Dans ce résumé législatif de la Bibliothèque du Parlement, tout changement d'importance depuis la publication précédente est signalé en caractères gras.
Le projet de loi C‑23, Loi concernant les lieux, personnes et événements d’importance historique nationale ou d’intérêt national, les ressources archéologiques et le patrimoine culturel et naturel (titre abrégé : « Loi sur les lieux historiques du Canada »), a été présenté à la Chambre des communes par l’honorable Steven Guilbeault, ministre de l’Environnement et du Changement climatique, et lu pour la première fois le 7 juin 2022 1.
Plusieurs lieux historiques du Canada disparaissent ou sont menacés de disparition 2. Le projet de loi C‑23 vise à renforcer et à étendre la protection et la désignation des lieux historiques au Canada qui sont la propriété du gouvernement fédéral. Le projet de loi C‑23 édicte la Loi sur les lieux historiques du Canada (LLHC), qui remplace la Loi sur les lieux et monuments historiques (LLM), laquelle assure actuellement la protection des lieux historiques 3. La LLHC relève de Parcs Canada et c’est le ministre de l’Environnement et du Changement climatique qui est responsable de cette agence. Une partie importante du projet de loi C‑23 est consacrée à la codification des protections et des programmes traditionnels. Le projet de loi C‑23 prévoit également des mécanismes d’application et des sanctions. Les amendes prévues au titre de la LLHC sont versées dans un fonds destiné à la conservation du patrimoine. Le projet de loi C‑23 vise également à favoriser la réconciliation avec les peuples autochtones du Canada en mettant en œuvre l’appel à l’action 79(i) de la Commission de vérité et réconciliation du Canada 4.
Selon Lieux patrimoniaux du Canada, un organisme administré par Parcs Canada,
[u]n lieu patrimonial est une structure, groupe de bâtiments, arrondissement, paysage, site archéologique ou autre lieu situé au Canada reconnu officiellement pour sa valeur patrimoniale par une autorité compétente dans une juridiction donnée 5.
Environ 13 000 lieux historiques du Canada ont reçu une désignation patrimoniale officielle de la part de diverses autorités publiques. Ces lieux historiques appartiennent à des organisations non gouvernementales, à des propriétaires privés, à des administrations municipales ou à des gouvernements fédéraux, provinciaux ou autochtones 6. Le gouvernement du Canada administre plus de 300 lieux historiques par l’intermédiaire de divers ministères, agences et sociétés. Certaines des dispositions du projet de loi C‑23 s’appliquent uniquement aux lieux historiques administrés par le gouvernement fédéral.
En 2017, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes a déposé un rapport intitulé Préserver le patrimoine du Canada : Les fondements de notre avenir 7. Selon ce rapport, plusieurs lieux historiques du Canada disparaissent ou sont menacés de disparition. L’année suivante, le gouvernement fédéral a publié une réponse au rapport de 2017, convenant de la nécessité d’une loi exhaustive sur la conservation du patrimoine et d’une plus grande prise en compte des points de vue des communautés autochtones dans la conservation des lieux historiques 8. Le projet de loi C‑23 intègre certaines des recommandations formulées par ce comité dans son rapport – en particulier les recommandations 1 à 6, 9 et 17.
Il n’existe pour l’instant aucune série complète de lois visant à assurer la protection et la conservation des lieux historiques au niveau fédéral, provincial ou territorial. Des lois telles que la Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales 9 et la Loi sur la protection des phares patrimoniaux 10 protègent certaines catégories de sites patrimoniaux. Il existe également des protections conventionnelles plus larges qui s’appliquent aux lieux historiques, notamment, le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux 11 et les Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada 12. Une partie importante du projet de loi C‑23 est consacrée à la codification de ces protections et programmes traditionnels.
Le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux est le fruit d’une collaboration entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Il constitue une source unique de renseignements sur les lieux historiques reconnus pour leur valeur patrimoniale par les administrations municipale, provinciale, territoriale et fédérale. Le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux constitue un moyen de reconnaître les lieux historiques du Canada et de les protéger. Plusieurs lieux historiques inscrits au Répertoire canadien des lieux patrimoniaux sont accessibles au public. Cependant, la plupart sont des propriétés privées. Le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux existe depuis 2001. Le paragraphe 28(1) du projet de loi codifie un registre public similaire.
Les Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada constituent une référence pancanadienne en ce qui a trait aux pratiques de conservation du patrimoine partout au pays. Cette publication, parue une première fois en 2003, puis une deuxième fois en 2011, énonce les principes et les lignes directrices pour la conservation des lieux historiques nationaux 13. Ces normes et lignes directrices sont codifiées au paragraphe 31(1) du projet de loi.
Le projet de loi C‑23 comprend 93 articles. Les principaux articles sont analysés dans les prochaines sections de ce résumé législatif.
Le projet de loi C‑23 édicte la LLHC, et l’article 92 abroge la LLM, laquelle assure actuellement la protection des lieux historiques au Canada.
En vertu de la définition de l’article 2 du projet de loi, le terme « ministre » dans la LLHC renvoie, par défaut, au ministre de l’Environnement et du Changement climatique. En vertu de l’article 4, le gouverneur en conseil peut, par décret, désigner le ministre fédéral visé par le terme « ministre » figurant dans la présente loi.
Le paragraphe 5(1) du projet de loi confère au ministre la responsabilité de désigner des lieux, des personnes et des événements d’importance historique ou d’intérêt national et de protéger et conserver la valeur patrimoniale des lieux historiques fédéraux.
Le paragraphe 5(2) décrit les pouvoirs qui sont conférés au ministre en vertu la LLHC. Le ministre a le pouvoir discrétionnaire de souligner de toute manière l’importance historique nationale d’un lieu, d’une personne ou d’un événement. Il peut mettre en œuvre des programmes et des politiques qui favorisent la protection et la conservation de la valeur patrimoniale des lieux historiques et entreprendre des études sur les lieux historiques et les ressources archéologiques sur les terres fédérales sous autorité du gouvernement fédéral.
La Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (Convention du patrimoine mondial) de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture a été adoptée en novembre 1972 et ratifiée par le Canada en juillet 1976 14. La Convention du patrimoine mondial définit les devoirs des États parties en matière d’identification et de préservation des sites du patrimoine culturel et naturel. L’article 6 du projet de loi confère au ministre la responsabilité de s’assurer que le Canada respecte ses obligations au titre de la Convention du patrimoine mondial.
L’article 7 du projet de loi exige que le ministre constitue un programme de commémoration des premiers ministres du Canada décédés, à leurs lieux de sépulture ou à d’autres lieux appropriés au Canada. Un tel programme, intitulé Programme national des lieux de sépulture des premiers ministres du Canada, existe depuis 1999 et est administré par Parcs Canada 15. Le projet de loi codifie donc le programme existant.
Le paragraphe 8(1) du projet de loi proroge la Commission des lieux et monuments historiques du Canada (CLMHC), qui a été créée en 1919 et dotée d’un fondement législatif en 1953 par la LLM 16. La CLMHC a pour mandat de conseiller le gouvernement du Canada, par l’intermédiaire du ministre de l’Environnement et du Changement climatique, sur la commémoration des volets de l’histoire du Canada qui revêtent une importance nationale. À la suite d’un processus d’évaluation et d’une recommandation de la CLMHC, le ministre peut désigner un lieu, un événement ou une personne comme ayant une importance historique nationale.
Les articles 8 à 15 du projet de loi décrivent les changements apportés à la composition et aux attributions de la CLMHC. Plus particulièrement, ils donnent suite à l’appel à l’action nº 79(i) de la Commission de vérité et réconciliation. Dans le cadre des efforts constants de réconciliation entre le Canada et les peuples autochtones, l’appel à l’action nº 79 exhorte le gouvernement fédéral à élaborer un cadre de travail se rapportant à la réconciliation pour les besoins du patrimoine canadien et des activités de commémoration, qui inclut, en vertu de l’appel à l’action nº 79(i), « la modification de la Loi sur les lieux et monuments historiques de manière à inclure la représentation des Premières Nations, des Inuits et des Métis au sein de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada et de son secrétariat 17 ».
Ainsi, conformément à l’article 8 du projet de loi, la composition de la CLMHC passe de 16 à 20 membres. Les nouveaux postes au conseil d’administration comprennent un membre représentant chacun des peuples suivants : Premières Nations, Inuits et Métis. Sous le nouveau régime, la CLMHC comprend également un représentant de chaque province et territoire, un président et trois fonctionnaires fédéraux.
Le projet de loi modifie également les attributions de la CLMHC. Sous l’ancien régime, la Commission formulait des recommandations pour la désignation des lieux historiques, la création de musées historiques et la prestation de conseils au ministre au sujet de l’exercice des attributions ministérielles. En vertu de la LLHC, la CLMHC est chargée de faire des recommandations relativement à la désignation de lieux, de personnes et d’événements; de faire des recommandations relativement à la manière de souligner l’importance historique nationale ou l’intérêt national de ces lieux, personnes ou événements; de conseiller le ministre dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées par la LLHC. De manière générale, le projet de loi élargit les responsabilités et les pouvoirs de la CLMHC. Celle-ci joue un rôle central dans la désignation des lieux, des personnes et des événements, et la désignation offre des protections plus importantes qu’auparavant en raison des nouvelles infractions et des nouveaux mécanismes d’application créés par la LLHC.
L’article 18 du projet de loi énonce la condition de la désignation. En vertu de la LLHC, tout lieu, toute personne ou tout événement peut être désigné comme lieu historique du Canada, personne d’importance historique ou événement historique, si ce lieu, cette personne ou cet événement a une importance historique nationale ou est d’intérêt national. L’article 22 précise que le ministre doit établir des critères concernant la désignation des lieux, des personnes ou des événements.
En vertu de la LLHC, le processus de désignation commence par une demande. L’article 19 du projet de loi permet à toute personne ou entité de présenter une demande au ministre en vue de la désignation d’un lieu, d’une personne ou d’un événement. L’article 20 dispose que toute autorité fédérale est tenue de présenter une demande en vue de la désignation comme lieu historique de tout bâtiment appartenant à la Couronne fédérale et ayant été construit il y a au moins 50 ans. Chaque demande soumise au ministre en vertu des articles 19 et 20 est examinée par la CLMHC, qui formule ensuite une recommandation concernant la désignation en se fondant sur les critères établis par le ministre.
Le paragraphe 24(1) énonce les pouvoirs du ministre de procéder à une désignation. Aux termes de cet article, le ministre a le pouvoir discrétionnaire, sur recommandation de la CLMHC, de désigner un lieu, une personne ou un événement comme étant d’importance historique s’il est d’avis que les conditions sont remplies. L’article 26 limite la capacité du ministre de révoquer une désignation. En effet, le ministre peut révoquer une désignation uniquement si la CLMHC l’a recommandé et s’il est d’avis que le lieu, la personne ou l’événement n’est plus d’importance historique nationale ou d’intérêt national.
En vertu de l’article 28 du projet de loi, le ministre constitue et tient un registre public des lieux historiques, des personnes d’importance historique ou des événements historiques désignés au titre du paragraphe 24(1). Le registre doit contenir la description des lieux, des personnes ou des événements historiques et les motifs de leur désignation. En ce qui concerne les lieux historiques, le registre doit contenir des renseignements au sujet de leur état et de toute mesure prévue qui peut causer un changement physique pouvant avoir une incidence sur leur valeur patrimoniale. Aux termes de l’article 29, les renseignements servant à alimenter le registre sont fournis au ministre par l’autorité fédérale responsable du dossier désigné.
Le paragraphe 31(1) du projet de loi enchâsse les Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada dans la LLHC. Il exige que ces normes et lignes directrices soient prises en compte avant la mise en œuvre d’une mesure qui peut causer un changement physique susceptible d’avoir une incidence sur la valeur patrimoniale d’un lieu historique fédéral. Les paragraphes 31(2) et 32(1) imposent qu’une autorité fédérale consulte Parcs Canada avant de prendre une mesure susceptible de modifier la valeur patrimoniale d’un lieu historique fédéral ou de disposer d’un tel lieu.
En vertu de l’article 33 du projet de loi, le ministre peut limiter ou interdire la navigation, le mouillage ou l’amarrage des bateaux dans les canaux historiques, afin notamment « a) de gérer le niveau des eaux; b) de maintenir ouverts les chenaux de navigation; [et] c) d’effectuer des travaux de réparation et d’entretien ».
Le paragraphe 34(1) du projet de loi confère au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements relatifs aux lieux historiques fédéraux administrés par Parcs Canada, à quelques exceptions près. Il peut notamment prendre des règlements concernant :
En vertu du paragraphe 34(3), les règlements peuvent conférer au directeur d’un lieu historique fédéral des pouvoirs discrétionnaires dans les domaines précisés.
Le paragraphe 34(4) permet de prendre des règlements pour la perquisition, la saisie et la disposition d’un bateau dans un canal historique en cas d’amendes impayées ou de contravention aux règlements.
Les articles 35 et 36 du projet de loi permettent au gouverneur en conseil de modifier les annexes 1 et 2 de la LLHC, respectivement. L’annexe 1 contient une liste des sociétés d’État qui sont incluses dans les définitions d’« autorité fédérale » et d’« institution fédérale » à l’article 2 du projet de loi, aux fins de la LLHC. Dans son libellé actuel, l’annexe 1 ne comprend que la Commission de la capitale nationale. L’annexe 2 contient une liste des canaux historiques qui sont inclus dans la définition de « canal historique » énoncée à l’article 2 du projet de loi, aux fins de la LLHC.
Les articles 37 à 45 du projet de loi définissent les mécanismes d’application établis en vertu de la LLHC. Les articles 37 et 38 permettent au ministre de désigner des gardes de parcs et des agents de l’autorité aux fins de l’application de la LLHC et de ses règlements, et aux fins de la préservation et du maintien de la paix publique dans les lieux historiques fédéraux.
Dans l’exercice de leurs fonctions, les gardes de parc et les agents de l’autorité sont considérés comme des agents de la paix au sens du Code criminel. Aux termes du paragraphe 39(1), le ministre peut désigner des personnes chargées de faire appliquer la LLHC et ses règlements en ce qui a trait aux infractions qualifiées de contraventions.
L’article 41 accorde un droit de passage aux gardes de parc et aux agents de l’autorité dans l’exercice de leurs fonctions, ce qui leur permet de pénétrer dans une propriété privée et d’y circuler sans engager de responsabilité et sans que personne puisse s’y opposer. L’article 42 accorde l’immunité de responsabilité personnelle aux gardes de parc et aux agents de l’autorité qui exercent de bonne foi leurs fonctions.
Le paragraphe 43(1) du projet de loi confère aux gardes de parc et aux agents de l’autorité le pouvoir de procéder à des perquisitions et de saisir toute chose en conformité avec un mandat délivré par un juge de paix, comme il est prévu au paragraphe 43(2). Selon le paragraphe 43(3), les pouvoirs de perquisition et de saisie peuvent être exercés sans mandat lorsque l’urgence de la situation rend difficilement réalisable l’obtention d’un mandat. Le ministère de la Justice a publié un énoncé concernant la Charte qui traite des conséquences, en matière de droits, des dispositions d’exécution de la LLHC 18. L’énoncé concernant la Charte conclut que les pouvoirs de perquisition et de saisie proposés sont semblables aux pouvoirs existants qui ont été confirmés au titre de l’article 8 de la Charte.
L’article 46 du projet de loi érige en infraction toute contravention à une disposition des règlements de la LLHC ou à une condition de licence, de permis ou de toute autre autorisation octroyés en vertu de ces règlements. Sur déclaration de culpabilité par mise en accusation, cette infraction est passible d’une amende pouvant aller jusqu’à 200 000 $ pour une personne physique et jusqu’à 1 million de dollars pour une personne morale. Sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, l’amende est de 50 000 $ pour une personne physique et de 500 000 $ pour une personne morale. L’article 47 du projet de loi crée un moyen de défense fondé sur la diligence raisonnable, selon lequel une personne ne sera pas déclarée coupable d’une infraction en vertu de la LLHC si elle peut démontrer qu’elle a pris toutes les précautions voulues pour prévenir sa perpétration.
Les articles 48 et 49 établissent les principes de détermination de la peine et les considérations propres aux infractions liées aux lieux historiques. Les objectifs à prendre en compte dans la détermination de la peine sont la dissuasion, la dénonciation des comportements illégaux qui causent des dommages aux lieux historiques et la réparation des torts causés aux lieux historiques. Les facteurs aggravants à prendre en compte comprennent le fait que l’infraction a causé des dommages aux ressources uniques, rares, particulièrement importantes ou vulnérables d’un lieu historique; que les dommages sont considérables ou irréparables; que le contrevenant avait reçu un avertissement de ne pas commettre l’infraction; et que le contrevenant a tenté de dissimuler sa perpétration.
L’article 52 du projet de loi établit un compte intitulé « Fonds pour la protection et la conservation des lieux historiques ». Les sommes reçues en paiement d’amendes infligées à l’égard de toute infraction sous le régime de la LLHC – à l’exception des sommes perçues en contraventions – sont portées au crédit du compte. Le Fonds sert de source de financement pour la conservation des lieux historiques, mais n’est pas destiné à être la seule source de financement de ces mesures. Les sommes versées peuvent aussi provenir du Trésor (le compte général du gouvernement du Canada) à des fins de protection et de conservation de la valeur patrimoniale des lieux historiques.
L’article 92 du projet de loi abroge la Loi sur les sites et monuments historiques. Les articles 58 à 91 contiennent des modifications à diverses lois qui visent principalement à assurer que la formulation est conforme aux changements apportés à la terminologie utilisée dans le projet de loi. Par exemple, au paragraphe 63(1) du projet de loi, le terme « lieu historique national » est remplacé par « lieu historique » dans la version française de la Loi sur l’Agence Parcs Canada puisque ce terme est utilisé dans une bonne partie du projet de loi. Ainsi, les articles suivants apportent des modifications à la terminologie employée dans un certain nombre de lois :
(5,38 Mo, 82 pages), dixième rapport, décembre 2017. [ Retour au texte ] (449 Ko, 20 pages), 2015, p. 11. [ Retour au texte ] (5,38 Mo, 82 pages), dixième rapport, décembre 2017. [ Retour au texte ] (453 Ko, 6 pages), 23 mars 2018. [ Retour au texte ] (7,86 Mo, 300 pages), 2e édition, 2010. [ Retour au texte ] (118 Ko, 16 pages), 16 novembre 1972. [ Retour au texte ] (449 Ko, 20 pages), 2015, p. 11. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement