Le système de revenu de retraite du Canada a un double objectif : réduire la pauvreté chez les personnes âgées et aider celles qui sont mieux nanties à éviter une baisse importante de leur niveau de vie à leur retraite. La présente étude générale décrit les différentes composantes du système, les personnes qu'elles ciblent, leur coût et leur mode de financement. Bien que l'on s'accorde généralement pour dire que le système de revenu de retraite est une réussite politique, il reste encore à tenir des discussions plus générales pour savoir dans quelle mesure le système atteint ses objectifs et déterminer les réformes qui pourraient s'avérer nécessaires pour que le système continue à bien fonctionner dans les années à venir.
Pour comprendre comment tous ces programmes et toutes ces mesures stratégiques aident les personnes âgées à atteindre et à maintenir un niveau de vie convenable, il faut les considérer comme un système. Par ailleurs, il est utile de considérer le système de revenu de retraite comme un système reposant sur trois piliers distincts.
Le premier pilier repose sur le versement de prestations calculées en fonction de l'âge et des années de résidence au Canada. Il comprend la pension de la Sécurité de la vieillesse (SV), le Supplément de revenu garanti (SRG), l'Allocation et le crédit en raison de l'âge. Souvent considéré comme le fondement du système, le premier pilier prend appui sur un ensemble de programmes universels et de programmes conditionnels aux ressources pour créer un niveau de revenu minimum. Les personnes âgées peuvent ainsi se payer l'essentiel : nourriture, logement, chauffage et vêtements. Le premier pilier est financé principalement par les recettes fiscales générales.
Le deuxième pilier s'appuie sur des programmes obligatoires liés à la rémunération : le Régime de pensions du Canada (RPC) et, au Québec, le Régime de rentes du Québec (RRQ). Ces régimes de retraite publics sont principalement financés par le truchement de cotisations obligatoires des employeurs, des employés et des travailleurs indépendants. Comme les prestations sont établies en fonction de l'âge et du montant cotisé au cours de la carrière professionnelle de la personne, le deuxième pilier reconnaît et soutient les travailleurs qui ont passé des décennies sur le marché du travail.
Les initiatives du troisième pilier sont d'application volontaire pour les employeurs et les particuliers. Elles comprennent les régimes de pension agréés (RPA) en milieu de travail et l'épargne privée (régimes enregistrés d'épargne‑retraite [REER] et comptes d'épargne libre d'impôt [CELI]). Dans le cadre du troisième pilier, le gouvernement fédéral encourage les membres de la population active à mettre de l'argent de côté pour la retraite en leur accordant un traitement fiscal préférentiel. En général, ce sont les Canadiens qui gagnent le plus d'argent qui ont le plus recours aux initiatives du troisième pilier.
Ensemble, ces trois piliers font du système de revenu de retraite l'entreprise la plus coûteuse du gouvernement fédéral. En 2017, les programmes de SV et de SRG représentaient la plus grosse dépense budgétaire s'élevant à environ 50 milliards de dollars. Les prestations de retraite du RPC et du RRQ s'élevaient, quant à elles, à plus de 42 milliards de dollars. Le gouvernement fédéral a également consacré 49 milliards de dollars en dépenses fiscales à encourager le recours aux RPA en milieu de travail et à l'épargne privée. Notre système de revenu de retraite, qui profite à des millions d'aînés canadiens et à leurs familles, continue de prendre de l'importance à mesure que la population du Canada vieillit.
Le modèle de financement mixte sur lequel reposent les trois piliers et les mesures qui s'y rapportent fait la force du système, le rendant à la fois efficace et résilient au fil des ans. Il est probable qu'à l'avenir, les questions liées à l'équité et à la transparence des dépenses fiscales qui soutiennent le troisième pilier (RPA en milieu de travail et épargne privée) nécessiteront une plus grande attention. En outre, étant donné que le nombre de Canadiens bénéficiant d'un régime de retraite au travail va en diminuant, les gouvernements devront étudier de plus près la question pour s'assurer que les revenus de retraite des personnes à revenu moyen sont adéquats.
Le système de revenu de retraite du Canada est souvent décrit comme reposant sur trois piliers. Le premier pilier prévoit le versement de prestations en fonction de l'âge et des années de résidence au Canada. Il comprend la pension de la Sécurité de la vieillesse (SV), le Supplément de revenu garanti (SRG), l'Allocation et le crédit en raison de l'âge 1. Financé en grande partie par les recettes fiscales générales, ce pilier est souvent considéré comme le fondement du système de revenu de retraite.
Le deuxième pilier s'appuie sur des programmes obligatoires liés à la rémunération : le Régime de pensions du Canada (RPC) et, au Québec, le Régime de rentes du Québec (RRQ). Le RPC et le RRQ sont des régimes publics de retraite, financés au moyen des cotisations que sont obligés de payer les travailleurs et les employeurs, ainsi que des revenus de placements provenant de ces cotisations. Même si les recettes fiscales générales ne financent pas ces pensions, les employeurs et les travailleurs peuvent déduire ces cotisations de leur revenu imposable 2.
Le troisième pilier est formé des régimes de pension agréés (ou RPA) 3 en milieu de travail et de l'épargne privée (régimes enregistrés d'épargne‑retraite [REER] et comptes d'épargne libre d'impôt [CELI]). Les programmes du troisième pilier sont d'application volontaire pour les employeurs et les particuliers, mais ils sont soutenus et encouragés par le gouvernement qui leur accorde un traitement fiscal préférentiel, notamment des exonérations et des crédits d'impôt.
Le tableau 1 présente les trois piliers du système de revenu de retraite. Les éléments clés de ces piliers sont examinés plus en détail dans les sections suivantes de la présente étude.
| Ce qu'il comprend | Bénéficiaires | Fonctionnement | |
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| Premier pilier |
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| Deuxième pilier |
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| Troisième pilier |
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Sources : Tableau préparé par les auteurs à partir de renseignements tirés de Ministère des Finances Canada, Rapport sur les dépenses fiscales fédérales : Concepts, estimations et évaluations 2020 
(4,8 Mo, 408 pages), 2020; Gouvernement du Canada, La pension de la Sécurité de la vieillesse; Gouvernement du Canada, Régime enregistré d'épargne‑retraite (REER); Gouvernement du Canada, Le compte d'épargne libre d'impôt; et Emploi et Développement social Canada, Rapport annuel du Régime de pensions du Canada pour l'exercice financier 2017 à 2018.
En 2005, le coût total du système de revenu de retraite était évalué à plus de 80 milliards de dollars. En 2017, les dépenses ont dépassé 153 milliards de dollars. Bien que les dépenses par personne aient augmenté, la hausse des coûts est largement tributaire du vieillissement de la population. En 2005, le nombre de personnes âgées de 65 ans et plus était estimé à 4,2 millions et en 2017, il se chiffrait à un peu plus de 6,1 millions 4. La figure 1 illustre les dépenses fédérales pour chacun des trois piliers du système de revenu de retraite de 2005 à 2017 ainsi que la croissance de la population âgée au cours de cette période.
Figure 1 – Dépenses fédérales liées aux trois piliers du système de revenu de retraite et population des 65 ans et plus, 2005‑2017
La figure 1 montre la croissance des dépenses fédérales pour les trois piliers du système de revenu de retraite. Les dépenses au titre du premier pilier ont affiché une tendance à la hausse de 2005 à 2017, tout comme celles au titre du deuxième pilier, tandis que les dépenses liées au troisième pilier ont diminué après la récession de 2008, avant de regagner le terrain perdu en 2012 et au cours des années suivantes. La figure montre aussi que le nombre de personnes âgées a également augmenté progressivement entre 2005 et 2017.
Note : Les estimations des dépenses des programmes pour les deux premiers piliers concernent la population des 65 ans et plus. Elles sont générées à partir des données fiscales et portent sur l'année civile. Pour le premier pilier, les données comprennent les estimations du ministère des Finances Canada concernant le crédit en raison de l'âge. Les données pour le deuxième pilier sont générées à partir des données fiscales, mais comprennent également les estimations du ministère des Finances Canada relatives aux dépenses fiscales liées aux déductions au titre du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec.
Sources : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Statistique Canada, « Tableau 11‑10‑0039‑01 – Déclarants et dépendants, aînés ayant un revenu selon la source de revenu et l'âge », base de données consultée le 29 juin 2020; et Ministère des Finances Canada, Rapport sur les dépenses fiscales fédérales : Concepts, estimations et évaluations 2020 (4,8 Mo, 408 pages), 2020.
Le premier pilier, soit le programme de la SV, est la pierre angulaire du système de revenu de retraite. De 2005 à 2017, les dépenses au titre du programme de la SV, combinées aux dépenses fiscales liées au crédit en raison de l'âge, sont passées d'environ 29 milliards de dollars à plus de 52 milliards de dollars, ce qui représente une hausse des dépenses de 80 % 5.
Le deuxième pilier, constitué du RPC et du RRQ, est lié à la participation au marché du travail et est conçu pour remplacer les revenus à la retraite. Les niveaux de dépenses du RPC et du RRQ sont semblables au premier pilier lorsque l'on tient compte du traitement fiscal des cotisations. En 2005, les dépenses fédérales étaient estimées à 29 milliards de dollars. Ce montant était de 52 milliards de dollars en 2017, soit une hausse de 80 % par rapport à 2005 6.
Le troisième pilier, constitué des RPA en milieu de travail et de l'épargne privée, est le plus instable. Entre 2005 et 2017, les dépenses fiscales à l'appui de ce pilier ont beaucoup varié. Elles ont atteint leu niveau le plus bas, environ 18 milliards de dollars, pendant la récession de 2008 avant de remonter à près de 49 milliards de dollars en 2017. Les montants varient en fonction de la fluctuation des marchés financiers et de la situation de l'économie dans son ensemble 7.
Les prochaines sections traitent plus en détail des caractéristiques de chaque pilier, de la manière dont ils sont financés (c.‑à‑d. recettes fiscales générales, cotisations obligatoires des employés et des employeurs, et dépenses fiscales) et des effets de la distribution de ce financement. Bien que chaque pilier joue un rôle important en soutenant le système dans son ensemble, il importe de noter que les personnes âgées ne reçoivent probablement pas un soutien égal au titre de chaque pilier.
Par exemple, en ce qui a trait au premier pilier, les pensions de la SV font l'objet d'une récupération fiscale pour les personnes âgées à revenu élevé. En 2017, le revenu annuel maximum ouvrant droit à la pension de la SV était d'environ 119 000 $. On estime que, cette année‑là, plus de 500 000 personnes âgées ont vu leur pension de la SV faire l'objet d'une récupération de façon plus ou moins importante. Environ 200 000 d'entre elles avaient des revenus suffisamment élevés et n'étaient donc pas admissibles à recevoir une aide dans le cadre du premier pilier 8. En ce qui concerne le deuxième pilier, la prestation maximale du RPC ou du RRQ en 2018 était d'environ 1 100 $ par mois, ce qui représente un peu plus de 13 000 $ par année. Toutefois, la prestation de retraite moyenne versée en vertu du RPC ou du RRQ était nettement inférieure, soit environ 570 $ par mois, ou approximativement 6 800 $ par an 9. Enfin, de nombreuses personnes âgées reçoivent peu, voire pas, de soutien au titre du troisième pilier. En effet, en 2016, environ 16 % des personnes âgées vivant en famille et 36 % de celles vivant seules (soit plus de 1,2 million de personnes) n'avaient aucun actif de retraite enregistré (RPA en milieu de travail, REER ou CELI) 10.
La pension de la Sécurité de la vieillesse (SV) est un paiement mensuel auquel ont accès la plupart des Canadiens âgés de 65 ans et plus qui remplissent les conditions de statut et de résidence. Elle a pour objectif d'assurer un revenu minimum aux personnes âgées et d'atténuer les perturbations du revenu au moment de la retraite. Il s'agit de la première pension universelle qui a été accordée aux Canadiens, et celle‑ci n'était soumise à aucune condition de ressources. La prestation a été mise en place en 1952, et à l'époque, la pension maximale était de 480 $ par an 11. En 2019, la pension maximale dépassait les 7 000 $ par an. Au cours de l'exercice 2018‑2019, les dépenses liées à la pension de la SV ont dépassé les 40 milliards de dollars 12 pour environ 6,3 millions de prestataires en tout 13.
Le Supplément de revenu garanti (SRG) est une prestation mensuelle non imposable versée aux bénéficiaires de la pension de la SV qui ont un faible revenu et qui vivent au Canada. Destinée aux personnes âgées ayant les plus faibles revenus, cette prestation a toujours été subordonnée à des conditions de ressources. Elle a été instaurée en 1967 à titre temporaire dans le but de réduire davantage la pauvreté chez les personnes âgées 14. Au cours de l'exercice 2018‑2019, les dépenses du SRG ont dépassé les 12 milliards de dollars 15. En moyenne, 2 millions de personnes âgées (environ 33 % des prestataires de la SV) ont reçu des paiements au titre du SRG en plus de leur pension mensuelle de la SV. Pour pouvoir bénéficier du SRG, elles ont déclaré des revenus annuels inférieurs à environ 18 000 $ (personnes âgées vivant seules) et 24 000 $ (couples) 16.
L'Allocation a été mise en place en 1975. Il s'agit d'une prestation offerte aux personnes à faible revenu âgées de 60 à 64 ans qui sont l'époux ou le conjoint de fait d'un bénéficiaire du SRG. L'Allocation agit comme un filet de sécurité en aidant les ménages dont un conjoint, plus jeune, n'est pas encore admissible à la SV et au SRG. Comme le SRG, il s'agit d'une prestation ciblée qui est conditionnelle aux ressources. Il existe également une Allocation au survivant pour les personnes dont l'époux ou le conjoint de fait est décédé 17.
Ensemble, la pension de la SV, le SRG et l'Allocation constituent dans les faits un revenu minimum. Ainsi, les personnes âgées à faible revenu peuvent disposer d'un revenu minimum ou de base garanti. En 2019, le revenu minimum garanti était d'environ 18 000 $ pour les personnes âgées vivant seules et de 26 000 $ pour les couples 18. Ce revenu est financé par les recettes fiscales générales. Ce mode de financement est souvent appelé financement par répartition, car les impôts payés aujourd'hui servent à financer les prestations versées actuellement 19.
La figure 2 illustre les dépenses liées au premier pilier (SV, SRG et Allocation) dans le contexte plus large des dépenses fédérales totales budgétisées pour l'exercice 2018‑2019. Totalisant plus de 53 milliards de dollars, il s'agit du paiement de transfert le plus important du gouvernement. Par comparaison, au cours du même exercice, le Transfert canadien en matière de santé s'élevait à 38,6 milliards de dollars, les arrangements fiscaux avec les provinces (péréquation) à 23 milliards de dollars, les prestations pour enfants à 23,9 milliards de dollars et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux à 14,2 milliards de dollars. Les dépenses fédérales budgétés totales pour 2018‑2019 s'élevaient à environ 346 milliards de dollars 20.
Figure 2 – Dépenses budgétaires fédérales, 2018‑2019 (en milliards de dollars) a
La figure 2 montre les dépenses budgétaires fédérales pour l'exercice 2018‑2019. Elle représente les dépenses les plus importantes du gouvernement fédéral : le Transfert canadien pour les programmes sociaux qui s'élève à 14,2 milliards de dollars; l'assurance‑emploi à 18,9 milliards de dollars; la défense nationale à 22,3 milliards de dollars; la péréquation et divers transferts aux provinces et territoires à 22,9 milliards de dollars; les frais de la dette publique à 23,3 milliards de dollars; l'Allocation canadienne pour enfants à 23,9 milliards de dollars; le Transfert canadien en matière de santé à 38,6 milliards de dollars; et la dépense la plus importante, la pension de la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti et l'Allocation qui, ensemble, représentent 53,4 milliards de dollars.
Note :
Source : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, « État consolidé des revenus et charges », dans « Section 1 – Tableaux sommaires et Appendices », Comptes publics du Canada 2019 : Volume II – Détails des charges et des revenus, 2019.
Le crédit en raison de l'âge est un crédit d'impôt qui réduit la charge fiscale des personnes âgées au Canada. Ce genre de traitement fiscal préférentiel est souvent appelé une dépense fiscale ou une dépense publique effectuée par l'entremise du système fiscal. Les dépenses fiscales sont examinées plus en détail à la section 4 de la présente étude.
Le crédit est accordé aux personnes âgées de 65 ans et plus. En 2019, il était d'une valeur maximale d'environ 1 125 $. Ce crédit est fondé sur le revenu; sa valeur est réduite de 15 % de la partie du revenu net qui est supérieure à un seuil indexé tous les ans (37 790 $ en 2019). Le crédit est réduit à zéro à partir d'un seuil de revenu élevé (87 750 $ en 2019). Toute partie inutilisée du crédit peut être transférée à l'époux ou au conjoint de fait 21. En 2019, la dépense fiscale associée au crédit en raison de l'âge a été évaluée à 3,8 milliards de dollars.
Le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont des régimes de retraite publics financés à l'aide de cotisations obligatoires par les employeurs, les employés et les travailleurs indépendants, ainsi que de revenus de placement. Le RRQ est administré par le gouvernement du Québec, et les résidents du Québec participent à ce programme parallèle au lieu du RPC 22.
Ces régimes de retraite ont été instaurés dans les années 1960 parce que le niveau de vie de bon nombre de Canadiens était considérablement réduit au moment de leur retraite. À l'époque, un nombre croissant de voix se sont élevées pour appuyer l'idée d'un régime de retraite fondé sur l'emploi et transférable d'un emploi à l'autre. L'admissibilité dépend de l'âge, et les paiements sont calculés en fonction du montant cotisé au cours de la carrière professionnelle d'une personne. En plus des prestations de retraite, le RPC et le RRQ offrent des prestations d'invalidité, une pension de survivant, des prestations pour enfants et une prestation de décès, toutes conçues pour fournir un modeste revenu de remplacement 23.
Lors de son lancement en 1966, le RPC était un programme par répartition, qui fonctionnait de manière semblable au programme actuel de la Sécurité de la vieillesse (SV). Ainsi, les prestations versées à une génération étaient en grande partie financées par les cotisations des générations suivantes. Cette approche était logique à l'époque, compte tenu de la croissance démographique, de la hausse rapide des salaires et du taux de participation au marché du travail, ainsi que des faibles taux de rendement des investissements.
En 1997, de grandes réformes ont été lancées lorsqu'il est devenu apparent que l'approche par répartition ne serait pas viable à long terme. Des modifications législatives ont été proposées pour relever le niveau de financement. Les taux de cotisation ont été augmentés, et le taux de croissance des prestations à long terme a été réduit. En outre, les cotisations qui ne servaient pas au paiement immédiat des prestations devaient être investies sur les marchés financiers par l'intermédiaire d'un nouvel organisme d'investissement, l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada 24.
Ces réformes législatives ont permis de faire passer le RPC d'un modèle par répartition à un modèle stable. Autrement dit, il ne sera pas nécessaire d'augmenter de façon substantielle les cotisations pour subvenir aux besoins d'un nombre croissant de retraités. En outre, les modifications législatives adoptées comportaient des dispositions qui garantissaient que toute augmentation des prestations ou toute nouvelle prestation offerte dans le cadre du RPC serait entièrement financée. En d'autres termes, tout changement doit respecter le principe d'équité intergénérationnelle, en veillant à ce que chaque génération « reçoive ce qu'elle donne » ou paie pour les prestations qu'elle finira par recevoir. Le RPC est examiné tous les trois ans pour vérifier que les exigences de financement sont respectées 25.
Les prestations du RPC sont conçues pour remplacer une proportion fixe du revenu annuel moyen d'une personne au cours de sa carrière professionnelle, sous réserve d'un plafond de revenu annuel. En 2016, le gouvernement a promulgué une loi visant à bonifier le RPC en augmentant le pourcentage du revenu remplacé et le montant maximum du revenu annuel couvert, à compter de 2019 26. Grâce à l'augmentation du taux de remplacement et du seuil maximum du revenu ouvrant droit à pension, le deuxième pilier pourra supporter une plus grande part du poids du système de revenu de retraite.
La figure 3 illustre le processus de bonification du RPC qui comporte deux étapes : une augmentation du taux maximum de remplacement du revenu, puis une augmentation du revenu annuel maximum ouvrant droit à pension.
Figure 3 – Bonification du régime de pensions du Canada
La figure 3 illustre comment les prestations du Régime de pensions du Canada (RPC) seront bonifiées entre 2019 et 2025. Tout d'abord, entre 2019 et 2023, le taux de remplacement du revenu passera de 25 % à 33,33 %. Ensuite, entre 2024 et 2025, le revenu annuel maximum ouvrant droit à pension couvert par le RPC augmentera de 14 %. Ainsi, le revenu maximum ouvrant droit à pension couvert par le RPC devrait passer d'un montant estimé à 65 700 $ en 2023, à 79 400 $ en 2025.
Notes :
Source : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Agence du revenu du Canada, Régime de pensions du Canada bonifié – Entreprises, particuliers et travailleurs indépendants : qu'est‑ce que cela signifie pour vous?, document d'information.
Jusqu'en 2019, le RPC remplaçait un quart du revenu annuel moyen d'un cotisant. À moyen terme, la pension du RPC visera à remplacer environ un tiers du revenu annuel d'un cotisant. Pour y parvenir, le taux de cotisation payé par les travailleurs et les employeurs augmentera entre 2019 et 2023. La mesure dans laquelle un retraité pourra bénéficier du taux de pension plus élevé dépendra de la durée pendant laquelle il aura payé le taux de cotisation plus élevé. Les retraités actuels continueront à recevoir des pensions aux taux plus anciens.
En termes concrets, en 2018, les cotisations salariales et patronales au RPC correspondaient chacune à 4,95 % du revenu ouvrant droit à pension. La bonification du RPC augmente ce taux progressivement. En 2019, les cotisations salariales et patronales sont passées à 5,10 %. On estime que les cotisations des employés et des employeurs devront augmenter à 5,95 % d'ici 2023 pour permettre aux cotisations de couvrir entièrement le coût d'un taux de remplacement du revenu de 33,33 %.
Mais, ce n'est pas tout. Le revenu maximum ouvrant droit à pension augmente également. Par le passé, ce plafond a augmenté plus ou moins au rythme de l'inflation. En 2018, il était de 55 900 $, et en 2019, il est passé à 57 400 $. Dans le cadre de la bonification du RPC, il augmentera à un taux supérieur à celui de l'inflation pendant deux ans (de 2024 à 2025). Le plafond de revenu annuel devrait atteindre environ 79 400 $ en 2025. Cette hausse du plafond n'aura aucun effet sur les travailleurs à faible revenu. En revanche, les travailleurs à revenu plus élevé cotiseront un montant plus élevé et recevront alors des pensions plus élevées à la retraite 27.
En février 2018, le gouvernement du Québec a mis en place des mesures de bonification du RRQ semblables à celles du RPC. Il a instauré des pensions de retraite plus élevées (le taux de remplacement du revenu passera progressivement de 25 à 33,33 %), une augmentation progressive du taux de cotisation de 2019 à 2025, ainsi qu'une augmentation du revenu annuel maximum ouvrant droit à pension à partir de 2024 28.
Le troisième pilier du système de revenu de retraite est constitué des régimes de pension agréés (RPA) en milieu de travail et de l'épargne privée (régimes enregistrés d'épargne‑retraite [REER] et comptes d'épargne libre d'impôt [CELI]). Ces instruments d'épargne‑retraite ne sont pas des programmes de pension obligatoires du gouvernement. Toutefois, le gouvernement offre des incitatifs par l'entremise du système fiscal afin d'encourager les Canadiens à utiliser ces régimes et ces comptes pour épargner en vue de la retraite. Le traitement fiscal préférentiel accordé aux RPA en milieu de travail, aux REER et aux CELI entraîne des dépenses fiscales 29.
Le gouvernement sait que le système fiscal peut être un moyen efficace de mettre en œuvre un objectif de politique publique. Or, se servir d'incitations fiscales pour encourager les gens à épargner pour leur retraite « s'éloigne de la fonction de base du régime fiscal, au coût de recettes fiscales inférieures 30 ». En outre, les dépenses fiscales nuisent à l'efficacité administrative, car elles rendent le système plus complexe. Des formulaires plus longs sont nécessaires. Les contribuables doivent faire plus d'efforts pour comprendre le système. Les dépenses fiscales peuvent également entrer en conflit avec la neutralité du système. Certains crédits d'impôt et certaines déductions fiscales favorisent des groupes de contribuables ayant certains types de comportements. Par exemple, le fractionnement des pensions favorise les personnes âgées mariées, alors que de nombreuses personnes âgées sont célibataires (c.‑à‑d. divorcées, veuves ou jamais mariées) 31.
Les RPA en milieu de travail sont des régimes parrainés par l'employeur ou le syndicat qui permettent aux travailleurs et aux employeurs de cotiser. Ces régimes bénéficient d'un traitement fiscal préférentiel : les travailleurs peuvent déduire leurs cotisations de leur revenu imposable et ainsi réduire le montant de l'impôt dû. Lorsque le travailleur commence à toucher une pension mensuelle, ce montant est alors imposable, mais bien souvent à un taux d'imposition inférieur à celui en vigueur lorsque le particulier travaillait 32.
Les REER sont des régimes d'épargne‑retraite offerts par les institutions financières. Les cotisations versées peuvent être utilisées pour réduire l'impôt sur le revenu payable. Tout revenu de placement ou intérêt gagné dans un REER est généralement exonéré d'impôt tant que les fonds restent dans le régime. Les cotisants paient de l'impôt lorsque les fonds sont retirés 33.
Les CELI, également offerts par les institutions financières, permettent aux particuliers de mettre de l'argent de côté en franchise d'impôt tout au long de leur vie. Les cotisations à un CELI ne sont pas déductibles aux fins de l'impôt sur le revenu; toutefois, les revenus gagnés dans le compte (tels que les intérêts, les dividendes et les gains en capital) sont généralement exonérés d'impôt 34.
Le gouvernement du Canada considère également le crédit pour revenu de pension et le fractionnement du revenu de pension comme des dépenses fiscales au profit des personnes âgées 35. Le crédit pour revenu de pension permet à ceux qui ont un revenu admissible de RPA en milieu de travail, de pension de retraite ou de rente de bénéficier d'un crédit d'impôt pouvant s'élever jusqu'à 2 000 $ par année. La valeur du crédit est calculée en appliquant le taux d'imposition sur le revenu des particuliers le plus bas aux premiers 2 000 $ de revenu de pension admissible. Toute partie inutilisée du crédit peut être transférée à l'époux ou au conjoint de fait. Il s'agit d'un crédit non remboursable, ce qui signifie qu'un particulier ne peut demander ce crédit que s'il a un impôt à payer. Le fractionnement du revenu de pension permet à un conjoint de donner jusqu'à 50 % du revenu de pension enregistré admissible à son conjoint à des fins fiscales. Les résidents canadiens qui perçoivent des revenus donnant droit au crédit pour revenu de pension peuvent bénéficier de ce traitement fiscal préférentiel 36.
Les familles à revenus plus élevés bénéficient de manière disproportionnée des dépenses fiscales qui encouragent l'épargne‑retraite, surtout dans le cas des REER. Les figures 4a et 4b illustrent les cotisations aux REER et aux RPA en milieu de travail en fonction du revenu familial après impôt, qui est représenté en quintiles. Chaque quintile compte 20 % des familles, de celles ayant les revenus les plus faibles à celles ayant les revenus les plus élevés. Ainsi, les familles du quintile supérieur ont des revenus après impôt supérieurs à ceux de 80 % de la population.
Figure 4a – Pourcentage de familles ayant cotisé à un régime de pension agréé (RPA) en milieu de travail ou à un régime enregistré d'épargne‑retraite (REER), selon le quintile du revenu familial après impôt, 2015
La figure 4a indique le pourcentage de familles dans chaque quintile de revenu après impôt qui ont cotisé à un régime de pension agréé (RPA) en milieu de travail ou à un régime enregistré d'épargne‑retraite (REER) en 2015. On constate que les taux de participation vont en augmentant du quintile inférieur au quintile supérieur. Les taux de participation aux REER étaient légèrement plus élevés que les taux de participation aux RPA en milieu de travail. Dans le quintile inférieur, environ 2 % des familles ont cotisé à un RPA en milieu de travail et environ 5 % ont cotisé à un REER. Dans le quintile supérieur, environ 70 % des familles ont cotisé à un RPA en milieu de travail et environ 80 % ont cotisé à un REER.
Note : Le premier quintile correspond au revenu familial après impôt le plus faible; le cinquième quintile représente le revenu familial après impôt le plus élevé. Les revenus après impôts du quintile familial sont, du plus bas au plus élevé : moins de 24 982 $; entre 24 982 $ et 43 158 $; entre 43 159 $ et 65 624 $; entre 65 625 $ et 100 040 $; et plus de 100 040 $.
Source : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Statistique Canada, La Base de données et Modèle de simulation de politiques sociales (BD/MSPS), base de données consultée le 29 juin 2020.
Les familles du quintile supérieur comptent pour plus des deux tiers de toutes les cotisations aux REER 37. Non seulement les personnes appartenant à des familles à haut revenu sont plus susceptibles de cotiser à un REER, mais elles sont également plus susceptibles de cotiser davantage. En 2015, 80 % des familles du quintile supérieur ont cotisé à un REER. Cette année‑là, elles ont cotisé en moyenne 10 650 $.
Figure 4b – Cotisations moyennes à un régime de pension agréé (RPA) en milieu de travail et à un régime enregistré d'épargne‑retraite (REER) par famille ayant cotisé, selon le quintile du revenu familial après impôt, 2015
La figure 4b indique le montant moyen de cotisations à un régime de pension agréé (RPA) en milieu de travail et à un régime enregistré d'épargne‑retraite (REER) par famille cotisante, par quintile de revenu familial après impôt, en 2015. On constate que les cotisations moyennes à un RPA en milieu de travail vont en augmentant régulièrement du quintile inférieur au quintile supérieur. En moyenne, les familles du quintile inférieur ont cotisé 745 $ et celles du quintile supérieur, 5 776 $. La situation est différente en ce qui concerne les cotisations aux REER. Les familles cotisantes de chacun des trois premiers quintiles ont cotisé, en moyenne, entre 3 000 et 3 700 $ à un REER. Les cotisations du quatrième quintile étaient légèrement plus élevées, soit environ 4 800 $. En revanche, dans le quintile supérieur, les contributions se situaient en moyenne autour de 10 650 $.
Note : Le premier quintile correspond au revenu familial après impôt le plus faible; le cinquième quintile représente le revenu familial après impôt le plus élevé. Les revenus après impôts du quintile familial sont, du plus bas au plus élevé : moins de 24 982 $; entre 24 982 $ et 43 158 $; entre 43 159 $ et 65 624 $; entre 65 625 $ et 100 040 $; et plus de 100 040 $.
Source : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Statistique Canada, La Base de données et Modèle de simulation de politiques sociales (BD/MSPS), base de données consultée le 29 juin 2020.
Par comparaison, toujours en 2015, les familles du quintile inférieur représentaient environ 1 % de l'ensemble des contributions. En effet, moins de 5 % des familles ayant les revenus les plus faibles ont cotisé à un REER, et parmi celles qui l'ont fait, la cotisation moyenne était d'environ 3 270 $, soit moins d'un tiers de la cotisation moyenne des familles ayant les revenus les plus élevés.
La figure 5 illustre le montant total des cotisations par quintile de revenu familial après impôt pour l'année financière 2015. Elle montre l'effet cumulatif selon lequel les personnes appartenant à des familles à haut revenu sont plus susceptibles de cotiser à un REER, et elles sont également plus susceptibles de cotiser davantage.
Figure 5 – Estimation des cotisations aux régimes enregistrés d'épargne‑retraite selon le quintile du revenu familial après impôt, 2015
La figure 5 montre les cotisations estimées aux régimes enregistrés d'épargne‑retraite (REER) pour chaque quintile de revenu familial après impôt pour 2015. Le quintile le plus élevé compte pour la majorité des cotisations aux REER (26,6 milliards de dollars). Les contributions diminuent avec chaque quintile, le quintile le plus bas représentant le montant le plus faible des cotisations (486 millions de dollars).
Note : Le premier quintile correspond au revenu familial après impôt le plus faible; le cinquième quintile représente le revenu familial après impôt le plus élevé. Les revenus après impôts du quintile familial sont, du plus bas au plus élevé : moins de 24 982 $; entre 24 982 $ et 43 158 $; entre 43 159 $ et 65 624 $; entre 65 625 $ et 100 040 $; et plus de 100 040 $.
Source : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Statistique Canada, La Base de données et Modèle de simulation de politiques sociales (BD/MSPS), base de données consultée le 29 juin 2020.
Une étude récente du directeur parlementaire du budget (DPB) révèle une situation similaire pour les CELI : les ménages fortunés sont plus susceptibles de profiter des avantages des CELI, c'est‑à‑dire de niveaux d'épargne plus élevés combinés à des impôts plus faibles. Selon une étude publiée par le DPB, d'ici 2060, les avantages du CELI pour les familles du quintile le plus élevé seront deux fois plus importants que pour les familles du quintile médian et dix fois plus importants que pour les familles du quintile le plus bas. Comme l'a noté le DPB, ces avantages se font au détriment des recettes publiques 38.
En ce qui concerne les cotisations aux RPA en milieu de travail, les écarts dans la distribution des avantages parmi les quantiles ne sont pas aussi extrêmes que ceux observés pour les REER et les CELI. Toutefois, les figures 4a et 4b montrent que les cotisations à ces RPA augmentent aussi en fonction du quintile de revenu. Ces tendances en matière de distribution demeurent lorsqu'on considère l'âge (c.‑à‑d. lorsque l'on tient compte uniquement des familles dont un membre est âgé de 45 à 54 ans).
La plupart des familles du quintile de revenu supérieur (70 %) ont cotisé à un RPA en milieu de travail en 2015. La cotisation moyenne était de 5 776 $. Presque aucune famille du quintile de revenu inférieur n'a cotisé à un tel RPA (2 %), et lorsqu'elles l'ont fait, ces cotisations étaient nettement inférieures à celles des familles des autres quintiles (745 $). Ce n'est pas surprenant, étant donné que les emplois mieux rémunérés sont plus susceptibles d'être assortis de pensions et que le montant des cotisations de retraite augmente proportionnellement au salaire.
Le fait que 63 % des personnes ayant cotisé à un RPA en milieu de travail ont également cotisé à un REER, alors que seulement 26 % des personnes n'ayant pas cotisé à un RPA en milieu de travail ont cotisé à un REER, est peut‑être le point le plus important qui ressort de ces données. Ces chiffres donnent à penser que les REER ne sont peut‑être pas une solution de remplacement efficace pour les personnes qui ne peuvent pas participer à un RPA en milieu de travail.
En 2015, on estimait que seulement 20 % des personnes âgées bénéficiant du fractionnement des revenus de pension appartenaient à des familles dont le revenu familial après impôt était inférieur à 53 000 $. Par ailleurs, 40 % des bénéficiaires avaient un revenu familial après impôt supérieur à 88 000 $. De plus, comme pour les REER, on observe un effet cumulatif. Les familles ayant un revenu après impôt supérieur à 88 000 $ représentaient près de la moitié du montant des déductions totales au titre du fractionnement du revenu de pension 39.
Le gouvernement se sert de deux grands instruments pour mettre en œuvre le système de revenu de retraite :
Toute personne disposant d'une connexion Internet peut obtenir des renseignements sur les dépenses des programmes de la SV et du RPC ou du RRQ. Emploi et Développement social Canada (EDSC), le Conseil du Trésor du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières et le Bureau de l'actuaire en chef publient régulièrement des données, des statistiques et des rapports détaillés sur les coûts des programmes et les bénéficiaires des prestations. En outre, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, EDSC est tenu de procéder tous les cinq ans à un examen de la pertinence et de l'efficacité de ces programmes 40.
En revanche, les renseignements sur les dépenses fiscales à l'appui des RPA en milieu de travail, des REER et des CELI, ainsi que du fractionnement du revenu de pension (et même dans une certaine mesure les dépenses fiscales à l'appui des cotisations des travailleurs au RPC et au RRQ) sont moins faciles à obtenir, surtout en ce qui concerne les segments de la population qui ont accès à ces dépenses fiscales et qui en bénéficient.
Même si les meilleures pratiques de comptabilité publique tiennent compte de la déclaration des dépenses fiscales, il est souvent difficile de comparer les dépenses fiscales avec les dépenses de programmes, même si elles peuvent servir à des fins semblables. De plus, rien n'exige que les dépenses fiscales soient évaluées. Contrairement à toutes les autres dépenses publiques, il n'existe actuellement aucun processus en place permettant aux parlementaires d'examiner les dépenses fiscales 41.
Enfin, il est à noter qu'il n'est pas possible de demander, au moyen d'un projet de loi d'initiative parlementaire, de nouvelles dépenses de programmes sans recommandation royale 42. En revanche, il est autorisé de proposer une nouvelle dépense fiscale à l'aide de ces projets de loi en imposant une exonération d'impôt ou en augmentant le montant d'exonérations existantes 43. Par conséquent, les dépenses fiscales peuvent s'avérer un outil stratégique intéressant pour les parrains de projets de loi d'initiative parlementaire.
La figure 6 donne un autre aperçu du financement du système de revenu de retraite du Canada. Elle compare les dépenses de programmes aux dépenses fiscales. En 2017, les dépenses de programmes pour la SV, le SRG, le RPC et le RRQ ont dépassé 91 milliards de dollars. La même année, les dépenses fiscales liées aux personnes âgées étaient évaluées à plus de 62 milliards de dollars 44.
Figure 6 – Dépenses de programmes et dépenses fiscales à l'appui du système de revenu de retraite en 2017 (en milliards de dollars)
La figure 6 présente le financement du système de revenu de retraite du Canada par mécanisme de dépenses. Elle compare les dépenses de programmes aux dépenses fiscales pour 2017. Elle montre que les dépenses de programmes ont totalisé 91,1 milliards de dollars cette année‑là, tandis que les dépenses fiscales se sont élevées à 62,4 milliards de dollars. Les dépenses de programmes comprennent les programmes du premier pilier (37,6 milliards de dollars pour la Sécurité de la vieillesse et 11,2 milliards de dollars pour le Supplément de revenu garanti) et les programmes du deuxième pilier (42,3 milliards de dollars pour le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec). Les dépenses fiscales comprennent les dépenses du troisième pilier (28 milliards de dollars pour les régimes de pension agréés en milieu de travail; 17,3 milliards de dollars pour les régimes enregistrés d'épargne‑retraite; 2,5 milliards de dollars pour les crédits liés à la pension; et 1 milliard de dollars pour les comptes d'épargne libre d'impôt) ainsi que les dépenses du deuxième pilier (10,1 milliards de dollars pour le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec) et du premier pilier (3,5 milliards de dollars pour le crédit en raison de l'âge).
Note : Le premier pilier est représenté en bleu marine, le deuxième pilier en jaune et le troisième pilier en gris. Les crédits liés à la pension comprennent le crédit pour revenu de pension et le fractionnement du revenu de pension. Bien que le Régime de rentes du Québec (RRQ) ne soit pas administré par le gouvernement fédéral, il remplace le Régime de pensions du Canada (RPC) pour les résidents du Québec. Afin de tenir compte des coûts de la retraite à l'échelle nationale, les données relatives au RRQ sont donc incluses. Les dépenses fiscales liées au RPC et au RRQ ne concernent que le traitement fiscal fédéral des cotisations à ces programmes.
Sources : Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Statistique Canada, « Tableau 11‑10‑0039‑01 – Déclarants et dépendants, aînés ayant un revenu selon la source de revenu et l'âge », base de données consultée le 29 juin 2020; et Ministère des Finances Canada, Rapport sur les dépenses fiscales fédérales : Concepts, estimations et évaluations 2020 (4,8 Mo, 408 pages), 2020.
Le système de revenu de retraite du Canada, avec ses trois piliers et ses approches de financement mixtes, s'est révélé remarquablement résilient au fil des ans. Il sera toujours difficile de garantir des prestations adéquates tout en respectant l'équité et la viabilité d'une génération à l'autre. En effet, ce sont les Canadiens en âge de travailler qui portent en grande partie le fardeau financier du système de revenu de retraite, et la valeur financière du système peut limiter les fonds publics disponibles pour les programmes à l'intention des jeunes Canadiens. Pourtant, le système offre aux décideurs un éventail d'outils permettant de faire face à ces défis et de s'adapter aux conditions changeantes.
À l'avenir, il est probable que les questions liées à l'équité et à la transparence des dépenses fiscales effectuées pour soutenir le troisième pilier (RPA en milieu de travail et épargne privée) nécessiteront davantage d'attention. En outre, étant donné que le nombre de Canadiens bénéficiant d'un régime de pension au travail va en diminuant, les gouvernements devront peut‑être examiner de plus près la question afin d'assurer un revenu de retraite adéquat aux travailleurs à revenu moyen 45.
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu'elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d'information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu'aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
(4,8 Mo, 408 pages), 2020, p. 38. Ces données n'ont pas été rajustées en fonction de l'inflation. [ Retour au texte ] (648 Ko, 40 pages), document de discussion, Comité sur la sécurité du revenu, Conseil sur le vieillissement d'Ottawa, juin 2019, p. 18 [disponible en anglais seulement]; et EDSC, Évaluation du programme de la Sécurité de la vieillesse : phase 2. [ Retour au texte ] (795 Ko, 10 pages), Bureau du directeur parlementaire du budget (BDPB), 1er juin 2011. [ Retour au texte ] (1,0 Mo, 35 pages), présentation à l'Institut sur la gouvernance d'organisations privées et publiques, Montréal, 5 avril 2019, p. 3; et Allen Buckley, « Do Tax‑Qualified Plans Still Make Sense? (1,0 Mo, 84 pages) », Journal of Pension Benefits, vol. 18, no 3, 2011, p. 60 et 61. [ Retour au texte ] (535 Ko, 39 pages), BDPB, 24 février 2015. Voir aussi Richard Shillington, Are Low‑Income Savers Still in the Lurch? TFSAs at 10 Years, Institut de recherche en politiques publiques, 9 avril 2019 [disponible en anglais seulement]. [ Retour au texte ] (3,0 Mo, 119 pages), 8 juin 2017; et Jacques (2011). [ Retour au texte ]Eugene Forsey a résumé l'article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 en ces termes : « Il [le Cabinet] est le seul à pouvoir élaborer et déposer des projets de loi en prévision de dépenses publiques ou d'impôt. » La mesure visée doit s'accompagner d'une « recommandation royale », puisque l'objet de l'affectation de fonds publics doit être recommandé à la Chambre par l'intermédiaire d'un message du gouverneur général.
[ Retour au texte ]
(3,2 Mo, 62 pages), 9e éd., Ottawa, Bibliothèque du Parlement, 2016, p. 6. Voir aussi Sénat, Règlement du Sénat du Canada, octobre 2020, par. 10‑7; Chambre des communes, Règlement de la Chambre des communes – Version codifiée au 20 avril 2020, par. 79(1); et Chambre des communes, « Affaires émanant des députés », Notre procédure. [ Retour au texte ] (1,5 Mo, 30 pages), National Institute of Aging, février 2020. Voir également Baldwin (2019). [ Retour au texte ]
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