Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-586, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi sur le Parlement du Canada (réformes visant les candidatures et les groupes parlementaires), a été déposé à la Chambre des communes le 7 avril 2014 par son parrain, le député Michael Chong. Après la deuxième lecture, le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, qui l’a amendé. Le Comité a présenté son rapport à la Chambre le 26 janvier 2015. Le projet de loi C-586 est une version modifiée du projet de loi C-559, Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi sur le Parlement du Canada (réformes), déposé à la Chambre des communes par M. Chong le 3 décembre 2013.
Le projet de loi C-586 modifie le processus par lequel les candidats à un poste de député doivent recevoir le soutien du parti politique qu’ils représentent. Il ajoute également à la Loi sur le Parlement du Canada1 (LPC) un processus d’examen de la direction pour appuyer ou remplacer le chef d’un parti politique.
Enfin, le projet de loi établit des processus pour l’expulsion et la réadmission d’un député d’un groupe parlementaire à la Chambre des communes, ainsi que pour l’élection et la destitution du président d’un groupe parlementaire.
La présente partie du résumé législatif résume le processus actuel de sélection des candidats qui représentent les partis aux élections à la Chambre des communes. Elle décrit aussi le fonctionnement actuel des courses à la direction des partis et celui des groupes parlementaires.
La deuxième partie analyse les principales dispositions du projet de loi qui modifient les processus décrits dans la première partie.
Les courses à l’investiture au sein d’un parti politique en vue des élections à la Chambre des communes sont tenues par les associations de circonscription du parti, conformément aux dispositions établies dans la constitution de celui-ci. Depuis 2004, la Loi électorale du Canada2 (LEC) impose des règles relatives au financement des campagnes des candidats à l’investiture d’un parti3. Pour ce qui est du reste, les courses à l’investiture sont généralement traitées comme les affaires internes d’un parti et ne sont donc pas réglementées.
Même si le processus de sélection d’un candidat est mené par l’association de circonscription, la LEC accorde au chef du parti un droit de veto sur le choix du candidat par l’association. L’alinéa 67(4)c) de la LEC exige que toute personne présentant sa candidature fournisse au directeur général des élections du Canada la preuve que le chef du parti soutient sa candidature, et ce, pour que le directeur général des élections puisse approuver ce candidat du parti à une élection. Cette exigence a été ajoutée lorsque des modifications majeures ont été apportées à la LEC en 19704. Sans ce soutien, le candidat ne peut représenter le parti politique. Il peut toutefois se présenter comme indépendant à une élection dans une circonscription électorale.
Le processus de sélection ou d’investiture prévu par la LEC – et particulièrement l’admissibilité au contrôle judiciaire des décisions internes des partis politiques – a fait l’objet de contestations devant les tribunaux.
Dans une récente affaire concernant l’investiture d’un candidat du Parti conservateur du Canada dans la circonscription de Calgary-Ouest, la Cour d’appel de l’Alberta a refusé d’intervenir dans la décision de l’association de circonscription de choisir son candidat par acclamation afin d’éviter une course à l’investiture5. Ce faisant, la Cour a confirmé la position juridique reconnue de longue date selon laquelle les partis politiques sont considérés essentiellement comme des entités privées ou des associations privées de personnes se réunissant dans l’objectif commun de briguer des fonctions politiques et d’exprimer des positions politiques. Cette position les soustrait donc à tout contrôle judiciaire dans la plupart des cas. La Cour a tiré la conclusion suivante :
La Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, ne donne ni aux associations de circonscription ni aux partis politiques quelque pouvoir de nature publique que ce soit. Ils sont essentiellement des organisations privées. Il est vrai que leurs finances sont soumises à des règles : ils ne peuvent délivrer de reçus aux fins de l’impôt que dans des circonstances données, et ils ne peuvent dépenser l’argent qu’ils ont collecté que de certaines façons. Toutefois, ce n’est pas parce qu’une organisation est assujettie à une réglementation publique qu’elle est pour autant un organisme public susceptible de contrôle judiciaire. En outre, le fait que l’organisation puisse devoir obtenir ou puisse détenir une licence ou un permis de quelque nature que ce soit n’est pas non plus un élément suffisant, pas plus que le fait de pouvoir recevoir des fonds publics. Plusieurs sont assujetties à une réglementation publique. Par exemple, tous les organismes de bienfaisance doivent être enregistrés afin de pouvoir délivrer des reçus pour dons de bienfaisance, mais cela ne signifie pas qu’ils exercent des fonctions publiques et sont donc susceptibles de contrôle judiciaire6.
La Cour d’appel de l’Ontario a exprimé un point de vue semblable, en apportant quelques précisions. Bien que la Cour ait accepté qu’à bien des égards, les partis politiques sont des associations privées, elle a reconnu que le rôle des partis a évolué au Canada, compte tenu de l’importance des droits et des fonctions qui leur sont accordés par la loi électorale. La Cour a tiré la conclusion suivante :
Bref, la Loi représente un régime législatif complexe selon lequel les partis politiques enregistrés sont des entités ayant des droits et des obligations considérables. En me fondant sur le raisonnement suivi dans la décision Berry, je crois que les partis politiques sont des personnes morales, au moins pour assumer les rôles qui sont les leurs dans le processus électoral. À cette fin, ils doivent contrôler et régir leurs affaires internes. Il est tout aussi inapproprié de les voir comme des réseaux liés simplement par une série de contrats passés entre membres qu’il le serait pour les syndicats7.
Selon cette décision, les tribunaux ne se prononceront généralement pas sur des questions relatives au fonctionnement interne des partis politiques, y compris le choix de leurs représentants dans les circonscriptions aux élections à la Chambre des communes ou encore le choix de leurs chefs. Des recours limités sont tout de même possibles, notamment lorsqu’un député d’un parti allègue que ce dernier n’a pas respecté sa constitution, ses règlements administratifs ou d’autres dispositions régissant les relations entre les députés et le parti8.
Pas plus que le choix des candidats aux élections à la Chambre des communes, le processus de sélection des chefs de parti ne relève de la LEC, de la LPC ou d’une autre loi, sauf en ce qui a trait au financement des campagnes des candidats à la direction d’un parti. Pour le reste, le choix d’un chef est régi par la constitution du parti politique.
La LEC ne réglemente que certains aspects du financement des courses à la direction. Par exemple, la LEC fixe à 1 500 $ par année civile le montant maximal de la contribution qu’une personne peut faire au financement de la campagne d’un candidat à la direction d’un parti. Les candidats à la direction d’un parti sont aussi assujettis à des règles concernant l’obtention et le remboursement de prêts.
Les candidats à la direction d’un parti doivent produire de nombreux rapports détaillés, notamment :
Des plafonds de dépenses sont imposés aux partis, aux candidats et aux candidats à l’investiture durant une élection, mais aucune limite de ce genre ne s’applique aux campagnes à la direction d’un parti9.
Le terme « groupe parlementaire » – ou son synonyme « caucus » – n’est défini dans aucune loi fédérale. On trouve cependant une définition de « caucus national » à l’article premier du Règlement administratif relatif aux députés (produit par le Bureau de régie interne de la Chambre des communes), mais son application se limite au règlement administratif en question10. Selon cette définition, le caucus national est l’ensemble des députés d’un parti reconnu. La seule mention de caucus dans le Règlement de la Chambre des communes figure à l’annexe (intitulée Code régissant les conflits d’intérêts des députés), et concerne le « caucus multipartite », qui est un caucus ouvert à tous les partis11. Le Vocabulaire de procédure parlementaire définit le « caucus » comme un « [g]roupe composé de tous les députés et sénateurs d’un même parti politique12 ». De façon similaire, dans La procédure et les usages de la Chambre des communes, les députés qui appartiennent au même parti, ainsi que leurs homologues au Sénat, sont désignés collectivement comme le groupe ou caucus parlementaire du parti13.
Le développement de partis politiques organisés et disciplinés, et de leurs groupes parlementaires, s’est fait sur de nombreuses années. À l’origine, au Canada, les structures et le rôle des groupes parlementaires étaient ceux de simples assemblées informelles. Au fil du temps, ces groupes ont évolué pour devenir des entités officielles, se réunissant régulièrement, composées de représentants élus et dotées d’un système de caucus régionaux et de comités spécialisés14.
Depuis quelques années, comme c’est la tradition, chaque parti représenté à la Chambre des communes tient ses réunions de caucus le mercredi matin à Ottawa, quand la Chambre des communes siège. Ces réunions ont généralement lieu à huis clos et les délibérations demeurent confidentielles. Entre autres choses, les réunions de caucus donnent aux partis l’occasion de s’entendre sur des stratégies, à leurs députés d’exprimer leurs préoccupations et leurs points de vue, et aux chefs de resserrer les rangs et d’être une source d’inspiration pour les députés.
Ni le Règlement de la Chambre des communes ni la LPC ou quelque autre mesure législative n’imposent aux partis politiques représentés à la Chambre de limites quant à leur façon d’organiser leur caucus, ni aucune condition à l’égard des personnes pouvant faire partie du caucus. Par conséquent, les partis sont tout à fait libres d’imposer leurs exigences en matière d’appartenance au caucus, y compris des sanctions pouvant aller jusqu’à l’expulsion. Tout recours dont dispose un député qui souhaite contester une sanction disciplinaire prise à son endroit par le parti, comme l’expulsion, doit se fonder sur la constitution et les règlements administratifs du parti. Pareillement, toute mesure disciplinaire doit s’appuyer sur cette constitution et ces règlements et respecter les procédures prévues dans ces documents.
Il arrive parfois que des députés affiliés à un parti politique fassent l’objet de mesures disciplinaires de la part du parti pour différents manquements aux règles, comme le fait de ne pas voter selon la ligne de parti sur un projet de loi ou une motion, ou à cause d’une conduite jugée indésirable. De telles sanctions comportent souvent l’expulsion du caucus ou du parti lui-même. Le député qui souhaite réintégrer son caucus ou son parti n’a aucun recours au Règlement ou à une loi quelconque.
Le projet de loi C-586 modifie le processus de sélection des candidats par les partis politiques. Il retire au chef de parti le droit de veto concernant le soutien à un candi-dat éventuel dans une circonscription. Dans sa version initiale, il le donnait plutôt à un nouvel agent à l’investiture, d’une façon semblable à celle du projet de loi C-559. Dans sa version amendée au cours de l’étude en comité, il confie ce pouvoir aux personnes que le parti autorise.
Le 11 décembre 2014, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a rejeté les articles 2 et 5 du projet de loi.
Le paragraphe 2(2) du projet de loi modifiait la définition de « course à l’investiture » au paragraphe 2(1) de la LEC. À l’heure actuelle, une course à l’investiture est une compétition visant à choisir la personne qui sera proposée à un parti politique en vue de l’obtention du soutien du chef du parti. Selon la version initiale du projet de loi, la course à l’investiture aurait été une compétition visant à choisir la personne dont la candidature dans une circonscription serait proposée à l’agent à l’investiture d’un parti politique en vue de l’obtention de son soutien.
En outre, le paragraphe 2(2) créait le poste d’« agent à l’investiture » au sein des partis politiques en ajoutant une définition au paragraphe 2(1) du projet de loi. Un agent à l’investiture aurait été élu pour chacune des provinces et un autre pour les territoires afin de soutenir les candidats désireux de représenter un parti politique dans une circonscription.
Le projet de loi précisait également le processus de sélection de l’agent à l’investi-ture. L’article 5 (nouveau par. 68.1(2) de la LEC) prévoyait que l’agent serait élu, au scrutin secret, par la majorité des premiers dirigeants des associations de circons-cription d’un parti politique dans chaque province et les territoires.
