Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-33, Loi établissant un cadre permettant aux premières nations de contrôler leurs systèmes d’éducation primaire et secondaire, pourvoyant à leur financement et modifiant la Loi sur les Indiens et d’autres lois en conséquence (titre abrégé : « Loi sur le contrôle par les premières nations de leurs systèmes d’éducation ») a été déposé à la Chambre des communes par le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien le 10 avril 2014.
Aux termes du projet de loi, les Premières Nations doivent fournir des services d’éducation qui mènent à l’obtention d’un diplôme d’études secondaires de l’une des trois façons suivantes :
Le projet de loi prévoit, entre autres, l’élaboration de normes d’éducation obligatoire par voie réglementaire, la fréquentation scolaire obligatoire, l’obligation pour les enseignants de posséder un brevet et l’inspection des écoles pour assurer le respect des dispositions de la nouvelle loi et des politiques et des procédures qu’elle prévoit. Il instaure le fondement législatif pour le financement de l’éducation des Premières Nations et crée le Comité mixte de professionnels de l’éducation.
Il existe environ 520 écoles de bande au Canada. Ces écoles doivent s’assurer que les enseignants possèdent un brevet d’enseignement dans la province de la bande et qu’elles suivent le programme provincial, adapté à la langue et à la culture de la Première Nation dans la mesure du possible1. Bon nombre de ces écoles bénéficient du soutien d’organismes régionaux de services d’éducation qui ont été mis sur pied et financés par des groupes de Premières Nations, avec l’appui supplémentaire d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)2.
Selon des estimations du Ministère, des 120 000 élèves des Premières Nations habitant dans les réserves et admissibles, environ 60 % fréquentent des écoles dans les réserves, 37 %, des écoles provinciales (généralement au niveau secondaire), et 3 %, l’une des sept écoles fédérales3.
Sur le plan de la scolarité, un large fossé sépare les membres des Premières Nations du reste de la population canadienne. En 2011, 35,5 % des résidants des réserves avaient un diplôme d’études secondaires, comparativement à 78 % pour les autres Canadiens4. À en juger d’après les taux de progression actuels, on estime qu’il faudra près de trois décennies pour combler ce fossé – une question qui préoccupe depuis longtemps les Premières Nations ainsi que les décideurs du gouvernement fédéral5.
La politique fédérale actuelle est d’offrir aux Premières Nations des services d’éducation « comparables à ceux exigés par les lois, les règlements ou les politiques de la province où est située la réserve6 ». Si les provinces ont des lois exhaustives en matière l’éducation, le gouvernement fédéral n’a pas de loi spécifique concernant l’éducation des Premières Nations, exception faite des modestes dispositions de la Loi sur les Indiens7.
On considère que si les résultats scolaires des apprenants des Premières Nations laissent à désirer, l’absence d’une infrastructure d’éducation bien établie dans les réserves y compte pour beaucoup8. Les gouvernements provinciaux ont établi des systèmes d’éducation exhaustifs – ministères, lois, conseils scolaires élus et exigences légales relatives à la participation parentale –, mais le système d’éducation en place pour les enfants des Premières Nations ne comprend pas bon nombre de ces caractéristiques. Bien que des efforts soient déployés depuis quelques années pour combler cet écart, les réserves au Canada sont dépourvues des principaux éléments d’un système d’éducation.
Depuis 1973, la politique fédérale en matière d’éducation des Premières Nations reprend les objectifs énoncés par la Fraternité nationale des Indiens (précurseure de l’Assemblée des Premières Nations) en 1972 dans son exposé de principe intitulé La maîtrise indienne de l’éducation indienne. Peu après la publication de ce document, Jean Chrétien, alors ministre des Affaires indiennes, a accepté la proposition comme nouveau fondement de la politique fédérale d’éducation9. Le gouvernement a alors entrepris de transférer aux Premières Nations la responsabilité administrative de l’enseignement primaire et secondaire dans les réserves. Cette dévolution a eu lieu, en bonne partie, sous le régime de lois, d’ententes administratives et de politiques fédérales existantes.
La mise en œuvre de la politique énoncée dans La maîtrise indienne de l’éducation indienne ne s’est pas faite sans heurts. On a notamment critiqué le fait que la « maîtrise indienne » se limitait souvent à l’administration par les Premières Nations de programmes et de politiques fédéraux en matière d’éducation. Dans son exposé de principe de 2010 intitulé Le contrôle par les Premières Nations de l’éducation des Premières Nations, l’Assemblée des Premières Nations (APN) a dit que le processus de dévolution établi par AADNC transfère un contrôle administratif limité de l’éducation aux Premières Nations, mais sans les ressources nécessaires pour permettre l’instauration complète de systèmes d’éducation régis par les Premières Nations10.
En 1995, le gouvernement fédéral a formellement reconnu que le droit inhérent des Autochtones à l’autonomie gouvernementale est un droit ancestral existant au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Selon la Politique sur le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale, la reconnaissance par le fédéral de ce droit inhérent « repose sur le fait que les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner, c’est-à-dire de prendre eux-mêmes les décisions touchant les affaires internes de leurs collectivités, les aspects qui font partie intégrante de leurs cultures, de leur identité, de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions11 ». Fait important, la Politique précise que l’éducation est une question qui fait partie des négociations concernant l’autonomie gouvernementale.
Depuis la mise en œuvre de la Politique, deux ententes régionales importantes sur l’éducation ont été conclues pour transférer la compétence dans ce domaine du gouvernement fédéral aux Premières Nations participantes : la Loi sur l’éducation des Mi’kmaq (1998)12 et la Loi sur la compétence des premières nations en matière d’éducation en Colombie-Britannique (2006)13. Chacune de ces ententes concernant la compétence remplace les dispositions de la Loi sur les Indiens portant sur l’éducation, établit des autorités scolaires régionales pour appuyer les écoles de bande et comporte la reconnaissance juridique du pouvoir des Premières Nations concernant l’éducation. Ces deux ententes exigent aussi que les élèves soient en mesure de s’insérer, sans perte sur le plan scolaire, à un niveau équivalent dans une autre école du système d’éducation de la province.
Outre les accords sectoriels sur l’autonomie gouvernementale en matière d’éduca-tion, les ententes sur les revendications territoriales globales confèrent généralement aux signataires des Premières Nations le pouvoir d’adopter des lois concernant l’éducation, tandis que les ententes d’autonomie gouvernementale renferment habituellement des dispositions habilitant les signataires à légiférer dans le domaine de l’éducation lorsqu’ils sont prêts à le faire14. La première entente sur les revendications territoriales globales au Canada, la Convention de la Baie-James et du Nord québécois de 1975, contenait également le premier accord conférant aux Premières Nations un certain contrôle à l’égard de l’éducation, car il prévoyait l’établissement de la Commission scolaire crie. En vertu de cette convention, les Cris ont pris en charge l’éducation de leurs enfants et pouvaient désormais décider de la langue d’instruction, concevoir les programmes d’enseignement, embaucher les enseignants et établir le calendrier scolaire15.
Conscient de la nécessité d’améliorer les résultats scolaires des enfants des Premières Nations, le gouvernement fédéral a lancé en décembre 2008 l’Initiative de réforme de l’éducation des Premières Nations, qui comprenait deux nouveaux programmes16.
Jusqu’ici, le gouvernement fédéral a conclu des ententes tripartites avec des organismes régionaux des Premières Nations et les autorités de six provinces et d’un territoire (Manitoba, Nouveau-Brunswick, Ontario, Québec, Alberta, Île-du-Prince-Édouard et Yukon), ainsi qu’une entente infrarégionale avec le conseil tribal de Saskatoon17. Contrairement aux accords établis avec la Colombie-Britannique et avec la Nouvelle Écosse, ces ententes n’ont pas force exécutoire et ne présup-posent pas de transfert de compétence reconnu par de nouvelles lois fédérale et provinciale. Néanmoins, elles font la promotion de la collaboration des parties et couvrent un éventail de questions pratiques en vue d’améliorer les résultats scolaires des élèves des Premières Nations qui fréquentent des écoles administrées par les bandes ainsi que des écoles provinciales. Elles portent entre autres sur :
Le rapport présenté en 1996 par le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes, intitulé Le partage des connaissances : la voie du succès et de l’égalité des chances en éducation, examine les modèles d’éducation fructueux dans les réserves et présente trois recommandations :
Le rapport final du Groupe de travail national du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien sur l’éducation, produit en 2002 et intitulé Nos enfants – Gardiens du savoir sacré19, exposait les grandes lignes d’un système d’éducation des Premières Nations global et de qualité et préconisait :
Dans son rapport de décembre 2011 intitulé La réforme de l’éducation chez les Premières Nations : de la crise à l’espoir, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a examiné les stratégies possibles de réforme de l’éducation primaire et secondaire des Premières Nations dans les réserves20. Le Comité a formulé quatre recommandations :
En décembre 2010, dans le cadre de l’Initiative de réforme, le gouvernement fédéral a annoncé, de concert avec l’APN, la création d’un panel national chargé de diriger le processus de participation et de fournir des avis sur les options, y compris des mesures législatives, qui permettraient d’améliorer les résultats scolaires des enfants des Premières Nations vivant dans les réserves21. Cette annonce faisait suite à l’appel à la mobilisation concernant l’éducation qu’avait lancé l’APN en juin 2010 et qui mettait en lumière le besoin d’une toute nouvelle approche dans le domaine de l’éducation, y compris des ententes de financement prévues par la loi et des systèmes d’éducation des Premières Nations22.
En février 2012, à la suite d’une série de séances de mobilisation qui se sont déroulées entre juin et novembre 2011 et qui comprenaient huit séances régionales et une séance nationale23, le Panel a rendu public son rapport final intitulé Cultiver l’esprit d’apprentissage chez les élèves des Premières Nations24. Dans ce rapport, il a mentionné qu’il n’existe aucun système scolaire des Premières Nations pour appuyer et assurer de façon systématique l’obtention de résultats satisfaisants chez les élèves des Premières Nations au Canada. Les membres du Panel ont conclu que « [l]es nombreuses politiques et ententes actuelles n’établissent pas une base adéquate afin d’appuyer une amélioration globale ou d’atteindre les exigences en matière de rapports visant à s’assurer que tous les partenaires qui jouent un rôle dans l’éducation des Premières Nations améliorent leurs pratiques25 ».
Préconisant l’adoption d’une approche axée sur l’enfant comme fondement de toute réforme de l’éducation des Premières Nations, le Panel en est venu à la conclusion générale qu’il faut créer un système d’éducation des Premières Nations afin de fournir l’infrastructure, les programmes et les services nécessaires pour favoriser l’obtention de résultats scolaires positifs. Le rapport contient cinq recommandations qui, ensemble, forment les éléments structurels d’un système d’éducation des Premières Nations. Le rapport recommande :
Pour ce qui est des prochaines étapes, le rapport indique que l’élaboration conjointe d’une loi sur l’éducation des Premières Nations devrait s’accompagner d’un plan et d’un calendrier de mise en œuvre.
La création du Panel national a suscité une certaine controverse. Préoccupées par le niveau de participation des Premières Nations à la sélection des membres du Panel et à l’élaboration de son mandat, de même que par les répercussions possibles sur les droits issus de traités, les Premières Nations de l’Ontario, de la Saskatchewan et du Québec se sont retirées du processus et ont mené conjointement leur propre initiative. En novembre 2011, un rapport conjoint, présenté au gouvernement fédéral et aux représentants de l’APN, exposait la position du Conseil en éducation des Premières Nations du Québec, de la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan et de la nation Nishnawbe-Aski du Nord de l’Ontario à l’égard des mesures prioritaires qu’il convenait de prendre pour améliorer l’éducation des Premières Nations26.
L’intention du gouvernement de travailler avec les Premières Nations et d’« autres partenaires » pour élaborer une loi sur l’éducation a été signalée pour la première fois dans le budget de 201027 et réitérée dans le budget de 201228; dans celui-ci, le gouvernement s’est engagé à adopter une loi sur l’éducation des Premières Nations d’ici septembre 2014 et à examiner des mécanismes pour assurer un financement stable, prévisible et durable.
Compte tenu de ces engagements et des recommandations formulées par le Panel national, le 11 décembre 2012, John Duncan, alors ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien, a annoncé le début de consultations avec les Premières Nations au sujet de l’élaboration d’une loi sur l’éducation des Premières Nations29. Un guide de discussion qui devait former la base des consultations30 a été publié au moment de l’annonce. Ce guide exposait les grandes lignes d’un éventuel projet de loi sur l’éducation des Premières Nations et de dispositions réglementaires connexes concernant :
De janvier à avril 2013, huit séances régionales d’une journée ont été organisées au pays31 dans le but établi d’appuyer des consultations ouvertes et utiles32. Outre ces séances régionales, des activités de consultation en ligne ainsi qu’une trentaine de vidéoconférences et de téléconférences ont eu lieu33.
Le 12 juillet 2013, le gouvernement a publié le Plan pour l’ébauche d’une loi, qui esquissait les grandes lignes de l’approche qu’il proposait pour l’élaboration d’une loi sur l’éducation des Premières Nations34. Prenant soin d’indiquer que la proposition législative s’appuyait directement sur le travail du Panel national et sur les consultations subséquentes, le gouvernement a ensuite sollicité l’opinion des chefs et des organisations des Premières Nations, des gouvernements provinciaux et d’experts avant de mettre la dernière main à un projet de loi.
Le 12 octobre 2013, le gouvernement fédéral a publié, pour avis, le document intitulé Travaillons ensemble pour les élèves des Premières Nations – Une ébauche de projet de loi sur l’éducation des Premières Nations, qui contenait son avant-projet de loi sur l’éducation des Premières Nations35. En publiant ce document, le gouvernement s’acquittait de son engagement de communiquer un avant-projet de loi sur l’éducation des Premières Nations36. Le projet de loi exigerait que les Premières Nations fournissent des services d’éducation pouvant mener à un diplôme d’études secondaires reconnu, et ce, soit par l’administration d’une école située dans une réserve, soit par l’établissement d’une autorité scolaire des Premières Nations ou encore par la conclusion d’une entente avec un conseil scolaire provincial.
Le document prévoyait aussi des inspections annuelles des écoles pour vérifier le respect des programmes, politiques et procédures établis par la loi. Un « administrateur temporaire » pourrait être nommé pour gérer les activités scolaires si :
La proposition de donner un fondement législatif au financement de l’éducation – les montants exacts à payer seraient calculés au moyen d’une formule de financement énoncée dans un règlement pris après l’adoption de la loi. Par ailleurs, même si la proposition ne reconnaissait pas explicitement la compétence des Premières Nations ou les droits issus de traités dans le domaine de l’éducation, les Premières Nations qui ont conclu une entente sur l’autonomie gouvernementale globale ou sectorielle comprenant l’éducation seraient exemptées de l’application de la proposition.
Au moment de la publication du document, Bernard Valcourt, ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien, a fait savoir que les Premières Nations disposeraient de 75 jours pour présenter leurs observations sur l’avant-projet de loi37.
De nombreux chefs et organisations des Premières Nations ont critiqué la proposi-tion législative du gouvernement. Les Premières Nations se sont dites préoccupées notamment par l’absence d’engagement précis à l’égard du financement nécessaire à l’instauration d’un nouveau système d’éducation, y compris pour ce qui est de la langue et de la culture, par le rôle de surveillance accru du gouvernement fédéral et par la démarche descendante.
Le 25 novembre 2013, dans une lettre ouverte adressée au Ministre, le chef national de l’APN a indiqué que l’avant-projet de loi n’était « pas acceptable » pour les Premières Nations ni conforme à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, aux relations issues des traités et au principe du contrôle de l’éducation des Premières Nations par celles-ci38. Dans la lettre, l’APN a énoncé cinq conditions fondamentales pour l’établissement d’un système d’éducation des Premières Nations :
La critique de la proposition fédérale a atteint un point culminant à l’assemblée extraordinaire des chefs tenue par l’APN en décembre 2013; les chefs ont alors voté à l’unanimité le rejet du projet de loi39. Les cinq conditions décrites dans la lettre du chef national ont toutefois été approuvées comme base de négociations productives avec le Canada au sujet de l’éducation. Les chefs demandent aussi au gouvernement fédéral de s’engager à effectuer des investissements immédiats dans le budget de 2014 pour remédier à l’écart actuel de financement et offrir une garantie législative durable de financement pour l’avenir des systèmes d’éducation des Premières Nations40.
Le 7 février 2014, le premier ministre Stephen Harper a annoncé qu’une entente avait été conclue avec l’APN pour la rédaction et l’adoption d’une loi sur le contrôle par les Premières Nations de leur éducation41. Cette loi proposée reprend de nombreux aspects de la proposition législative présentée en octobre 2013, mais comporte aussi de nouveaux éléments :
Pour appuyer l’application de la nouvelle loi, le premier ministre a annoncé des investissements de 1,9 milliard de dollars, répartis comme suit :
Le budget de 2014 confirme ces investissements, sans pourtant mentionner le facteur de progression du financement43.
Du point de vue de l’APN, l’annonce répond aux cinq conditions adoptées par les chefs à leur assemblée de décembre 201344. Il semble aussi qu’elle tienne compte de la présentation prébudgétaire de l’APN au Comité permanent des finances de la Chambre des communes relativement à l’affectation, dans le budget fédéral, de 1,9 milliard de dollars à l’éducation des Premières Nations répartis comme suit :
L’annonce ne rallie pas toutes les Premières Nations. Certains organismes et chefs se disent préoccupés par le calendrier de versement et par les sommes, de même que par le processus qui a mené à l’entente avec l’APN, tandis que d’autres se montrent plus optimistes et considèrent que l’entente constitue un point de départ46. Tout à l’opposé de son homologue national, l’Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador a présenté, le 19 février 2014, une demande de révision judiciaire du processus de consultation concernant la Loi sur le contrôle par les premières nations de leurs systèmes d’éducation (LCPNSE)47.
La nouvelle LCPNSE contient un préambule et 58 articles. La description et l’analyse qui suivent donnent un bref aperçu des principales dispositions, par regroupement des dispositions connexes plutôt qu’en ordre numérique.
Les dispositions de fond du projet de loi C-33 sont précédées d’un préambule de 11 paragraphes qui établit le contexte et le bien-fondé de la nouvelle loi et précise l’intention du législateur. Il mentionne, entre autres, le besoin d’établir des systèmes d’éducation de qualité, axés sur les enfants, conformément au principe voulant que les Premières Nations contrôlent l’éducation de leurs enfants, ainsi que l’importance de veiller à ce que ces systèmes reçoivent un financement adéquat, stable, prévi-sible et soutenu, notamment pour l’enseignement des langues et des cultures des Premières Nations. Le préambule souligne également la nécessité de nouer un dialogue continu et significatif en vue de l’amélioration des résultats scolaires des enfants des Premières Nations.
Selon la partie du projet de loi réservée aux définitions, « autorité responsable » s’entend du conseil ou de l’autorité scolaire d’une Première Nation (art. 2). Le conseil d’une Première Nation a les droits et les responsabilités d’une personne physique, notamment la capacité de conclure des contrats et d’ester en justice (art. 6).
L’objet déclaré du projet de loi est d’assurer le contrôle par les Premières Nations de leurs systèmes d’éducation, soit par l’administration locale des écoles situées dans leurs réserves, par la délégation de ce pouvoir à une autorité scolaire ou encore par la conclusion d’un accord avec un organisme d’éducation réglementé par la province, par exemple un conseil scolaire (art. 3).
Le projet de loi renferme une disposition de « non-dérogation » selon laquelle il ne porte pas atteinte à la protection constitutionnelle des droits existants ancestraux ou issus de traités (art. 4).
Le projet de loi s’applique à l’ensemble des Premières Nations, exception faite de celles qui ont le pouvoir d’adopter des lois en matière d’éducation en vertu d’un accord relatif à l’autonomie gouvernementale mis en vigueur par une loi fédérale (notamment les Premières Nations mentionnées à l’annexe de la Loi sur l’éducation des Mi’kmaq et dans la Loi sur la compétence des premières nations en matière d’éducation en Colombie-Britannique, ainsi que la bande indienne sechelte) (art. 5).
Aux termes du projet de loi, les Premières Nations sont tenues d’offrir gratuitement des services d’éducation primaire et secondaire à toutes les personnes âgées de 6 à 21 ans qui résident ordinairement dans une réserve (par. 7(1) et art. 9). L’éducation offerte doit permettre aux élèves de recevoir soit un diplôme d’études secondaires reconnu, soit un diplôme du baccalauréat international, soit un certificat ou un diplôme de fins d’études équivalent approuvé par le Ministre (par. 7(3)). Des programmes de maternelle et de prématernelle peuvent aussi être offerts (par. 7(2)).
L’article 8 dispose que les parents doivent inscrire leurs enfants âgés de 6 à 16 ans dans une école d’une Première Nation ou une école provinciale. Ils doivent aviser par écrit de cette inscription le conseil de la Première Nation et veiller à ce que les enfants fréquentent l’école.
Les Premières Nations peuvent, par règlement administratif, assujettir les personnes qui sont âgées de 18 ans et qui résident ordinairement dans une réserve à l’obligation de s’inscrire à une école pour l’année scolaire et de fréquenter cette école durant toute l’année scolaire (par. 8(4)). De tels règlements administratifs doivent être publiés (voir l’analyse de l’art. 47 dans la section 2.9 du présent résumé législatif).
L’article 10 constitue le Comité mixte de professionnels de l’éducation, formé d’au moins cinq et d’au plus neuf membres, dont le président et le vice-président. Les membres doivent posséder des connaissances ou de l’expérience en matière d’éducation primaire ou secondaire (par. 12(3)).
Les membres sont nommés pour un mandat d’au plus cinq ans par le gouverneur en conseil sur recommandation du Ministre (art. 13; par. 12(1)). Le gouverneur en conseil doit nommer au moins un et au plus quatre membres parmi les candidats proposés par toute entité représentant les intérêts des Premières Nations (par. 12(1)).
Le président est lui aussi nommé par le gouverneur en conseil sur recommandation du Ministre après consultation par ce dernier avec une entité représentant les intérêts des Premières Nations (par. 12(2)).
Le gouverneur en conseil conserve le pouvoir exclusif de révoquer des membres du Comité mixte (art. 14). Le président et les membres nommés par une entité représentant les intérêts des Premières Nations ne peuvent cependant être révoqués que sur recommandation du Ministre et seulement après que celui-ci a consulté l’entité.
Le Comité mixte a pour mission de conseiller le Ministre, de même que les conseils et les autorités scolaires des Premières Nations, sur toute question relative au projet de loi (par. 11(1)); d’autres responsabilités peuvent être confiées au Comité mixte après consultation d’une entité représentant les intérêts des Premières Nations visée par règlement (par. 11(3)). Le Ministre doit demander l’avis du Comité mixte dans certaines circonstances, par exemple la nomination d’un administrateur temporaire, la désignation ou l’annulation de la désignation d’une d’autorité scolaire ou la prise de règlements (par. 11(2), 27(3) et 27(5), 39(2), 40(1) et 40(3), 42(4) et 42(5) et 44(1) et art. 48). Le Comité doit tenir au moins trois réunions par année (art. 16).
Le projet de loi définit trois options permettant à une Première Nation de fournir des services d’éducation primaire et secondaire dans les réserves :
Ces options sont identiques à celles définies dans la proposition législative d’octobre 2013, décrite dans la section 1.4.3 du présent résumé législatif.
L’article 20 a pour effet de transférer aux Premières Nations la responsabilité administrative de l’éducation primaire et secondaire dans les réserves. N’est transféré aucun pouvoir législatif (c.-à-d. compétence) en matière d’éducation primaire et secondaire semblable à celui que confèrent la Loi sur l’éducation des Mi’kmaq et la Loi sur la compétence des premières nations en matière d’éducation en Colombie Britannique.
L’article 21 décrit les responsabilités des Premières Nations qui administrent les écoles dans les réserves, notamment établir les budgets annuels qui doivent être présentés au Ministre et au Comité mixte, élaborer des plans de gestion financière, établir des politiques relatives à l’inscription et à la fréquentation, contrôler la qualité de l’éducation et gérer les biens de l’école, autant de responsabilités qui sont assujetties à des dispositions réglementaires.
Les Premières Nations sont tenues de fournir une instruction en français ou en anglais, et elles peuvent aussi offrir comme langue d’instruction seconde une langue d’une Première Nation (par. 21(2)). Les élèves peuvent avoir la possibilité d’étudier la langue et la culture d’une Première Nation (par. 21(3)).
Les Premières Nations peuvent aussi décider de conclure un accord avec un conseil scolaire provincial pour qu’il administre une école située dans une réserve (art. 24). Elles peuvent aussi permettre aux élèves qui résident dans une réserve de fréquenter des écoles régies par la province à l’extérieur de la réserve (art. 23).
Le paragraphe 30(2) prévoit le pouvoir de conclure des accords réciproques relatifs aux droits de scolarité dans les cas où des personnes qui ne résident ordinairement pas dans une réserve fréquentent une école qui y est située.
Une Première Nation peut décider de déléguer son pouvoir de fournir des services d’éducation dans les réserves, aux termes d’un accord écrit, à une autorité scolaire constituée sous le régime d’une loi fédérale ou provinciale (par. 27(1)). Seules les autorités scolaires désignées seront habilitées à exercer le pouvoir délégué (par. 27(3)).
Les accords conclus entre une Première Nation et une autorité scolaire pour la prestation de services d’éducation dans les réserves doivent satisfaire aux conditions réglementaires (art. 27(1)).
Le Ministre a le pouvoir de désigner comme autorité scolaire une « personne morale » en vertu de la nouvelle LCPNSE et d’annuler la désignation si la personne morale n’observe pas les dispositions de cette loi et son règlement d’application (par. 27(3) et 27(5)). Dans les deux cas, le Ministre doit demander l’avis du Comité mixte.
Les conditions justifiant l’approbation ou l’annulation de la désignation par le Ministre sont établies dans les dispositions réglementaires (al. 48(1)h)).
Le Ministre doit également publier sur le site Web du Ministère une liste des autorités scolaires désignées, y compris les noms des Premières Nations participantes (art. 29).
Aux termes du projet de loi, une Première Nation doit donner aux élèves, aux parents, aux aînés et aux autres membres de la communauté la possibilité de lui faire part de leur avis sur les politiques scolaires, les plans de réussite et les programmes d’activités parascolaires portant sur les langues et les cultures des Premières Nations.
Contrairement à la proposition législative précédente, qui prévoyait l’établissement de comités d’éducation communautaire, le projet de loi ne précise pas le moyen par lequel les Premières Nations doivent solliciter l’avis de la communauté.
Les Premières Nations ou les autorités scolaires (« autorités responsables ») doivent fournir aux élèves les services et le matériel scolaires nécessaires, comme le prévoit le règlement, en ce qui touche les écoles qu’elles administrent (art. 32).
De plus, elles doivent fournir des services relatifs à la gestion des finances, des ressources humaines, de la technologie de l’information, des immeubles, ainsi que tout autre service réglementaire, à chacune des écoles qu’elles administrent (art. 33).
Le projet de loi exige également que l’autorité responsable souscrive à une assu-rance à l’égard de toute école qu’elle administre (art. 34).
Aux termes de l’article 35, l’autorité responsable doit employer un directeur de l’éducation afin qu’il supervise la gestion quotidienne de l’école, par exemple la mise en œuvre des politiques scolaires et l’établissement de politiques relatives aux élèves ayant des besoins particuliers (par. 35(1) et al. 35(2)a) et b)). Le directeur de l’éducation est responsable de la gestion des ressources humaines de l’école, notamment de l’emploi d’enseignants et de directeurs d’école titulaires d’un brevet d’enseignement (al. 35(2)c)).
Le directeur de l’éducation est également responsable de l’établissement et de la tenue d’un registre des élèves et il doit en remettre une copie au Ministre (al. 35(2)e)).
Pour éviter les conflits d’intérêts, le directeur de l’éducation ne peut siéger au conseil d’une Première Nation qui :
Le directeur d’école relève du directeur de l’éducation et a les responsabilités suivantes :
L’article 36 dispose que les plans de réussite scolaire doivent comprendre les objectifs pédagogiques de l’école et les délais fixés pour les atteindre. Les plans doivent aussi comporter des mesures visant à faciliter la transition des élèves qui obtiennent un diplôme vers des établissements d’enseignement postsecondaire ou vers le marché du travail, et des mesures ayant pour but d’aider les élèves qui n’effectuent pas la transition vers le système scolaire provincial (par. 36(2)).
Les directeurs d’école sont soumis aux mêmes restrictions d’emploi que celles qui s’appliquent aux directeurs de l’éducation (par. 3(3)).
Aux termes de l’article 37, l’autorité responsable est tenue d’employer un inspecteur d’école autre que le directeur de l’école ou le directeur de l’éducation, qui possède les compétences requises pour effectuer les inspections d’école conformément aux mesures réglementaires, afin d’assurer le respect des dispositions du projet de loi et des politiques, plans et procédures connexes.
À la fin de l’inspection d’une école, l’inspecteur rédige un rapport et fait des recom-mandations visant à régler les problèmes de non-respect des exigences, et il en soumet une copie à l’autorité responsable (par. 38(1) et (2)). Dans les dix jours suivant la réception du rapport, l’autorité responsable en remet une copie au Ministre. Dans le cas où l’école est administrée par une Première Nation, une copie du rapport doit également être remise au Comité mixte (par. 38(3)).
L’autorité responsable est tenue de prendre des mesures correctives pour résoudre les problèmes de non-respect des exigences soulevés dans tout rapport de l’inspecteur d’école (par. 39(1)). Dans de tels cas, après avoir demandé l’avis du Comité mixte, le Ministre peut exiger de l’autorité responsable qu’elle emploie un conseiller spécial pour qu’il lui fournisse des avis sur l’élaboration et la mise en œuvre de telles mesures (par. 39(2)).
Après avoir demandé l’avis du Comité mixte, le Ministre peut également nommer un administrateur provisoire compétent pour la gestion des activités de l’école, si :
L’administrateur temporaire doit remettre au Ministre et au Comité mixte un rapport faisant état des mesures prises pour résoudre les problèmes de non-respect et peut recommander d’autres mesures, notamment celle d’annuler la désignation de l’autorité responsable prévue dans la LCPNSE (par. 42(1)). Si une telle recommandation est faite, le Ministre peut, après avoir demandé l’avis du Comité mixte, annuler la désignation de l’autorité responsable (par. 42(5)).
Aux termes du paragraphe 41(2), le directeur de l’éducation, le directeur de l’école, les enseignants et les autres membres du personnel de l’école ne peuvent être poursuivis pour avoir de bonne foi prêté assistance à l’administrateur provisoire ou lui avoir fourni des renseignements.
Le projet de loi offre un fondement législatif au financement de l’éducation primaire et secondaire des Premières Nations, qui remplacera le régime actuel d’accords de contribution48.
Plus précisément, l’article 43 autorise le Ministre à verser à l’autorité responsable des sommes prélevées sur le Trésor (par. 45(2)), pour la prestation de services d’éducation primaire et secondaire dans les réserves.
La méthode ou formule de calcul des sommes à verser est établie dans le règlement et doit permettre d’offrir des services d’éducation d’une qualité comparable à celle des services semblables qui sont offerts dans des écoles publiques de taille semblable situées dans la province (par. 43(2)).
La méthode de calcul ne tient pas spécifiquement compte de l’étude des langues et des cultures des Premières Nations, mais une partie du montant total versé à l’autorité responsable doit être destinée à cette fin (par. 43(4)).
Quel que soit le montant calculé, le gouverneur en conseil peut limiter les sommes totales à verser sous le régime de la LCPNSE, sur la recommandation du ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord et avec l’agrément du ministre des Finances (par. 45(1)).
Conformément au paragraphe 46(1), la Couronne fédérale ne peut être poursuivie pour des faits – actes ou omissions – accomplis par des tiers dans l’exercice des attributions prévues dans le projet de loi.
Conformément au paragraphe 46(2), la Couronne fédérale, ses employés, l’administrateur provisoire et les membres du Comité mixte ne peuvent être poursuivis pour des faits – actes ou omissions – accomplis de bonne foi dans l’exercice de leurs attributions.
Les Premières Nations doivent publier leurs règlements administratifs sur leur site Internet, dans la Gazette des Premières Nations ou dans un journal largement diffusé dans une réserve (par. 47(1)). Nonobstant cette exigence, les Premières Nations doivent fournir des exemplaires du règlement à quiconque en fait la demande (par. 47(3)).
Un règlement administratif entre en vigueur à la date de sa publication ou à une date ultérieure fixée dans ce règlement (par. 47(4)).
Aux termes de l’article 48, après avoir demandé l’avis du Comité mixte, le Ministre peut, par règlement, prendre les mesures nécessaires à l’application du projet de loi, notamment :
En particulier, les règlements peuvent incorporer par renvoi tout texte législatif et réglementaire d’une province (par. 48(3)).
Le Comité mixte doit donner aux Premières Nations la possibilité de présenter leurs observations et il doit tenir pleinement compte de ces observations avant de donner son avis au Ministre relativement aux règlements (par. 48(2)).
Tous les cinq ans, le Comité mixte procède à l’examen des dispositions de la LCPNSE et des règlements (par. 49(1)). Pour cet examen, le Comité mixte doit donner aux Premières Nations la possibilité de présenter leurs observations et en fait un examen complet (par. 49(2)).
Le Comité mixte remet son rapport définitif au Ministre au cours de l’année suivant l’examen (par. 49(3)) et le Ministre dépose le rapport au Parlement dans les six mois suivant sa réception. Le Ministre peut alors déposer son propre rapport sur l’appli-cation de la LCPNSE et des règlements ainsi que sur le fonctionnement du Comité mixte (par. 49(4)).
L’article 50 soustrait à l’application de la LCPNSE jusqu’au 30 juin 2017 les écoles des Premières Nations visées par l’Accord-cadre tripartite sur l’éducation de janvier 2012, conclu entre le Canada, la Colombie-Britannique et le First Nations Education Steering Committee.
Le Ministre demeure l’autorité responsable des écoles administrées par le gouver-nement fédéral (art. 51).
Les dispositions de la Loi sur les Indiens qui s’appliquent à l’éducation (art. 114 à 122) sont abrogées à l’entrée en vigueur du projet de loi (art. 54).
Le projet de loi entre en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret par le gouverneur en conseil.
D’après les premiers commentaires, les perspectives des Premières Nations et du gouvernement continuent de diverger en ce qui a trait au bien-fondé et aux effets potentiels de la Loi sur le contrôle par les premières nations de leurs systèmes d’éducation.
Du point de vue du gouvernement, le projet de loi reflète les engagements pris pour favoriser l’amélioration des résultats des élèves des Premières Nations, grâce à l’établissement de normes, de politiques et de mesures de soutien qui cadrent avec les systèmes provinciaux et qui sont nécessaires pour assurer l’accès à des services d’éducation de haute qualité49. Bernard Valcourt, ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien, a affirmé que le projet de loi C-33 tient compte des cinq conditions énoncées dans la lettre du chef national en novembre 2013 et « fait suite à des années de dialogue et de consultation sans précédent50 ».
À la conférence de presse qui a suivi le dépôt du projet de loi à la Chambre des communes le 10 avril 2014, le chef national de l’APN à ce moment, Shawn A-in-chut Atleo, a indiqué que le projet de loi répondait selon lui aux cinq conditions adoptées à l’unanimité par les chefs des Premières Nations en décembre 2013, à savoir : le contrôle par les Premières Nations, une garantie de financement prévue dans la loi, l’incorporation des langues et des cultures dans le programme d’enseignement, l’absence de surveillance unilatérale de la part du gouvernement et une consultation véritable à l’avenir51. Toutefois, dans son communiqué de presse, l’APN n’a pas expressément confirmé cette position : « Chaque nation devra déterminer par elle-même si ce projet de loi répond à ses besoins, ainsi qu’à nos demandes en vue d’une approche axée en priorité sur nos enfants et fondée sur nos droits, nos traités et notre compétence52. »
Contrairement au point de vue exprimé par le gouvernement et aux déclarations initiales du chef national de l’APN, un certain nombre d’organisations de Premières Nations, dont la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan53, l’Association des Iroquois et des Indiens alliés54, l’Union des Indiens de l’Ontario55, la nation Nishnawbe-Aski56, l’Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador57 et l’Assemblée des chefs du Manitoba58 ont exprimé de vives inquiétudes au sujet du projet de loi. Dans son communiqué de presse, l’Union des chefs de la Colombie-Britannique a demandé au gouvernement fédéral de retirer le projet de loi59. Selon certaines des principales critiques, il aurait été rédigé sans les consultations ou le consentement nécessaires à l’issue d’un processus vicié, il donnerait au Ministre un pouvoir considérable et un contrôle sur l’éducation des Premières Nations et il ne reconnaîtrait pas aux Premières Nations la compétence en matière d’éducation ou ne respecte pas les droits issus des traités dans le domaine de l’éducation.
En février 2014, le Conseil en éducation des Premières Nations et l’Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador ont demandé une révision judiciaire de la proposition législative présentée par le gouvernement en octobre 2013, alléguant que le gouvernement fédéral n’avait pas respecté l’obligation qu’il avait de consulter les Premières Nations et de tenir compte de leurs intérêts pendant tout le processus législatif60. À ce jour, la demande d’examen judiciaire n’a pas été retirée.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(132 ko, 41 pages), Caledon Institute of Public Policy, octobre 2009. [ Retour au texte ] (11,6 Mo, 63 pages), juillet 2010. [ Retour au texte ] (160 ko, 8 pages), L.C. 1998, ch. 24. [ Retour au texte ] (235 ko, 14 pages), L.C. 2006, ch. 10. [ Retour au texte ] (15 Mo, 752 pages). En juillet 1978, la Commission scolaire crie a été instituée en vertu de la Loi sur l’éducation du Québec. La Commission a pour principe que la langue et la culture cries sont à la base du système éducatif cri. [ Retour au texte ] (338 ko, 68 pages), décembre 2002. [ Retour au texte ] (2,1 Mo, 86 pages), décembre 2011. [ Retour au texte ] (600 ko, 72 pages), rapport, février 2012. [ Retour au texte ] (5 Mo, 135 pages), novembre 2011. [ Retour au texte ] (2,5 Mo, 461 pages), 4 mars 2010. [ Retour au texte ] (1,3 Mo, 6 pages), 29 mars 2012. [ Retour au texte ] (1,3 Mo, 10 pages), juillet 2013. [ Retour au texte ] (11 Mo, 493 pages), 21 mars 2013. [ Retour au texte ] (3 Mo, 3 pages), 25 novembre 2013. [ Retour au texte ] (91 ko, 6 pages), 10 au 12 décembre 2013. [ Retour au texte ] (4,4 Mo, 487 pages), 11 février 2014. [ Retour au texte ] (80 ko, 5 pages), février 2014. [ Retour au texte ] (543 ko, 2 pages), communiqué, 10 avril 2014. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement