Résumé Législatif
Résumé législatif du projet de loi C-68 : Loi modifiant la Loi sur les pêches et d’autres lois en conséquence
Daniele Lafrance, Division de l'économie, des ressources et des affaires internationales
Thai Nguyen, Division de l'économie, des ressources et des affaires internationales
2018-03-23
Publication no 42-1-C68-F
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Table des matières

Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.


1  Contexte

Le projet de loi C-68, Loi modifiant la Loi sur les pêches et d'autres lois en conséquence&nbsp1, a été présenté à la Chambre des communes le 6 février 2018. Le 16 avril 2018, le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes (le Comité), qui en a fait rapport à la Chambre, avec des amendements, le 30 mai 2018.

La Loi sur les pêches 2 (la Loi) est la principale loi fédérale régissant la gestion des ressources halieutiques canadiennes. Elle comprend aussi des dispositions visant à assurer la conservation et la protection du poisson et de son habitat 3. En 2012, la Loi a fait l'objet de nombreuses modifications aux termes des deux lois d'exécution du budget 4. Cependant, en 2016, le premier ministre a confié au ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne la tâche d'examiner les modifications apportées en 2012 5 et d'établir une « relation de nation à nation avec les peuples autochtones pour qu'elle soit fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et le partenariat 6 ». En 2017, le Comité a également publié un rapport passant en revue les modifications apportées à la Loi en 2012 7.

1.1  Modifications apportées à la Loi sur les pêches en 2012

1.1.1  Protection du poisson et de son habitat

L'une des modifications dignes de mention apportées à la Loi en 2012 a eu pour effet d'axer les mesures de protection sur la productivité du poisson, particulièrement celui visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone 8, ou celui dont dépend une telle pêche 9. La Loi ne protège plus tous les poissons et leur habitat de la même manière.

Avant les modifications apportées en 2012, la Loi interdisait de « causer la mort de poissons par d'autres moyens que la pêche » et d'exploiter « des ouvrages ou entreprises entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l'habitat du poisson ». Ces deux interdictions faisaient l'objet d'exceptions, qui permettaient que ces conséquences se manifestent sous certaines conditions.

Ces deux interdictions ont été remplacées en 2012 par une seule disposition interdisant d'exploiter « un ouvrage ou une entreprise ou d'exercer une activité entraînant des dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone, ou à tout poisson dont dépend une telle pêche 10 ». L'expression « dommages sérieux » est définie comme étant « la mort de tout poisson ou la modification permanente ou la destruction de son habitat 11 » et l'habitat est défini comme étant « toute aire dont dépend, directement ou indirectement, sa survie, notamment les frayères, les aires d'alevinage, de croissance ou d'alimentation et les routes migratoires 12 ». Le ministre, après avoir évalué quatre facteurs obligatoires 13, a le pouvoir de délivrer des autorisations de réaliser des projets pouvant entraîner des dommages sérieux au poisson.

1.1.2  Autorisation des projets

Les modifications apportées à la Loi en 2012 incluent des exceptions aux interdictions relatives aux dommages sérieux, qui permettent au ministre ou au gouverneur en conseil de prendre des règlements décrivant les projets et les conditions dans lesquelles ils peuvent être réalisés ou précisant quelles eaux seront touchées. Il n'est pas nécessaire de faire approuver au préalable par le ministre les projets réalisés conformément à ces critères 14.

Le ministère des Pêches et Océans (MPO) a conçu un outil d'autoévaluation intitulé « Projets près de l'eau 15 » pour guider les promoteurs de projets et veiller à ce qu'ils respectent la Loi. Cet outil énumère les plans d'eau, projets et critères qui ne sont pas assujettis à l'examen du MPO. S'il est jugé qu'un projet n'a pas à faire l'objet d'un examen du MPO, les promoteurs doivent néanmoins éviter de causer des dommages graves aux poissons, à leurs habitats et aux espèces aquatiques en péril 16. Si l'autoévaluation arrive à la conclusion qu'un projet doit faire l'objet d'un examen du MPO, les promoteurs doivent présenter une demande d'examen 17.

2  Description et analyse

Le projet de loi C-68 modifie la Loi de façon à :

  • créer une nouvelle liste d'éléments à considérer aux fins de la prise de décisions par le ministre;
  • inclure des dispositions sur le respect des droits des peuples autochtones qui tiennent compte des connaissances de ces peuples et permettent la conclusion d'accords avec des corps dirigeants autochtones;
  • rétablir les interdictions de causer la mort du poisson, ainsi que la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat (DDPH);
  • créer un nouveau cadre réglementaire régissant l'autorisation de projets, l'établissement de normes et codes de conduite, la création de réserves d'habitats par les promoteurs de projets et l'établissement d'un registre public;
  • créer de nouveaux pouvoirs de réglementation pour la conservation et la protection de la biodiversité marine ainsi que la gestion et la surveillance judicieuses des pêches;
  • établir un régime d'accords sur les mesures de rechange pour les personnes accusées de certaines infractions à la Loi.

2.1  Objet de la Loi (art. 3)

L'article 3 du projet de loi ajoute une disposition énonçant l'objet de la Loi afin de guider le ministre dans l'application de celle-ci (nouvel art. 2.1). La Loi a pour objet d'encadrer « la gestion et la surveillance judicieuses des pêches » et « la conservation et la protection du poisson et de son habitat, notamment par la prévention de la pollution ».

2.2  Éléments à considérer par le ministre dans la prise de décisions (art. 3 et 8)

L'article 8 du projet de loi abroge l'article 6 de la Loi, qui décrit les facteurs dont le ministre doit tenir compte lorsqu'il prend des décisions susceptibles de causer des dommages aux poissons. Les facteurs abrogés comprennent, entre autres, l'importance du poisson visé pour la productivité continue des pêches commerciale, récréative et autochtone, ainsi que l'existence de mesures visant à réduire les dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone.

L'article 3 du projet de loi énonce les nouveaux éléments que le ministre peut prendre en considération dans la prise de décisions qui ne se rapportent pas aux autorisations, aux permis, aux arrêtés ou aux règlements liés à des projets réalisés dans des plans d'eau ou à proximité (nouvel art. 2.5). Ces éléments comprennent entre autres :

  • l'application d'approches axées sur la précaution et sur les écosystèmes;
  • les connaissances des collectivités;
  • les connaissances autochtones;
  • les facteurs sociaux, économiques et culturels.

2.3  Peuples autochtones du Canada

2.3.1  Droits des peuples autochtones (art. 3)

L'article 3 du projet de loi prévoit que la Loi ne porte pas atteinte à la protection des droits des peuples autochtones du Canada au titre de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (nouvel art. 2.3) 18. Cet article ressemble à l'article 2.1 de la Loi sur les océans 19.

Le nouvel article 2.4 prévoit également qu'avant de prendre une décision sous le régime de la Loi, le ministre doit tenir compte des effets préjudiciables que la décision peut avoir sur les droits des peuples autochtones du Canada.

2.3.2  Connaissances autochtones (art. 21 et 40)

L'article 21 du projet de loi exige que le ministre ou l'autorité désignée 20 tiennent compte des connaissances autochtones qui leur ont été communiquées avant de délivrer des autorisations et des permis et de formuler des recommandations sur des règlements se rapportant à la protection du poisson et de son habitat (nouvel al. 34.1(1)g)).

L'article 40 du projet de loi préserve la confidentialité des connaissances autochtones communiquées et précise les circonstances particulières dans lesquelles le ministre peut communiquer ces connaissances après avoir consulté la personne ou l'entité qui les a communiquées ainsi que le destinataire - personne ou entité - à qui il est projeté de les communiquer (nouvel art. 61.2).

2.3.3  Partenariats avec des corps dirigeants autochtones (par. 1(8) et 5(1) et art. 6)

Aux termes du paragraphe 4.1(1) de la Loi, le ministre peut conclure avec une province un accord « visant la réalisation des objectifs de la présente loi » en vue de faciliter une plus grande collaboration, une meilleure communication ou la consultation du public. Le paragraphe 5(1) du projet de loi modifie le paragraphe 4.1(1) de la Loi afin d'ajouter les corps dirigeants autochtones et d'autres organismes établis en vertu d'un accord sur des revendications territoriales (p. ex. un organisme de cogestion) à la liste des entités avec lesquelles le ministre peut conclure des accords à ces fins. L'expression « corps dirigeant autochtone » est définie au paragraphe 1(8) du projet de loi comme étant une « entité autorisé[e] à agir pour le compte d'un groupe, d'une collectivité ou d'un peuple autochtones titulaires de droits reconnus et confirmés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ».

Le gouverneur en conseil peut déclarer que certaines dispositions de la Loi ou des règlements ne s'appliquent pas dans une province si des lois de cette province sont réputées avoir un effet équivalent à celui de ces dispositions ou règlements. L'article 6 du projet de loi élargit l'application de cette déclaration aux lois des corps dirigeants autochtones qui sont en vigueur dans les territoires dirigés par ceux‑ci (par. 4.2(1) modifié de la Loi). Cette modification s'appuie sur la définition du terme « lois », qui comprend les « règlements administratifs pris par un corps dirigeant autochtone » et qui est ajoutée dans la section « Définitions et interprétation » de la Loi (par. 2(1) modifié).

2.4  Protection du poisson et de son habitat

2.4.1  Objet de la protection (art. 1)

Les paragraphes 1(1) et 1(2) du projet de loi abrogent les définitions des termes « autochtone », « commerciale » et « récréative », se rapportant à une pêche, qui se trouvent au paragraphe 2(1) de la Loi. Le paragraphe 1(10) du projet de loi abroge aussi l'interdiction d'entraîner des « dommages sérieux » au poisson, au sens du paragraphe 2(2) de la Loi. Ces définitions avaient été ajoutées à la Loi en 2012 afin de circonscrire la portée de la protection des pêches.

Le projet de loi élargit les définitions de l'habitat du poisson et des pêches. Le paragraphe 1(5) du projet de loi, qui définit l'habitat du poisson, précise que cet habitat comprend « les eaux où vit le poisson » et toute aire dont dépend sa survie. Le paragraphe 1(10) du projet de loi précise en outre que « sont assimilés à l'habitat la quantité, l'échelonnement dans le temps et la qualité du débit d'eau qui sont nécessaires à la durabilité des écosystèmes d'eau douce ou estuariens de cet habitat ». Selon la définition donnée au paragraphe 1(7) du projet de loi en français (par. 1(6) dans la version anglaise du projet de loi), la pêche s'entend de l'action de capturer ou de tenter de capturer du poisson « par tout moyen » et notamment « des espèces, populations, assemblages et stocks de poissons pêchés ou non ». Par conséquent, aux termes du projet de loi, tous les poissons, qu'ils soient pêchés ou non, et tous leurs habitats sont assujettis à la Loi et à ses règlements.

2.4.2  Interdictions relatives à la mort du poisson ainsi qu'à la détérioration, à la destruction ou à la perturbation de l'habitat du poisson (art. 21 et par. 22(1) et 31(6))

L'article 21 et le paragraphe 22(1) du projet de loi rétablissent deux interdictions indépendantes, assujetties à certaines exceptions, se rapportant à la protection du poisson et de son habitat. Ces dispositions remplacent le paragraphe 35(1), qui concerne les dommages sérieux aux poissons. Ces deux interdictions portent sur la mort du poisson, ainsi que sur la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat (DDPH) :

  • Il est interdit d'exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d'exercer une activité entraînant la mort du poisson, sauf celle de la pêche (nouveau par. 34.4(1).
  • Il est interdit d'exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d'exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l'habitat du poisson (par. 35(1) modifié).

Le paragraphe 31(6) du projet de loi modifie aussi les pouvoirs du gouverneur en conseil en matière de prise de règlements concernant la conservation et la protection, dont la portée est élargie pour s'appliquer aux « habitats » et non plus uniquement aux « frayères » (al. 43(1)i) modifié).

Aux termes de l'article 21 du projet de loi, le ministre ou l'entité désignée doivent tenir compte d'un ensemble de facteurs avant de recommander au gouverneur en conseil de prendre des règlements ou avant d'exercer un pouvoir se rapportant aux autorisations, aux permis, aux arrêtés ou aux règlements ministériels ayant pour effet d'autoriser un projet pouvant contrevenir aux interdictions mentionnées ci-dessus (nouveau par. 34.1(1)). Ces facteurs peuvent comprendre, entre autres :

  • l'existence de mesures et de normes visant à éviter la mort du poisson, à réduire la mortalité du poisson ou à compenser la mort du poisson, et à éviter, à atténuer ou à compenser la DDPH;
  • les effets cumulatifs des projets;
  • les connaissances autochtones qui ont été communiquées au ministre.

Le projet de loi rétablit l'interdiction relative à la DDPH, mais sans donner de définition, ni établir de seuil à cet égard. Dans son examen des changements apportés à la Loi en 2012, le Comité a souligné le manque de clarté de l'interdiction de causer des dommages sérieux et recommandé le rétablissement de l'interdiction de causer la DDPH. En outre, le Comité a aussi souligné la nécessité de définir clairement l'interdiction relative à la DDPH afin d'éviter que celle-ci « soit appliquée de façon incohérente » ou impose des limites « aux organismes gouvernementaux en matière de gestion des pêches et des habitats 21 ».

2.5  Autorisation de projets dans des plans d'eau ou à proximité

Bien que la Loi, dans sa version modifiée par le projet de loi C-68, interdise les projets pouvant entraîner la mort du poisson ou la DDPH, de tels projets peuvent être autorisés dans certaines circonstances. Le projet de loi apporte des modifications à la Loi pour qu'il soit possible d'élaborer des documents d'orientation officiels pour certains projets et de prendre des règlements désignant des projets pour lesquels il faut obtenir des permis au préalable.

2.5.1  Normes et codes de conduite (art. 21)

L'article 21 du projet de loi crée le nouveau paragraphe 34.2(1), qui permet au ministre d'établir des normes et des codes de conduite visant à éviter ou à atténuer les effets négatifs sur les poissons, ou leur habitat, des projets qui sont, selon le MPO, « courants et de faible portée 22 ». Ces normes et ces codes de conduite peuvent s'appliquer à des enjeux tels que la mort du poisson, la DDPH, la conservation et la protection du poisson et de son habitat, ainsi que la prévention de la pollution. Ces normes et ces codes de conduite peuvent également préciser les procédures relatives aux projets au cours des divers stades de leur cycle de vie (nouveau par. 34.2(2)). L'article 21 du projet de loi prévoit également que les normes et les codes de conduite peuvent être établis en collaboration avec des provinces, des corps dirigeants autochtones et d'autres parties concernées (nouveau par. 34.2(3)).

Les exceptions aux interdictions d'entraîner la mort du poisson (nouveau par. 34.4(2)) et la DDPH (par. 35(2)) prévoient que les projets susceptibles d'avoir une incidence sur le poisson et son habitat doivent être autorisés en application d'un règlement. Les projets courants et de faible portée visés par règlement peuvent être réalisés sans faire l'objet d'une autorisation préalable, à condition qu'ils respectent les normes et les codes de conduite établis aux termes de la Loi (nouvel al. 34.4(2)a) et al. 35(2)a) modifié). Il sera possible de savoir en quoi consistent les projets courants et de faible portée uniquement lorsque les règlements auront été publiés.

Il faudra examiner les règlements qui seront pris ultérieurement pour établir si certains travaux d'infrastructure municipaux et projets agricoles peuvent être considérés comme étant des projets courants de faible portée. Dans son rapport publié en 2017, le Comité a recommandé que soient intégrées des dispositions « offrant une protection suffisante et des garanties aux agriculteurs et aux agronomes ainsi qu'aux municipalités » et que « la délivrance des permis soit accélérée pour autoriser les travaux de restauration des infrastructures endommagées ainsi que les travaux d'urgence pour protéger les populations et les collectivités 23 ».

Un examen des règlements pris ultérieurement permettra également de savoir si le MPO continuera de s'appuyer sur les autoévaluations effectuées par les promoteurs de projets pour simplifier le processus d'autorisation. Dans son examen des modifications apportées à la Loi en 2012, le Comité a recommandé que « tout changement apporté à la Loi sur les pêches relativement à la protection de l'habitat mise sur une diminution du recours à l'autoévaluation par les promoteurs de projets 24 ».

2.5.2  Projets désignés (art. 23 et par. 31(6) et 31(12))

Aux termes de l'article 23 du projet de loi, il est interdit de commencer un projet désigné avant qu'un permis ait été délivré par le ministre (nouvel art. 35.1). Le MPO a indiqué que les projets désignés devraient être de grande envergure et seraient choisis en fonction de leurs répercussions éventuelles sur le poisson et son habitat 25.

Le paragraphe 31(6) du projet de loi prévoit la prise de règlements définissant des projets ou catégories de projets désignés. Ces projets peuvent entraîner la mort du poisson ou la DDPH (al. 43(1)i.5) modifié). Selon le paragraphe 31(12) du projet de loi, tout règlement pris pour définir des projets ou catégories de projets désignés peut aussi tenir compte du fait « qu'il a été décidé en vertu d'une autre loi fédérale de soumettre le projet à une évaluation d'impact ».

2.5.3  Projets n'entrant pas dans la définition des projets désignés (art. 21 et 22)

Dans le cas des projets qui n'entrent pas dans la définition des projets désignés et qui ne font l'objet d'aucune mesure ou norme visant à éviter ou à atténuer la mort du poisson ou la DDPH, les autorisations seront délivrées par le ministre au cas par cas aux termes des alinéas 34.4(2)b), 34.4(2)c), 35(2)b) et 35(2)c) et tiendront compte de l'ensemble des facteurs énoncés au nouveau paragraphe 34.1(1) de la Loi.

2.5.4  Zones d'importance écologique (art. 23 et 24)

Aux termes de l'actuel paragraphe 37(1.1) de la Loi, la personne qui propose de réaliser un projet dans un lieu ayant une importance écologique est tenue de fournir au ministre des documents et des renseignements concernant le projet en question, ainsi que les eaux, lieux ou habitats susceptibles d'être touchés. Ce paragraphe est abrogé par l'article 24 du projet de loi, et l'obligation de fournir des renseignements est maintenant prévue au nouveau paragraphe 35.2(3) de la Loi.

Le paragraphe 37(2) de la Loi accorde au ministre ou à une personne désignée le pouvoir d'imposer des restrictions au projet proposé. Bien que l'alinéa 37(3)c) de la Loi autorisait le gouverneur en conseil à prendre des règlements pour définir ce qui constitue un lieu ayant une importance écologique, aucun règlement de cette nature n'a été pris jusqu'à maintenant; cet alinéa est aussi abrogé par l'article 24 du projet de loi.

En application du nouveau paragraphe 35.2(2) de la Loi, le gouverneur en conseil conserve le pouvoir de désigner par règlement les zones d'importance écologique. En outre, le ministre peut recommander la prise de règlements établissant les objectifs de conservation et de protection du poisson et de son habitat dans les zones d'importance écologique (nouvel al. 35.2(10)c)).

L'article 23 du projet de loi établit un nouveau régime d'autorisations dans le contexte des interdictions relatives à la réalisation de projets dans les zones d'importance écologique qui pourraient entraîner la mort du poisson et la DDPH. Aux termes du nouveau paragraphe 35.2(1) de la Loi, il est interdit de réaliser des projets visés par règlement (conformément au nouvel al. 35.2(10)d)) sauf avec l'autorisation du ministre. Essentiellement, le projet de loi fait en sorte que les autorisations de projets dans les zones d'importance écologique sont exceptionnelles. Le ministre conserve le pouvoir d'imposer des conditions aux projets autorisés pour veiller à ce que les mesures d'évitement ou d'atténuation atteignent les objectifs de conservation et de protection du poisson et de son habitat prévus par règlement (nouveau par. 35.2(7)).

L'article 23 du projet de loi prévoit aussi que le ministre doit établir un plan de restauration de l'habitat du poisson pour la zone d'importance écologique s'il est d'avis que la restauration est nécessaire pour respecter « les objectifs de conservation et de protection du poisson et de son habitat » fixés pour cette zone d'importance écologique (nouveau par. 35.2(9)).

2.5.5  Réserves d'habitats (art. 28)

L'article 28 du projet de loi édicte des dispositions autorisant l'établissement de réserves d'habitats sous la direction du promoteur. Une réserve d'habitats est définie comme étant une zone d'habitats créée, restaurée ou améliorée grâce à la réalisation d'un ou de plusieurs projets de conservation. Un promoteur est défini comme étant une personne qui se propose de réaliser un projet de conservation et d'exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d'exercer une activité dans une zone de service 26 (nouvel art. 42.01).

Un promoteur peut se voir attribuer des crédits d'habitat 27 pour de tels projets de conservation. Le promoteur peut utiliser ses crédits d'habitat pour « compenser les effets néfastes, sur le poisson ou son habitat de l'exploitation » d'un ouvrage proposé ou d'une entreprise ou de l'exercice d'une activité dans cette zone (nouvel art. 42.03).

L'article 28 du projet de loi autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements concernant l'établissement et la gestion du système de crédits d'habitat, la délivrance des certificats de validité des crédits d'habitat et les arrangements avec les promoteurs (nouvel art. 42.04).

2.6  Registre public (art. 30)

L'article 30 du projet de loi exige que le ministre établisse un registre public qui donnera accès aux documents concernant les dispositions de la Loi relatives au poisson et à son habitat (nouvel art. 42.2). Le registre comprendra des renseignements sur les décisions relatives aux projets, dont certains seront obligatoires et d'autres, facultatifs (nouveaux par. 42.3(1) et 42.3(2) respectivement).

Les documents devant obligatoirement se trouver dans le registre sont les suivants :

  • les accords conclus avec les gouvernements provinciaux, les corps dirigeants autochtones et d'autres organismes établis en vertu d'un accord sur des revendications territoriales en vue de la réalisation de l'objet de la Loi;
  • les normes et codes de conduite pour les projets courants et de faible portée;
  • les arrêtés ministériels pris pour assurer le libre passage des poissons ou pour protéger le poisson ou son habitat (nouvel art. 34.3) et pour prévenir la mort du poisson, la DDPH ou l'immersion d'une substance nocive 28 (art. 37);
  • les autorisations ministérielles données pour des projets pouvant entraîner la mort du poisson ou la DDPH;
  • les permis ministériels délivrés pour des projets désignés;
  • les plans de restauration de l'habitat du poisson établis pour une zone d'importance écologique.

Pour assurer la compréhension des effets cumulatifs des projets sur le poisson et son habitat, le Comité avait réclamé la création d'un registre permettant au public d'avoir accès aux documents relatifs aux dispositions de la Loi concernant le poisson et son habitat 29. Cependant, il est difficile de savoir si le registre public établi aux termes du projet de loi contiendra des renseignements sur les projets régis par des normes ou des codes de conduite visant à éviter ou à atténuer les répercussions négatives de ces projets, étant donné qu'aucune autorisation n'est requise au préalable dans le cas des projets réputés « courants et de faible portée ».

2.7  Gestion des pêches

2.7.1  Gestion des grands stocks de poissons (art. 9 et par. 31(2))

L'article 9 du projet de loi remplace l'actuel article 6.1 de la Loi de façon à prévoir des mesures à l'égard des grands stocks de poissons. Aux termes du nouveau paragraphe 6.1(1), le ministre doit mettre en œuvre des mesures pour maintenir les grands stocks de poissons « au moins au niveau nécessaire pour favoriser la durabilité des stocks ». Les plans de gestion intégrée des pêches (PGIP) peuvent être utilisés à cette fin. Les stocks halieutiques définis comme des « grands stocks de poissons » seront désignés par règlement. Le MPO définit de tels stocks de poissons comme suit :

Stocks de poissons qui ont une valeur annuelle supérieure à 1 million de dollars au débarquement ou un poids annuel supérieur à 2 000 tonnes au débarquement, qui font l'objet d'un plan de gestion intégrée des pêches, qui sont hautement migratoires ou transfrontaliers, qui ont été évalués comme préoccupants par le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada ou qui ont une importance régionale 30.

On ne sait pas avec certitude si le maintien « au moins au niveau nécessaire pour favoriser la durabilité des stocks » prévu dans le projet de loi fait référence aux catégories des « zones de prudence » ou des « zones saines » prévues dans le Cadre pour la pêche durable du MPO. Conformément à ce cadre, les stocks d'une espèce de poisson donnée, selon leur état, peuvent être classés dans l'une ou l'autre des trois catégories suivantes :

  • zone saine : les décisions relatives à la gestion et aux niveaux de captures sont conçues pour maintenir l'espèce dans cette zone;
  • zone de prudence : les décisions et les stratégies visent à rétablir le stock pour le ramener dans la zone saine;
  • zone critique : la conservation est primordiale, et les niveaux de captures sont maintenus à un minimum absolu 31.

Ainsi, les mesures prises pour gérer les stocks d'une espèce de poisson donnée dépendent de la zone dans laquelle cette dernière est classée.

Selon le nouveau paragraphe 6.1(2), si le ministre estime « qu'il n'est pas possible ou qu'il n'est pas indiqué, en raison de facteurs culturels ou de répercussions socioéconomiques négatives » de mettre en œuvre des mesures pour maintenir un grand stock de poisson « au moins au niveau nécessaire pour favoriser la durabilité des stocks », il est autorisé à établir un point de référence limite 32. Le ministre doit ensuite mettre en place des mesures pour maintenir le stock de poissons au moins à ce point. Le projet de loi C-68 n'explique pas si le ministre devrait se fonder sur les meilleures informations scientifiques disponibles pour fixer le point de référence limite.

L'article 9 du projet de loi ajoute aussi à la Loi les nouveaux paragraphes 6.2(1) à 6.2(5), qui établissent les règles relatives à la gestion des stocks en déclin. Aux termes du nouveau paragraphe 6.2(1), si un grand stock de poissons visé par règlement « a diminué jusqu'au point de référence limite pour ce stock ou se situe sous cette limite, le ministre élabore un plan visant à rétablir le stock au moins jusqu'au point de référence dans la zone touchée ». Toutefois, si le ministre estime qu'un tel plan pourrait entraîner des répercussions socioéconomiques ou culturelles négatives, il peut le modifier ou en modifier la période de mise en œuvre (nouveau par. 6.2(2)).

Le paragraphe 31(2) du projet de loi accorde par ailleurs au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements concernant le rétablissement des stocks de poissons (nouvel al. 43(1)b.1) et la restauration de l'habitat du poisson (nouvel al. 43(1)b.2)).

À l'automne 2016, la commissaire à l'environnement et au développement durable a constaté que pour 12 des 15 grands stocks de poissons nécessitant des plans de rétablissement, le MPO ne disposait pas de tels plans ni d'échéancier pour les établir 33. Le MPO a accepté la recommandation de la commissaire visant à ce qu'il se fixe des priorités, des cibles et des échéances en vue de la mise en place de plans de rétablissement. Il faudra examiner les règlements qui seront pris ultérieurement en application de l'alinéa 43(1)b.1) pour confirmer leur efficacité dans le rétablissement des stocks de poissons qui ont diminué, sur la base des priorités, des cibles et des échéances mesurables fixées.

2.7.2  Arrêtés de gestion des pêches (art. 11)

Afin de contrer les menaces qui pèsent sur la conservation et la protection du poisson pendant la saison de pêche, le MPO peut émettre des modifications aux conditions des permis ou prendre des ordonnances de modification 34. Cependant, le processus d'établissement de ces mesures de gestion des pêches peut être long 35. L'article 11 du projet de loi permet de réagir rapidement à une menace qui pèse sur le contrôle des pêches ainsi que sur la conservation et la protection du poisson, y compris des mammifères marins, comme la baleine noire de l'Atlantique Nord. En effet, le projet de loi modifie la Loi afin d'accorder au ministre le pouvoir de prendre un arrêté de gestion des pêches temporaire pour interdire ou limiter la pêche d'une ou de plusieurs espèces (nouveau par. 9.1(1)). Ces arrêtés peuvent aussi interdire l'utilisation de certains types d'engins ou de bateaux de pêche.

Les arrêtés de gestion des pêches peuvent s'appliquer uniquement pendant une période maximale de 45 jours (nouveau par. 9.3(1)), mais le ministre peut reconduire un arrêté pour une période d'au plus 45 jours (nouveau par. 9.3(2)). Un arrêté de gestion des pêches peut limiter la portée de ses dispositions à une catégorie particulière de personnes utilisant telle méthode ou tel type de bateau de pêche, et aux titulaires de telle catégorie de permis (nouveau par. 9.1(3)).

2.7.3  Indépendance de la flottille commerciale de pêche côtière (art. 3, 11 et 31)

En 2007, le MPO a adopté la Politique sur la préservation de l'indépendance de la flottille de pêche côtière dans l'Atlantique canadien (PIFPCAC) pour « s'assurer que les pêcheurs [commerciaux] côtiers demeurent indépendants et que les privilèges découlant des permis de pêche profitent aux pêcheurs et aux collectivités côtières 36 ». L'un des objectifs de la politique sur la PIFPCAC consiste à renforcer les politiques sur la séparation des flottilles et sur le propriétaire-exploitant 37. La politique sur la séparation de la flottille assure une distinction au chapitre de la propriété entre le secteur de la pêche et celui de la transformation, en empêchant les entreprises de transformation d'acquérir les permis de pêche des bateaux côtiers (dont la longueur est inférieure à 19,8 mètres ou 65 pieds). La politique sur le propriétaire-exploitant exige quant à elle que les titulaires de licences des bateaux côtiers soient présents sur les bateaux pendant les activités de pêche. Aucune politique analogue n'a été établie pour les pêches dans le Pacifique canadien.

L'article 3 du projet de loi renforce la politique sur la PIFPCAC en ajoutant à la liste des éléments dont peut tenir compte le ministre aux fins de la prise de décisions aux termes de la Loi les facteurs sociaux, économiques et culturels, ainsi que la préservation ou la promotion de l'indépendance des titulaires de licences ou de permis dans le cadre des pêches côtières commerciales (nouveaux al. 2.5g) et 2.5h)) 38.

En outre, l'article 11 du projet de loi modifie l'article 9 de la Loi afin de conférer au ministre le pouvoir de suspendre ou de révoquer un permis ou une licence s'il juge que son titulaire a conclu un accord contrevenant aux dispositions de la Loi ou des règlements (nouvel al. 9(1)b)). Cet article vise vraisemblablement à régler le problème des accords de contrôle et à éviter les contestations devant les tribunaux en ce qui concerne la politique sur la PIFPCAC, comme dans l'affaire Kirby Elson c. Canada (Procureur général) 39. Les accords de contrôle contournent la politique sur la PIFPCAC et permettent à une personne autre que le titulaire du permis, comme une société du secteur de la transformation du poisson, de contrôler ou d'influencer la décision du titulaire de permis de demander au MPO le transfert du permis 40.

L'article 31 du projet de loi comporte aussi des dispositions permettant au gouverneur en conseil de prendre des règlements concernant :

  • la gestion des pêches à des fins sociales, économiques et culturelles (al. 43(1)a) modifié);
  • les circonstances dans lesquelles le titulaire d'un permis ou l'exploitant désigné dans le permis est tenu de se livrer personnellement à l'activité autorisée par celui-ci (nouvel al. 43(1)d.1));
  • la délivrance, la suspension et la révocation des licences, dans le cas où leurs titulaires, ou la personne qui demande une telle licence, ont conclu un accord contrevenant aux dispositions de la Loi ou des règlements (nouvel al. 43(1)f));
  • l'utilisation et le contrôle des droits et privilèges conférés par un permis ou une licence, notamment l'interdiction de transférer l'utilisation ou le contrôle de ces droits et privilèges, sauf à certaines conditions (nouvel al. 43(1)g.01)).

2.8  Protection de la biodiversité marine

2.8.1  Refuges marins (art. 32)

L'article 32 du projet de loi accorde au ministre le pouvoir de prendre des règlements « en vue de la conservation et de la protection de la biodiversité marine » dans toute zone des eaux de pêche canadiennes (nouveau par. 43.3(1)). Ces règlements appuient la création de mesures de conservation de la biodiversité par zone. Entre autres, les activités de pêche peuvent être restreintes dans ces zones par les mesures suivantes :

  • interdire la pêche d'une ou plusieurs espèces, populations, assemblages ou stocks de poissons;
  • interdire l'utilisation de certains types d'engins et de bateaux de pêche;
  • prévoir des catégories de personnes ou des types de bateaux de pêche auxquels les restrictions s'appliqueront (c.-à-d. inclure certaines pêches dans la portée des interdictions ou les exclure de cette portée en fonction des objectifs de conservation).

Certaines mesures de conservation par zone entrent, à l'échelle internationale, dans la catégorie des « autres mesures de conservation efficaces par zone » (AMCEPZ) et aident le Canada à respecter l'objectif 11 des objectifs d'Aichi en matière de conservation marine aux termes de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies 41. Une telle mesure doit remplir cinq critères pour être reconnue comme une AMCEPZ, notamment en étant prévue « soit dans la législation soit dans les règlements, ou il doit être démontré clairement que la mesure est conçue pour le long terme 42 ».

Certaines fermetures de la pêche établies par règlement en vertu de l'alinéa 43(1)m) dans le but de protéger les poissons, les mammifères et leur habitat entrent notamment dans la catégorie des AMCEPZ; les zones ainsi visées sont désignées par le MPO comme étant des refuges marins 43. Cependant, ces fermetures de la pêche ne sont pas conçues pour atteindre à long terme des buts en matière de biodiversité et « pourraient être modifié[e]s ou annulé[e]s en tout temps 44 ». Au moyen du nouvel article 43.3, le projet de loi crée des dispositions visant à établir officiellement des refuges marins qui rempliront les critères requis pour entrer dans la catégorie des AMCEPZ.

2.8.2  Cétacés en captivité (art. 15 et par. 31(7))

L'article 15 du projet de loi interdit de pêcher un cétacé dans le but de le mettre en captivité (nouveau par. 23.1(1)). Ce paragraphe codifie une pratique canadienne de longue date, car le MPO « n'a délivré aucun permis de capture de cétacé aux fins d'exposition publique depuis le début des années 1990 45 ». L'article 15 du projet de loi accorde aussi au ministre le pouvoir discrétionnaire de prévoir des exceptions, notamment lorsque le cétacé est blessé, en détresse ou a besoin de soins (nouveau par. 23.1(2)).

Le paragraphe 31(7) du projet de loi permet au gouverneur en conseil de prendre des règlements concernant l'importation de poisson, terme qui, selon la définition donnée au paragraphe 2(1) de la Loi, comprend les cétacés (al. 43(1)j) modifié).

2.9  Application : accords sur les mesures de rechange (art. 47)

L'article 47 du projet de loi permet d'utiliser des accords sur les mesures de rechange en application des nouveaux articles 86.1 à 86.96 de la Loi. Les accords sur les mesures de rechange sont conclus entre un procureur général (fédéral ou provincial) et une personne accusée d'une infraction à la Loi, afin d'offrir une mesure de rechange à un processus judiciaire pouvant être long. Après la conclusion d'un accord sur les mesures de rechange, l'instance à l'égard de l'infraction reprochée est suspendue, puis annulée au bout d'un certain temps. Le recours aux accords sur les mesures de rechange n'est possible que si certaines conditions sont réunies (nouvel art. 86.2), notamment les suivantes :

  • il y a des preuves suffisantes justifiant la poursuite de l'infraction;
  • l'infraction ne constitue pas une entrave aux termes de l'article 62 ni une fausse déclaration aux termes de l'article 63 de la Loi;
  • le suspect se reconnaît responsable de l'infraction et de l'issue de la démarche.

L'accord sur les mesures de rechange énonce les mesures devant être prises pour réparer les dommages résultant de l'infraction Le nouvel article 86.96 de la Loi précise que quiconque contrevient à un accord sur les mesures de rechange commet une infraction.

2.10  Examen de la Loi (art. 49)

Aux termes de l'article 49 du projet de loi C-68, le comité, soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, désigné ou constitué à cette fin procède tous les cinq ans à l'examen de la Loi (nouvel art. 92).

2.11  Dispositions transitoires (par. 53(1) à 53(3))

2.11.1  Demande d'autorisation complète soumise à l'égard d'un projet avant l'entrée en vigueur du projet de loi C-68

Le paragraphe 53(1) du projet de loi énonce que, si une demande visant l'obtention d'une autorisation à l'égard d'un projet pouvant causer des dommages sérieux à l'habitat du poisson a été présentée avant la date d'entrée en vigueur du projet de loi et que le demandeur a été avisé que sa demande est complète, le processus d'autorisation ministérielle prévu par la Loi dans sa version antérieure à la date de prise d'effet du projet de loi C-68, s'applique. Toute autorisation donnée par le ministre avant l'entrée en vigueur du projet de loi est aussi réputée avoir été accordée au titre de la Loi modifiée.

2.11.2  Demande d'autorisation incomplète soumise à l'égard d'un projet avant l'entrée en vigueur du projet de loi C-68

Selon le paragraphe 53(2) du projet de loi, si le demandeur est avisé par le ministre que sa demande est incomplète avant l'entrée en vigueur du projet de loi, le demandeur doit fournir au ministre les renseignements manquants au plus tard 180 jours après la date de prise d'effet du projet de loi C-68. Si le demandeur en est avisé par le ministre le jour de l'entrée en vigueur du projet de loi, il doit fournir les renseignements manquants au plus tard 180 jours après la date de réception de l'avis en question.

Le paragraphe 53(3) du projet de loi prévoit que le processus d'autorisation ministérielle prévu par la Loi dans sa version antérieure à la date de prise d'effet du projet de loi C-68 s'applique si les renseignements manquants sont reçus du demandeur dans le délai prévu au paragraphe 53(2) et que le ministre juge que la demande est complète. Toutefois, s'il est jugé que la demande demeure incomplète, l'autorisation du ministre est réputée être refusée.


Notes

*  Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.Retour au texte ]

  1. Projet de loi C-68, Loi modifiant la Loi sur les pêches et d'autres lois en conséquence , 1re session, 42e législature. [ Retour au texte ]
  2. Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F-14. [ Retour au texte ]
  3. Justice Canada, A Practical Guide to the Fisheries Act and to the Coastal Fisheries Protection Act pdf (245 ko, 74 pages) [disponible en anglais seulement]. [ Retour au texte ]
  4. Projet de loi C-38, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d'autres mesures (titre abrégé : « Loi sur l'emploi, la croissance et la prospérité durable »), 1re session, 41e législature (L.C. 2012, ch. 19); et Projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d'autres mesures (titre abrégé : « Loi de 2012 sur l'emploi et la croissance »), 1re session, 41e législature (L.C. 2012, ch. 31). Voir aussi Ministère des Pêches et des Océans (MPO), Les dispositions concernant la protection des pêches figurant dans la Loi sur les pêches : avant et après les modifications de 2012/2013. Les modifications sont entrées en vigueur en novembre 2013. [ Retour au texte ]
  5. MPO, Consultation « Parlons habitat du poisson ». [ Retour au texte ]
  6. Premier ministre du Canada, Lettre de mandat du ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne, 19 août 2016. [ Retour au texte ]
  7. Chambre des communes, Comité permanent des pêches et des océans (FOPO), Examen des modifications apportées à la Loi sur les pêches en 2012 : renforcer la protection du poisson et de son habitat et la gestion des pêches canadiennes pdf (1.61 mo, 92 pages), sixième rapport, 1re session, 42e législature, février 2017. [ Retour au texte ]
  8. Loi sur les pêches, par. 2(1). [ Retour au texte ]
  9. Ibid., art. 6. [ Retour au texte ]
  10. Ibid., par. 35(1). [ Retour au texte ]
  11. Ibid., par. 2(2). [ Retour au texte ]
  12. Ibid., par. 2(1). [ Retour au texte ]
  13. Ibid., art. 6. Les facteurs à prendre en considération sont les suivants :
    • l'importance du poisson visé pour la productivité continue des pêches commerciale, récréative et autochtone;
    • les objectifs en matière de gestion des pêches;
    • l'existence de mesures et de normes visant à éviter, à réduire ou à contrebalancer les dommages sérieux à tout poisson visé par une pêche commerciale, récréative ou autochtone, ou à tout poisson dont dépend une telle pêche;
    • l'intérêt public.
    [ Retour au texte ]
  14. Ibid., par. 35(3) et al. 43(1)i.1) pour l'application de l'al. 35(2)a). [ Retour au texte ]
  15. MPO, Projets près de l'eau. [ Retour au texte ]
  16. MPO, Mesures visant à éviter les dommages causés aux poissons et aux habitats des poissons, y compris ceux des espèces aquatiques en péril. [ Retour au texte ]
  17. MPO, « Figure 2. Sommaire du processus d'examen et de prise de décisions applicable aux propositions de projet », Énoncé de politique sur la protection des pêches, octobre 2013. [ Retour au texte ]
  18. Droits des peuples autochtones du Canada, partie II de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11. [ Retour au texte ]
  19. Loi sur les océans, L.C. 1996, ch. 31. [ Retour au texte ]
  20. Une autorité désignée est une personne ou une entité désignée par règlement pour remplir un rôle en particulier dans l'application d'une disposition de la Loi. [ Retour au texte ]
  21. FOPO (2017) recommandation 3, p. 15. [ Retour au texte ]
  22. MPO, Meilleure gestion des projets. [ Retour au texte ]
  23. FOPO (2017), recommandations 8 et 10, p. 17. [ Retour au texte ]
  24. FOPO (2017), recommandation 18, p. 23. [ Retour au texte ]
  25. MPO, Meilleure gestion des projets. [ Retour au texte ]
  26. On entend par « zone de service » :
    la zone géographique englobant une réserve d'habitats et un ou plusieurs projets de conservation, à l'intérieur de laquelle un promoteur exploite un ouvrage ou une entreprise ou exerce une activité.
    [ Retour au texte ]
  27. Un « crédit d'habitat » désigne « une unité de mesure faisant l'objet d'une entente entre un promoteur et le ministre en vertu de l'article 42.02 et quantifiant les avantages d'un projet de conservation. » [ Retour au texte ]
  28. Pour une définition de « substance nocive », voir Loi sur les pêches, al. 34(1)a à 34(1)e). [ Retour au texte ]
  29. FOPO (2017), recommandation 20, p. 24. [ Retour au texte ]
  30. Bureau du vérificateur général du Canada, Assurer la durabilité des principaux stocks de poissons du Canada – Pêches et Océans Canada, rapport 2 des Rapports de la commissaire à l'environnement et au développement durable – Automne 2016. [ Retour au texte ]
  31. MPO, Aperçu des Directives d'élaboration de plans de rétablissement conforme au Cadre de l'approche de précaution. [ Retour au texte ]
  32. Le MPO définit comme suit le « niveau de référence limite » :
    Le niveau de référence limite établit la limite entre la zone de prudence et la zone critique. Lorsque la taille d'un stock de poissons tombe en deçà de ce niveau, la probabilité est élevée que la productivité soit suffisamment altérée pour entraîner de graves dommages. Le niveau de référence limite est fixé selon les meilleures données scientifiques disponibles.
    Voir MPO, Cadre décisionnel pour les pêches en conformité avec l'approche de précaution. [ Retour au texte ]
  33. Bureau du vérificateur général du Canada (2016). [ Retour au texte ]
  34. MPO, « Processus actuel pour le traitement des menaces », Protection de la biodiversité et réponses aux menaces. Les ordonnances de modification sont des mesures de gestion des pêches, qui comprennent l'ouverture et la fermeture des pêches, les quotas de pêche ou les limites relatives à la taille ou au poids du poisson. [ Retour au texte ]
  35. Ibid. [ Retour au texte ]
  36. MPO, Politique sur la préservation de l'indépendance de la flottille de pêche côtière dans l'Atlantique canadien. [ Retour au texte ]
  37. Selon le MPO, l'efficacité de ces politiques a été, au fil des ans, « amoindrie par l'utilisation d'accords de contrôle qui ont transféré le contrôle réel des permis à une tierce partie, alors que le nom du titulaire de permis demeure le même ». Voir MPO, Préserver l'indépendance de la flottille de pêche côtière dans l'Atlantique canadien. [ Retour au texte ]
  38. MPO, Soutien aux pêcheurs indépendants. [ Retour au texte ]
  39. Elson c. Canada (Procureur général) pdf (1.02 mo, 98 pages), 2017 CF 459 (CanLII). Voir aussi Sarah Campbell et Daniel Watt, Sink or Swim: The Challenge to DFO's Ban on Controlling Agreements Continues in Kirby Elson v. Canada (Attorney General), McInnes Cooper, 7 juin 2017. [ Retour au texte ]
  40. La politique sur la PIFPCAC exige des pêcheurs côtiers commerciaux qu'ils signent une déclaration disant qu'ils ne sont partie à aucun accord de contrôle conclu avec une tierce partie, comme un transformateur de poisson. S'ils étaient partie à un accord de contrôle, ils avaient jusqu'au 12 avril 2014 pour s'en libérer, sans quoi leur permis ne serait pas renouvelé. Voir MPO, Nouvelles mesures visant à faire respecter la politique sur la PIFPCAC. Voir aussi MPO, PIFPCAC – Bulletin d'information. [ Retour au texte ]
  41. MPO, Les origines des « autres mesures de conservation efficaces par zone ». Voir aussi ONU environnement, « Objectifs d'Aichi pour la biodiversité », Convention sur la diversité biologique (entrée en vigueur le 29 décembre 1993). [ Retour au texte ]
  42. MPO, Autres mesures de conservation efficaces par zone : Création de refuges marins au Canada, document d'information. [ Retour au texte ]
  43. MPO, Liste des refuges marins. [ Retour au texte ]
  44. MPO, « Refuges marins », Protection de la biodiversité et réponses aux menaces. [ Retour au texte ]
  45. Sénat, Comité permanent des pêches et des océans, Témoignages pdf (586 ko, 47 pages), 1re session, 42e législature, 2 mars 2017 (Sylvie Lapointe, sous-ministre adjointe intérimaire, Gestion des écosystèmes et des pêches). [ Retour au texte ]

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