Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi S-11 : Loi concernant les produits alimentaires, et portant notamment sur leur inspection, leur salubrité, leur étiquetage, la publicité à leur égard, leur importation, leur exportation, leur commerce interprovincial, l’établissement de normes à leur égard, l’enregistrement de personnes exerçant certaines activités à leur égard, la délivrance de licences à ces personnes, l’établissement de normes relatives aux établissements où de telles activités sont exercées ainsi que l’agrément de tels établissements (titre abrégé : « Loi sur la salubrité des aliments au Canada ») a été présenté par l’honorable Claude Carignan, leader adjoint du gouvernement au Sénat, le 7 juin 2012, au cours de la première session de la 41e législature.
Le projet de loi regroupe la Loi sur l’inspection des viandes 1 (LIV), la Loi sur l’inspection du poisson 2 (LIP), la Loi sur les produits agricoles au Canada3 (LPAC) ainsi que les dispositions de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation 4 qui portent sur les aliments. Il uniformise également les pouvoirs d’inspection et d’application de la loi à l’égard de tous les produits alimentaires.
Le gouvernement a relevé plusieurs avantages que revêt le projet de loi pour l’industrie, notamment 5 :
Le gouvernement a également relevé plusieurs avantages que revêt le projet de loi pour les consommateurs, notamment 6 :
Le pouvoir de légiférer en matière de salubrité des aliments relève de deux grands chefs de compétence fédérale, ou pouvoirs attribués au gouvernement fédéral en vertu de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 18678. Le paragraphe 91(27) accorde au Parlement les pouvoirs en matière de droit criminel et le paragraphe 91(2) lui confère un pouvoir législatif exclusif sur la réglementation du commerce. La santé peut relever de plusieurs chefs de compétence en fonction du domaine concerné 9. Les tribunaux ont toutefois reconnu que les lois sur la salubrité des aliments peuvent être adoptées en vertu du pouvoir en matière de droit criminel 10. Par contre, les lois sur l’agriculture ont été adoptées en vertu du pouvoir fédéral sur le commerce 11. La responsabilité en matière de salubrité des aliments au niveau fédéral est partagée entre Santé Canada et Agriculture et Agroalimentaire Canada au moyen de diverses lois qui relèvent des compétences respectives de ces ministères.
Le projet de loi S-11 s’appuie sur les pouvoirs fédéraux en matière de droit criminel et de commerce. Le projet de loi est axé principalement sur le commerce : il prévoit des règlements visant les importations et les exportations, la vente et la publicité, et il range les aliments dans la catégorie des produits. Le projet de loi porte aussi sur des questions de santé : il contient des dispositions sur les rappels ainsi que la réglementation des normes de composition et d’étiquetage. De manière générale, la coexistence des pouvoirs en matière de commerce et de droit criminel ne crée pas de conflits de compétence, étant donné que le gouvernement fédéral est habilité à adopter une loi fondée sur plusieurs chefs de compétence 12. En fait, la Cour suprême du Canada a expressément reconnu que les lois fédérales en matière de salubrité des aliments peuvent être adoptées en vertu des compétences en matière de droit criminel et de commerce 13.
Au Canada, le régime de salubrité des aliments repose sur la Loi sur les aliments et drogues14. Appliquée conjointement par Santé Canada et l’ACIA, cette loi exige que tous les aliments vendus au Canada soient propres à la consommation humaine15 . Certains produits (produits laitiers, œufs en coquille ou transformés, légumes et fruits frais ou transformés, miel, sirop d’érable, bœuf, porc, volaille et poisson) sont également visés par d’autres lois comme la LIV, la LIP et la LPAC, dont l’application relève d’Agriculture et Agroalimentaire Canada.
Aux termes de la Loi sur les aliments et drogues, Santé Canada est chargé d’établir les règlements et les normes concernant la salubrité et la qualité nutritionnelle des aliments vendus au Canada. L’ACIA, qui relève du ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, est chargée d’appliquer les normes fixées par Santé Canada ainsi que de veiller au respect des lois sur le commerce applicables à certains produits alimentaires 16. L’ACIA exerce toutes les activités fédérales en matière d’inspection des aliments. Elle est également chargée d’assurer et de contrôler l’application de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation, qui s’applique à certains produits alimentaires vendus au Canada. L’ACIA assume aussi des responsabilités touchant la santé des animaux et la protection des végétaux. C’est une des rares agences au monde dont les responsabilités s’étendent sur toute la gamme du cycle alimentaire (tant avant qu’après la production agricole).
La base législative des pouvoirs de l’ACIA consiste en une série de lois disparates. Ces lois ont été présentées par différents ministères sur une longue période et certaines sont aujourd’hui désuètes 17. Les inspecteurs de l’ACIA tirent leurs pouvoirs d’inspection et d’application de la loi de la LIP, de la LIV, de la LPAC et de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation (lorsqu’elle concerne les aliments), ainsi que des lois fédérales suivantes 18 :
Au cours des dernières décennies, le gouvernement fédéral a essayé à plusieurs reprises de consolider et de renouveler le cadre législatif qui lui permet de contrôler la salubrité et l’inspection des aliments. Certaines de ces réformes visaient principalement la protection de la santé alors que d’autres étaient davantage axées sur l’agriculture.
Les lois sur la salubrité et l’inspection des aliments qui sont en vigueur actuellement varient considérablement pour ce qui est des pouvoirs attribués aux inspecteurs de l’ACIA. En 1997, l’année de sa création, l’ACIA a procédé à un examen de sa base législative. Par suite de cet examen, le projet de loi C-80 : Loi sur la salubrité et l’inspection des aliments au Canada a été présenté à la Chambre des communes en avril 1999 pour ensuite mourir au Feuilleton en raison de la prorogation du Parlement en octobre 1999. Des fonctionnaires de l’ACIA avaient fait remarquer à l’époque l’opposition suscitée par ce projet de loi, opposition qui découlait de la crainte que soient réduites les responsabilités du ministre de la Santé en matière de salubrité des aliments 28. On a estimé qu’il fallait mener d’autres consultations et conclu que le projet de loi C-80, dans sa forme initiale, était trop ambitieux et trop complexe 29.
L’ACIA a continué à préparer de nouvelles mesures législatives, et le projet de loi C‑27 : Loi sur le contrôle d’application des lois relevant de l’Agence canadienne d’inspection des aliments a été déposé en novembre 2004. Cette mesure législative visait à uniformiser les pouvoirs, les droits et les obligations de tous les inspecteurs de l’ACIA, pouvoirs, droits et obligations qui étaient dispersés à l’époque dans huit lois différentes : trois qui portaient sur les produits alimentaires (LIV, LIP et LPAC) et cinq, sur la santé des animaux et la protection des végétaux (Loi sur les semences, Loi relative aux aliments du bétail, Loi sur les engrais, Loi sur la santé des animaux et Loi sur la protection des végétaux). Le projet de loi C-27 aurait également accordé un certain nombre de nouveaux pouvoirs aux inspecteurs de l’ACIA, notamment celui de photographier des choses ou des lieux et celui de mettre un terme aux activités liées à la préparation d’un produit réglementé 30. Le projet de loi est finalement mort au Feuilleton avec la dissolution de la 38e législature en novembre 2005.
Le projet de loi S-11 reprend certains éléments du projet de loi C-27 pour ce qui est des pouvoirs des inspecteurs de l’ACIA, mais il existe quelques différences essentielles entre le projet de loi S-11 et ses deux prédécesseurs, les projets de loi C-80 et C-27 : le projet de loi S-11 ne vise pas les lois concernant la santé des animaux et la protection des végétaux et regroupe uniquement les pouvoirs d’inspection à l’égard des produits alimentaires.
En décembre 2007, le premier ministre a annoncé le Plan d’action pour assurer la sécurité des produits alimentaires et de consommation, qui visait à moderniser et à rationaliser le système canadien de salubrité des aliments. Le gouvernement a déclaré que ce programme quinquennal – qui devait prendre fin pendant l’exercice 2012-2013 – affecterait 489,4 millions de dollars au renforcement du régime de réglementation canadien en modifiant ou en remplaçant les mesures législatives désuètes en matière de santé et de salubrité 31. Le projet de loi S-11 reprend également certains objectifs du Plan d’action et vise ce qui suit :
- fournir à l’industrie alimentaire des directives supplémentaires pour l’aider à améliorer la salubrité des aliments tout au long de sa chaîne d’approvisionnement;
- améliorer la surveillance des produits alimentaires importés, en rendant les importateurs responsables de la salubrité des aliments qu’ils apportent au Canada 32.
L’ACIA est chargée du volet aliments du Plan d’action. L’ACIA a déjà commencé à mettre en œuvre quelques parties du Plan d’action et quelques-unes de ces mesures sont conformes à certaines dispositions du projet de loi S-11. Par exemple, l’Agence a déjà commencé à mettre sur pied un système de suivi pour renforcer la surveillance des aliments importés. La traçabilité est un autre élément nouveau prévu dans le projet de loi S-11 33. L’ACIA a également proposé un nouveau règlement destiné à améliorer la surveillance des produits alimentaires importés qui « ne sont pas déjà visés par des dispositions propres à des produits particuliers en vertu de la Loi sur les produits agricoles au Canada 34 ». Selon l’ACIA, le règlement proposé assujettirait les importateurs d’aliments à un régime de licence qui consisterait notamment à mettre en œuvre et à tenir à jour un plan écrit de contrôle préventif en matière de salubrité des aliments.
En outre, le Plan d’action « comprend à la fois un projet de modification de la Loi sur les aliments et drogues pour éliminer les aspects désuets de cette loi et de nouvelles mesures de programme pour l’amélioration du système de salubrité des aliments du Canada 35 ». Les modifications législatives proposées constituaient la base du projet de loi C-51, qui allait lui aussi mourir au Feuilleton.
Le projet de loi C-51 : Loi modifiant la Loi sur les aliments et drogues et d’autres lois en conséquence a été déposé à la Chambre des communes en avril 2008. Cette mesure législative n’a jamais été adoptée, mais la plupart des changements qu’elle devait mettre en œuvre ont été repris dans le projet de loi S-11. Le projet de loi C-51 proposait d’apporter d’importantes modifications à la Loi sur les aliments et drogues, soit le remplacement de certaines dispositions et l’ajout d’un grand nombre de nouvelles.
Le projet de loi C-51 a suscité une vive opposition parce qu’on craignait qu’il entraîne une surréglementation des produits de santé naturels 36. Le gouvernement a proposé de modifier le projet de loi pour répondre à ces préoccupations 37, mais celui-ci est mort au Feuilleton avec la dissolution de la 39e législature, le 7 septembre 2008, avant que ces modifications puissent être adoptées.
Les changements proposés par le projet de loi C-51 et repris dans le projet de loi S-11 sous une forme pratiquement identique concernent notamment l’altération des aliments, l’attribution de licences pour les aliments importés et les aliments transportés d’une province à l’autre, l’élargissement des pouvoirs des inspecteurs, le pouvoir de demander une injonction, les pouvoirs en matière de confiscation ainsi que les infractions et les sanctions.
À la différence du projet de loi C-51, le projet de loi S-11 ne modifie pas la Loi sur les aliments et drogues. Il comprend toutefois des dispositions qui touchent de nombreux domaines auxquels s’applique actuellement la Loi sur les aliments et drogues, notamment les normes relatives à la composition des aliments et à l’étiquetage des aliments, ainsi que les infractions liées aux aliments. Il est difficile de savoir quel sera l’effet du chevauchement éventuel du projet de loi S-11 et de la Loi sur les aliments et drogues. Le gouvernement a fait remarquer que cette loi continuera de s’appliquer aux aliments ayant été commercialisés exclusivement dans une province et « offrira une protection globale aux consommateurs contre tous les aliments impropres à la consommation 38 ».
À la suite d’une épidémie de listériose au Canada en 2008, le gouvernement fédéral a chargé une enquêteuse indépendante, Sheila Weatherill, d’examiner les facteurs ayant contribué à l’épidémie et de recommander une série de mesures visant à renforcer le système canadien de salubrité des aliments et à réduire le risque de maladies d’origine alimentaire. Dans son rapport de 2009, intitulé Rapport de l’enquêteuse indépendante sur l’éclosion de listériose de 2008 (appelé également le Rapport Weatherill), l’enquêteuse indépendante a signalé, notamment, la nécessité de prendre les mesures suivantes :
Il est possible qu’une réforme législative semblable en vigueur aux États-Unis dans ce domaine ait motivé en partie ce renouveau législatif au Canada en matière de salubrité des aliments. Le sénateur Donald Plett, qui a parrainé le projet de loi S-11, a signalé qu’il était important que l’industrie alimentaire canadienne adopte des mesures législatives et des pratiques d’inspection compatibles avec celles des partenaires commerciaux du Canada à l’étranger pour faciliter le commerce et rester compétitive sur le marché mondial 40. Les États-Unis ont présenté récemment de nouvelles mesures législatives visant à moderniser leur régime de salubrité des aliments; la Food Safety Modernization Act est entrée en vigueur en janvier 2012 41 et est appliquée par la Food and Drug Administration (FDA) 42. D’après la FDA, la nouvelle loi adopte une approche préventive plutôt que réactive relativement à la salubrité des aliments et contient de nouvelles dispositions concernant les inspections et les aliments importés.
Le projet de loi S-11 contient 111 articles. Il regroupe essentiellement les trois lois sur l’inspection dont l’application relève de l’ACIA – la LIV, la LIP et la LPAC – ainsi que les dispositions relatives aux aliments de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation. Le projet de loi interdit également plusieurs activités et maintient le Conseil d’arbitrage créé aux termes de la LPAC ainsi que la Commission de révision prévue par la LSAPAA. La description qui suit fait le sommaire de certains articles du projet de loi.
L’article 2 du projet de loi définit de nombreuses expressions utilisées dans le projet de loi, qui, pour la plupart, figurent déjà dans d’autres textes législatifs. Le projet de loi utilise toutefois une expression nouvelle et importante, celle de « produit alimentaire », qui s’entend d’un aliment au sens de la Loi sur les aliments et drogues, de tout ou partie d’un animal ou d’une plante dont un aliment, au sens de la Loi sur les aliments et drogues, peut provenir, ou toute chose « désignée » comme produit alimentaire par règlement 43.
L’article 4 du projet de loi interdit l’importation d’un produit alimentaire dont la vente est interdite en vertu de l’article 4 de la Loi sur les aliments et drogues. L’article 5 interdit la vente d’aliments qui ont fait l’objet d’un ordre de rappel visé au paragraphe 19(1) de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments (Loi sur l’ACIA). Le paragraphe 6(1) du projet de loi interdit à quiconque de fabriquer, de conditionner, d’emballer, d’étiqueter, de vendre, d’importer un produit alimentaire ou d’en faire la publicité, d’une manière fausse, trompeuse ou mensongère. L’étiquetage, l’emballage d’un produit alimentaire ou la publicité à son égard en contravention des règlements contreviennent au paragraphe 6(1) du projet de loi (par. 6(2) et (3) du projet de loi). Les articles 7, 8 et 9 du projet de loi prévoient des interdictions visant l’altération, la menace d’altération d’un produit et la création d’une fausse impression indiquant qu’un aliment a pu être altéré avec l’intention de le rendre nuisible à la santé humaine.
Les infractions relatives à l’altération ne faisaient pas partie auparavant du cadre canadien de salubrité des aliments. Le projet de loi C-51 contenait des infractions relatives à l’altération, mais étant donné qu’il n’a pas franchi l’étape de la deuxième lecture, ces infractions ne sont pas entrées en vigueur.
Les articles 10 à 13 du projet de loi établissent des interdictions visant la possession, l’expédition, le transport et la vente de produits alimentaires qui ont été importés ou destinés à l’être d’une province à une autre, de même que la publicité à l’égard de ceux-ci, à moins que la personne en question soit autorisée à le faire aux termes d’une licence ou d’un enregistrement, ou à moins que les exigences des règlements aient été satisfaites.
L’article 14 du projet de loi interdit l’utilisation de sceaux d’inspection ou de noms de catégorie, sauf autorisation réglementaire, ainsi que la publicité d’une chose qui porte un sceau d’inspection ou un nom de catégorie ou la vente d’une telle chose (par. 14(1)). Cette interdiction s’étend à toute indication susceptible d’être confondue avec un sceau d’inspection ou avec un nom de catégorie (par. 14(2)).
Les articles 15, 16 et 17 du projet de loi interdisent de tromper ou d’entraver quiconque exerce ses attributions en matière d’application sous le régime du projet de loi. L’article 15 interdit de faire une déclaration fausse ou trompeuse ou de fournir des renseignements faux ou trompeurs à quiconque exerce des attributions aux termes du projet de loi, notamment des déclarations trompeuses au sujet des demandes de licence ou d’enregistrement. L’article 16 interdit d’entraver l’action de quiconque exerce ses attributions. L’article 17 érige en infraction le fait de modifier, de falsifier ou de détruire des documents qui doivent être conservés, tenus à jour ou fournis aux termes du projet de loi, ainsi que le fait de modifier un document délivré sous le régime du projet de loi ou d’avoir en sa possession ou d’utiliser un tel document modifié. Le fait d’entraver l’action d’un fonctionnaire est, en règle générale, interdit aux termes de toutes les lois actuelles sur la salubrité des aliments, mais certaines de ces interdictions sont nouvelles, notamment celle de fournir des renseignements faux ou trompeurs dans le cadre des demandes de licence (interdiction qui ne se trouvait que dans le projet de loi C-51, qui n’a jamais été adopté) ainsi que celle d’avoir en sa possession ou d’utiliser des documents falsifiés.
L’article 18 crée une nouvelle interdiction visant la possession ou l’utilisation d’un document susceptible d’être confondu avec un document officiel délivré aux termes du projet de loi. L’article 19 précise que, sous réserve des règlements, les dispositions de la présente loi ne s’appliquent pas à la personne qui exerce une activité uniquement pour usage personnel. On ne retrouve aucune de ces dispositions dans les lois générales qui traitent des inspections et de la salubrité des aliments : la Loi sur les aliments et drogues, la LIV, la LIP, la LPAC et la Loi sur l’ACIA (ci-après « lois sur la salubrité des aliments »).
L’article 20 du projet de loi autorise le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire à procéder à l’enregistrement d’une personne ou à lui délivrer une licence, ou à faire les deux, pour l’autoriser à transporter un produit alimentaire visé par règlement, d’une province à une autre, ou à l’importer ou à l’exporter, ou à exercer des activités réglementées à l’égard de ce produit alimentaire. Les conditions de l’enregistrement et de la délivrance de licences peuvent être fixées par règlement et sont sujettes aux conditions additionnelles que le Ministre estime indiquées. Pour la première fois, le projet de loi S-11 déclare expressément que ces enregistrements et licences sont incessibles (par. 20(5)).
Au sens du projet de loi, un établissement se dit d’un lieu, y compris un véhicule, où se fait la fabrication, le conditionnement, l’entreposage, l’emballage ou l’étiquetage d’un produit alimentaire. L’article 21 autorise le Ministre à agréer un établissement pour l’autoriser à exercer des activités réglementaires à l’égard d’un produit alimentaire visé par règlement, qui a été importé ou qui est destiné à être exporté ou transporté d’une province à une autre, ainsi qu’à agréer un établissement en tant que lieu où des aliments importés peuvent être expédiés pour permettre aux inspecteurs d’exercer leurs attributions en matière d’aliments. Le demandeur de l’agrément est réputé être le titulaire de l’agrément et il est tenu de respecter les conditions réglementaires ou celles que le Ministre estime indiquées (par. 21(2), (3) et (4)). L’agrément est incessible (par. 21(6)) et tous les produits alimentaires qui se trouvent dans un établissement agréé sont visés par le projet de loi (par. 21(7)). L’article 22 du projet de loi autorise le Ministre à modifier, à suspendre, à révoquer ou à renouveler tout enregistrement, agrément ou licence.
L’article 23 du projet de loi précise qu’il faut remettre à chaque inspecteur un certificat en la forme établie par le président de l’ACIA ou le président de l’Agence des services frontaliers du Canada. Sur demande, l’inspecteur est tenu de présenter son certificat au propriétaire de l’établissement dans lequel il souhaite entrer. L’article 24 attribue à l’inspecteur le pouvoir d’entrer dans un lieu et celui de vérifier que le projet de loi est respecté ou pour empêcher sa violation. La liste des pouvoirs accordés aux inspecteurs regroupe les pouvoirs qui leur sont conférés par la LIV, la LIP et la LPAC et leurs règlements respectifs. Les pouvoirs supplémentaires accordés aux inspecteurs par le projet de loi et qui ne font pas partie des lois actuelles sur la salubrité des aliments comprennent celui de mettre en marche les ordinateurs et d’examiner ou de copier des données, ou de demander que cela soit fait pour eux, le pouvoir d’utiliser du matériel de reprographie ou de demander des copies, le pouvoir de prendre des photographies ou de faire des enregistrements, le pouvoir d’ordonner à une personne de s’identifier, celui d’ordonner à une personne d’arrêter ou de reprendre une activité réglementée par le projet de loi, le pouvoir d’interdire ou de limiter l’accès à un lieu ou à une chose se trouvant dans le lieu, le pouvoir d’emporter toute chose se trouvant dans le lieu et celui d’ordonner à la personne qui est responsable d’un véhicule de l’immobiliser ou de le déplacer.
Enfin, le paragraphe 24(4) du projet de loi autorise l’inspecteur à être accompagné de personnes pour l’aider à exercer ses attributions; il autorise l’inspecteur et ses accompagnants à pénétrer dans une propriété privée, à l’exclusion d’une maison d’habitation, et d’y circuler (par. 24(5)), et d’exiger que toute personne se trouvant dans ce lieu prête à l’inspecteur toute assistance qu’il peut valablement exiger (par. 24(6)). L’article 25 accorde à l’inspecteur le pouvoir de saisir et de retenir toute chose dont il a des motifs raisonnables de croire qu’elle a servi ou a été obtenue en contravention du projet de loi.
Le paragraphe 26(1) du projet de loi énonce que l’inspecteur ne peut entrer dans une maison d’habitation qu’avec le consentement de l’occupant ou muni d’un mandat. Lorsque l’inspecteur vérifie le respect ou prévient le non-respect du projet de loi S‑11, l’article 27 l’autorise à ordonner à quiconque de lui fournir les documents, renseignements et échantillons qu’il précise.
L’article 28 du projet de loi interdit à quiconque de déplacer ou de modifier les choses saisies en vertu du projet de loi. L’article 29 décrit les pouvoirs que possède l’inspecteur à l’égard des choses saisies. Ces pouvoirs comprennent l’entreposage ou le déplacement de la chose saisie en un autre lieu aux frais du propriétaire ou de la personne qui a la charge de la chose saisie (al. 29a)), celui d’ordonner au propriétaire d’entreposer ou de déplacer la chose saisie (al. 29b)) ou si la chose est périssable ou si l’inspecteur est d’avis qu’elle présente un risque de préjudice à la santé humaine, d’en disposer. L’article 30 dispose que l’inspecteur donne mainlevée de la saisie de la chose en question s’il est convaincu que la chose est conforme au projet de loi et à ses règlements.
Si un inspecteur a des motifs raisonnables de croire qu’un produit alimentaire importé n’est pas conforme aux exigences des règlements ou a été importé en contravention du projet de loi ou des règlements, les paragraphes 32(1) et (2) du projet de loi autorisent l’inspecteur à donner un avis, soit en personne soit sous pli recommandé, au propriétaire, à l’importateur ou à toute autre personne responsable du produit alimentaire importé lui ordonnant de le retirer du Canada si cela est possible, sinon de le détruire. Ne pas se conformer au délai prescrit entraîne la confiscation du produit alimentaire, et il peut dès lors en être disposé (par. 32(3)). L’obligation de donner avis au propriétaire relativement au retrait ou à la destruction des choses saisies ne figure pas dans les lois actuelles sur la salubrité des aliments. Un autre ajout est le pouvoir conféré à l’inspecteur d’ordonner la confiscation sans présenter de demande en ce sens à un tribunal judiciaire ou administratif, si la période de validité de l’avis expire. Aux termes des lois actuelles sur la salubrité des aliments, seuls les tribunaux judiciaires et administratifs sont habilités à ordonner la confiscation en cas de violation ou de déclaration de culpabilité. L’ordonnance de confiscation de l’inspecteur peut être suspendue (par. 32(4)) ou annulée (par. 32(5)) dans certaines circonstances.
L’article 33 du projet de loi attribue au ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire le pouvoir de demander à un tribunal compétent de rendre une injonction ordonnant à la personne de s’abstenir de tout acte susceptible de constituer une infraction aux termes du projet de loi ou qui tend à sa perpétration. Le tribunal peut également ordonner à quiconque de prendre des mesures pour empêcher la perpétration d’une infraction aux termes du projet de loi. D’une façon générale, un préavis de 48 heures est requis avant que le tribunal puisse rendre une telle ordonnance (par. 33(2)). Avant le projet de loi S-11, seule la Loi sur l’ACIA attribuait expressément le pouvoir de demander une injonction.
Les articles 34 et 35 du projet de loi établissent les pouvoirs du Ministre de confisquer les choses saisies et d’en disposer. Ces pouvoirs peuvent être exercés tant que des poursuites n’ont pas été engagées relativement à une violation ou à une infraction liée à la chose saisie. Dans certaines circonstances, le Ministre peut choisir de confisquer au profit de la Couronne la chose saisie (par. 34(1)). L’article 36 du projet de loi prévoit qu’une chose peut être confisquée au profit de la Couronne et qu’il en soit disposé selon ce qu’exige le Ministre, lorsque la personne en question est déclarée par le tribunal ou par la Commission de révision établie aux termes de la LSAPAA avoir commis une violation ou une infraction. Si la Commission de révision ou le tribunal n’ordonne pas la confiscation de la chose, celle-ci doit être restituée au propriétaire en attendant le paiement de l’amende ou de la sanction, le cas échéant.
L’article 38 autorise les inspecteurs à prélever des échantillons en vue de les faire analyser.
Les sanctions imposées à la suite d’une contravention au projet de loi sont sensiblement plus graves que celles que prévoient la LIV, la LIP et la LPAC. Les sanctions découlant d’une contravention à une disposition du projet de loi sont regroupées et aggravées pour une infraction poursuivie par procédure sommaire : elles passent d’une amende maximale de 50 000 $ et/ou un emprisonnement maximal de six mois (par. 21(4) de la LIV; al. 33(1)a) de la LPAC), ou d’une amende de 20 000 $ et/ou un emprisonnement maximal de trois mois (sous-al. 17.1a)(i) de la LIP), à une amende maximale de 250 000 $ et/ou un emprisonnement maximal de six mois. En cas de récidive, la sanction passe à une amende maximale de 500 000 $ et/ou un emprisonnement maximal de 18 mois (al. 39(1)b) du projet de loi).
Dans le cas d’un acte criminel, la sanction passe d’une amende maximale de 250 000 $ et/ou un emprisonnement maximal de deux ans (par. 21(1) de la LIV, al. 33(1)b) de la LPAC), ou d’une amende de 100 000 $ et/ou un emprisonnement de cinq ans pour une personne physique ou d’une amende de 250 000 $ pour une personne morale (al. 17.1b) de la LIP), à une amende maximale de cinq millions de dollars et/ou un emprisonnement maximal de deux ans (al. 39(1)a) du projet de loi). Il est toutefois possible d’invoquer, comme moyen de défense, le fait d’avoir pris toutes les précautions voulues, ce qui veut dire que si la personne qui a commis l’infraction peut démontrer qu’elle a fait preuve de prudence, ou pris des mesures auxquelles on pourrait raisonnablement s’attendre de sa part en vue d’éviter de commettre l’infraction en question, cette personne pourrait ne pas être déclarée coupable aux termes du paragraphe 39(2) du projet de loi.
Le projet de loi sanctionne également le fait de contrevenir intentionnellement ou par insouciance à ses dispositions. Dans le cas d’une infraction sommaire, la sanction pour une première infraction est une amende maximale de 500 000 $ et/ou un emprisonnement maximal de 18 mois; en cas de récidive, la sanction est une amende maximale d'un million de dollars et/ou un emprisonnement maximal de deux ans (al. 39(3)b)). Dans le cas d’un acte criminel, le contrevenant peut être tenu de verser une amende dont le montant est laissé à l’appréciation du tribunal ou il peut être condamné à un emprisonnement maximal de cinq ans ou les deux (al. 39(3)a)).
Aux termes du paragraphe 39(4), les dirigeants, administrateurs ou mandataires (personnes agissant aux termes d’un mandat) d’une personne morale peuvent être poursuivis même si la personne morale n’est pas elle-même poursuivie.
Aux termes du paragraphe 39(5), il est possible de poursuivre une personne morale pour une infraction commise par un de ses dirigeants, administrateurs ou mandataires à moins qu’elle prouve qu’elle ignorait la perpétration de l’infraction et qu’elle a pris toutes les précautions voulues pour l’empêcher.
L’article 40 du projet de loi énonce que, lorsqu’une infraction au projet de loi est commise ou se produit pendant plus d’une journée, il est compté une infraction distincte pour chacun des jours où elle est commise.
Les articles 44 et 45 du projet de loi créent des présomptions fondées sur les renseignements figurant sur l’étiquetage ou l’emballage des produits alimentaires. Aux termes de l’article 44 du projet de loi, lorsque l’étiquette permet d’identifier la personne qui a fabriqué, conditionné, entreposé, emballé, étiqueté ou importé un produit alimentaire, cela démontre, en l’absence de preuve contraire, que la personne en question a en fait fabriqué, conditionné, entreposé, emballé, étiqueté et importé l’aliment en question. De la même façon, selon l’article 45, pour établir qu’un produit alimentaire a été fabriqué dans un établissement donné, il suffit que l’emballage porte le nom ou l’adresse de cet établissement.
Les articles 46 et 47 du projet de loi décrivent les conditions auxquelles les renseignements personnels et les renseignements commerciaux confidentiels peuvent être communiqués. Le Ministre peut, dans les circonstances réglementaires, communiquer au public les renseignements personnels et les renseignements confidentiels obtenus en vertu du projet de loi. Le Ministre peut également communiquer ces renseignements à une personne ou à un gouvernement lorsqu’il y a un risque de préjudice à la santé humaine ou en cas de rappel.
L’article 48 du projet de loi établit un régime de certificats d’exportation, ce que ne prévoient pas les lois actuelles. L’alinéa 51(1)r) attribue au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements concernant la délivrance de ces certificats. L’article 49 du projet de loi accorde un autre nouveau pouvoir, qui permet au Ministre de disposer des échantillons de la façon qu’il estime indiquée. L’article 50 du projet de loi décrit les droits de la Couronne en matière de propriété intellectuelle sur les sceaux d’inspection et sur les noms de catégorie selon des modalités semblables aux dispositions de la LIV et de la LPAC portant sur le même sujet.
L’article 51 du projet de loi habilite le gouverneur en conseil à prendre des règlements dans plusieurs domaines. La plupart des pouvoirs de réglementation dont il est question sont semblables à ceux que l’on trouve dans les lois destinées à être abrogées; par exemple, les pouvoirs liés aux sceaux d’inspection et aux noms de catégorie (al. 51(1)d)), ainsi que ceux qui touchent le matériel, le système sanitaire et les normes relatives à l’exploitation d’un établissement (al. 51(1)h), i) et j)). L’obligation pour les titulaires de licence, d’agrément et d’enregistrement de déposer un cautionnement ou de fournir une sûreté (al. 51(1)l)) est directement tirée de la LPAC. Certains des pouvoirs réglementaires énumérés sont très semblables à plusieurs pouvoirs que l’on retrouve dans la Loi sur les aliments et drogues, qui demeurera en vigueur. Il semble qu’il y ait un risque de chevauchement entre ces pouvoirs si des règlements sont adoptés aux termes de ces articles connexes. Par exemple, les dispositions concernant le pouvoir d’établir la composition, la pureté et la qualité d’un aliment se trouvent à la fois dans le projet de loi S-11 (al. 51(1)b)) et dans la Loi sur les aliments et drogues.
Certains de ces pouvoirs de réglementation sont nouveaux. Mentionnons, par exemple, le pouvoir de définir ce qu’est un renseignement faux ou trompeur (al. 51(1)a)) (bien que cela ait figuré dans le projet de loi C-51), celui de préciser les conditions qui permettent de déterminer ce qu’est un usage personnel (al. 51(1)f)), celui de délivrer des certificats d’exportation et des certificats confirmant qu’un établissement respecte les exigences réglementaires (alinéas 51(1)q) et r) du projet de loi), le pouvoir de reconnaître divers systèmes concernant l’inspection et la salubrité des aliments (al. 51(1)t)), ainsi que le pouvoir de certifier les produits alimentaires (al. 51(1)u)).
Autre aspect nouveau du projet de loi, l’article 52 prévoit que d’autres documents peuvent être incorporés par renvoi dans les règlements. Les obligations imposées aux termes des articles 53 à 55 traitent de l’accès du public à ces documents. Il n’est pas nécessaire que ces documents soient publiés séparément dans la Gazette du Canada du gouvernement fédéral (art. 55), mais les documents incorporés par renvoi doivent être accessibles (art. 53), et personne ne peut être déclaré coupable d’une infraction ou faire l’objet d’une sanction administrative fondée sur ces documents si ceux-ci n’étaient pas accessibles au moment de la contravention alléguée (art. 54).
La Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, qui a reçu la sanction royale le 29 juin 2012, a modifié la Loi sur les aliments et drogues pour y ajouter l’incorporation par renvoi.
Un autre nouveau pouvoir que le projet de loi accorde au Ministre est celui de prendre des arrêtés d’urgence lorsqu’il estime qu’une intervention immédiate est nécessaire pour parer à un risque appréciable – direct ou indirect – pour la santé, la sécurité ou l’environnement. Selon l’article 56 du projet de loi, l’arrêté d’urgence peut uniquement contenir des dispositions que le Ministre aurait pu prendre aux termes d’un règlement. L’arrêté est valide au maximum un an, et moins de 14 jours s’il n’est pas agréé par le gouverneur en conseil. Il expire également le jour de l’entrée en vigueur d’un règlement au même effet. La possibilité qu’un arrêté d’urgence non publié dans la Gazette du Canada entraîne une déclaration de culpabilité se limite aux cas où cet arrêté a été porté à l’attention de la personne qui aurait commis l’infraction ou aux cas où des mesures raisonnables ont été prises pour que les personnes susceptibles d’être concernées en soient informées.
L’article 57 autorise la Couronne à demander à un tribunal d’ordonner le recouvrement des frais associés à l’inspection, au déplacement, à la saisie et à la rétention, à la confiscation, à la disposition et à la restitution de toute chose prévue par le projet de loi. Les lois actuelles sur la salubrité des aliments prévoient uniquement le recouvrement des amendes.
L’article 58 du projet de loi restreint la responsabilité de la Couronne à l’égard des dépenses engagées dans l’exécution du projet de loi, y compris les pertes, dommages et frais. L’article 59 accorde l’immunité judiciaire à quiconque exerce de bonne foi ses attributions aux termes du projet de loi.
Le projet de loi proroge le Conseil d’arbitrage créé par la LPAC. Plus précisément, le paragraphe 4(1) de la LPAC, qui prorogeait un conseil antérieur, est lui-même prorogé par le projet de loi. Le projet de loi n’a pas directement pour effet de préserver la Commission de révision créée par la LPAC, mais conserve le tribunal qui avait été créé à la suite des modifications apportées à la LPAC par la LSAPAA. Le projet de loi désigne la Commission établie par la LPAC sous l’appellation « ancienne Commission » et le tribunal prorogé par la LSAPAA par l’expression « nouvelle Commission » – la Commission de révision prorogée par le paragraphe 27(1) de la LSAPAA.
Les articles 60 à 64 sont le pendant de dispositions de la LPAC, à l’exception des renvois de la LPAC à la Commission de révision établie par cette loi. Les membres du Conseil d’arbitrage actuel peuvent recevoir un nouveau mandat, aux fonctions identiques ou non. La composition, le président, le mandat, les attributions, les indemnités et les frais demeurent inchangés par rapport au cadre créé par la LPAC.
Les dispositions relatives au personnel du Conseil d’arbitrage sont elles aussi identiques à celles de la LPAC, à l’exception des renvois à la Commission de révision. Aux termes du projet de loi, le Conseil d’arbitrage est chargé d’instruire les plaintes pour inobservation des dispositions du projet de loi ou des règlements pris par le gouverneur en conseil au sujet de l’exécution de la mission du tribunal.
Le Ministre est tenu d’examiner les dispositions et l’application du projet de loi cinq ans après son entrée en vigueur et tous les cinq ans par la suite. Son rapport doit être présenté à chaque Chambre du Parlement (par. 68(2)).
Le projet de loi contient un certain nombre de dispositions transitoires, dont la plupart concernent la Commission de révision de la LSAPAA (dont il est aussi question dans la section 2.10, « Modifications connexes et corrélatives », de la présente publication). Pour l’essentiel, les dispositions transitoires touchant la Commission de révision (art. 69 à 72 du projet de loi) conservent le président et les membres actuels de la commission prorogée qui a été créée par les modifications apportées à la LPAC par la LSAPAA. Les affaires qui ont été soumises à l’ancienne Commission seront reprises par la nouvelle Commission de révision dès l’entrée en vigueur de ces dispositions.
L’article 73 du projet de loi traite des licences et des enregistrements obtenus, suspendus ou demandés dans le cadre législatif actuel. Ces licences et enregistrements seront traités comme s’ils avaient été délivrés aux termes des nouvelles dispositions du projet de loi.
L’article 74 du projet de loi prévoit que les choses saisies sous le régime des lois actuelles sur la salubrité des aliments pour lesquelles il n’a pas été donné mainlevée de la saisie, et qui n’ont pas été confisquées, restituées ou retirées du Canada, seront traités selon les dispositions des articles 28 à 37 du projet de loi concernant les « choses saisies », les « autres mesures » et la « confiscation ».
L’article 75 du projet de loi accorde au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements au sujet des mesures transitoires.
Le projet de loi abroge la LIV, la LIP et la LPAC.
Le projet de loi apporte des modifications connexes et corrélatives à 14 lois fédérales. La plupart de ces modifications concernent la création de la Commission de révision aux termes de la LSAPAA.
L’article 109 du projet de loi coordonne l’entrée en vigueur du projet de loi avec les articles de la Loi modifiant la Loi sur les grains du Canada et la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’Agriculture et d’Agroalimentaire et abrogeant la Loi sur les marchés de grain à terme. L’article 110 coordonne l’entrée en vigueur du projet de loi avec celle de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable.
Le projet de loi, à l’exception des articles 73 (qui concerne les permis, licences et enregistrement), 94 (modifications à la Loi sur la santé des animaux), 109 (modifications de coordination) et 110 (concernant la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable), entre en vigueur à la date fixée par décret.
La réaction de l’industrie au projet de loi S-11 a été très positive. Les principaux intéressés, notamment la Canadian Cattlemen’s Association, la Fédération canadienne de l’agriculture, le Conseil des viandes du Canada, le Conseil canadien des transformateurs d’œufs et de volailles et la Coalition canadienne de la filière alimentaire pour la salubrité des aliments, entre autres, ont manifesté leur appui au projet de loi peu de temps après son dépôt 44.
Les articles parus dans les médias au sujet du projet de loi ont principalement souligné l’augmentation importante de l’amende maximale pouvant être imposée, qui est 20 fois plus élevée que les amendes prévues par les lois actuelles 45. Lorsqu’il a témoigné devant le Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts au cours des audiences liées au projet de loi, James Laws, directeur exécutif du Conseil des viandes du Canada, a exprimé des réserves au sujet de l’ampleur de cette augmentation 46.
Les dispositions du projet de loi concernant l’incorporation par renvoi ont suscité différentes réactions de la part des intéressés qui ont témoigné devant le Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts. Deux témoins ont déclaré que l’incorporation par renvoi aurait pour effet de rationaliser le processus, bien souvent lourd, consistant à prendre en compte les nouveaux règlements concernant les additifs alimentaires, les normes de composition et les affirmations relatives à la santé 47. Un autre témoin craignait qu’avec l’incorporation par renvoi, l’industrie soit moins consultée 48.
Les obligations qu’impose le projet de loi en matière de traçabilité ont également suscité des réactions diverses de la part des intéressés. La Fédération canadienne de l’agriculture a félicité le gouvernement dans les médias au sujet de son initiative dans ce domaine et a affirmé que la traçabilité peut « améliorer la salubrité des aliments et renforcer la compétitivité de notre industrie 49 ». D’autres témoins ayant témoigné devant le Comité sénatorial s’interrogeaient sur les répercussions que cela pourrait avoir sur leurs industries respectives. L’un a proposé d’adopter une approche volontaire en matière de traçabilité, étant donné qu’imposer des exigences dans ce domaine soulève des difficultés pour ce qui est de l’intégration des systèmes et du partage de l’information 50. Un autre a fait remarquer que pour l’industrie du grain, dans laquelle les producteurs mélangent leurs récoltes, les obligations en matière de traçabilité pourraient représenter un lourd fardeau 51.
Même si ces questions ont été mentionnées à plusieurs reprises dans les médias au cours des mois qui ont précédé le dépôt du projet de loi S-11 et qu’elles ont fait l’objet de discussions au sein de l’opposition au Sénat 52, les intéressés n’ont pas semblé s’inquiéter de la diminution du budget attribué à l’ACIA ni de la possibilité que des inspecteurs perdent leur emploi 53.
Enfin, un certain nombre de témoins se sont dits préoccupés par le fait que le projet de loi modernisera la production de viandes qui fait l’objet d’une inspection par le gouvernement fédéral, mais n’aura aucun effet sur les installations dont l’inspection relève des provinces. Ils ont déclaré que cette structure risquait de créer deux niveaux de salubrité des aliments en ce qui concerne l’inspection des viandes 54.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(258 ko, 72 pages), chap. 25 dans Rapport du vérificateur général du Canada – Décembre 2000, décembre 2000, par. 25.18. [ Retour au texte ] (609 ko, 36 pages), 1re session, 41e législature, 11 juin 2012, p. 1950. [ Retour au texte ] (59 ko, 2 pages), communiqué, 8 juin 2012; Canadian Cattlemen’s Association, CCA welcomes proposed new Safe Food for Canadians Act, communiqué, 7 juin 2012; Fédération canadienne de l’agriculture, La FCA est heureuse de l’introduction de la Loi sur la salubrité des alimentsau Canada, communiqué, 8 juin 2012 [Fédération canadienne de l’agriculture]. [ Retour au texte ] (826 ko, 86 pages), 1re session, 41e législature, 28 juin 2012, p. 20:62. [ Retour au texte ] (628 ko, 36 pages), 1re session, 41e législature, 20 juin 2012, p. 1650. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement