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Le projet de loi C-25 : Loi concernant les régimes de pension agréés collectifs et apportant des modifications connexes à certaines lois (titre abrégé : « Loi sur les régimes de pension agréés collectifs ») a été déposé à la Chambre des communes par le ministre des Finances et lu pour la première fois le 17 novembre 2011.
Comme l’énonce son sommaire, le projet de loi :
vise à établir un cadre juridique pour l’institution et la gestion des régimes de pension agréés collectifs qui seront accessibles à des salariés et à des travailleurs autonomes et permettront la mise en commun des fonds provenant des comptes des participants au régime afin de réduire les coûts associés à la gestion des placements et du régime.
En plus de créer une nouvelle loi, le projet de loi modifie la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, et la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières.
Selon le ministère des Finances, les régimes de pension agréés collectifs (RPAC) :
sont l’aboutissement de plusieurs années de collaboration, de recherche et de consultations des ministres des Finances du Canada afin de trouver les meilleures façons d’assurer la solidité à long terme du système de revenu de retraite du Canada 1.
Puisqu’il s’agit d’une forme de collaboration entre les gouvernements fédéral et provinciaux, le Ministère considère que « des lois habilitantes provinciales devront être adoptées pour que le cadre puisse devenir pleinement opérationnel 2 ».
Le gouvernement canadien affirme être à l’étape de l’élaboration des règles fiscales qui s’appliqueront aux RPAC et annonce qu’une version provisoire de ces règles sera diffusée pour lui permettre de recueillir des commentaires. Selon le gouvernement, ces règles s’appliqueront tant aux régimes sous réglementation fédérale qu’aux régimes sous réglementation provinciale 3.
Le système de revenu de retraite au Canada s’appuie sur une responsabilité partagée entre les secteurs public et privé et comporte des volets obligatoires et facultatifs 4. En somme, le système canadien est composé des trois grands ensembles suivants :
En 2009, les différents ministres des Finances ont mis sur pied un Groupe de travail fédéral-provincial en lui confiant la tâche d’examiner le niveau adéquat de revenu de retraite au Canada 6. Selon le rapport du groupe, le système canadien de revenu de retraite « fonctionne bien dans l’ensemble et procure aux Canadiens un niveau de vie adéquat à la retraite 7 ». Cependant, le groupe a constaté le risque que les ménages canadiens, surtout ceux à faible ou moyen revenu, n’épargnent pas suffisamment en prévision de la retraite. Ce risque pourrait être alimenté par certains facteurs, comme la baisse du taux de participation aux RPA et aux REER 8.
C’est ainsi qu’en 2010, les ministres des Finances canadiens se sont entendus pour présenter un nouveau type de régime de pension de portée générale qui serait administré par le secteur privé - les RPAC - afin de combler les lacunes actuelles du système de revenu de retraite 9. Selon le ministère fédéral des Finances :
les RPAC combleront ces lacunes en offrant aux employeurs, aux employés et aux travailleurs autonomes un nouveau mécanisme de pension à cotisations déterminées accessible, d’envergure et peu coûteux. Ils permettront aux personnes qui ne participent en ce moment à aucun régime de pension parrainé par un employeur, comme les travailleurs autonomes et les employés des entreprises qui n’offrent pas de régime de pension, de recourir à cette nouvelle option 10.
Le projet de loi C-25 comprend 95 articles. La description qui suit met l’accent sur certains aspects du projet de loi plutôt que de passer en revue toutes ses dispositions.
L’article 2 définit 18 termes. Parmi ceux-ci, la notion-clé d’« administrateur » s’entend du titulaire d’un permis délivré au titre de l’article 11 ou de l’entité désignée par le surintendant des institutions financières en vertu du paragraphe 21(1).
Le « ministre » désigne le ministre des Finances du Canada, le « participant » est « toute personne détenant un compte au titre d’un régime de pension agréé collectif » et le « régime de pension agréé collectif » est défini par renvoi à l’article 12.
On entend par « surintendant » le surintendant des institutions financières, « nommé aux termes de l’article 5 de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières ».
Le surintendant des institutions financières dirige le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, qui « a été mis sur pied en vue d’accroître la confiance du public à l’égard du système financier canadien 11 » et qui est « le principal organisme de surveillance et de réglementation des institutions de dépôts, des sociétés d’assurances et des régimes de retraite privés fédéraux 12 ».
Les paragraphes 4(2.1) et 4(3) de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières 13 définissent le rôle du Bureau du surintendant des institutions financières à l’égard des régimes de pension :
(2.1) Le Bureau poursuit, à l’égard des régimes de pension, les objectifs suivants :
a) superviser les régimes de pension pour s’assurer du respect des exigences minimales de capitalisation, des autres exigences prévues par la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension et ses règlements d’application et des exigences découlant de l’application de ces textes;
b) aviser sans délai l’administrateur du régime qui n’est pas conforme aux exigences visées à l’alinéa a) et prendre les mesures pour corriger la situation sans plus attendre ou forcer l’administrateur à les prendre;
c) inciter les administrateurs de régimes de pension à se doter de politiques et de procédures pour contrôler et gérer le risque.
(3) Le Bureau s’efforce, dans la poursuite de ses objectifs, de protéger, d’une part, les droits des déposants, souscripteurs et créanciers des institutions financières en tenant compte de la nécessité pour celles-ci de faire face à la concurrence et de prendre des risques raisonnables et, d’autre part, ceux des participants, actuels ou anciens, des régimes de pension et de toute autre personne ayant droit à une prestation de pension ou à un remboursement au titre des régimes.
L’article 3 prévoit que le projet de loi C-25 :
a pour objet d’établir un cadre juridique pour l’institution et la gestion d’un type de régime de pension accessible à des salariés et à des travailleurs autonomes et permettant la mise en commun des fonds provenant des comptes des participants au régime afin de réduire les coûts associés à la gestion des placements et du régime.
L’article 4 circonscrit le champ d’application du projet de loi en se référant à la définition d’« emploi visé ».
Les articles 5 à 9 permettent au Ministre de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux avec une ou plusieurs provinces, selon le cas. Un accord bilatéral (art. 5) peut autoriser :
a) l’autorité de surveillance réglementaire de la province à exercer toute attribution que la présente loi confère au surintendant;
b) le surintendant à exercer toute attribution de cette autorité.
Un accord multilatéral (art. 6 à 8) peut également être conclu par le Ministre, avec l’approbation du gouverneur en conseil, afin de traiter de toute question liée aux RPAC qui sont assujettis à la législation d’au moins l’une des provinces concernées. L’accord multilatéral ainsi conclu peut notamment (par. 6(2)) :
Le Ministre doit par ailleurs déposer tout accord multilatéral devant le Parlement (par. 6(3)), faire publier l’accord, de même qu’une modification, une dénonciation ou une résiliation éventuelle de cet accord, dans la Gazette du Canada (par. 6(4)), et rendre l’accord accessible au public sur Internet (par. 6(5)).
Le paragraphe 7(1) prévoit que les dispositions de l’accord multilatéral (à l’exception de celles soustraites par règlement à l’application de ce paragraphe) ont force de loi pendant la période où l’accord s’applique à l’égard des RPAC et sont exécutoires, durant cette période, comme si elles faisaient partie de la loi. Quant au paragraphe 7(2), il précise qu’en cas d’incompatibilité, les dispositions de l’accord multilatéral qui ont force de loi l’emportent sur les dispositions de la loi et des règlements.
L’article 8 dispose que c’est la Cour fédérale qui est compétente en matière de révision judiciaire d’une décision de l’autorité de surveillance réglementaire d’une province désignée prise en vertu d’un accord multilatéral et portant sur l’application de la loi (par. 8(1)). La Cour fédérale n’a cependant pas compétence en matière de révision judiciaire d’une décision du surintendant (par. 8(2)).
Le Ministre peut également conclure un accord sur la création et le fonctionnement d’une association d’autorités de surveillance avec une province désignée par règlement (art. 9).
L’article 10 précise que, sous l’autorité du Ministre, c’est le surintendant qui est chargé de l’application de la loi proposée. L’article 11 attribue au surintendant le pouvoir de délivrer un permis d’administrateur à une personne morale qui satisfait aux conditions réglementaires.
Le projet de loi prévoit la possibilité pour le surintendant d’agréer un régime à titre de RPAC si ce régime est conforme aux dispositions de la loi et des règlements. L’article 12 prévoit les régimes existants qui ne peuvent être agréés.
Les articles 14 à 26 prévoient le rôle de l’administrateur et l’étendue de ses obligations envers le surintendant, les employeurs et les participants.
L’administrateur d’un RPAC est notamment tenu d’assurer la gestion du régime et de l’actif de celui-ci et de déposer auprès du surintendant tous les documents requis (art. 16). L’administrateur gère le RPAC et l’actif de celui-ci en qualité de fiduciaire des participants (par. 22(1)) et il doit agir avec autant de soin que le ferait une personne prudente relativement aux biens d’autrui, et avec toute la diligence et la compétence dont il fait preuve ou devrait faire preuve, compte tenu de son entreprise (par. 22(2)).
L’article 23 prévoit que le RPAC peut permettre au participant d’effectuer des choix en matière de placement parmi les options de placement offertes par l’administrateur (par. 23(1)). Dans ce cas, l’administrateur offre aux participants des options de placement à divers niveaux de risque et de rendement escompté qui permettraient à une personne prudente de créer un portefeuille de placements approprié en matière d’épargne-retraite (par. 23(2)).
L’article 26 précise que le RPAC offert par l’administrateur doit être peu coûteux, notion abordée à l’alinéa 76(1)j), selon lequel le gouverneur en conseil peut, par règlement, établir des critères permettant de décider si un régime de pension agréé collectif est peu coûteux pour l’application de l’article 26.
Les articles 27 à 33 prévoient le rôle de l’employeur au regard d’un RPAC et ses obligations à cet égard envers l’administrateur et les participants. L’article 28 empêche la discrimination en disposant que l’employeur qui conclut un contrat avec un administrateur en vue d’offrir un régime de pension agréé collectif à une catégorie de salariés est tenu de l’offrir à tous les salariés appartenant à cette catégorie.
Les articles 34 à 36 encadrent la possibilité pour le surintendant de prendre certaines mesures visant un administrateur, un employeur ou toute autre personne, lorsqu’il constate des pratiques contraires aux pratiques commerciales ou financières exemplaires concernant un RPAC, ou lorsqu’il estime que ce dernier, ou sa gestion, n’est pas conforme aux dispositions de la loi ou des règlements.
L’article 37 permet à un administrateur de s’opposer à la décision du surintendant concernant l’avis prévu au paragraphe 12(5) motivant un refus d’agrément, ou la révocation d’un agrément et l’annulation d’un certificat correspondant prévues à l’article 36. L’article 38 lui permet de faire appel à la Cour fédérale de la décision du surintendant de refuser l’avis d’opposition.
Selon les conditions de participation à un RPAC prévues notamment à l’article 39, le salarié admissible occupe un emploi visé, dont le contrat prévoit qu’il travaille à temps plein pour un employeur et qui appartient à une catégorie de salariés en faveur de laquelle celui-ci offre un RPAC. En outre, l’article 39 prévoit que ce salarié participe à ce régime, sauf s’il a mis fin à sa participation au titre du paragraphe 41(5) ou y a renoncé en raison de ses croyances religieuses.
L’article 45 prévoit que les taux de cotisation des participants à un RPAC, y compris leurs augmentations, sont établis par l’administrateur, qui est tenu d’en informer les participants (par. 45(1)). Ces derniers ont toutefois le loisir, à condition de respecter les règlements et d’en aviser l’administrateur, d’établir leur taux de cotisation à 0 % (par. 45(2)).
L’article 47 précise ce que doit prévoir un RPAC en ce qui concerne ses fonds et la possibilité pour un participant de les retirer.
Les articles 48 à 51 prévoient qu’un RPAC peut permettre à un participant « ayant atteint l’âge réglementaire établi pour l’application du présent article » de choisir de recevoir des paiements variables sur les fonds qu’il détient dans son compte (art. 48) et les modalités entourant le versement de ces paiements variables dans certaines situations (art. 49 à 51).
L’article 52 prévoit ce qui advient des fonds détenus dans le compte d’un participant en cas de décès. En règle générale, l’époux ou le conjoint de fait aura droit aux fonds détenus dans le compte du participant décédé. En l’absence de conjoint survivant, les fonds détenus seront versés au bénéficiaire désigné ou à la succession, selon le cas.
L’article 53 prévoit ce qui advient des fonds détenus dans le compte d’un participant en cas de divorce, d’annulation du mariage, de séparation ou d’échec de l’union de fait et assure la correspondance avec le droit provincial en ce qui a trait à la répartition des biens. Cette répartition des biens se fait soit par ordonnance d’un tribunal, soit par accord entre les parties.
L’article 54 énumère les personnes qui peuvent transférer ou utiliser les fonds détenus dans un compte au titre d’un RPAC, alors que l’article 55 prévoit les conditions selon lesquelles un administrateur peut transférer les fonds détenus dans le compte d’un participant au titre d’un RPAC à un compte visé par règlement.
L’article 56 interdit la discrimination sexuelle en disposant que le montant des cotisations du participant prévues par le régime est déterminé sans égard à son sexe, ni à celui de son époux ou conjoint de fait ou de son ex-époux ou ancien conjoint de fait.
L’article 57 dit que tout RPAC doit prévoir que chaque participant et employeur participant reçoit, selon ce que précise le règlement :
Selon ce que précise le règlement encore une fois, chaque participant reçoit, dans les 45 jours suivant la fin de chaque année ou dans tout délai supérieur accordé par le surintendant, un relevé indiquant :
Les dispositions subséquentes de cet article détaillent les modalités de l’obligation incombant à l’administrateur en ce qui a trait à la transmission de documents, y compris le fait de devoir fournir les documents visés moyennant des frais raisonnables, qu’il fixe (par. 57(2)).
Les articles 58 à 60 prévoient les obligations en matière de renseignements qui incombent à l’administrateur et à l’employeur (art. 60) à l’égard du surintendant. L’administrateur d’un RPAC doit notamment déposer auprès du surintendant, annuellement ou à tout autre intervalle ou moment fixé par ce dernier, un état relatif au régime contenant les renseignements réglementaires.
Les modalités entourant la fin d’un RPAC sont prévues aux articles 61 et 62. L’article 61 dispose que seuls le surintendant ou l’administrateur peuvent mettre fin à un régime de pension agréé collectif. L’article 62 prévoit notamment une présomption selon laquelle la révocation de l’agrément d’un RPAC est réputée en constituer la cessation (par. 62(1)).
Les articles 63 à 74 contiennent des dispositions générales, qui visent notamment à harmoniser la loi avec le droit provincial (art. 63), à apporter des précisions d’ordre technique concernant la communication d’information (art. 64 et 65), la procédure entourant les directives du surintendant devant la Cour fédérale (art. 66 et 67), les pouvoirs du surintendant (art. 68 et 69), et la portée des accords concernant un RPAC (art. 71 à 73).
Notons que l’article 68 prévoit que le surintendant peut, en plus de toute autre mesure à sa disposition, intenter, au même titre qu’un participant, des poursuites, relativement à un régime de pension agréé collectif, contre l’administrateur, l’employeur ou toute autre personne.
L’article 74 précise que la Loi sur les textes réglementaires ne s’applique pas aux directives données par le surintendant au titre de la loi proposée.
L’article 75 contient des dispositions pénales qui créent une infraction lorsqu’une personne contrevient à la loi, aux règlements ou à une directive donnée par le surintendant au titre de la loi (al. 75(1)a)), ou lorsqu’elle commet un des actes énumérés dans l’intention de se soustraire à l’application de la loi ou des règlements (al. 75(1)b) à d)).
Le paragraphe 75(2) prévoit un motif de disculpation : « Nul ne peut être déclaré coupable de l’infraction prévue à tel des alinéas (1)a) ou d) s’il prouve qu’il a pris toutes les précautions voulues pour prévenir sa perpétration. »
Le paragraphe 75(3) prévoit les peines, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Dans le cas d’une personne physique, cette peine peut prendre la forme d’une amende maximale de 100 000 $ et d’un emprisonnement maximal d’un an, ou de l’une de ces peines (al. 75(3)a)). Dans le cas d’une personne morale ou d’un autre organisme, la peine peut prendre la forme d’une amende maximale de 500 000 $ (al. 75(3)b)). Les paragraphes subséquents de l’article prévoient les modalités relatives à ces infractions et peines.
Le paragraphe 76(1) délègue au gouverneur en conseil l’autorité voulue pour, par règlement :
a) régir les modalités de délivrance des permis d’administrateur et les méthodes de recouvrement des coûts connexes ainsi que le nombre de régimes de pensions agréés collectifs qu’un administrateur peut offrir et leur portée;
b) désigner toute province où est en vigueur une législation comparable à la présente loi;
c) régir la mise en oeuvre d’un accord multilatéral;
d) soustraire un accord multilatéral ou telle de ses dispositions à l’application du paragraphe 7(1);
e) régir la gestion et le placement des fonds détenus dans les comptes des participants, y compris la manière dont ils sont détenus;
f) régir le processus par lequel l’administrateur offre des options de placement et le processus pour effectuer des choix parmi ces options;
g) régir les options de placement offertes par l’administrateur;
h) préciser les circonstances dans lesquelles l’administrateur peut modifier les choix de placement d’un participant;
i) préciser les circonstances dans lesquelles des incitatifs peuvent être donnés ou offerts par l’administrateur ou exigés ou acceptés par l’employeur et les types d’incitatifs autorisés;
j) établir des critères permettant de décider si un régime de pension agréé collectif est peu coûteux pour l’application de l’article 26;
k) régir la façon dont l’employeur effectue des versements à l’administrateur et la fréquence de ceux-ci;
l) prévoir la forme et le contenu des avis visés par la présente loi, la façon de les donner et les délais applicables;
m) régir l’établissement du taux de cotisation à zéro pour cent prévu au paragraphe 45(2);
n) prévoir les circonstances dans lesquelles l’administrateur et le participant peuvent retirer des fonds détenus dans le compte de ce dernier;
o) définir « invalidité » pour l’application de l’alinéa 47(2)a);
p) régir les paiements variables;
q) régir le transfert, par l’administrateur, de fonds détenus dans le compte d’un participant;
r) régir la répartition des fonds détenus dans les comptes d’un régime de pension agréé collectif en liquidation;
s) prévoir toute mesure utile à l’application des articles 64 et 65, notamment les circonstances dans lesquelles les documents électroniques sont réputés avoir été fournis ou reçus ainsi que le lieu et le moment où ils sont réputés l’avoir été;
t) soustraire à l’application des paragraphes 64(1) et (3) telle obligation de fournir une information à une personne imposée sous le régime de la présente loi;
u) prendre toute autre mesure d’ordre réglementaire prévue par la présente loi;
v) prendre toute autre mesure d’application de la présente loi.
Le gouverneur en conseil peut également exclure des emplois visés par règlement (par. 76(2)). Les règlements en question peuvent être d’application générale ou viser plus spécifiquement un ou plusieurs RPAC (par. 76(3)).
L’article 77 traite de l’incorporation d’un document par renvoi dans un règlement pris en vertu de la loi.
L’article 78 prévoit qu’à la fin de chaque exercice, le surintendant présente au Ministre, dans les meilleurs délais, pour dépôt devant chaque Chambre du Parlement dans les 15 premiers jours de séance de celle-ci suivant sa réception, un rapport relatif à l’application de la présente loi au cours de cet exercice.
Le fait de créer les RPAC entraîne des modifications à la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, à la Loi canadienne sur les droits de la personne, à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension, et à la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières.
Les articles 79 à 81 modifient la Loi sur la faillite et l’insolvabilité afin de tenir compte des sommes qu’un employeur serait tenu de verser à l’égard d’un RPAC.
Dans le même sens, l’article 82 modifie la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies afin de tenir compte des sommes qu’un employeur serait tenu de verser à l’égard d’un RPAC.
L’article 83 empêche le fait que les modalités d’un RPAC prévoient le versement de paiements variables ou le transfert de fonds à des âges déterminés d’être considéré comme un acte discriminatoire au sens de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
Les articles 84 à 89 modifient la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension pour prendre en compte la création des RPAC.
Les articles 90 à 93 modifient la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières afin de tenir compte du rôle confié par la loi proposée au surintendant et du Bureau du surintendant des institutions financières à l’égard des RPAC.
L’article 94 prévoit, à des fins de coordination, des modifications à la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières au moment où d’autres dispositions entreront en vigueur.
L’article 95 prévoit que la loi entre en vigueur à la date fixée par décret.
Le projet de loi C-25 a été qualifié dans les médias d’inoffensif 14 et de dénué de controverse 15. Les partis d’opposition ont affirmé que le projet de loi ratait sa cible 16, qu’il était redondant 17, ou encore qu’il constituait une solution superficielle 18. Certains sont d’avis qu’il représente une tentative modeste de réformer les régimes de pension 19, alors que la population bénéficierait davantage d’augmentations des prestations et des bénéfices en vertu du RPC et du RRQ 20.
Keith Ambachtsheer et Edward Waitzer, de l’Institut C.D. Howe, ont avancé que, dans leur forme actuelle, les RPAC n’atteindraient pas leur objectif consistant à faire augmenter les cotisations des employeurs à des régimes de pension pour les travailleurs qui n’en bénéficient pas 21. Ces auteurs se sont prononcés sur trois enjeux liés au régime proposé par le projet de loi. À leur avis :
Selon l’économiste Rhys Kesselman de l’Université Simon Fraser, la principale lacune du projet de loi réside dans le fait que le régime proposé soit volontaire et que les salariés puissent décider de ne pas y participer. Par conséquent, les RPAC ne les forceront pas à épargner de la même façon que le RPC ou le RRQ 23.
Un sondage de Léger Marketing met en évidence un autre point de vue en signalant que les deux tiers des petites entreprises canadiennes ont exprimé un intérêt pour les RPAC. Le projet du gouvernement fédéral a par ailleurs reçu le soutien des institutions financières, qui pourraient accroître leur présence sur le lucratif marché de l’épargne-retraite en administrant les RPAC 24.
L’Institut C.D. Howe a également recommandé, dans un autre rapport, que les pensions des parlementaires passent d’un régime à prestations déterminées à un régime de contributions déterminées semblable aux RPAC proposés par le gouvernement dans le projet de loi C-25 25.
D’autres commentateurs favorables aux RPAC ont estimé que ceux-ci devraient avoir à tout le moins un effet positif sur l’amélioration de la couverture des régimes de pension, particulièrement en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises qui ne se seraient jamais engagées dans le dédale administratif et les obligations découlant des régimes de pension agréés traditionnels 26.
Il reste à voir quel impact réel auront les RPAC sur le système de revenu de retraite au Canada, étant donné que le projet de loi C-25 s’applique surtout aux travailleurs d’entreprises sous réglementation fédérale et que les provinces auront encore à adopter leurs propres lois habilitantes afin d’en permettre la mise en œuvre complète 27. D’éventuels accords bilatéraux ou multilatéraux entre les gouvernements fédéral et provinciaux devront s’harmoniser avec les autres éléments du système de revenu de retraite canadien en place 28.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(337 Ko, 29 pages), L.R.C., 1985, ch. 18 (3e suppl.), art. 3.1. [ Retour au texte ] (160 Ko, 7 pages) », e-brief, C.D. Howe Institute, 15 décembre 2011. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement