Résumé Législatif
Résumé législatif du projet de loi C-47 : Loi modifiant la Loi sur les licences d’exportation et d’importation et le Code criminel (modifications permettant l’adhésion au Traité sur le commerce des armes et autres modifications)
Constance Naud-Arcand, Division de l'économie, des ressources et des affaires internationales
Scott McTaggart, Division de l'économie, des ressources et des affaires internationales
2017-07-05
Révisé le : 2018-11-02
Publication no 42-1-C47-F
PDF 792, (14 Pages) PDF

1  Contexte

Le projet de loi C-47, Loi modifiant la Loi sur les licences d’exportation et d’importation et le Code criminel (modifications permettant l’adhésion au Traité sur le commerce des armes et autres modifications), a été déposé par la ministre des Affaires étrangères et adopté en première lecture par la Chambre des communes le 13 avril 2017 1. Le projet de loi vise principalement à apporter les changements nécessaires au régime canadien de contrôles à l’exportation et à l’importation afin de permettre l’adhésion du Canada au Traité sur le commerce des armes (TCA) 2 des Nations Unies.

1.1  Le Traité sur le commerce des armes

1.1.1  Origine et négociation du Traité sur le commerce des armes

Les efforts à l’origine du TCA découlent des inquiétudes croissantes de la communauté internationale à l’égard des répercussions humanitaires des conflits armés et de la prise de conscience grandissante du rôle joué par le commerce international des armes, très peu réglementé, dans la perpétuation de ces conflits. Des organisations comme le Comité international de la Croix-Rouge, Amnistie internationale et la coalition Control Arms ont commencé à dégager des liens directs entre les atteintes au droit international humanitaire et la prolifération des armes. Elles ont ainsi mis en lumière l’implication de certains États exportateurs d’armes dans des conflits à l’autre bout du monde auxquels ils ne participaient pas directement 3. Les pressions en faveur d’une action internationale concertée se sont intensifiées dans les années 1990 et au début des années 2000, particulièrement en vue de stopper la prolifération des armes légères et des armes de petit calibre et leur détournement des voies légitimes vers les marchés illicites.

Un certain nombre d’accords internationaux relatifs au commerce des armes ont été conclus durant cette période. Des mesures ont été prises pour lutter contre le trafic des armes à feu, notamment dans le cadre du Programme d’action des Nations Unies en vue de prévenir, combattre et éliminer le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects, établi en 2001, et du Protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, lequel est juridiquement contraignant 4. Des efforts ont aussi été déployés pour accroître la reddition de comptes au sujet des exportations d’armes en renforçant la transparence et la coopération internationale au moyen du Registre des armes classiques des Nations Unies de 1991, ainsi que de l’Arrangement de Wassenaar sur le contrôle des exportations d’armes classiques et de biens et technologies à double usage, entré en application en 1996 5. De plus, l’utilisation de certaines armes pouvant entraîner des conséquences humanitaires jugées disproportionnées a été interdite par des traités comme la Convention sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction et la Convention sur les armes à sous-munitions 6.

Le processus ayant mené au TCA s’est amorcé en 2006, par suite d’une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies réclamant l’établissement de normes internationales sur le transfert des armes et sollicitant les vues des États membres 7. Le traité, adopté par l’Assemblée générale le 2 avril 2013 et entré en vigueur le 24 décembre 2014, constitue « le premier instrument juridiquement contraignant jamais négocié à l’Organisation des Nations Unies en vue d’établir des normes communes pour le transfert international des armes classiques 8  ». En juin 2017, on dénombrait 91 États parties au TCA et 39 signataires (les premiers, l’ayant signé et ratifié, sont liés par le traité, contrairement aux deuxièmes, qui l’ont approuvé en principe, sans toutefois le ratifier) 9. Même si le Canada a participé aux négociations et voté en faveur du traité à l’Assemblée générale des Nations Unies, il demeure le seul membre de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) à ne pas l’avoir signé; la Turquie et les États-Unis constituent les seuls autres membres de l’OTAN qui ne sont pas parties au traité à l’heure actuelle.

1.1.2  Dispositions du Traité sur le commerce des armes

Le TCA exige des États qu’ils contrôlent le transfert - c’est-à-dire l’exportation, l’importation, le transit, le transbordement et le courtage - des huit catégories d’armes suivantes :

  1. Chars de combat;
  2. Véhicules blindés de combat;
  3. Systèmes d’artillerie de gros calibre;
  4. Avions de combat;
  5. Hélicoptères de combat;
  6. Navires de guerre;
  7. Missiles et lanceurs de missiles;
  8. Armes légères et armes de petit calibre 10.

Les sept premières catégories correspondent à celles du Registre des armes classiques des Nations Unies, tandis que les armes légères et les armes de petit calibre sont définies dans d’autres instruments des Nations Unies tels que le Programme d’action des Nations Unies en vue de prévenir, combattre et éliminer le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects 11. Le traité s’applique également aux munitions et aux pièces et composants des armes des huit catégories  12.

Les États sont tenus de contrôler le transfert des armes conformément aux dispositions du traité, en particulier les articles 6 (Interdictions) et 7 (Exportation et évaluation des demandes d’exportation). L’article 6 interdit à tout État d’autoriser un transfert :

  • qui violerait ses obligations résultant de mesures prises par le Conseil de sécurité des Nations Unies agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies (p. ex. sanctions et embargos sur les armes);
  • qui violerait ses obligations internationales résultant des accords internationaux pertinents auxquels il est partie;
  • s’il a « connaissance », au moment d’autoriser le transfert, que les armes pourraient servir
à commettre un génocide, des crimes contre l’humanité, des violations graves des Conventions de Genève de 1949, des attaques dirigées contre des civils ou des biens de caractère civil et protégés comme tels, ou d’autres crimes de guerre tels que définis par des accords internationaux auxquels il est partie.

Lorsque l’exportation n’est pas interdite par l’article 6, l’État est tenu, en vertu de l’article 7, de procéder à une évaluation en vue de déterminer :

  • d’une part, si l’exportation « contribuerait ou porterait atteinte à la paix et à la sécurité »;
  • d’autre part, si les armes pourraient servir à commettre des violations graves du droit international humanitaire ou du droit international des droits de la personne ou, encore, une infraction au regard d’instruments internationaux relatifs au terrorisme ou à la criminalité transnationale organisée.

À l’issue de cette évaluation et après avoir examiné les mesures d’atténuation des risques disponibles, l’État ne peut autoriser l’exportation s’il estime qu’il existe un « risque prépondérant » de réalisation d’une de ces conséquences négatives.

En plus des obligations énoncées aux articles 6 et 7, le TCA exige de l’État qu’il :

  • prenne des mesures pour empêcher le détournement des armes vers les marchés illicites;
  • tienne un registre des exportations d’armes et présente au secrétariat du TCA un rapport annuel sur les transferts d’armes;
  • coopère avec les autres États afin de mieux réglementer le transfert des armes et qu’il fournisse une assistance en cas de besoin 13.

L’article 10 prévoit que l’État doit réglementer le courtage des armes visées par le traité. Les mesures prises en ce sens « peuvent » consister à exiger des courtiers qu’ils s’enregistrent ou obtiennent une autorisation écrite avant l’exercice d’activités de courtage.

1.2  Le régime canadien de contrôles à l’exportation et à l’importation

1.2.1  La Loi sur les licences d’exportation et d’importation

Au Canada, le régime réglementaire établi en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation (LLEI), édictée en 1947, constitue le principal outil de contrôle des exportations et des importations d’armes 14. Au moyen de la Liste des marchandises et technologies d’exportation contrôlée et de la Liste des marchandises d’importation contrôlée établies conformément à la LLEI, le gouvernement détermine les marchandises et les technologies pour lesquelles il est nécessaire d’obtenir une autorisation ministérielle (sous la forme de la délivrance d’une licence) pour pouvoir les exporter ou les importer 15. L’exportation des armes automatiques est par ailleurs circonscrite par la Liste des pays désignés (armes automatiques), qui énumère les pays vers lesquels ce type d’arme peut être exporté 16. En outre, la Liste des pays visés 17 permet le contrôle des exportations et des importations en fonction du pays d’origine ou de destination.

Aux termes de la LLEI, pour décider s’il doit délivrer une licence d’exportation, le ministre peut prendre en considération le fait que les marchandises ou technologies peuvent être utilisées dans le dessein de nuire soit à la « sécurité ou aux intérêts de l’État », soit à la « paix, à la sécurité ou à la stabilité dans n’importe quelle région du monde ou à l’intérieur des frontières de n’importe quel pays 18 ». S’ajoutent à cette disposition des lignes directrices approuvées par le Cabinet qui prévoient le contrôle rigoureux des exportations de marchandises militaires vers des pays :

  • qui constituent une menace pour le Canada et ses alliés;
  • qui sont engagés dans un conflit ou risquent de l’être sous peu;
  • qui font l’objet de sanctions de la part du Conseil de sécurité des Nations Unies;
  • où les droits de la personne de leurs citoyens font l’objet de violations graves et répétées de la part du gouvernement, à moins qu’il puisse être démontré qu’il n’existe aucun risque raisonnable que les marchandises puissent être utilisées contre la population civile 19.

2  Description et Analyse

Le projet de loi C-47 comporte 24 articles, qui apportent des modifications à la LLEI et une modification connexe au Code criminel. Le projet de loi vise essentiellement à effectuer les changements nécessaires au régime canadien de contrôles à l’exportation et à l’importation afin de permettre l’adhésion du Canada au TCA. La partie qui suit présente les principaux aspects du projet de loi, sans en faire une description exhaustive.

2.1  Courtage

Le plus important changement apporté par le projet de loi consiste à étendre le pouvoir de réglementation conféré par la LLEI pour englober le courtage des marchandises et des technologies contrôlées. Dans l’ensemble, le courtage est réglementé en vertu de la LLEI selon les mêmes modalités que l’exportation et l’importation, à quelques exceptions notables.

2.1.1  Définition de « courtage » (art. 3)

Il n’existe aucune définition généralement admise du « courtage » à l’échelle internationale, et le sens donné à ce terme varie selon les pays 20.
L’article 3 du projet de loi définit le « courtage » comme suit :

Le fait de prendre des dispositions menant à une transaction […] relative au mouvement, d’un pays étranger vers un autre pays étranger, de marchandises ou de technologies figurant sur la liste des marchandises de courtage contrôlé ou de négocier les modalités d’une telle transaction.

Il convient d’examiner de plus près certains éléments de cette définition :

  • Une « transaction » ne comprend pas explicitement d’autres formes de facilitation, par exemple la prestation de services financiers, d’assurance ou de transport connexes 21.
  • Les transactions relatives aux marchandises en provenance ou à destination du Canada sont exclues.
  • Pour correspondre à la définition, il n’est pas nécessaire que le courtier agisse moyennant rémunération ou à titre de tiers dans la transaction  22. La définition vise donc la vente ou l’achat de marchandises ou de technologies par une personne ou une entité assujettie à la LLEI pourvu que ces marchandises ou technologies ne soient ni en provenance ni à destination du Canada.

La notion de courtage diffère de celles d’exportation et d’importation. En effet, les exportations et les importations sont visées par la LLEI, qu’elles fassent l’objet d’un contrôle ou non. Or, seules les transactions contrôlées satisfont à la définition de « courtage » donnée dans le projet de loi, qui est limitée aux marchandises et technologies inscrites sur la liste des marchandises de courtage contrôlé.

2.1.2  Liste des marchandises de courtage contrôlé (art. 5)

L’article 5 du projet de loi confère au gouverneur en conseil le pouvoir d’établir une liste des marchandises de courtage contrôlé, sur laquelle sont inscrites les marchandises et les technologies dont le courtage est subordonné à l’approbation du ministre. Ce pouvoir diffère de celui qui lui est conféré relativement aux exportations et aux importations, en ce sens que sa portée est circonscrite aux biens et aux technologies figurant déjà sur la liste des marchandises d’exportation contrôlée. Il se distingue aussi du fait que les circonstances dans lesquelles le gouverneur en conseil peut juger qu’un contrôle est nécessaire ne sont pas précisées.

2.1.3  Licences de courtage (art. 7 et 8)

Les articles 7 et 8 du projet de loi modifient l’article 7 de la LLEI pour conférer au ministre le pouvoir de délivrer une licence autorisant le courtage des marchandises et technologies qui y sont mentionnées. La licence de courtage peut être délivrée sur une base individuelle à « toute personne ou organisation qui en fait la demande » ou avoir une portée générale et s’appliquer à toutes les personnes et organisations (nouveaux par. 7.1(1) et 7.1(2) de la LLEI). Ces nouvelles dispositions visent un plus large groupe de personnes et d’entités, puisque seuls les « résidents du Canada » sont autorisés à demander une licence d’exportation ou d’importation aux termes de la LLEI.

Le nouvel article 7.2 remplace le paragraphe 7(1.01) de la LLEI en ce qui concerne les facteurs liés à la sécurité que le ministre peut prendre en considération aux fins de la prise de décisions sur la délivrance d’une licence. Ce nouvel article renvoie aussi aux dispositions du projet de loi autorisant la prise de règlements dont le ministre doit tenir compte avant de délivrer des licences, lesquelles comprennent désormais les licences de courtage.

2.1.4  Interdictions connexes et dispositions criminelles (art. 13)

De manière analogue aux dispositions de la LLEI s’appliquant aux exportations et aux importations contrôlées, l’article 13 du projet de loi interdit à toute personne ou organisation de faire du courtage ou de tenter de faire du courtage sans la licence obligatoire. Toute contravention à cette règle constitue une infraction. Contrairement aux interdictions visant les exportations et les importations, celles visant le courtage ont une portée extraterritoriale et englobent les actes (action ou omission) commis en dehors du Canada par un citoyen canadien, par un résident permanent qui se trouve au Canada après la commission de l’acte ou par une organisation constituée au Canada en vertu d’une loi canadienne.

2.2  Autres modifications à la Loi sur les licences d’exportation et d’importation

2.2.1  Facteurs pris en compte pour la délivrance des licences (art. 12)

Le projet de loi élargit les pouvoirs de réglementation conférés au gouverneur en conseil par la LLEI, en lui permettant de prévoir par règlement les facteurs dont doit tenir compte le ministre pour la délivrance d’une licence d’exportation ou de courtage à toute personne ou organisation à l’égard de marchandises ou de technologies figurant sur la liste de marchandises d’exportation contrôlée ou de courtage contrôlé. Tout règlement pris en vertu de ce nouveau pouvoir viendrait étayer ou clarifier la disposition de la LLEI qui prévoit déjà des facteurs à prendre en considération.

2.2.2  Listes de contrôle (art. 4 et 5)

L’article 4 du projet de loi modifie le paragraphe 3(1) de la LLEI de façon à prévoir un nouveau motif permettant d’inscrire une marchandise ou une technologie sur la liste des marchandises d’exportation contrôlée. Une marchandise ou une technologie peut dorénavant être ajoutée à cette liste en vue de faciliter la collecte de renseignements lorsqu’elle fait l’objet d’« enquêtes commerciales ou de différends commerciaux » ou est susceptible d’en faire l’objet.

L’article 5 du projet de loi modifie les pouvoirs relatifs à la Liste des pays désignés (armes automatiques). Il supprime la condition selon laquelle les pays désignés doivent avoir « conclu avec le Canada un arrangement intergouvernemental en matière de défense, de recherche-développement et de production 23 » et la remplace par une autre prévoyant que la liste doit être dressée « sur la recommandation du ministre faite après consultation du ministre de la Défense nationale ». Cette modification élimine une entrave administrative à l’ajout de pays sur la liste. Il est cependant difficile de déterminer quelle en sera l’incidence dans les faits, puisque les termes figurant dans le passage supprimé n’étaient pas définis dans la LLEI ou ses règlements, et que les décrets pris à ce jour pour inscrire des pays sur cette liste fournissent peu de renseignements sur le contenu de ces arrangements 24.

2.2.3  Infraction (art. 16)

En cas d’infraction à la LLEI, le projet de loi fait passer l’amende maximale encourue sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire de 25 000 $ à 250 000 $.

2.2.4  Rapports au Parlement (art. 21)

Le projet de loi modifie les dispositions prévues à l’article 27 de la LLEI sur les rapports au Parlement pour exiger le dépôt, en plus du rapport sur l’application de la loi, d’un second rapport « sur les armes, les munitions et le matériel ou les armements de guerre qui ont été exportés au cours de l’année précédente », et fixe au 31 mai l’échéance annuelle pour le dépôt de ces rapports devant les deux Chambres du Parlement. Le gouvernement du Canada produit déjà, de sa propre initiative, un rapport annuel sur les exportations de marchandises militaires depuis 1990  25.

2.3  Modification du Code criminel (art. 23)

Le projet de loi modifie le Code criminel pour ajouter le courtage non autorisé à la liste des infractions comprises dans la définition d’« infraction » dans le contexte de l’interception d’une communication privée 26.


Notes

*  Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.Retour au texte ]

  1. Projet de loi C-47, Loi modifiant la Loi sur les licences d’exportation et d’importation et le Code criminel (modifications permettant l’adhésion au Traité sur le commerce des armes et autres modifications), 1re session, 42e législature. [ Retour au texte ]
  2. Nations Unies, Traité sur le commerce des armes pdf (301 ko, 13 pages) (TCA) [2 avril 2013]. [ Retour au texte ]
  3. Voir International Committee of the Red Cross, Arms Availability and the Situation of Civilians in Armed Conflict pdf (1.4 Mo, 31 pages), 1999; Amnesty International, Killer Facts: The Impact of the Irresponsible Arms Trade on Lives, Rights and Livelihoods pdf (225 ko, 13 pages), 2010; et Amnesty International, Control Arms et Oxfam, Shattered Lives: the case for tough international arms control pdf (3.3 Mo, 95 pages), 2003. [ Retour au texte ]
  4. Nations Unies, Rapport de la Conférence des Nations Unies sur le commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects pdf (179 ko, 23 pages), A/CONF.192/15, 2001; et Assemblée générale des Nations Unies (AGNU), Résolution 55/255, « Protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée » pdf (79 ko, 11 pages), A/RES/55/255, 101e séance plénière, 55e session, 31 mai 2001. [ Retour au texte ]
  5. AGNU, Résolution 46/36L [établissant le Registre des armes classiques des Nations Unies], « Transparence dans le domaine des armements », A/RES/46/36L, 66e séance plénière, 46e session, 9 décembre 1991, p. 77 à 79; et Wassenaar Arrangement Secretariat, Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies: Public Documents – Volume I: Founding Documents pdf (264 ko, 20 pages), compilé en février 2017. [ Retour au texte ]
  6. Nations Unies, « Convention sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction pdf (6 Mo, 410 pages) », Recueil des Traités, vol. 2056, 2002, p. 253 à 265; et Nations Unies, Conférence diplomatique pour l’adoption d’une Convention sur les armes à sous-munitions : Convention sur les armes à sous-munitions pdf (343 ko, 20 pages), 30 mai 2008. [ Retour au texte ]
  7. AGNU, Résolution 61/89, « Vers un traité sur le commerce des armes : établissement de normes internationales communes pour l’importation, l’exportation et le transfert d’armes classiques pdf (28 ko, 2 pages) », A/RES/61/89, 67e séance plénière, 61e session, 6 décembre 2006. [ Retour au texte ]
  8. Peter Woolcott, Le Traité sur le commerce des armes pdf (348 ko, 10 pages), United Nations Audiovisual Library of International Law [Médiathèque de droit international des Nations Unies], p. 1. [ Retour au texte ]
  9. Bureau des affaires de désarmement des Nations Unies (UNODA), « L’essentiel », Traité sur le commerce des armes. [ Retour au texte ]
  10. TCA, art. 2. [ Retour au texte ]
  11. TCA, par. 5(3). [ Retour au texte ]
  12. TCA, art. 3 et 4. [ Retour au texte ]
  13. TCA, art. 11 à 16. [ Retour au texte ]
  14. Loi sur les licences d’exportation et d’importation (LLEI), L.R.C. 1985, ch. E-19. [ Retour au texte ]
  15. LLEI, art. 7 et 8; Liste des marchandises et technologies d’exportation contrôlée, DORS/89-202; et Liste des marchandises d’importation contrôlée, C.R.C., ch. 604. [ Retour au texte ]
  16. Liste des pays désignés (armes automatiques), DORS/91-575. [ Retour au texte ]
  17. Liste des pays visés, DORS/81-543. La Corée du Nord et le Bélarus sont les deux seuls pays inscrits sur la liste à l’heure actuelle. [ Retour au texte ]
  18. LLEI, par. 7(1.01). [ Retour au texte ]
  19. Affaires mondiales Canada, Rapport sur les exportations de marchandises militaires du Canada – 2015. [ Retour au texte ]
  20. Dans un rapport de l’AGNU, le terme « courtier » est défini comme
    une personne physique ou morale qui sert d’intermédiaire entre des parties intéressées qu’elle met en relation ou qui organise ou facilite la conclusion de transactions portant sur des armes légères et de petit calibre, en échange d’un avantage financier ou autre.
    Voir AGNU, Rapport du Groupe d’experts gouvernementaux créé en vertu de la résolution 60/81 de l’Assemblée générale, chargé d’examiner de nouvelles mesures à prendre pour renforcer la coopération internationale en vue de prévenir, combattre et éliminer le courtage illicite des armes légères pdf (119 ko, 28 pages), A/62/163, 30 août 2007, paragr. 8.

    Aux États-Unis, le terme « activité de courtage » s’entend dans les règlements de toute action menée pour le compte d’autrui afin de faciliter la fabrication, l’exportation, l’importation permanente, le transfert, la réexportation ou le retransfert d’un article ou d’un service de défense américain ou étranger, sans égard à son origine. Voir U.S. Department of State, Directorate of Defense Trade Controls, The International Traffic in Arms Regulations (ITAR), al. 129.2b). Pour la définition du Royaume-Uni, voir Export Control Act 2002, ch. 28, art. 4 (« Trade controls »); pour celle de l’Australie, voir Federal Register of Legislation, Defence Trade Controls Act 2012, partie 1, art. 5A. [ Retour au texte ]
  21. Pour un exemple de définition où ces formes de facilitation sont visées, voir ITAR, div. 129.2b)(1)(i). [ Retour au texte ]
  22. Contrairement à la définition de l’AGNU citée à la note 20. [ Retour au texte ]
  23. LLEI, art. 4.1. [ Retour au texte ]
  24. Pour des exemples récents, voir Décret modifiant la Liste des pays désignés (armes automatiques) pdf (1 Mo, 27 pages), DORS/2015-10, 14 janvier 2015, dans Gazette du Canada, Partie II, vol. 149, no 2, 28 janvier 2015, p. 323 [Israël]; et Décret modifiant la Liste des pays désignés (armes automatiques) pdf (2.6 Mo, 142 pages), DORS/2014-92, 10 avril 2014, dans Gazette du Canada, Partie II, vol. 148, no 9, 23 avril 2014, p. 1215 [Chili et Pérou]. [ Retour au texte ]
  25. Affaires mondiales Canada, Rapport sur les exportations de marchandises militaires du Canada – 2015. [ Retour au texte ]
  26. Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46. [ Retour au texte ]

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