction par rapport à cette affaire et conclu que les dispositions de la LTID actuelle faisant l’objet de contestations semblables n’étaient pas inconstitutionnelles 44.
Dans l’affaire Kozarov, par exemple, le juge Harrington a rejeté l’argument constitutionnel, indiquant que M. Kozarov avait, en qualité de citoyen canadien, le droit absolu de rentrer au pays après avoir purgé sa peine et que, si le Ministre avait consenti au transfèrement, M. Kozarov n’aurait pas pu à son arrivée au Canada se prévaloir immédiatement de sa liberté de quitter le pays 45. De l’avis du juge, il n’était pas question de la liberté de circulation, mais plutôt « du transfert de la surveillance de l’exécution d’une peine 46 ». Le juge Harrington a établi une distinction par rapport à l’affaire Van Vlymen au motif que dans celle-ci « [l]’omission du ministre de rendre une décision dans un délai raisonnable a été un facteur déterminant », et non la constitutionnalité des dispositions législatives mêmes 47.
De façon analogue, dans l’affaire Getkate, le juge Kelen a indiqué que la cause Van Vlymen constituait nettement un « cas d’espèce » et que « la décision Kozarov est davantage à propos en ce qui concerne l’interaction de l’article 6 de la Charte et de la disposition de la Loi 48 ». Le juge Kelen a conclu que le droit de M. Getkate d’entrer au Canada et d’en sortir était restreint pendant son incarcération, aux États-Unis ou au Canada, et que le fait de consentir automatiquement au transfèrement ne respecterait pas l’accord international, « qui n’autorise le transfèrement que pour favoriser la réadaptation du détenu 49 ».
Des juges de la Cour fédérale ont également rejeté l’argument constitutionnel dans des causes plus récentes 50 et la Cour d’appel fédérale a récemment déterminé que les dispositions contestées sont constitutionnelles 51.
La LTID a actuellement pour objet de « faciliter l’administration de la justice et la réadaptation et la réinsertion sociale des délinquants en permettant à ceux-ci de purger leur peine dans le pays dont ils sont citoyens ou nationaux » (art. 3). L’article 2 du projet de loi C-5 modifie cet objet en ajoutant la notion de sécurité publique : « La présente loi a pour objet de renforcer la sécurité publique et de faciliter l’administration de la justice et la réadaptation et la réinsertion sociale des délinquants en permettant à ceux-ci de purger leur peine dans le pays dont ils sont citoyens ou nationaux. » Cependant, certains observateurs doutent du bien-fondé de cette modification puisque, à leur avis, les transfèrements internationaux renforcent déjà la sécurité publique en contribuant à la réadaptation des pires délinquants, qui seraient fort probablement déportés au Canada une fois leur peine terminée52. De façon analogue, l’expression « administration de la justice » dans l’article énonçant l’objet de la LTID a été interprétée judiciairement comme étant suffisamment large pour englober les considérations relatives à la sécurité publique 53.
Actuellement, le paragraphe 10(1) de la LTID précise que le Ministre doit tenir compte des facteurs suivants pour décider s’il consent au transfèrement au Canada du délinquant canadien :
- le retour au Canada du délinquant peut constituer une menace pour la sécurité du Canada;
- le délinquant a quitté le Canada ou est demeuré à l’étranger avec l’intention de ne plus considérer le Canada comme le lieu de sa résidence permanente;
- le délinquant a des liens sociaux ou familiaux au Canada;
- l’entité étrangère ou son système carcéral constitue une menace sérieuse pour la sécurité du délinquant ou ses droits de la personne.
Le Ministre est aussi tenu, aux termes du paragraphe 10(2), de tenir compte des facteurs ci-après pour décider s’il consent au transfèrement du délinquant canadien ou étranger :
- à son avis, le délinquant commettra, après son transfèrement, une infraction de terrorisme ou une infraction d’organisation criminelle, au sens de l’article 2 du Code criminel;
- le délinquant a déjà été transféré en vertu de la présente loi ou de la Loi sur le transfèrement des délinquants, chapitre T-15 des Lois révisées du Canada (1985).
L’article 3 du projet de loi lève l’obligation faite au Ministre de considérer ces facteurs (« Le ministre tient compte [...] »), pour laisser cette considération à sa discrétion (« Le ministre peut tenir compte [...] »)54. Le même article modifie également les alinéas 10(1)a), b) et d) par l’ajout des termes « le fait que, à son avis » au début de l’alinéa. Cette modification semble introduire un élément de subjectivité dans l’évaluation du Ministre, advenant qu’il décide de considérer ou non un de ces facteurs55. Comme l’alinéa 10(1)c) – le fait que le « délinquant a des liens sociaux ou familiaux au Canada » – n’est pas modifié de la même manière, on peut présumer qu’il s’agit d’un facteur plus objectif 56. Le Comité permanent de la Sécurité publique et nationale de la Chambre des communes a amendé le projet de loi pour supprimer les trois fois où apparaissait l’expression « à son avis » dans les amendements qu’il était proposé d’apporter aux facteurs énoncés au paragraphe 10(1). Le Comité a également amendé le projet de loi pour obliger le Ministre à tenir compte des facteurs prévus au paragraphe 10(1) (« doit tenir compte »), bien que les facteurs exposés au paragraphe 10(2) amendé soient laissés à la discrétion du Ministre (« peut tenir compte »).
Enfin, l’article 3 ajoute au paragraphe 10(1) d’autres facteurs pour prise en compte par le Ministre lorsqu’il est appelé à décider de consentir ou non à rapatrier un délinquant canadien :
Certains ont dit craindre que le facteur de reconnaissance de la responsabilité incite des innocents à se déclarer coupables « pour éviter de devoir séjourner dans une prison étrangère »57.
Le Comité permanent de la sécurité publique et nationale de la Chambre des communes a amendé le projet de loi également en ce qui concerne ces facteurs. D’abord, l’expression « à son avis » a été retirée des nouveaux facteurs à prendre en considération, puis les facteurs concernant la participation à des programmes de réhabilitation et le fait que le délinquant ait reconnu sa responsabilité concernant l’infraction, ainsi que « tout autre facteur qu’il [le Ministre] juge pertinent » ont été supprimés du projet de loi. Enfin, un aspect « temporel » a été ajouté à deux des nouveaux facteurs 58. Le projet de loi amendé précise que le Ministre tiendra compte du « fait que le retour du délinquant au Canada, pendant qu’il purge sa peine, mettra en péril la sécurité publique » et du « fait que le délinquant est susceptible, après son transfèrement, de continuer à commettre des activités criminelles, pendant qu’il purge sa peine ». Autrement dit, la période pour laquelle le Ministre doit tenir compte de la sécurité publique et de l’activité criminelle est celle pendant laquelle le délinquant purge sa peine et non celle qui suit la fin de sa peine.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(259 ko, 14 pages), publication no LS-469F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 16 février 2004. [ Retour au texte ] (618 ko, 13 pages), p. 3. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement