Les sanctions sont des mesures que les gouvernements mettent en œuvre en vue de restreindre ou d’interdire certains types d’interactions avec une personne, une entité ou un État étranger. Les gouvernements imposent des sanctions dans la poursuite d’objectifs de politique étrangère, le plus souvent en réponse à des ruptures de la paix et à des atteintes à la sécurité internationales, mais aussi dans les cas de violations flagrantes des droits de la personne et d’actes graves de corruption. Ces 30 dernières années, le recours aux sanctions par l’Organisation des Nations Unies (ONU), le Canada et ses alliés, comme les États-Unis et l’Union européenne (UE), a connu un essor considérable.
Le Canada impose les sanctions prescrites par l’ONU par le truchement de la Loi sur les Nations Unies, et des sanctions autonomes par celui de la Loi sur les mesures économiques spéciales et de la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus (loi de Sergueï Magnitski). Les règlements pris en vertu de ces lois créent un ensemble de restrictions, d’interdictions et d’obligations qui s’appliquent aux sociétés et aux personnes au Canada, ainsi qu’aux Canadiens à l’étranger relativement à des personnes, à des entités et à des États étrangers. Les lois prévoient des sanctions pénales pour le non-respect des règlements, ainsi que des dispositions concernant l’examen et la production de rapports par le Parlement. Le Canada compte actuellement 20 régimes de sanctions contre certains pays et deux régimes transnationaux liés à la lutte contre le terrorisme. Il inflige aussi des sanctions à 70 personnes de cinq pays pour violation des droits de la personne et corruption.
Le Canada impose souvent des sanctions de façon coordonnée avec ses alliés, notamment les États-Unis et l’UE. Cela dit, ses pratiques en la matière diffèrent de celles des États-Unis à l’égard de certains aspects importants. Contrairement au Canada, les États-Unis appliquent ce qu’on appelle des « sanctions secondaires », qui cherchent à imposer des restrictions aux sociétés dans des pays tiers. Ils infligent aussi régulièrement de lourdes amendes en cas de violation des sanctions; ces amendes ont totalisé plus d’un milliard de dollars américains en 2019.
Le terme « sanctions », ou sanctions économiques, sert à décrire un éventail de mesures que les gouvernements peuvent prendre pour restreindre ou interdire certains types d’interactions avec une personne, une entité ou un État étranger. Il peut s’agir autant de sanctions contre des personnes que d’importants embargos de nature économique. Les sanctions visent l’atteinte d’un objectif précis de politique étrangère et se veulent temporaires. Or, il arrive souvent qu’elles demeurent en place pendant de nombreuses années.
Les sanctions ne sont pas un outil qui s’utilise seul. Un train de mesures est souvent adopté en parallèle et forme ce qu’on appelle un régime de sanctions. De tels régimes ciblent généralement un pays en particulier, mais ils peuvent aussi être de nature thématique et s’appliquer à plusieurs pays, comme les régimes de sanctions liés au terrorisme international.
Certes, les sanctions visent des acteurs étrangers, mais les obligations et les interdictions qu’elles mettent en place s’appliquent généralement à des acteurs nationaux. En effet, les sanctions ne punissent pas directement leurs cibles, elles entraînent plutôt un coût pour ces dernières en interdisant aux autres d’interagir avec elles ou en limitant leur capacité de le faire. Puisqu’elles restreignent l’activité commerciale et créent des obligations pour les sociétés, les sanctions créent aussi un coût pour le secteur privé national dans les États qui les mettent en œuvre. Les sociétés touchées engagent des dépenses pour se conformer aux sanctions et peuvent de ce fait devoir renoncer à des occasions d’affaires.
Les sanctions permettent aux gouvernements de réagir aux comportements internationaux jugés contraires à leurs intérêts nationaux, comme les violations du droit international et des normes internationales. L’intention générale est d’influencer ou de circonscrire le comportement de la cible ou de faire savoir à cette dernière que son comportement est inacceptable 1.
Dans le passé, on adoptait principalement des sanctions en réaction à des ruptures de la paix et de la sécurité internationales, notamment des conflits armés. De plus en plus, on impose aussi des sanctions dans les cas de violations flagrantes des droits de la personne et d’actes graves de corruption. Les sanctions peuvent être mises en œuvre de manière multilatérale, le plus souvent par l’intermédiaire du Conseil de sécurité des Nations Unies, ou à l’échelle régionale, par des organisations qui en décident ainsi (p. ex. l’Organisation des États américains). Elles peuvent également être mises en œuvre de manière autonome suivant les décisions de politique étrangère et les lois nationales de chaque État. Les sanctions autonomes peuvent en outre être de nature multilatérale et informelle, puisque les pays aux vues similaires coordonnent souvent leurs actions.
Les régimes de sanctions peuvent comprendre à la fois des sanctions multilatérales et des sanctions autonomes. Dans les cas où les sanctions sont imposées de manière multilatérale, les États peuvent décider d’appliquer aussi des sanctions autonomes lorsqu’ils jugent que les mesures multilatérales ne sont pas suffisamment strictes ou que leur portée est trop limitée. Cette superposition peut compliquer les efforts de conformité du secteur privé en l’obligeant à respecter plusieurs mesures législatives.
Les sanctions sont l’un des nombreux outils de politique étrangère à la disposition des États et elles sont souvent appliquées de concert avec d’autres mesures (p. ex. pressions diplomatiques, aide en matière de la sécurité). Elles sont un outil intrinsèquement coercitif visant à imposer un coût à ses cibles, et elles sont perçues comme étant une réponse plus ferme aux événements internationaux que la diplomatie seule, tout en étant moins musclées que le recours à la force. La nature intermédiaire des sanctions – de même que la perception selon laquelle elles comportent un coût de mise en œuvre relativement faible et risquent peu de provoquer une escalade – peut expliquer leur popularité grandissante au cours des dernières décennies 2. De 1945 à 1990, le Conseil de sécurité des Nations Unies s’est servi de son pouvoir d’imposer des sanctions à deux reprises seulement, face à des régimes racistes en Afrique du Sud et en Rhodésie du Sud, respectivement. Ces 30 dernières années, il a mis en place 28 régimes de sanctions internationales, dont 14 sont encore en vigueur aujourd’hui 3.
Le recours aux sanctions autonomes a connu un essor semblable. Au Canada, le pouvoir législatif d’imposer des sanctions autonomes découle de l’adoption de la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES), en 1992, et a été exercé pour la première fois contre Haïti 4. À l’heure actuelle, le Canada impose des sanctions autonomes à 11 pays, généralement en coordination avec ses alliés, les États-Unis ou l’Union européenne (UE) 5.
La popularité grandissante des sanctions dans les affaires internationales suscite son lot de critiques. En plus des doutes quant à leur efficacité, leurs conséquences sur le plan humanitaire soulèvent des inquiétudes. Les États ont commencé à se tourner vers les sanctions ciblées dans les années 2000, à la suite de certains événements, comme la crise humanitaire en Iraq dans les années 1990 due en partie à l’embargo économique que de l’Organisation des Nations Unies (ONU) 6. Ils continuent toutefois de recourir à une combinaison de mesures ciblées et générales qui peuvent avoir des conséquences sur le plan humanitaire.
Pour savoir si les sanctions sont un outil approprié et si elles sont efficaces, il importe de définir les objectifs des régimes de sanctions. En règle générale, on considère qu’ils visent l’atteinte d’un ou de plusieurs des résultats suivants :
Dans la pratique, les sanctions sont généralement imposées dans le but d’atteindre plusieurs objectifs. Les sanctions de non-prolifération, par exemple, cherchent à empêcher les cibles de se doter d’armes nucléaires par la coercition et la restriction. Par ailleurs, les sanctions imposées dans les cas de violations des droits de la personne visent à stigmatiser la ou les personnes en cause et à restreindre leurs déplacements ainsi que leur accès à des institutions financières légitimes.
On peut généralement classer les divers types de sanctions selon leur champ d’application. Les sanctions vont des mesures restrictives imposées à des personnes et à des entités en particulier, ainsi qu’à un secteur précis de l’économie, aux embargos limitant une partie ou la totalité des interactions économiques avec un pays. On considère généralement que les sanctions font partie de l’un des trois groupes suivants :
Le gouvernement du Canada impose des sanctions par l’intermédiaire du pouvoir réglementaire que lui confèrent trois lois :
Les règlements pris par le gouverneur en conseil en vertu de ces trois lois imposent des interdictions et des restrictions à des personnes et des entités au Canada, ainsi qu’à des citoyens canadiens à l’étranger.
Les trois lois énoncent les situations qui peuvent justifier l’imposition de sanctions par le gouvernement. Ces dispositions limitent le pouvoir discrétionnaire du gouvernement quant à l’imposition de sanctions, comme l’illustre le tableau 1 :
| - | Loi sur les Nations Unies | Loi sur les mesures économiques spéciales | Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus (loi de Sergueï Magnitski) |
|---|---|---|---|
| Situations pouvant justifier l’imposition de sanction |
|
|
|
Sources: Tableau préparé par l’auteur à partir d’informations tirées de Loi sur les Nations Unies, L.R.C. 1985, ch. U-2, art. 2; Loi sur les mesures économiques spéciales, L.C. 1992, ch. 17, par. 4(1.1); et Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus (loi de Sergueï Magnitski), L.C. 2017, ch. 21, par. 4(2).
Bien que semblables, les critères de la LJVDEC et de la LMES relativement aux droits de la personne et à la corruption diffèrent quant à leur portée et à leur domaine d’application. Ceux prévus dans la LJVDEC sont liés aux actions de ressortissants étrangers, tandis que ceux prévus dans la LMES sont liés à la situation générale qui prévaut dans un État étranger. La situation dans un pays donné peut répondre aux critères de différentes lois. Par exemple, des sanctions sont actuellement imposées au Soudan du Sud en vertu de chacune des trois lois 10.
Les trois lois décrites précédemment définissent aussi les restrictions et les interdictions qui peuvent s’appliquer lorsque les critères relatifs aux sanctions sont respectés. Les règlements pris au titre de la LMES peuvent exiger la saisie, le blocage ou la mise sous séquestre de biens, ainsi que restreindre ou interdire les transactions relatives à des biens, l’exportation ou l’importation de biens, le transfert de données techniques, la prestation de services financiers, ainsi que l’amarrage de navires et l’atterrissage d’aéronefs. Ces mesures peuvent s’appliquer à l’État en question, à ses citoyens ou à des personnes ou des entités précises au sein de l’État 11.
À l’exception des dispositions relatives aux aéronefs et aux navires, la LJVDEC prévoit quant à elle un ensemble similaire d’interdictions et de restrictions 12. Toutefois, contrairement aux mesures énoncées dans la LMES, les mesures prévues dans la LJVDEC ne peuvent s’appliquer qu’à des ressortissants étrangers désignés. Pour sa part, la LNU ne dresse pas de liste des mesures qui peuvent être imposées. Elle limite plutôt les mesures à celles qui sont nécessaires à l’application des décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies 13. Les mesures précises sont décrites dans les règlements.
La LJVDEC, ainsi que bon nombre des règlements pris en vertu de la LMES et de la LNU, impose une obligation de vérification à certains types d’institutions financières et de compagnies d’assurance 14. Ainsi, les banques et autres institutions énumérées sont tenues de vérifier de façon continue si des biens qui sont en leur possession ou sous leur contrôle sont visés par des sanctions et, le cas échéant, d’en informer les autorités gouvernementales désignées.
Les trois lois prévoient que quiconque contrevient aux règlements relatifs aux sanctions commet une infraction criminelle. Dans les trois cas, il s’agit d’une infraction hybride punissable par mise en accusation ou par procédure sommaire 15. En ce qui concerne la LJVDEC et la LMES, l’infraction est passible, sur déclaration de culpabilité par mise en accusation, d’un emprisonnement maximal de cinq ans; dans le cas de la LNU, l’emprisonnement maximal est de 10 ans.
La LJVDEC et les règlements de la LMES contiennent par ailleurs des dispositions qui permettent aux personnes visées par des sanctions de contester leur inscription dans une annexe ou sur une liste. Les personnes inscrites peuvent demander au ministre des Affaires étrangères leur radiation de la liste. À la réception d’une demande, le ministre détermine s’il existe des motifs raisonnables de recommander la radiation 16. La LNU ne comprend pas de disposition de la sorte puisque les listes de personnes et d’entités sont établies par l’ONU, qui s’est dotée de son propre processus de radiation 17.
Les trois lois exigent toutes le dépôt devant le Parlement des règlements ou des décrets pris en vertu de leurs dispositions. La LNU contient aussi une disposition qui permet l’annulation des règlements dans les 40 jours suivant leur dépôt, par le truchement d’une résolution des deux Chambres du Parlement (le Sénat et la Chambre des communes) 18. Dans un même ordre d’idées, la LMES permet l’annulation ou la modification des règlements suivant l’adoption d’une motion par les deux Chambres 19. Pour sa part, la LJVDEC prévoit la même chose, en plus d’exiger que des comités des deux Chambres réalisent, dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur, un « examen approfondi » de ses dispositions et de son application, ainsi que de celles de la LMES. Chaque chambre peut en outre désigner ou constituer un comité qui se penchera sur la liste des sanctions prises en vertu de la LJVDEC et qui formulera des recommandations quant à savoir si les personnes auxquelles elles s’appliquent devraient continuer ou cesser d’être visées par celles-ci 20.
Les trois lois dont il est question précédemment forment certes le cœur du régime de sanctions économiques du Canada, mais d’autres lois jouent un rôle complémentaire et peuvent avoir un effet semblable.
Les régimes de sanctions de l’ONU comprennent souvent ce qu’on appelle des « interdictions de voyager », qui empêchent les personnes visées de se rendre dans les États membres de l’ONU ou d’y transiter. Au Canada, ces mesures sont mises en œuvre par le truchement de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés 21. Ainsi, un ressortissant étranger ou un résident permanent du Canada peut être jugé interdit de territoire au Canada s’il fait l’objet de sanctions imposées par une organisation internationale ou une association d’États dont le Canada est membre 22. Un ressortissant étranger ou un résident permanent du Canada peut aussi être jugé interdit de territoire s’il est inscrit sur une liste, conformément aux critères à l’égard des droits de la personne et de la corruption énoncées dans la LMES ou dans les règlements d’application de la LJVDEC 23.
La Loi sur les licences d’exportation et d’importation confère au gouvernement fédéral le pouvoir de contrôler certains aspects du commerce extérieur du Canada, notamment les restrictions s’apparentant à celles des sanctions 24. Les restrictions à l’exportation prévues dans cette loi reposent généralement sur le type de bien exporté. Elles limitent l’exportation des armes et de l’équipement militaire, de l’information technique connexe et des biens à double usage. La Loi sur les licences d’exportation et d’importation autorise aussi le contrôle des échanges commerciaux en fonction du pays de destination, notamment par l’intermédiaire de la Liste des pays visés, un règlement pris en vertu de cette loi 25. Toutes les exportations vers les pays figurant sur cette liste doivent préalablement être autorisées par le ministre des Affaires étrangères. La Corée du Nord, qui est aussi l’objet de sanctions en vertu de la LMES et de la LNU, est actuellement le seul pays à figurer sur la Liste des pays visés.
Le gouvernement du Canada s’attaque à la menace que pose le terrorisme international à la fois par le truchement du Code criminel (le Code) et des règlements pris en vertu de la LNU 26. Les dispositions du Code portant sur le terrorisme comprennent des mesures comparables à des sanctions qui autorisent le gouvernement à établir une liste des groupes terroristes interdits et à en bloquer ou à en saisir les biens 27. Le Code impose également une obligation de vérification à certains types d’institutions financières et de compagnies d’assurance, semblable à celle prévue dans les règlements relatifs aux sanctions 28.
À l’heure actuelle, le Canada impose des régimes de sanctions à 20 pays en vertu de la LNU et de la LMES. Il a également mis en place, au titre de la LNU, deux régimes de sanctions transnationales pour lutter contre le terrorisme. De plus, 70 ressortissants étrangers de cinq pays sont visés par des sanctions au titre de la LJVDEC 29. Les figures 1 et 2 illustrent les sanctions imposées par le Canada en fonction de leur répartition géographique et de leur loi habilitante.
Figure 1 – Répartition géographique des sanctions imposées par le Canada
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, Législation canadienne sur les sanctions.
Figure 2 – Répartition des sanctions imposées par le Canada, selon la loi habilitante
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, Législation canadienne sur les sanctions.
La Charte des Nations Unies accorde au Conseil de sécurité des Nations Unies le pouvoir d’appliquer des sanctions en cas de « menace contre la paix, de rupture de la paix et acte d’agression 30 ». Les résolutions mettant en œuvre ou modifiant les régimes de sanctions sont adoptées par un vote majoritaire des 15 membres du Conseil. Les cinq membres permanents (Chine, France, Russie, Royaume-Uni et États-Unis) peuvent y opposer leur veto.
Lorsqu’il établit un nouveau régime de sanctions, le Conseil de sécurité des Nations Unies forme généralement un comité subsidiaire à qui il confie le mandat d’en surveiller la mise en œuvre et la conformité 31. Souvent, ces comités se voient également conférer le pouvoir d’ajouter des personnes et des entités aux listes de sanctions ciblées ou d’en radier de ces listes, et peuvent généralement compter sur l’aide d’un groupe d’experts.
En partie en réponse aux contestations judiciaires fructueuses en Europe et ailleurs, le Conseil de sécurité des Nations Unies a conçu un système pour permettre aux personnes et aux entités visées de contester leur inscription sur les listes des personnes et des entités visées par des sanctions 32. En ce qui concerne le régime de sanctions contre Daech et Al Qaïda, un poste de médiateur indépendant a été créé en 2010 avec le mandat de fournir au Conseil des recommandations impartiales sur les demandes de radiation de la liste relative aux sanctions 33. Les demandes de radiation concernant tous les autres régimes de sanctions peuvent être présentées au point focal, qui en facilite l’examen par le comité des sanctions compétent et les gouvernements nationaux, sans toutefois formuler de recommandations 34. Le Conseil de sécurité publie aussi des résumés des motifs ayant mené à l’inscription d’une personne ou d’une entité sur une liste 35.
À l’instar du Canada, l’UE impose les sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies. Elle impose aussi des sanctions autonomes par le truchement de lois européennes 36. La décision d’imposer des sanctions autonomes revient au Conseil de l’UE; soit il met en œuvre les mesures directement au moyen d’un règlement, soit il oblige les États membres à les appliquer. Les décisions du Conseil de l’UE lient certes tous les États membres, mais ces derniers peuvent aussi imposer des sanctions de manière autonome par l’intermédiaire de leurs propres lois nationales.
Les lignes directrices de l’UE établissent un certain nombre de principes qui régissent la conception et la mise en œuvre des mesures 37. Selon ces lignes directrices, les sanctions de l’UE « devraient cibler les personnes identifiées comme étant responsables des politiques ou des actions » qui ont déclenché la décision d’imposer des sanctions. Les mesures doivent respecter le droit international, notamment les droits de la personne et les obligations commerciales multilatérales 38. Les lignes directrices reconnaissent par ailleurs le fait que les mesures doivent respecter le droit de bénéficier des garanties prévues par la loi et le droit à un recours effectif. Elles exigent en outre que le Conseil de l’UE applique des critères bien définis au moment d’inscrire des personnes sur une liste et qu’il présente un exposé des motifs qui le poussent à le faire.
Les programmes de sanctions des États-Unis diffèrent de ceux des autres instances et pays à plusieurs égards importants. D’abord, leur portée est bien plus grande que celle des programmes des autres instances et pays. Par exemple, l’ONU impose actuellement des sanctions ciblées à environ 1 000 personnes et entités. Outre ces personnes et entités, le Canada en cible plus de 1 300 autres au titre de la LMES et de la LJVDEC 39. De leur côté, les listes de l’UE, qui comprennent les sanctions imposées par l’ONU, comptent en tout 2 200 entrées 40. À titre de comparaison, les États-Unis ciblent plus de 7 900 personnes et entités 41.
Contrairement à d’autres pays et instances, où la décision d’imposer des sanctions relève généralement du pouvoir exécutif, aux États-Unis, tant le pouvoir exécutif que le pouvoir législatif sont actifs dans le processus décisionnel. À l’instar d’autres pays et instances, les États-Unis ont une loi habilitante qui autorise le pouvoir exécutif à imposer des sanctions dans certaines circonstances 42. Or, le Congrès américain a aussi l’habitude d’adopter des lois détaillées pour imposer des mesures précises en réaction à des événements internationaux particuliers. La Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act de 2017, qui a modifié les régimes de sanctions visant l’Iran, la Corée du Nord et la Russie, en est un exemple récent 43.
Les États-Unis étendent également la portée de certains de leurs régimes de sanctions en créant des obligations pour les entités étrangères. Ce qu’on appelle les « sanctions secondaires » obligent les sociétés et les personnes de pays tiers à se conformer aux restrictions en matière de sanctions, à défaut de quoi elles risquent de perdre accès au système financier américain, y compris les transactions en dollars américains. La réimposition de sanctions autonomes par les États-Unis contre l’Iran en 2018, à la suite du retrait du gouvernement américain du plan d’action global commun, est un exemple de sanctions imposées par les États-Unis qui mettent en place des restrictions pour les sociétés de pays tiers. Le plan d’action a été négocié par les États-Unis, l’Iran, la Chine, la France, l’Allemagne, la Russie, le Royaume-Uni et le haut représentant de l’Union européenne, puis adopté par le Conseil de sécurité des Nations Unies avec la Résolution 2231 (2015) 44. Les sanctions autonomes imposées par les États-Unis ont toutefois suscité la controverse dans le monde, puisqu’elles ne cadraient pas avec la politique étrangère des autres États, dont les sociétés n’ont eu d’autre choix que de se conformer aux mesures 45.
Avec la Loi sur les mesures extraterritoriales étrangères, le gouvernement du Canada a pris des mesures pour protéger les entreprises canadiennes contre les sanctions secondaires américaines visant Cuba 46. Cette loi interdit aux entreprises canadiennes de se conformer à certaines sanctions imposées par les États-Unis contre Cuba et les oblige à transmettre au procureur général du Canada toute communication reçue à l’égard de telles mesures 47. L’effet juridique de ces dispositions varie, mais les experts recommandent aux entreprises canadiennes qui font affaire avec Cuba de tenir compte de leurs obligations de conformité dans les deux pays 48.
Les programmes de sanctions des États-Unis diffèrent aussi de ceux d’autres instances et pays sur le plan de l’application. En partie en raison de la portée plus grande de leurs programmes et de la place centrale qu’ils occupent dans le système financier international, les États-Unis consacrent une quantité considérable de ressources à l’application des sanctions, notamment par l’intermédiaire d’une agence spéciale, l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) du département du Trésor 49. Les efforts des États-Unis en matière d’application des sanctions ont mené à l’imposition d’amendes élevées aux contrevenants. En 2019, les amendes administratives imposées par l’OFAC à la suite de 26 décisions distinctes liées à des amendes ou à des règlements étaient supérieures à 1,29 milliard de dollars américains 50.
† Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]
(1.7 Mo, 12 pages), Issue Brief, Atlantic Council, juin 2017. [ Retour au texte ] (781 Ko, 72 pages), Université des Nations Unies, 2018 [DISPONIBLE EN ANGLAIS SEULEMENT]. [ Retour au texte ] (1.76 Mo, 344 pages) », Journal officiel de l’Union européenne, 26 octobre 2012, art. 215. [ Retour au texte ] (427 Ko, 59 pages) – mise à jour, 5664/18, 4 mai 2018. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement