Les nouvelles initiatives du gouvernement sont annoncées dans différentes sources, parmi lesquelles le discours du Trône, le budget fédéral, les ententes internationales, les ententes fédérales‑provinciales‑territoriales, les lettres de mandat ministériel et les propositions ministérielles. Toutefois, avant qu'une nouvelle initiative ne reçoive du financement, il faut obtenir l'approbation des membres du Cabinet, des membres du Conseil du Trésor et du Parlement.
Le présent document décrit ces approbations ainsi que le rôle des organismes centraux participant à ce processus – soit le Bureau du Conseil privé, le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada – de même que le rôle du Parlement. Une initiative budgétaire sert d'exemple; l'affectation des fonds pour cette initiative est suivie dans le budget des dépenses et les dépenses réelles sont suivies dans les Comptes publics du Canada.
Les nouvelles initiatives du gouvernement ou les modifications importantes à des programmes gouvernementaux existants émanent de différentes sources ou sont annoncées dans ces sources, parmi lesquelles le discours du Trône, le budget fédéral, les ententes internationales, les ententes fédérales‑provinciales‑territoriales, les lettres de mandat ministériel et les propositions ministérielles. Les ministères et organismes, en collaboration avec leurs ministres, élaborent de nouvelles initiatives et modifient les programmes existants en fonction des priorités, des politiques et des plans du gouvernement.
Avant que des fonds soient affectés aux ministères et aux organismes pour la mise en œuvre de nouvelles initiatives ou la modification de programmes existants, une série de trois approbations sont habituellement requises : une du Cabinet 1, une du Conseil du Trésor (CT) et une du Parlement. Dans le présent document sont décrits chacune de ces approbations ainsi que le rôle des organismes centraux prenant part au processus, soit le Bureau du Conseil privé (BCP), le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) 2. La figure 1 présente le processus d'approbation des nouvelles initiatives du gouvernement.
Figure 1 – Processus d'approbation des nouvelles initiatives du gouvernement
L'infographie présente le processus d'approbation des nouvelles initiatives du gouvernement selon les dix étapes suivantes.
Étape 1 : Le gouvernement propose une initiative.
Étape 2 : Les organismes centraux aident le ministère responsable de l'initiative à préparer un mémoire au Cabinet.
Étape 3 : Un comité d'orientation du Cabinet examine le mémoire au Cabinet et émet une recommandation.
Étape 4 : Le ministère prépare une présentation au Conseil du Trésor.
Étape 5 : Le Conseil du Trésor examine la présentation et prend une décision.
Étape 6 : Une demande de financement pour la nouvelle initiative est incluse dans le budget des dépenses suivant.
Étape 7 : Le président du Conseil du Trésor dépose le budget des dépenses à la Chambre des communes et présente un projet de loi de crédits correspondant.
Étape 8 : Le Parlement étudie et adopte le projet de loi de crédits.
Étape 9 : Le ministère peut commencer à dépenser les fonds publics.
Étape 10 : Les dépenses réelles du ministère sont divulguées dans les Comptes publics du Canada.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement.
Plusieurs initiatives et changements aux programmes existants sont annoncés dans le budget fédéral, qui est élaboré par le ministère des Finances. Le ministre des Finances demande aux autres ministres de soumettre des propositions à considérer pour inclusion dans le prochain budget 3. Avec l'appui de leurs ministères et organismes respectifs, les ministres préparent une lettre budgétaire qu'ils présentent habituellement à l'automne pour demander la création de nouvelles initiatives ou pour modifier des programmes existants. Le ministre des Finances et le premier ministre examinent les propositions et déterminent celles qui figureront dans le prochain budget, lequel est habituellement présenté pendant l'hiver 4.
Le Fonds pour le Défi des villes intelligentes 5 est un exemple d'initiative ayant suivi le processus budgétaire habituel. Ce Fonds, annoncé dans le budget de 2017, a permis d'accorder au Bureau de l'infrastructure du Canada 300 millions de dollars sur 11 ans pour les paiements de transfert aux villes afin d'encourager une meilleure planification urbaine et la mise en œuvre de technologies propres et numériquement reliées dans les immeubles et les infrastructures, entre autres 6.
Même si une initiative est annoncée dans un budget, pour obtenir les fonds, les organisations ont habituellement besoin de l'approbation du Cabinet et du CT avant de demander celle du Parlement, et cela se fait par l'entremise du processus d'examen des crédits ou des prévisions budgétaires 7.
À la suite du dépôt du budget, le gouvernement présente des projets de loi d'exécution du budget, habituellement au printemps et à l'automne, pour des initiatives budgétaires qui nécessitent des modifications législatives, comme les changements de nature fiscale. Le Parlement examine ces projets de loi, puis décide de les adopter ou non.
Les nouvelles initiatives ou les changements importants apportés à un programme existant doivent d'abord recevoir l'assentiment du Cabinet, lequel s'obtient habituellement en présentant un mémoire au Cabinet (MC). Les responsables du ou des ministères ou organismes visés préparent un MC en consultation avec le ou les ministres concernés, en vue de solliciter une décision du Cabinet sur la proposition d'une nouvelle initiative, d'apporter des changements importants à un programme existant ou de soulever des questions. Les recommandations ministérielles constituent l'élément central du MC; celui‑ci donne un aperçu de la question, des recommandations du ou des ministres, des besoins de financement, de la justification de la démarche, des solutions de rechange, de l'approche stratégique recommandée et d'autres considérations, comme les exigences de la Loi sur les langues officielles ainsi que les résultats de l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). Les recommandations ministérielles comprennent également une section sur la diligence requise, dans laquelle on stipule que le dirigeant principal des finances du ministère parrain a examiné le MC et atteste les renseignements qu'il contient en ce qui concerne les répercussions des options proposées et des solutions de rechange sur les finances, les biens et les ressources humaines. Enfin, le MC renferme trois annexes, soit le plan de mise en œuvre, le plan stratégique de communication et le plan parlementaire 8.
Le BCP soutient le processus décisionnel du premier ministre et du Cabinet. Par conséquent, les membres de son personnel aident les responsables des ministères et des organismes à préparer des MC et d'autres présentations ministérielles; ils remettent en question les propositions pour s'assurer qu'elles sont conformes à l'orientation stratégique du gouvernement. Ils assurent également l'exécution cohérente et uniforme des décisions du Cabinet à l'échelle du gouvernement. En plus du BCP, le ministère des Finances et le SCT appuient également les membres du personnel des ministères et des organismes en les aidant à cerner les problèmes potentiels en matière de politiques, de finances et de mise en œuvre de l'initiative avant la présentation d'un MC à un comité du Cabinet 9.
Habituellement, les ministres présentent le MC au comité compétent du Cabinet et à ses ministres membres à des fins de discussion. Il existe deux types de comités du Cabinet : les comités d'orientation, qui examinent les propositions visant à mettre en œuvre le programme du gouvernement, les travaux parlementaires et d'autres questions d'intérêt général pour le gouvernement, et les comités exécutifs, qui confirment les décisions prises par les comités d'orientation, considèrent les éléments particulièrement urgents et les enjeux politiques, et examinent les nominations de cadres supérieurs 10.
Les membres d'un comité du Cabinet peuvent demander au ministre concerné de réviser le MC et de le mettre à jour, d'y inclure une évaluation ou une proposition plus détaillée et de le renvoyer au Cabinet. Un MC peut être entièrement approuvé, approuvé sous certaines conditions, différé ou rejeté. Une fois que le Comité d'orientation du Cabinet est parvenu à un consensus et a émis une recommandation, un comité exécutif, présidé par le premier ministre, le Comité du CT ou l'ensemble du Cabinet, doit confirmer la décision 11. Toutefois, si l'initiative devait être modifiée après avoir été approuvée par les membres du Cabinet, le ministre parrain serait tenu de présenter un MC révisé au Cabinet.
Le MC et les décisions du Cabinet sont confidentiels; il est donc impossible d'examiner le processus du Cabinet et l'approbation d'une initiative choisie.
Si le MC est approuvé, le ministère parrain doit habituellement trouver une source de financement pour l'initiative et préparer une présentation au CT afin d'obtenir l'approbation de ce dernier.
Une fois que les membres du Cabinet ont approuvé une initiative, les responsables du ministère ou de l'organisme parrain doivent préparer une présentation au CT afin de demander aux ministres l'autorisation de dépenser pour mettre en œuvre l'initiative. Une présentation au CT comprend habituellement des détails sur l'approche en matière de conception, d'exécution et de mise en œuvre de l'initiative. Elle définit également ses objectifs stratégiques, les résultats attendus, les exigences de financement et les coûts totaux, la source de financement, les risques et les stratégies d'atténuation des risques, et tient compte des peuples autochtones, des langues officielles et des résultats de l'ACS+ 12.
Les fonctionnaires du SCT fournissent des conseils et des recommandations aux membres du Comité du CT sur la façon dont le gouvernement dépense l'argent, gèrent les programmes et les services, et élaborent et mettent en œuvre des politiques, des directives, des règlements ainsi que des décrets. Les fonctionnaires du SCT aident également les ministères et les organismes à préparer des présentations au CT; ils exercent tant une fonction d'examen critique qu'une fonction de surveillance. Ils veillent à ce que les présentations respectent les normes de qualité, démontrent l'optimisation des ressources et comprennent tous les éléments requis avant leur examen par les membres du Comité du CT 13.
Lorsque les fonctionnaires du SCT reçoivent une ébauche de présentation au CT, ils s'assurent tout d'abord que le ministère ou l'organisme a identifié une source de financement pour l'initiative. Le financement peut provenir du budget, de fonds publics existants (connus sous le nom de cadre financier), d'une réaffectation interne de fonds ou d'autres sources. Ensuite, les fonctionnaires du SCT examinent la présentation et fournissent une rétroaction au ministère ou à l'organisme parrain au moyen d'un processus itératif jusqu'à ce qu'ils se mettent d'accord sur la demande 14. Ensuite, les fonctionnaires du SCT préparent un précis qui résume la présentation du ministère ou de l'organisme, et contient une évaluation des risques et des stratégies d'atténuation, une analyse des coûts et une recommandation au CT d'approuver, de ne pas approuver ou d'approuver sous certaines conditions les propositions présentées dans la présentation au CT 15.
Enfin, les présentations et les dossiers sont présentés au CT par les hauts fonctionnaires du SCT plutôt que par les ministres parrains comme dans d'autres comités du Cabinet 16. Les membres du Comité du CT peuvent approuver entièrement une présentation, l'approuver sous réserve de certaines conditions, reporter leur décision ou rejeter la présentation. Il faut habituellement plusieurs mois pour traiter une présentation au CT.
Comme dans le processus du Cabinet, les documents et les décisions du CT sont confidentiels. Il est donc impossible d'examiner le processus du CT et l'approbation d'une initiative choisie.
Le gouvernement ne peut pas dépenser des fonds sans l'approbation du Parlement. Le gouvernement demande cette approbation en présentant des projets de loi de crédits qui deviennent des lois de crédits une fois approuvés.
Avant la présentation des projets de loi de crédits, les fonctionnaires du SCT préparent les budgets principal et supplémentaire des dépenses, tandis que les ministères et les organismes élaborent des plans ministériels pour aider les parlementaires à comprendre et à examiner les plans de dépenses du gouvernement. Le président ou la présidente du CT dépose ces documents à la Chambre des communes. Dans le budget principal des dépenses sont présentés les plans de dépenses du gouvernement ainsi que les demandes de financement des ministères et des organismes pour l'exercice financier à venir commençant le 1er avril; il doit être déposé au plus tard le 1er mars. Les plans ministériels accompagnent le budget principal des dépenses et fournissent des détails sur la façon dont les ministères et les organismes prévoient utiliser les fonds demandés et sur les résultats attendus au cours de la prochaine année. Ils sont habituellement déposés peu de temps après le budget principal des dépenses, mais aucune échéance n'est fixée.
Les ministères et les organismes ont habituellement trois occasions de demander des fonds supplémentaires pour de nouvelles initiatives ou des activités imprévues dans le cadre des budgets supplémentaires des dépenses, présentés en mai, en novembre et en février. Les initiatives budgétaires sont habituellement présentées dans le budget supplémentaire des dépenses, mais le financement du Fonds pour le Défi des villes intelligentes a d'abord été demandé dans le cadre du Budget des dépenses 2018‑2019 17. Dans ce budget principal des dépenses, le Bureau de l'infrastructure du Canada a demandé 6,25 millions de dollars en subventions et 2 millions de dollars en contributions en vertu du crédit 10 pour ce fonds.
Les crédits contenus dans le budget principal des dépenses et le budget supplémentaire des dépenses sont des demandes de financement renvoyées aux comités parlementaires pour examen avant que le Parlement n'adopte les projets de loi de crédits. Le 16 avril 2018, le crédit 10 du Bureau de l'infrastructure du Canada a été renvoyé au Comité permanent des transports, de l'infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes 18. Le 23 mai 2018, les membres du Comité ont tenu une réunion sur le Budget des dépenses 2018‑2019 et ont entendu le ministre de l'Infrastructure et des Collectivités ainsi que des fonctionnaires du Bureau de l'infrastructure du Canada 19. Le 4 juin 2018, le président du Comité a fait rapport à la Chambre des communes au sujet du crédit 10 du Bureau de l'infrastructure du Canada, sans changement 20.
Le 21 juin 2018, le Parlement a approuvé un total de 3,1 milliards de dollars pour le crédit 10 du Bureau de l'infrastructure du Canada, ce qui comprenait l'affectation demandée de 6,25 millions de dollars et de 2 millions de dollars pour le Fonds pour le Défi des villes intelligentes par l'approbation du projet de loi C‑80, Loi portant octroi à Sa Majesté de crédits pour l'administration publique fédérale pendant l'exercice se terminant le 31 mars 2019 21.
Une fois que le Parlement a approuvé les projets de loi de crédits, les ministères et les organismes peuvent commencer à dépenser des fonds publics jusqu'à concurrence du montant qui a été approuvé. Après la fin de l'exercice, le gouvernement publie les Comptes publics du Canada pour présenter ses dépenses réelles par rapport aux montants approuvés par le Parlement.
Comme les fonds sont attribués dans le cadre de crédits volumineux qui comprennent divers éléments, il est souvent impossible de savoir combien un organisme a dépensé pour une initiative donnée. Toutefois, les ministères et les organismes déclarent dans les Comptes publics du Canada le montant réel dépensé en subventions et en contributions. Par exemple, dans les Comptes publics du Canada 2019, il est indiqué que le Bureau de l'infrastructure du Canada a utilisé cinq millions de dollars en 2018 pour affecter des subventions, et deux millions de dollars pour affecter des contributions dans le cadre du Fonds pour le Défi des villes intelligentes 22.
(3,0 Mo, 324 pages), budget de 2017, p. 132. [ Retour au texte ] (166 Ko, 43 pages), 2013. [ Retour au texte ] (404 Ko, 8 pages), 24 octobre 2019, p. 5 [disponible en anglais seulement]. [ Retour au texte ] (1,6 Mo, 346 pages), p. II‑39. [ Retour au texte ] (17 Mo, 535 pages), p. 289. [ Retour au texte ]
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