Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-91, Loi concernant les langues autochtones (titre abrégé : « Loi sur les langues autochtones ») a été déposé à la Chambre des communes le 5 février 2019 par le ministre du Patrimoine canadien et du Multiculturalisme 1.
Le projet de loi C-91 édicte la Loi sur les langues autochtones, qui reconnaît les droits relatifs aux langues autochtones comme faisant partie des droits des peuples autochtones protégés en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 2. Il autorise le ministre du Patrimoine canadien (le ministre) à conclure des accords concernant les langues autochtones avec des gouvernements provinciaux et territoriaux, des gouvernements autochtones et d’autres corps dirigeants autochtones et des organismes autochtones. Il établit en outre le pouvoir discrétionnaire des institutions fédérales de fournir des services d’interprétation et de traduction vers des langues autochtones dans le cadre de leurs activités ou dans le cas de documents relevant de leur responsabilité. Le projet de loi prévoit également la mise en place du Bureau du commissaire aux langues autochtones (le Bureau), dont le mandat est entre autres d’aider à promouvoir les langues autochtones, de soutenir les peuples autochtones dans leurs efforts « visant à se réapproprier les langues autochtones et à les revitaliser, les maintenir et les renforcer », de faciliter le règlement de différends et d’examiner les plaintes, de promouvoir la sensibilisation du public et de faire connaître la diversité et la richesse des langues autochtones.
Le projet de loi C-91 donne suite à une annonce faite en décembre 2016 par le premier ministre, qui a indiqué que le gouvernement fédéral élaborerait en collaboration avec les peuples autochtones, un projet de loi visant à protéger, à préserver et à revitaliser les langues autochtones 3. En juin 2017, le ministère du Patrimoine canadien a convenu d’un processus de mobilisation axée sur la collaboration avec trois organisations autochtones nationales : l’Assemblée des Premières Nations (APN), l’Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) et le Ralliement national des Métis 4.
Le projet de loi a été renvoyé au Comité permanent du patrimoine canadien de la Chambre des communes (le Comité de la Chambre des communes) le 20 février 2019. Le 28 février 2019, une motion adoptée par le Sénat autorisait le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones (le Comité sénatorial) à procéder à une étude préalable sur la teneur du projet de loi C-91.
Le 1er avril 2019, le Comité de la Chambre des communes a présenté le projet de loi ayant fait l’objet d’un rapport avec des amendements, et la Chambre des communes a adopté ce rapport le 2 mai 2019. Le 30 avril 2019, le Comité sénatorial a déposé son rapport sur la teneur du projet de loi.
Le 27 mai 2019, le projet de loi a franchi l’étape de la deuxième lecture au Sénat, puis il a été renvoyé au Comité sénatorial. Le 13 juin 2019, le Comité sénatorial a présenté son rapport du projet de loi avec des amendements. Le même jour, le rapport a été approuvé par le Sénat, le projet de loi amendé a été adopté, puis un message a été envoyé à la Chambre des communes. La Chambre des communes a étudié les amendements, puis a renvoyé un message au Sénat le 19 juin 2019. Certains amendements adoptés par le Sénat ont été rejetés par la Chambre des communes.
Le 20 juin 2019, le Sénat a approuvé les amendements soumis par la Chambre des communes, sans insister sur les amendements à l’égard desquels la Chambre des communes n’était pas d’accord. Les amendements adoptés par les deux Chambres figurent ci-dessous.
Les principaux amendements formulés par le Comité de la Chambre des communes portent sur l’objet du projet de loi, sur les pouvoirs de réglementation du gouverneur en conseil, sur la nomination du commissaire aux langues autochtones et des directeurs, sur les recherches et les études entreprises par le Bureau ainsi que sur les examens indépendants et parlementaires des dispositions de la Loi sur les langues autochtones. Les amendements du Comité sénatorial au projet de loi comprennent l’exigence, pour le Bureau, de consultation et de coordination auprès des Autochtones ainsi que des entités provinciales ou territoriales, le cas échéant; et le fait de permettre à des institutions fédérales d’offrir des programmes et des services dans une langue autochtone lorsque le nombre de locuteurs le justifie.
Le projet de loi a reçu la sanction royale le 21 juin 2019.
Les langues sont au cœur de l’identité autochtone et sont étroitement reliées aux cultures, aux lois et aux valeurs autochtones et aux relations des peuples autochtones avec la terre 5. Dans le passé, le gouvernement du Canada a mis en œuvre des politiques visant à réprimer les langues et les cultures autochtones. Il suffit de penser aux pensionnats indiens, que les enfants étaient obligés de fréquenter et où on leur interdisait de parler leur propre langue. Dans son rapport final, la Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR) conclut que le régime des pensionnats a entraîné une perte de la langue et a nui à la transmission des langues autochtones aux générations suivantes, car, parfois, les parents ayant fréquenté ces établissements ne pouvaient pas transmettre leur langue première à leurs enfants ou ont choisi de ne pas le faire 6. Malgré ce chapitre de l’histoire, les langues autochtones ont survécu, et on continue de les parler aujourd’hui au Canada.
Ces événements passés ont entraîné la création de la situation critique des 70 langues autochtones actuellement parlées au Canada. La situation des langues autochtones varie à l’échelle du pays. Par exemple, certaines sont encore parlées par seulement un petit nombre d’aînés, tandis que d’autres sont considérées comme « viables » à long terme 7. Les langues autochtones peuvent être réparties en 12 familles linguistiques, dont les langues algonquiennes, les langues athabascanes et les langues siouennes. En 2016, 1,67 million de personnes ont rapporté être d’origine autochtone, mais seulement 263 840 (15 %) pouvaient soutenir une conversation dans une langue autochtone. Les langues algonquiennes, dont le cri et l’ojibwé, étaient parlées par le plus grand nombre de personnes (175 825) suivies de l’inuktut (42 065). C’est en Colombie-Britannique que l’on trouve plus de 60 % des langues autochtones au Canada, mais nombre d’entre elles comptent moins de 1 500 locuteurs. Dans le cas du mitchif, une langue combinant le français et le cri développée par les communautés métisses, 1 170 personnes auraient indiqué qu’elles parlaient assez bien la langue pour soutenir une conversation 8.
En raison de l’urgence de la situation, les peuples autochtones ont adopté différentes approches de revitalisation, par exemple, des programmes d’immersion, des camps de plein air et des programmes de renaissance de la langue pour les jeunes enfants 9. Le gouvernement fédéral a apporté un certain soutien à ces activités dans le cadre de programmes, comme le Volet des langues autochtones du Programme des langues et cultures autochtones de Patrimoine canadien, dont il est question plus loin.
Par ailleurs, les collectivités autochtones qui ont conclu des accords sur les revendications territoriales globales ou des accords en matière d’autonomie gouvernementale peuvent édicter leurs propres lois sur la langue et la culture sur leur territoire. Ces accords peuvent englober des sujets comme l’autonomie gouvernementale, la propriété des terres, la culture, la langue et l’éducation. Par exemple, l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador 10, qui a été conclu en 2005, a établi le gouvernement Nunatsiavut, qui peut adopter des lois relativement à la culture et à la langue dans les collectivités inuites du Labrador. À l’heure actuelle, une division du ministère de la Culture, des Loisirs et du Tourisme du gouvernement Nunatsiavut a notamment pour mandat d’élaborer et d’appliquer des politiques, des programmes et des services portant sur l’usage, le développement et la préservation de l’inuktitut 11.
Selon l’APN, les peuples autochtones ont souligné depuis au moins 70 ans la situation critique des langues autochtones et le besoin urgent de revitaliser et de préserver celles-ci 12. Plusieurs rapports contiennent des recommandations concernant les langues autochtones, y compris le Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), le rapport du Groupe de travail sur les langues et les cultures autochtones (2005) et le rapport final de la Commission de vérité et réconciliation du Canada (2015). Plusieurs dispositions du projet de loi C-91 donnent suite à certains des appels à l’action de la CVR 13 et à des recommandations du Groupe de travail sur les langues et les cultures autochtones, notamment celles concernant la nomination d’un commissaire aux langues autochtones.
Adoptée en 2007 par l’Assemblée générale des Nations Unies, la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) reconnaît également les droits relatifs aux langues autochtones 14.
En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones a publié son rapport. Ce rapport de 4 000 pages présenté en cinq volumes « tourne autour de la vision d’une nouvelle relation fondée sur la reconnaissance des peuples autochtones comme nations autonomes occupant une place unique au Canada 15 ». Le rapport contient 440 recommandations, dont plusieurs qui portent sur les langues autochtones, par exemple :
En décembre 2002, la ministre du Patrimoine canadien a annoncé que le Canada créerait un centre destiné à la préservation, à la revitalisation et à la promotion des langues et des cultures autochtones, centre qui serait assorti d’un budget de 160 millions de dollars sur 10 ans 18.
En 2003, le Groupe de travail sur les langues et les cultures autochtones a été mis sur pied; il avait pour mandat de faire rapport au ministre sur des propositions concernant une stratégie nationale de préservation et de revitalisation des langues et des cultures autochtones, et de formuler des recommandations sur la structure et les fonctions du centre proposé dédié aux langues et cultures autochtones 19.
Publié en 2005 et intitulé Le début d’un temps nouveau : Premier rapport en vue d’une stratégie de revitalisation des langues et des cultures des Premières Nations, des Inuits et des Métis, le rapport du Groupe de travail contient 25 recommandations sur des questions comme le financement, l’enseignement des langues et l’élaboration d’une stratégie linguistique nationale. Par exemple, le Groupe de travail recommandait :
Or, le centre proposé n’a jamais été créé. À la suite des élections fédérales de 2006, le nouveau gouvernement était d’avis que le centre n’était pas « la façon la plus appropriée de travailler à la revitalisation et la préservation des langues des [P]remières [N]ations, des Inuits et des Métis 21 ». En réponse à une question inscrite au Feuilleton, la ministre de l’époque a plutôt indiqué qu’en mars 2006, 5 millions de dollars additionnels avaient été consentis par le gouvernement fédéral afin de prolonger l’Initiative des langues autochtones pour l’exercice 2006-2007 22.
Établie en 2007, la CVR avait pour mandat, notamment, de documenter l’histoire des pensionnats autochtones et les séquelles qu’ils ont laissées. Le rapport final de la CVR, qui a été publié en décembre 2015, contenait 94 appels à l’action portant sur divers sujets, y compris la santé, l’éducation et la justice. Les appels à l’action 13 à 17 ont trait à la culture et à la langue. Ils demandent notamment au gouvernement fédéral :
La DNUDPA 23 reconnaît tout un éventail de droits politiques, économiques, sociaux, culturels et environnementaux collectifs s’appliquant aux peuples autochtones, y compris le droit « de revivifier, d’utiliser, de développer et de transmettre aux générations futures » leurs langues et leur histoire (art. 13); le droit d’établir et de contrôler leurs propres systèmes et établissements scolaires et d’y dispenser l’enseignement dans des langues autochtones (art. 14); et le droit d’établir leurs propres médias dans des langues autochtones (art. 16). L’article 13 énonce également l’obligation des États de prendre « des mesures efficaces » pour protéger les droits qui y sont précisés.
La DNUDPA a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2007. Alors qu’il faisait partie des quatre pays ayant initialement voté contre celle-ci, le Canada a officiellement adopté la DNUDPA en 2010. En 2016, la ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien a déclaré, lors d’un discours prononcé devant l’Assemblée générale des Nations Unies, que le Canada « appuie maintenant pleinement, et sans réserve, la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones » et a confirmé l’engagement du Canada « d’adopter et de mettre en œuvre la Déclaration dans le respect de la Constitution canadienne 24 ».
Le gouvernement fédéral offre des programmes à l’appui des langues autochtones par le truchement de Patrimoine canadien et de Services aux Autochtones Canada (SAC). Le financement accordé par le gouvernement fédéral pour appuyer les langues autochtones a longtemps été source de préoccupation pour les communautés autochtones. Par exemple, dans un rapport sur les séances nationales de mobilisation sur les langues autochtones, l’Assemblée des Premières Nations explique que « [m]algré le manque de financement et les nombreux obstacles institutionnels dressés sur leur route », les membres et les communautés des Premières Nations ont élaboré des approches novatrices pour revitaliser leurs langues 25. Le Groupe de travail sur les langues et les cultures autochtones a également exprimé des réserves au sujet du financement, notant que le gouvernement fédéral « n’offre qu’un soutien minimal aux langues et aux cultures », ajoutant que « [l]es programmes d’enseignement des langues sont extrêmement limités » et que « [l]es langues des Premières nations, des Inuits et des Métis sont à peine reconnues 26 ».
Lancé en 1998, le Volet des langues autochtones (autrefois l’Initiative des langues autochtones) du Programme des langues et cultures autochtones de Patrimoine canadien a pour objectif de soutenir « la réappropriation, la revitalisation, le maintien et le renforcement des langues autochtones par l’entremise d’activités communautaires 27 ». Les programmes admissibles au financement sont notamment ceux qui visent à élaborer et à offrir des programmes de formation linguistique communautaires et à élaborer du matériel dans le but d’accroître l’utilisation et la maîtrise d’une langue autochtone. Le financement est accordé en fonction des propositions présentées par des organisations admissibles, telles que les gouvernements autochtones et les organismes autochtones sans but lucratif. L’appui financier pour 2020 2021 sera attribué par le truchement de ce programme; toutefois, le Ministère travaille à l’élaboration d’une nouvelle approche pour financer les langues autochtones en collaboration avec les organismes autochtones 28.
Une évaluation du programme réalisée en 2015, alors connu sous le nom d’Initiative des langues autochtones, révèle que la demande était élevée, allant au-delà du financement disponible. De 2009-2010 à 2013-2014, le gouvernement a reçu 952 demandes totalisant 68,2 millions de dollars, alors que le financement annuel disponible était inférieur à 5 millions de dollars. Le rapport d’évaluation précise d’ailleurs que seulement 28 % des demandes reçues ont obtenu du financement dans le cadre du programme 29. Ce rapport fait également état de retards dans le versement des fonds, de sorte que les bénéficiaires ont eu moins de temps pour mener à bien leur projet avant la fin de l’exercice.
Dans le budget de 2017, le gouvernement proposait d’investir 89,9 millions de dollars sur trois ans pour appuyer les langues et les cultures autochtones, y compris 69 millions de dollars pour « améliorer considérablement l’Initiative des langues autochtones 30 ».
SAC finance un programme qui
« appuie les communautés des Premières Nations et les communautés inuites afin qu’elles puissent exprimer, préserver, développer, revitaliser et promouvoir leurs cultures, leurs langues et leur patrimoine, en établissant et en exploitant des centres culturels et éducatifs des Premières Nations et des Inuit 31 ».
SAC rend souvent compte du financement accordé pour ce programme comme s’il faisait partie du financement pour l’éducation des jeunes des Premières Nations dans les réserves. Même si les données ne sont pas toujours suffisamment ventilées pour déterminer les montants exacts qui sont accordés au programme des centres culturels et éducatifs des Premières Nations et des Inuit, il semble qu’en 2016-2017, 9,6 millions de dollars ont été consacrés à ce programme 32, malgré qu’il soit incertain si cette enveloppe était une prévision ou si elle a été versée.
Les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut ont tous deux adopté des lois reconnaissant les langues autochtones à titre de langues officielles et ont chacun des commissaires aux langues autochtones chargés de défendre et de protéger ces droits, et de fournir des avis à ce sujet.
Aux Territoires du Nord-Ouest, la Loi sur les langues officielles qui a été adoptée en 1988 désigne 11 langues, dont neuf autochtones, comme étant les langues officielles des territoires. L’article 5 de cette loi prévoit que « [l]es langues officielles ont […] un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions gouvernementales 33 ». En 2008, le Nunavut a adopté deux lois relatives aux langues autochtones. La Loi sur les langues officielles 34 du Nunavut reconnaît comme langues officielles du territoire la langue inuite (l’inuktitut et l’inuinnaqtun), l’anglais et le français. La Loi sur la protection de la langue inuit 35 énonce les droits relatifs à la langue inuite et les responsabilités du gouvernement et d’autres organisations à l’égard du respect de ces droits.
En plus d’un commissaire aux langues, les Territoires du Nord-Ouest ont en place une politique sur les langues officielles, un plan relatif aux langues autochtones et un Conseil de revitalisation des langues autochtones. Dans ce territoire, il incombe au commissaire aux langues de prendre, dans le cadre de sa compétence, toutes les mesures nécessaires afin d’assurer « la reconnaissance des droits, du statut et des privilèges liés à chacune des langues officielles et à faire respecter l’esprit de la présente loi et l’intention du législateur en ce qui touche l’administration des affaires des institutions gouvernementales 36». Dans l’exercice de ces fonctions, le commissaire aux langues peut procéder à des enquêtes, de sa propre initiative ou par suite d’une plainte, présenter un rapport et formuler des recommandations 37.
Au Nunavut, le commissaire aux langues a pour mandat de prendre toutes les mesures relevant de sa compétence pour « assurer la reconnaissance des droits, du statut et des privilèges des langues officielles et le respect des obligations en matière de langues officielles 38». Nommé pour une période de cinq ans, le commissaire peut mener des enquêtes sur les violations de la Loi sur les langues officielles du Nunavut et en faire rapport.
Le projet de loi C-91 édicte la Loi sur les langues autochtones.
Le préambule du projet de loi C-91 présente un certain nombre de déclarations au sujet de l’importance fondamentale de la réappropriation, de la revitalisation, du maintien et du renforcement des langues autochtones pour favoriser la réconciliation entre le Canada et les peuples autochtones, notamment dans la foulée des appels à l’action formulés par la CVR et du fait que l’on a proclamé 2019 comme étant l’Année internationale des langues autochtones 39. Il souligne en outre l’engagement du gouvernement du Canada à mettre en œuvre la DNUDPA et les droits relatifs aux langues autochtones qui y sont prévus.
Le préambule souligne également l’importance des langues autochtones dans l’édification du Canada, tout en reconnaissant la discrimination historique qui a entraîné leur érosion. Il reconnaît que « les Premières Nations, les Inuits et les membres de la Nation métisse […] forment des sociétés au sein desquelles s’expriment des identités, cultures et modes de vie distinctifs ». Il reconnaît aussi que le degré de vitalité de chaque langue autochtone varie à l’échelle du pays et qu’il est urgent de soutenir les efforts des peuples autochtones visant à « se réapproprier les langues autochtones et à les revitaliser, les maintenir et les renforcer ». Le préambule précise également que pour tenir compte de la mosaïque des identités et cultures autochtones et de l’histoire de chaque peuple autochtone, il importe d’adopter une approche souple qui permet de reconnaître les circonstances particulières des divers groupes autochtones, y compris les jeunes, les enfants et les personnes bispirituelles.
Aussi, le préambule reconnaît le droit des peuples autochtones à l’autodétermination et que ces peuples sont les mieux placés pour diriger les efforts de revitalisation et de renforcement de leurs langues. Il souligne l’engagement du gouvernement fédéral à octroyer « un financement adéquat, stable et à long terme » et la nécessité d’apporter un soutien aux entités partout au pays qui font la promotion de l’usage des langues autochtones et aident les peuples autochtones à se les réapproprier, à les revitaliser, à les maintenir et à les renforcer.
L’article 5 du projet de loi énonce l’objet du projet de loi, qui est notamment de soutenir et de promouvoir l’usage des langues autochtones, y compris la langue des signes autochtone, ainsi que de soutenir les peuples autochtones dans leurs efforts visant à se réapproprier les langues autochtones, à les revitaliser, à les maintenir et à les renforcer. Il stipule par ailleurs que le projet de loi a pour objectif d’augmenter le nombre de personnes qui parlent ces langues par le soutien aux activités d’apprentissage linguistique et culturelles, notamment les foyers d’apprentissage linguistique et les programmes de mentorat et d’immersion. Le but est également de mettre en place des mesures visant à faciliter l’octroi « d’un financement adéquat, stable et à long terme en ce qui touche la réappropriation, la revitalisation, le maintien et le renforcement des langues autochtones ». L’article 5 stipule par ailleurs que le projet de loi vise à favoriser la collaboration avec les provinces et les territoires, les gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones, les organismes autochtones et d’autres entités. Un autre objectif du projet de loi est d’accorder une réelle possibilité aux gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones et aux organismes autochtones de collaborer à l’élaboration des orientations afférentes à la mise en œuvre de la Loi sur les langues autochtones (al. 5e.1)). Le projet de loi vise à donner suite aux appels à l’action 13 à 15 de la CVR et à contribuer à la mise en œuvre de la DNUDPA en ce qui touche les langues autochtones 40.
L’article 2 du projet de loi énonce les définitions nécessaires à l’interprétation de la Loi sur les langues autochtones. Les termes « corps dirigeant autochtone », « institution fédérale », « organisme autochtone » et « peuples autochtones » y sont entre autres définis :
[C]orps dirigeant autochtone Conseil, gouvernement ou autre entité autorisé à agir pour le compte d’un groupe, d’une collectivité ou d’un peuple autochtones titulaires de droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
[I]nstitution fédérale Ministère au sens de l’un ou l’autre des alinéas a) à b) et d) de la définition de ce terme, à l’article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques ou société d’État, au sens du paragraphe 83(1) de cette loi.
[O]rganisme autochtone Entité autochtone qui représente les intérêts d’un groupe autochtone et de ses membres ou, sauf à l’article 45, qui est spécialisée en matière de langues autochtones.
[P]euples autochtones S’entend au sens de peuples autochtones du Canada, au paragraphe 35(2) de la Loi constitutionnelle de 1982.
L’article 3 du projet de loi est une clause de non-dérogation qui précise que la Loi sur les langues autochtones ne porte pas atteinte aux droits des peuples autochtones reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. L’article 4 du projet de loi prévoit que les dispositions des traités et des accords sur l’autonomie gouvernementale l’emportent sur les dispositions incompatibles de la Loi sur les langues autochtones en cas d’incompatibilité ou de conflit, dans la mesure de l’incompatibilité ou du conflit.
L’article 6 du projet de loi C-91 reconnaît les droits relatifs aux langues autochtones comme étant des droits ancestraux ou issus de traités reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Il n’a pas pour objet la reconnaissance des langues autochtones en tant que langues officielles 41.
Le projet de loi confère des attributions au ministre du Patrimoine canadien en ce qui concerne les langues autochtones. Il prévoit que le ministre peut collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones, les organismes autochtones et toute autre entité pour coordonner les efforts visant à soutenir les langues autochtones. Il autorise par ailleurs le ministre à conclure des accords aux fins notamment de la fourniture, dans une langue autochtone, de programmes et de services en ce qui a trait à l’éducation, à la santé et à l’administration de la justice avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones, les organismes autochtones et toute autre entité (art. 8 et 9) 42. En vertu de l’alinéa 45(1)a.1) du projet de loi, le gouverneur en conseil peut prendre des règlements régissant les procédures applicables à la négociation de ces accords 43.
L’article 10 du projet de loi précise que ces accords ne peuvent avoir pour effet de restreindre l’application des traités existants (accords sur des revendications territoriales ou accords sur l’autonomie gouvernementale comportant des dispositions relatives aux langues autochtones) ou d’empêcher tout gouvernement autochtone ou tout autre corps dirigeant autochtone de conclure des traités.
De plus, l’article 7 du projet de loi exige du ministre qu’il consulte divers gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones ainsi que divers organismes en vue de « [l’octroi d’]un financement adéquat, stable et à long terme » pour atteindre les objectifs de la Loi sur les langues autochtones.
L’exigence de consultation s’applique également à plusieurs autres dispositions du projet de loi, lesquelles sont abordées dans les articles pertinents du présent résumé législatif. Le projet de loi n’établit ni les paramètres ni les détails des modalités des consultations; toutefois, il permet au gouverneur en conseil de prendre des règlements régissant les procédures applicables aux consultations (al. 45(1)a.1)).
L’article 10.1 du projet de loi stipule qu’une institution fédérale donne accès à des services dans une langue autochtone si elle a la capacité de le faire et si la demande visant l’accès à ces services dans cette langue est suffisante. Le paragraphe 10.2(1) du projet de loi stipule que des accords peuvent être conclus à cet égard, et le paragraphe 10.2(2) prévoit que les dispositions de ces accords l’emportent sur les dispositions incompatibles des règlements pris aux fins de fournir l’accès à des services dans une langue autochtone (en vertu de l’al. 45(1)a.2)) 44. L’article 11 du projet de loi confère à toute institution fédérale le pouvoir discrétionnaire d’offrir des services d’interprétation en langue autochtone dans le cadre de ses activités ou de traduire dans une telle langue des documents relevant de sa responsabilité.
Le paragraphe 12(1) du projet de loi constitue le Bureau du commissaire aux langues autochtones (le Bureau), composé du commissaire aux langues autochtones et d’au plus trois directeurs. Les articles 13 et 16 prévoient que le commissaire et les directeurs sont nommés par le gouverneur en conseil sur recommandation du ministre. Les articles 13 et 16 exigent également que le ministre consulte divers gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones ainsi que divers organismes autochtones avant de transmettre une recommandation au gouverneur en conseil relativement à la nomination du commissaire et des directeurs. L’article 13.1 du projet de loi stipule que le ministre peut constituer un comité consultatif chargé de le conseiller sur la nomination du commissaire 45. Toutefois, le projet de loi ne fournit pas de détails sur la composition du comité. Avant la nomination des directeurs par le gouverneur en conseil, le ministre doit solliciter des commentaires pour veiller à ce que le gouverneur en conseil nomme des personnes aptes à représenter les intérêts des Premières Nations, des Inuits et des Métis (par. 16(2)) 46.
L’article 15 du projet de loi prévoit qu’en cas d’absence ou d’empêchement du commissaire ou de vacance de son poste, l’intérim est assuré par l’un des directeurs désigné par le ministre durant au plus 90 jours. Si l’absence ou l’empêchement se prolonge, le gouverneur en conseil doit procéder à une nomination sur recommandation du ministre. Le ministre doit consulter divers gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones ainsi que divers organismes autochtones avant de faire une recommandation.
Le paragraphe 12(2) du projet de loi précise que le Bureau n’est pas un mandataire de l’État. En outre, contrairement aux autres commissariats fédéraux (comme le Commissariat aux langues officielles et la Commission canadienne des droits de la personne), le Bureau n’est pas régi par la Loi sur la gestion des finances publiques 47, et son commissaire, ses directeurs et ses employés ne font pas partie de l’administration publique fédérale 48. Le siège du Bureau est fixé dans la région de la capitale nationale ou en tout autre lieu désigné par décret du gouverneur en conseil (art. 22).
Le paragraphe 23(1) du projet de loi énonce la mission du Bureau, qui se décline en cinq volets :
Le Bureau consulte les entités autochtones, provinciales ou territoriales responsables de la promotion, de la revitalisation et de la protection des langues autochtones et coordonne ses efforts avec elles (par. 23(2)) 49.
En vertu de l’article 26 du projet de loi, le Bureau peut, sur demande émanant d’une communauté autochtone ou d’un gouvernement autochtone ou autre corps dirigeant autochtone, d’un organisme autochtone ou du gouvernement du Canada, fournir des services visant à faciliter le règlement de différends. Ces services, qui comprennent des services de médiation ou tout autre service culturellement approprié, visent à faciliter le règlement de différends portant sur :
À l’instar des commissaires aux langues des territoires, le Bureau est autorisé à examiner les plaintes. Le projet de loi prévoit qu’il a compétence pour examiner toute plainte portant sur l’une ou l’autre des questions énumérées ci-dessus déposée auprès de lui par un gouvernement autochtone ou autre corps dirigeant autochtone, un organisme autochtone ou un Autochtone. Après l’examen d’une plainte, le commissaire doit établir un rapport contenant des recommandations (al. 23c) et art. 27). Le projet de loi ne précise pas à qui le rapport doit être communiqué ensuite, mais dispose (à l’al. 45(1)a) du projet de loi) que des règlements peuvent être pris concernant les rapports d’examen.
En outre, le projet de loi autorise le Bureau à effectuer des recherches ou des études concernant l’octroi de financement visant à soutenir les langues autochtones ou l’usage des langues autochtones au Canada (par. 24(1)). Le Bureau met à la disposition des collectivités, gouvernements, autres corps dirigeants et organismes autochtones les résultats des recherches et des études auxquelles ils ont contribué, y compris les documents utilisés pour ces recherches ou études, ou préparés dans le cadre de celles-ci. En outre, le Bureau est tenu d’autoriser ces groupes à reproduire ou autrement utiliser, sans frais, les résultats de ces recherches et études, y compris les documents utilisés pour ces recherches ou études, ou préparés dans le cadre de celles ci (par. 24(3) et 24(4)) 50.
Le Bureau peut aussi, à sa discrétion, soutenir des collectivités autochtones ou gouvernements autochtones ou autres corps dirigeants autochtones dans leurs efforts visant la réappropriation, la revitalisation, le maintien et le renforcement des langues autochtones (art. 25). Ces efforts peuvent revêtir l’une ou l’autre des formes suivantes :
Les articles 31 à 42 prescrivent un cadre de gestion financière et énoncent les obligations du Bureau, notamment en ce qui a trait à l’établissement d’un plan d’activité et d’un budget pour chaque exercice (par. 33(1) à 33(3)). Les articles 34 à 37 énoncent d’autres obligations en matière de gestion financière, notamment en ce qui a trait à la tenue de dossiers, à la vérification interne, aux états financiers, aux rapports du vérificateur, aux examens spéciaux et aux rapports de l’examinateur. En outre, le projet de loi autorise le vérificateur et l’examinateur du Bureau à consulter à tout moment le vérificateur général du Canada sur tout point qui relève d’une vérification ou d’un examen spécial (art. 38).
L’article 43 du projet de loi prévoit que le Bureau doit remettre un rapport annuel au ministre dans les quatre mois suivant la fin de l’exercice financier. L’article 44 du projet de loi précise que le ministre doit déposer une copie du rapport devant chaque Chambre du Parlement, dans les 15 premiers jours de séance de celle-ci suivant la réception du rapport, après quoi le rapport est renvoyé devant le comité, soit de la Chambre des communes, soit du Sénat, soit mixte, chargé de son examen. Conformément aux paragraphes 43(1) et 43(2), le rapport annuel doit contenir des renseignements sur les éléments suivants :
Le projet de loi autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements concernant le dépôt et l’examen des plaintes, les rapports d’examen des plaintes et le contenu des rapports annuels et concernant toute autre mesure d’application de la Loi sur les langues autochtones (par. 45(1)). En outre, il prévoit en vertu de l’alinéa 45(1)a.1) que le gouverneur en conseil peut prendre des règlements régissant les procédures applicables aux consultations prévues par la Loi sur les langues autochtones et la négociation des accords visés aux articles 8 et 9 du projet de loi en vue de réaliser les objectifs de la Loi sur les langues autochtones.
Le gouverneur en conseil peut aussi prendre des règlements relatifs à l’accès aux services fournis par les institutions fédérales dans une langue autochtone (al. 45(1)a.2)) 51. Par exemple, les règlements peuvent préciser les services auxquels une institution fédérale peut donner accès dans une langue autochtone (sous al. 45(1)a.2)(i)).
Avant de prendre un règlement, le ministre doit consulter auprès du Bureau, de divers gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones ainsi que divers organismes autochtones pour tenir compte de la situation et des besoins propres à chaque groupe, collectivité ou peuple autochtone (par. 45(1)). Le projet de loi exige par ailleurs du ministre qu’il veille à ce que les gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones et organismes autochtones aient une réelle possibilité de collaborer à l’élaboration des orientations qui sous-tendent la prise de ces règlements (art. 45.1) 52.
Le Bureau peut établir des règles pour régir ses réunions et activités (art. 46) d’une part, et des règles applicables dans le cadre des services visant à faciliter le règlement de différends ou de l’examen des plaintes (art. 47) d’autre part. De plus, l’article 48 du projet de loi exige du Bureau qu’il établisse des règles pour assurer la confidentialité des renseignements qui lui sont fournis à titre confidentiel dans l’exercice de ses attributions.
Aux termes du projet de loi, le ministre veille à ce qu’un examen indépendant des dispositions et de l’application de la Loi sur les langues autochtones, des accords conclus concernant les lois autochtones et du fonctionnement du Bureau soit effectué tous les cinq ans. Cet examen doit être effectué par une personne ou un organisme choisi par le ministre de concert avec le Bureau (par. 49(1)). À l’issue de l’examen, l’examinateur remet un rapport faisant état de ses conclusions et recommandations au ministre (par. 49(2)). Avant de transmettre le rapport au ministre, l’examinateur consulte divers gouvernements autochtones et autres corps dirigeants autochtones ainsi que divers organismes autochtones au sujet des conclusions et recommandations qu’il devrait comporter (par. 49(2.1)) 53. Ce dernier le dépose ensuite devant chaque Chambre du Parlement dans les 15 premiers jours de séance de celle-ci suivant la réception du rapport, après quoi il est renvoyé devant le comité, soit de la Chambre des communes, soit du Sénat, soit mixte, chargé de son examen (par. 49(3)).
L’article 49.1 du projet de loi prévoit la tenue d’un examen triennal de la Loi sur les langues autochtones, y compris de son administration et de son fonctionnement, par un comité du Sénat, de la Chambre des communes ou des deux Chambres 54.
Les dispositions de la Loi sur les langues autochtones entreront en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret.
Le projet de loi C-91 a suscité une réaction immédiate des organismes autochtones. Le chef national de l’APN, Perry Bellegarde, a salué le dépôt de la loi fédérale, affirmant que le projet de loi C-91 « viendra appuyer les efforts des Premières Nations en vue de garder leurs langues bien en vie, dotées de vitalité et de force 55». Le Conseil national des Métis s’est lui aussi déclaré en faveur du projet de loi, qu’il a qualifié de « premier pas de géant » vers la préservation, la revitalisation et la promotion du mitchif 56.
Plusieurs organisations inuites ont fait part de leurs préoccupations quant au contenu du projet de loi C-91 et du processus d’élaboration conjointe. ITK et la Société Makivik se sont dits déçus du projet de loi et de l’absence de dispositions traitant expressément de l’inuktut, considérées comme essentielles à la revitalisation, la préservation et la promotion de l’inuktut 57. ITK et Aluki Kotierk, présidente de Nunavut Tunngavik Incorporated (NTI) 58, ont déclaré que le projet de loi n’offre qu’une reconnaissance « symbolique » des droits des Inuits de parler l’Inuktut 59. Dans un communiqué, NTI a noté que le projet de loi « passe simplement à côté des priorités concrètes des Inuits » telles que « l’usage de l’Inuktut dans la prestation de programmes et services fédéraux en Inuit Nunangat 60 ».
D’autres ont insisté sur l’importance de prévoir des fonds à long terme pour mettre en œuvre les dispositions du projet de loi 61 ou encore reprochent à ce dernier de « ne pas être contraignant » et « de ne rien apporter de nouveau à la conversation 62 ». Enfin, certains intervenants ont dit que, parce que le projet de loi ne confère aucun statut officiel aux langues autochtones, il crée une ambiguïté quant à la portée et à la signification des droits linguistiques des peuples autochtones et quant au montant du financement qui serait nécessaire pour soutenir les initiatives se rapportant aux langues autochtones 63.
La Chambre des communes était en désaccord avec certains des amendements adoptés par le Sénat 64. L’un des amendements rejetés aurait vu l’ajout d’une phrase en préambule reconnaissant l’inuktut au titre de première langue en Inuit Nunangat et la langue première de la majorité des résidents en Inuit Nunangat, et l’engagement du gouvernement du Canada à maintenir, à revitaliser et à promouvoir l’inuktut. Un autre amendement rejeté aurait vu l’ajout d’un article prévoyant un mécanisme d’examen sur l’accessibilité et la qualité des services fédéraux offerts en inuktut au Canada 65.
D’autres amendements adoptés par le Sénat, mais rejetés par la Chambre des communes, concernaient une liste de facteurs à concilier lors de la détermination d’un « financement adéquat et stable 66 », pour lesquels la Chambre des communes a déterminé qu’ils étaient « incompatibles avec les principes constitutionnels qui régissent l’affectation des fonds publics 67 ».
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
La langue, c’est la vie. Nos langues sont vivantes et, si elles meurent, notre spiritualité et notre culture mourront également. La langue est liée à nos lois, à nos cérémonies et à nos modes de vie, que vous appelez notre culture. Nos langues représentent notre identité en tant que Premières Nations.Sénat, APPA, Témoignages, 1re session, 42e législature, 27 septembre 2017 (Claudette Commanda, directrice générale, Confédération des centres éducatifs et culturels des Premières Nations). [ Retour au texte ]
(13.72 Mo, 593 pages), 2015, p. 87. [ Retour au texte ] (976 Ko, 412 pages), 2005, p. 323 et 324. [ Retour au texte ] (1.21 Mo, 36 pages), 8 novembre 2017. [ Retour au texte ] (449 Ko, 20 pages), 2015. [ Retour au texte ] (3.93 Mo, 982 pages), recommandation 3.6.8, p. 844. [ Retour au texte ] (1.5 Kb, 177 pages), rapport présenté à la ministre du Patrimoine canadien, juin 2005, page i. [ Retour au texte ] (1.2 Kb, 86 pages), 8 juin 2015. [ Retour au texte ] (2.96 Mo, 324 pages), budget de 2017, 22 mars 2017, p. 191. [ Retour au texte ] (423 Ko, 39 pages), L.Nun. 2008, ch. 10. [ Retour au texte ]Le Bureau de transition n’est ni mandataire de l’État ni une entité régie par la Loi sur la gestion des finances publiques; son président, ses dirigeants, employés, mandataires, conseillers et experts et les membres du comité consultatif ne font pas partie de l’administration publique fédérale.Loi sur le Bureau de transition vers un régime canadien de réglementation des valeurs mobilières, L.C. 2009, ch. 2, art. 297. [ Retour au texte ]
Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), Inuit Express Disappointment With National Indigenous Languages Bill, annonces, 5 février 2019; et Makivik Corporation, La Société Makivik estime que le projet de loi sur les langues autochtones est loin d’être parfait et continuera à faire pression pour que des dispositions protègent expressément l’inuktitut, communiqué, 6 février 2019. (La Société Makivik représente les Inuits du Nunavik [Nord du Québec].)
En octobre 2018, le président de l’ITK, Natan Obed, avait affirmé que toute loi fédérale sur les langues autochtones devait avoir pour base les garanties linguistiques déjà offertes à l’inuktitut dans les territoires. Malgré son dynamisme, la langue inuite connaît un déclin graduel et les Inuits réclament une loi distincte qui protégerait expressément l’inuktitut. Voir Anna Desmarais, « Inuit will not support ‘symbolic’ language law: Obed », iPolitics, 29 octobre 2018; Jim Bell, « Inuktut language decline in Nunavut spiralling into free fall: report », Nunatsiaq News, 9 mars 2017; et Commissariat aux langues officielles, Les langues du Nunavut : Un fragile équilibre, 5 avril 2013.
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