L’agent à l’investiture aurait été élu pour un mandat renouvelable d’au plus quatre ans, et le projet de loi établissait un processus en deux étapes selon lequel un agent à l’investiture aurait pu être destitué par la majorité des premiers dirigeants des associations de circonscription d’une province ou des territoires.
Le 11 décembre 2014, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a aussi rejeté l’article 3 du projet de loi.
L’article 3 ajoutait à la LEC l’article 65.1, qui prévoyait une reconnaissance juridique accrue du rôle des associations de circonscription dans le processus électoral. L’article ajouté disposait que les courses à l’investiture seraient tenues par ces associations locales en conformité avec les règles établies par celles-ci, préservant ainsi le caractère interne de ces courses. Par le fait même, le rôle des partis politiques dans le processus aurait lui aussi été préservé, puisque les associations de circonscription auraient été régies par des règles fixées par les partis dans leur constitution.
La disposition cruciale de la LEC donnant aux chefs de parti un droit de veto réel sur le choix d’un candidat par une association de circonscription se trouve à l’alinéa 67(4)c) de la LEC15.
À l’origine, l’article 4 du projet de loi modifiait cet alinéa pour que la personne devant soutenir la candidature d’une personne choisie pour la circonscription ne soit plus le chef de parti, mais l’agent à l’investiture pour une province ou un territoire. Cette disposition était renforcée par l’article 5 du projet de loi (nouveau par. 68.1(1) de la LEC) qui établissait qu’une personne désirant se porter candidate pour un parti politique devait être soutenue par l’agent à l’investiture afin que sa candidature soit présentée à Élections Canada et que son nom figure sur les bulletins de vote.
Toutefois, le 11 décembre 2014, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a amendé l’article 4. Il a précisé que les personnes choisies pour soutenir les candidatures seront « des personnes que le parti autorise » à cette fin. L’agent principal de chaque parti doit, au plus tard 25 jours avant le jour de l’élection, fournir au directeur général des élections un rapport écrit comportant le nom de ces personnes autorisées. Comme il a été mentionné précédemment, le Comité a rejeté l’article 5.
Le projet de loi représente peut-être la première fois qu’un texte législatif fédéral vise à réglementer les méthodes qu’utilisent les partis politiques pour choisir leurs chefs. Il le fait en ajoutant à la LPC un processus d’examen de la direction.
Selon le projet de loi C-559, un parti politique aurait perdu son admissibilité relative à son enregistrement, en vertu de la LEC, si son règlement ne prévoyait pas de processus d’examen de la direction, comme il est indiqué dans le projet de loi16. Cette disposition ne figure pas dans le projet de loi C-586.
L’article 9 du projet de loi C-586 ajoute la section C.1 à la LPC. Cette section donne une définition d’« examen de la direction », lequel s’entend du processus visant à soutenir ou à remplacer le chef d’un parti. Le processus établi dans le projet de loi est le suivant :
Une modification complémentaire permet, pour la première fois, de définir, dans la LPC, le terme « groupe parlementaire » (voir la section 2.3.1 du présent résumé législatif).
Le processus d’examen de la direction semble permettre qu’un nouveau chef soit choisi au moyen d’un processus électoral. C’est ce que sous-entendent l’expression « élection en bonne et due forme » et le terme « élu ». L’élection serait menée par le parti, après la destitution du chef en poste selon les règles fixées dans le projet de loi, ou à la suite du décès, de l’empêchement ou de la démission du chef de parti.
Le projet de loi ne dit rien de la possibilité qu’un parti choisisse son chef par d’autres moyens, comme par acclamation. Cependant, le projet de loi semble limiter la capacité d’un parti politique de modifier sa constitution et ses règlements administratifs lorsqu’il souhaite, par exemple, éviter de se lancer dans un processus électoral.
En plus des changements au processus d’examen de la direction, l’article 9 apporte des modifications aux processus régissant l’élection et la destitution du président d’un groupe parlementaire, ainsi que l’expulsion et la réadmission des députés d’un groupe parlementaire.
L’article 9 ajoute à la LPC le nouvel article 49.1, qui comporte une définition de « groupe parlementaire » (et de son synonyme « caucus ») s’appliquant à la section C.1 de la LPC. Le nouvel article dispose que pour ce qui est d’élire ou de destituer le président d’un groupe parlementaire ou encore d’expulser ou de réadmettre un député d’un groupe parlementaire, le caucus est un groupe composé exclusivement des députés qui adhèrent à un même parti reconnu. Ainsi, les sénateurs ne pourront participer à l’élection ou à la destitution d’un président de caucus, pas plus qu’ils ne pourront voter pour l’expulsion ou la réadmission d’un membre du caucus. En outre, les députés adhérant à des partis qui ne sont pas reconnus ne pourront former de caucus aux termes de cette définition17.
Selon le paragraphe 49.4(1), le président d’un groupe parlementaire doit être élu à la majorité des voix exprimées au scrutin secret par les députés admissibles et présents à la réunion du groupe parlementaire. Un nouveau président sera élu après chaque élection générale ou à la suite d’une vacance due à un décès, un empêchement, une démission ou une destitution.
Le processus de destitution d’un président de groupe parlementaire est établi aux paragraphes 49.4(2) et 49.4(3). Le président en question doit recevoir un avis écrit, signé par au moins 20 % des députés du groupe parlementaire, demandant que la présidence soit examinée (dans le projet de loi C-559, ce seuil était de 15 %). Le vote sur la destitution du président est présidé par le député le plus ancien du groupe parlementaire18. La destitution du président doit être approuvée au scrutin secret par la majorité des députés du groupe parlementaire. Après la destitution d’un président, le paragraphe 49.4(1) s’applique et on procède à l’élection d’un nouveau président.
Le nouvel article 49.2 présente la seule façon dont un député peut être expulsé de son groupe parlementaire. Le président doit recevoir un avis écrit, signé par au moins 20 % des députés du groupe parlementaire, demandant que l’adhésion du député soit examinée (dans le projet de loi C-559, le seuil était de 15 %, et cet examen devait avoir lieu lors d’une réunion du groupe parlementaire). L’expulsion du député doit être approuvée au scrutin secret par la majorité des députés du groupe parlementaire.
Le nouvel article 49.3 donne les deux cas dans lesquels un député expulsé du groupe parlementaire de son parti peut y être réadmis :
Selon le nouvel article 49.7 de la LPC, les décisions relatives au fonctionnement interne d’un parti prises par un groupe parlementaire, un de ses comités ou son président ne sont pas susceptibles de contrôle judiciaire. On qualifie souvent ce genre de disposition de « disposition privative ».
Initialement, l’article 9 du projet de loi ajoutait aussi à la LPC le nouvel article 49.8, qui précisait que les dispositions du projet de loi l’emportaient sur toute disposition incompatible de la constitution ou des règlements administratifs du parti.
Le 11 décembre 2014, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes a amendé le nouvel article 49.8. Aux termes du nouveau libellé, le groupe parlementaire de chaque parti comptant officiellement au moins 12 députés doit organiser auprès de ses députés, à la première réunion suivant l’élection générale, un scrutin distinct sur chacune des questions suivantes relativement à l’adoption, pour son propre fonctionnement :
Les scrutins et les débats qui s’y rapportent sont présidés par le député le plus ancien du groupe parlementaire. Les votes de chaque député sont consignés, et l’applicabilité des dispositions nécessite le vote favorable de la majorité de l’ensemble des députés du groupe. Le président du groupe doit, dès que possible, informer le président de la Chambre des communes de l’issue des scrutins, laquelle lie le groupe parlementaire jusqu’à la dissolution du Parlement.
Le projet de loi entrera en vigueur sept jours après la date de la première élection générale suivant la date à laquelle il aura reçu la sanction royale.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
* Une partie importante du présent document s’appuie sur de la documentation réunie par Sebastian Spano, anciennement de la Bibliothèque du Parlement.
(2,56 Mo, 130 pages), par. 3(1). [ Retour au texte ] (4,4 Mo, 44 pages), 7e éd., Ottawa, juin 2011. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement