Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le 15 juin 2016, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, l’honorable Ralph Goodale, a présenté à la Chambre des communes le projet de loi C-21, Loi modifiant la Loi sur les douanes1.
Le projet de loi modifie la Loi sur les douanes2 de manière à autoriser l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) à recueillir les données biographiques3 de tous les voyageurs, incluant les citoyens canadiens, à leur sortie du Canada.
Le projet de loi C‑21 a été renvoyé au Comité permanent de la sécurité publique et nationale de la Chambre des communes le 27 septembre 2017. Le Comité a fait rapport du projet de loi avec proposition d’amendement le 30 octobre 2017, et le rapport a été adopté par la Chambre des communes le 9 mai 2018. Le projet de loi a été adopté par la Chambre le 20 juin 2018 et a été envoyé au Sénat le même jour. Le projet de loi a passé l’étape de la deuxième lecture avant d’être renvoyé au Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense le 23 octobre 2018.
En février 2011, le premier ministre du Canada et le président des États Unis ont fait une déclaration établissant un partenariat à long terme touchant notamment la sécurité de leur périmètre commun :
Afin de préserver et d’élargir les avantages que notre relation étroite a permis d’offrir aux Canadiens et aux Américains, nous avons l’intention d’adopter une approche axée sur la protection du périmètre pour la sécurité de nos deux pays, travaillant de concert à l’intérieur et à l’extérieur de nos frontières pour renforcer notre sécurité et accélérer la circulation légitime des gens, des biens et des services entre nos deux pays4.
Quatre grands domaines de coopération entre les deux pays ont été énoncés dans la déclaration commune :
En particulier, la déclaration annonce l’établissement d’un système relatif aux entrées et aux sorties des deux pays :
Afin de promouvoir la mobilité entre nos deux pays, nous prévoyons élaborer un système intégré d’entrée-sortie, qui comprend l’échange d’information pertinente pour l’entrée aux postes frontaliers terrestres, afin qu’une entrée documentée dans un pays permette de vérifier la sortie de l’autre pays6.
En décembre 2011, les deux pays ont publié le document intitulé Par delà la frontière : Plan d’action7. Ce document établit un plan pour le partenariat entre les deux pays : il ne crée pas d’obligations ni de droits et ne constitue pas un traité international8. Le Plan d’action établit les priorités communes aux deux pays et « s’articule autour d’une approche de la sécurité et de la compétitivité économique qui repose sur le périmètre commun9 ».
D’abord, le Plan d’action spécifie que les deux pays entendent notamment « échanger les données sur les entrées aux points d’entrée terrestres des deux pays de façon à ce que les données de l’un des deux pays sur l’entrée puissent constituer les données de l’autre sur les sorties au moyen d’un système intégré d’entrées et de sorties10 ». Il est à noter, qu’actuellement, bien que le gouvernement du Canada recueille les données biographiques relatives aux voyageurs entrant au Canada, il « ne dispose pas de moyen fiable de connaître la date de leur départ, ni d’où ils ont quitté le pays11 ».
En outre, le Plan d’action prévoit que le Canada devra élaborer un système de fiches de sorties semblable à celui des États Unis pour les voyageurs quittant le Canada par avion. En vertu de ce nouveau système, « les transporteurs aériens devront présenter leurs manifestes de passagers pour les vols en partance vers les destinations internationales12 ». Néanmoins, il est possible que ce système soit ultérieurement élargi afin d’inclure d’autres moyens de transport tels que le train ou le bateau13.
Selon le Plan d’action, l’échéancier prévu pour la mise en œuvre de cette initiative se divisait en plusieurs phases :
En 2014, le Canada et les États Unis ont réaffirmé « leur volonté de concrétiser les initiatives du Plan d’action18 ». De plus, le 10 mars 2016, le premier ministre du Canada, de manière conjointe avec le président des États Unis, a réitéré que le Canada et les États Unis assureront la mise en œuvre d’un système qui permettra la communication des renseignements biographiques élémentaires aux postes frontières terrestres19.
Selon un rapport publié par le vérificateur général du Canada à l’automne 2016, l’échéancier n’a pas pu être suivi par les deux pays et seules les deux premières phases ont été mises en œuvre à l’heure actuelle. L’échéancier pour la mise en œuvre des deux dernières phases a été repoussé jusqu’en 201820. Selon le Bureau du vérificateur général du Canada :
Le retard dans la mise en œuvre de ces phases est dû notamment à la décision d’étendre l’échange de données sur les entrées et les sorties des voyageurs à d’autres ministères et organismes fédéraux (par exemple Emploi et Développement social Canada, l’Agence du revenu du Canada et la GRC [Gendarmerie royale du Canada]). Cette décision a soulevé plusieurs inquiétudes relativement à la protection de la vie privée qui n’ont pas encore été réglées21.
Pour donner suite aux engagements pris dans le Plan d’action, le gouvernement du Canada a mis sur pied l’Initiative sur les entrées et les sorties, dont les objectifs sont les suivants :
- réagir à la sortie de voyageurs et de marchandises à risque élevé connu avant leur départ du Canada par avion (fugitifs, délinquants sexuels inscrits, trafiquants de drogue, passeurs de clandestins, exportateurs de biens prohibés, etc.);
- intervenir plus efficacement dans les situations nécessitant une réaction rapide comme les alertes Amber et aider à retrouver les enfants enlevés ou les fugueurs;
- contribuer à prévenir l’exportation illégale de marchandises contrôlées, réglementées ou prohibées du Canada;
- repérer les personnes qui ne quittent pas le Canada à la fin de leur période de séjour autorisée (visas expirés) et fournir aux décideurs une image précise de l’historique de voyage d’une personne;
- concentrer les activités d’application de la loi en matière d’immigration sur les personnes encore au Canada et arrêter de gaspiller du temps et des ressources pour émettre des ordonnances de renvoi et mener des enquêtes sur des personnes qui ont déjà quitté le pays;
- vérifier si les candidats à la résidence permanente ou à la citoyenneté ont respecté les exigences de résidence;
- vérifier les dates de déplacement pour déterminer les exemptions de droit exactes et l’admissibilité continue aux programmes d’avantages sociaux22.
Les phases I et II du Plan d’action ont été mises en œuvre par les deux pays. Effectivement, du 30 septembre 2012 au 15 janvier 2013, le Canada et les États Unis ont évalué
leur capacité d’échange et de rapprochement de données biographiques relatives aux entrées de ressortissants de pays tiers (les personnes qui ne sont pas citoyennes des États Unis ou du Canada), de résidents permanents du Canada (citoyens non américains) et de résidents permanents légitimes des États Unis (citoyens non canadiens) qui ont passé la frontière à quatre points d’entrée terrestres en Colombie Britannique/dans l’État de Washington et en Ontario/dans l’État de New York23.
Ainsi, le Canada et les États Unis s’échangent actuellement
des données biographiques sur les entrées des ressortissants des pays tiers (non citoyens du Canada et des États Unis), des résidents permanents du Canada et des résidents permanents légitimes des États Unis qui ne sont pas des citoyens américains ni canadiens dans les points d’entrée terrestres24.
Le Bureau du vérificateur général du Canada a examiné le Système de données sur les entrées et les sorties dans son rapport publié à l’automne 2016. En ce qui concerne le budget alloué, l’Initiative a été dotée d’un budget total de 121 millions de dollars, dont 53 millions de dollars avaient été déboursés au 31 mars 201625.
Des autorisations réglementaires et législatives sont nécessaires pour réaliser les phases III et IV de l’Initiative sur les entrées et les sorties26. Le projet de loi C-21 vise à mettre en œuvre ces deux phases.
Dans ce contexte, les prochains livrables sont les suivants :
En mai 2012, le Canada et les États Unis ont rendu public un énoncé conjoint des principes de protection des renseignements personnels. Ce document inclut 12 principes qui guideront les accords d’échanges de renseignements et initiatives des deux pays dans le cadre du Plan d’action Par delà la frontière. Voici les principaux principes tels qu’ils sont énoncés :
- le maintien de tous les efforts raisonnables pour assurer l’exactitude de l’information, et le droit des citoyens d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant et d’y apporter des corrections;
- la mise en place de mesures de sécurité appropriées pour l’échange d’information;
- la pertinence et la nécessité de la collecte des renseignements personnels;
- un mécanisme de recours devant les autorités nationales lorsqu’une personne croit que son droit à la vie privée a été violé;
- une surveillance efficace par des organes publics de surveillance27.
De plus, le gouvernement du Canada indique que l’ASFC établira des « accords d’échange de renseignements avec tous ses partenaires avant d’échanger tout renseignement » et que ces accords vont contenir « explicitement des garanties et des protections relatives à la gestion des renseignements et des dispositions en matière de protection des renseignements personnels28 ».
De la même manière, le gouvernement du Canada spécifie que « les données sur les sorties ne seront divulguées que conformément au droit canadien, et respecteront les dispositions de divulgation en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur les douanes29 ».
La Loi sur la protection des renseignements personnels30 (LPRP) précise de quelle manière le gouvernement du Canada peut recueillir, utiliser et communiquer des renseignements personnels. Cette loi accorde également aux individus un droit d’accès aux renseignements personnels qui les concernent détenus par les institutions fédérales et de les faire corriger s’il y a lieu.
En vertu de la LPRP, les institutions fédérales peuvent uniquement recueillir les renseignements personnels qui ont un lien direct avec leurs programmes ou leurs activités31. De plus, la communication des renseignements personnels par une institution fédérale est limitée à défaut du consentement de l’individu. Néanmoins, la LPRP autorise le gouvernement à communiquer des renseignements personnels sans le consentement des individus concernés dans plusieurs situations, dont les suivantes :
Par ailleurs, comme il est décrit à la rubrique 2.3 du présent résumé législatif, l’article 107 de la Loi sur les douanes prévoit les seuls cas où des renseignements douaniers peuvent être communiqués par un fonctionnaire de l’ASFC.
Finalement, toutes les institutions fédérales partenaires de l’ASFC devront présenter des évaluations des facteurs relatifs à la vie privée au Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, afin de s’assurer que les risques potentiels pour la confidentialité des renseignements sont ciblés et atténués efficacement avant que l’ASFC ne divulgue des renseignements personnels33.
Une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée sert à repérer les risques d’atteinte à la vie privée qui pourraient être associés aux programmes et aux services du gouvernement fédéral, qu’ils soient nouveaux ou remaniés. Elle vise aussi à éliminer ces risques ou à les ramener à un niveau acceptable34. L’ASFC a effectué ces évaluations dans les phases I et II de l’Initiative35.
En mars 2017, le commissaire à la protection de la vie privée du Canada a demandé « une protection accrue du droit à la vie privée des Canadiens aux États Unis36 ». Dans une lettre adressée aux ministres de la Justice, de la Sécurité publique et de la Défense, il a mis en lumière « une lacune importante dans la protection des renseignements personnels des Canadiens au sud de la frontière37 ».
L’article 2 du projet de loi établit le cadre législatif autorisant l’ASFC à recueillir des renseignements biographiques sur toute personne quittant ou ayant quitté le Canada. Selon le nouveau paragraphe 92(1) de la Loi sur les douanes, les renseignements biographiques visés sont les suivants :
Il convient de noter que les pouvoirs conférés par le paragraphe 92(1) ne sont pas obligatoires. L’ASFC est dotée d’un pouvoir discrétionnaire; c’est à dire qu’elle « peut » procéder à la collecte si elle le désire mais elle n’est pas tenue de le faire.
Par ailleurs, le paragraphe 92(2) du projet de loi laisse au gouverneur en conseil la tâche de désigner par règlement les « sources auprès desquelles les renseignements peuvent être recueillis », de même que les circonstances dans lesquelles ils peuvent l’être, ainsi que les délais et les modalités de la collecte.
L’énumération prévue au paragraphe 92(2) est non exhaustive. Il est donc difficile de prévoir l’étendue des pouvoirs conférés. À titre d’exemple, les modalités prescrites par règlement pourraient ressembler à celles prévues par le Règlement sur les renseignements relatifs aux passagers (douanes)38.
En ce qui concerne les règlements susceptibles d’être proposés, l’ASFC a indiqué que « toutes les parties intéressées auront l’occasion de participer au processus d’élaboration de la réglementation » dans le cadre des consultations qui suivront la publication préalable de tout règlement dans la Partie 1 de la Gazette du Canada39.
Vraisemblablement, l’agence responsable des douanes terrestres et de la sécurité aux États Unis, le U.S. Customs and Border Protection, pourrait être une source procurant des renseignements à l’ASFC.
En vertu du nouveau paragraphe 93(1) de la Loi sur les douanes, en ce qui concerne un moyen de transport visé par règlement qui quitte le Canada ou est censé quitter un endroit au Canada pour une destination finale hors du Canada, toute personne visée par règlement devra fournir à l’ASFC, selon les circonstances et modalités prévues par règlement :
Ainsi, en vertu du nouvel alinéa 93(1)a) de la Loi, toute personne visée par règlement devra fournir à l’ASFC les renseignements suivants à l’égard du moyen de transport ou de l’itinéraire :
De plus, conformément au nouvel alinéa 93(1)b) de la Loi, les personnes visées par règlement devront fournir à l’ASFC les renseignements suivants relativement à toute personne qui est ou devrait être à bord du moyen de transport visé :
Selon le Plan d’action, les personnes visées par règlement comprendront vraisemblablement les compagnies aériennes offrant des vols internationaux à partir du Canada40. Néanmoins, comme il a déjà été mentionné, les règlements pourraient viser d’autres moyens de transport, lesquels sont définis au paragraphe 2(1) de la Loi sur les douanes comme « tout véhicule, aéronef, navire ou autre moyen servant au transport des personnes ou des marchandises ».
Le nouveau paragraphe 93(2) de la Loi sur les douanes autorise le ministre à délivrer une notification à toute personne qui fournit des renseignements en application du paragraphe 93(1) à l’ASFC, lui enjoignant de prendre toute mesure précise en ce qui concerne les renseignements. Selon le paragraphe 93(3), la personne qui reçoit une notification a l’obligation de s’y conformer. Le libellé ne précise pas le type de mesure visée.
Le nouveau paragraphe 93(4) prévoit que la personne tenue de fournir des renseignements en vertu du paragraphe 93(1) n’est pas assujettie aux limites prévues dans la Loi sur l’aéronautique concernant la communication de renseignements. Cette loi protège certains renseignements tels que la teneur de mesures de sécurité en cas de directive d’urgence et les enregistrements de bord relatifs à un aéronef et impose des limites quant à leur communication41.
Enfin, le nouveau paragraphe 93(5) de la Loi sur les douanes autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements d’application de l’article 93 et fournit une liste non exhaustive de sujets pouvant être visés :
Lors de son étude, le Comité a amendé le projet de loi pour établir une période de conservation de 15 ans à l’égard des renseignements personnels recueillis en vertu des nouveaux articles 92 et 93 de la Loi sur les douanes afin de répondre aux préoccupations relatives à la protection de la vie privée (nouvel art. 93.1 de la Loi sur les douanes).
Selon le nouvel article 94, la personne qui quitte le Canada est tenue, lorsqu’elle est interpellée par un agent, de se présenter devant l’agent et de répondre véridiquement à ses questions.
Il convient de noter que l’article 7.1 de la Loi sur les douanes prévoit déjà l’obligation de fournir des renseignements « véridiques, exacts et complets » à un agent responsable de l’exécution de la Loi. Il existe aussi une obligation similaire dans les cas d’arrivées au pays, où toute personne doit se présenter devant un agent et répondre véridiquement à ses questions. Notamment, l’article 11 de la Loi exige que la personne se présente devant un agent sans délai43. Une autre obligation de même nature se retrouve à l’article 13 de la Loi, qui prévoit qu’une personne ayant déclaré des marchandises doit répondre véridiquement aux questions qui en découlent et présenter ses marchandises. Dans les cas où un agent a des motifs raisonnables de soupçonner qu’un individu est entré au pays sans se présenter à un agent, ce dernier peut intercepter l’individu selon l’article 99.1 de la Loi sur les douanes.
Le nouvel article 94 confère donc des pouvoirs aux agents de l’ASFC en ce qui a trait aux individus qui quittent le pays. L’omission de se conformer à l’obligation prévue au nouvel article 94 est érigée en infraction aux termes de l’article 160 de la Loi sur les douanes (art. 8 du projet de loi). La peine prévue par voie de procédure sommaire est une amende maximale de 50 000 $ et un emprisonnement maximal de six mois, ou l’une de ces peines. Par voie de mise en accusation, l’individu est passible d’une amende maximale de 500 000 $ et d’un emprisonnement maximal de cinq ans, ou de l’une de ces peines.
La deuxième partie du projet de loi C-21 porte sur l’exportation de marchandises. L’article 3 du projet de loi modifie l’article 95 de la Loi sur les douanes afin de prévoir deux exceptions concernant les marchandises qui n’ont pas besoin d’être déclarées, soit :
Les articles 4 et 5 du projet de loi apportent d’autres modifications afin d’inclure les termes « destinée à l’exportation » et « exportation » aux pouvoirs conférés par les articles 97.25 et 99 de la Loi.
Le ministre de la Sécurité publique est responsable de l’administration de la Loi sur les douanes (à l’exception de la partie V.1). Il peut déléguer ses pouvoirs à des employés de l’Agence du revenu du Canada, qui peuvent à leur tour déléguer leurs pouvoirs aux agents de l’ASFC. Dans le même ordre d’idées, l’article 107 de la Loi sur les douanes44 et l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu45 comportent des dispositions autorisant la communication d’information dans certains cas.
L’article 6 du projet de loi remplace le paragraphe 107(5) de la Loi sur les douanes afin d’autoriser la communication d’un renseignement douanier à un fonctionnaire du ministère de l’Emploi et du Développement social non seulement en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, mais aussi aux fins de la Loi sur la sécurité de la vieillesse.
L’article 7 du projet de loi modifie l’article 159 de la Loi sur les douanes afin d’ajouter à l’infraction de contrebande le fait de faire sortir ou de tenter de faire sortir du Canada, de manière clandestine ou non, des marchandises passibles de droits ou dont l’exportation est prohibée, contrôlée ou réglementée.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
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