En juin 2020, en réponse à l’évolution de la situation internationale en matière de sécurité et à des questions relatives à sa pertinence, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a lancé l’initiative OTAN 2030. La pandémie de COVID‑19, la prévalence croissante de la désinformation, les activités militaires de la Russie, l’ascension de la Chine et les menaces grandissantes envers la démocratie et les droits de la personne sont autant de tendances qui ont poussé l’OTAN à amorcer cette réflexion stratégique. Conçue pour renforcer l’OTAN et sa capacité à s’adapter rapidement aux nouveaux enjeux en matière de sécurité, l’initiative progresse actuellement dans le contexte de la plus récente invasion de l’Ukraine par la Russie, que l’OTAN a qualifiée de « plus grave menace pour la sécurité euro-atlantique depuis des décennies ».
L’initiative OTAN 2030 comprend un Agenda OTAN 2030 qui se décline en huit propositions destinées à renforcer l’Alliance de diverses manières, notamment en approfondissant les consultations politiques, en renforçant le dispositif de dissuasion et de défense, en améliorant la résilience et en luttant contre le changement climatique. Ces propositions sont le fruit de discussions entre les pays de l’OTAN et de consultations avec des organisations de la société civile, des groupes de jeunes, le secteur privé et un groupe de réflexion indépendant composé de 10 experts nommés par le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg. En sa qualité de pays fondateur de l’OTAN et de contributeur actif aux opérations de l’Alliance, le Canada a toujours affirmé et démontré son soutien à l’égard de l’initiative et de l’Agenda.
L’une des propositions formulées dans l’Agenda OTAN 2030 concerne l’élaboration du prochain concept stratégique de l’OTAN, un document d’orientation qui fournit une évaluation de la sécurité et présente les valeurs ainsi que la raison d’être de l’OTAN. Le prochain concept stratégique, qui devrait être adopté par les dirigeants des pays membres de l’OTAN lors de leur sommet de juin 2022, devrait traiter des menaces et des enjeux actuels, ainsi que de la résurgence de la concurrence géopolitique. Le contexte actuel de la sécurité en Europe aura également une incidence sur le prochain concept stratégique ainsi que sur l’orientation politique et militaire de l’OTAN.
Depuis sa création, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN ou Alliance) s’est constamment adaptée à l’évolution de la situation internationale en matière de sécurité et prend des mesures pour que ses pays membres restent unis derrière une vision stratégique commune.
En juin 2020, l’OTAN a lancé l’initiative OTAN 2030, qui vise à formuler des recommandations sur les moyens de renforcer et d’adapter l’Alliance. Dans le cadre de cette initiative, les dirigeants des pays membres de l’OTAN ont adopté, lors du sommet des dirigeants tenu le 14 juin 2021 (le sommet de 2021), le document OTAN 2030 – un agenda transatlantique pour l’avenir (l’Agenda OTAN 2030). Cet agenda comprend huit propositions destinées à renforcer l’OTAN sur le plan militaire et politique, et à permettre à l’Alliance de s’adapter aux enjeux de sécurité futurs 1. L’initiative OTAN 2030 progresse actuellement dans le contexte de la toute récente invasion de l’Ukraine par la Russie, que l’Alliance a qualifiée de « plus grave menace pour la sécurité euro-atlantique depuis des décennies 2 ».
Le Canada est l’un des pays fondateurs de l’OTAN, qui constitue un pilier central de la politique de sécurité internationale du pays depuis la création de l’Alliance, il y a plus de 70 ans. Le Canada continue d’adhérer aux valeurs communes des membres de l’Alliance que sont la liberté individuelle, la démocratie et la primauté du droit, et il a participé à presque toutes les missions de l’OTAN 3.
La présente étude fournit des renseignements sur l’initiative OTAN 2030, notamment en ce qui concerne son lancement et les priorités qui la sous-tendent, ainsi que sur les propositions adoptées au sommet de 2021. Elle présente et examine ensuite certaines propositions particulièrement importantes pour le Canada, notamment la mise à jour du concept stratégique de l’OTAN, ainsi que les effets potentiels de la mise en œuvre de ces propositions.
Fondée par 12 pays en 1949 à la suite de la signature du Traité de l’Atlantique Nord à Washington, l’OTAN est une alliance militaire, politique et économique établie en réponse à la menace posée par l’Union soviétique. À l’heure actuelle, les 30 pays de l’OTAN ont une population combinée de près d’un milliard de personnes et représentent 50 % du produit intérieur brut mondial. La figure 1 est une carte des pays membres de l’OTAN précisant leur année d’adhésion, ainsi que de certains pays limitrophes qui n’en sont pas membres.
Figure 1 – Pays membres de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord et certains pays limitrophes non membres, en date du 20 mai 2022
Note : La République fédérale d’Allemagne (Allemagne de l’Ouest) a adhéré à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) en 1955 et l’Allemagne réunifiée le 3 octobre 1990 a conservé ce statut.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de OTAN, Pays membres.
Selon des experts, l’OTAN doit sa longévité « à sa faculté d’adaptation » à l’évolution de l’environnement stratégique, politique et de la sécurité 4. En décembre 2019, alors que l’Alliance célébrait son 70e anniversaire, les dirigeants des pays de l’OTAN ont décidé d’entreprendre un « processus de réflexion prospective visant à renforcer encore la dimension politique de l’OTAN » à la lumière de « l’évolution de l’environnement stratégique » 5. Lors du lancement de l’initiative OTAN 2030 en juin 2020, le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a désigné le terrorisme, la désinformation, les activités militaires de la Russie, l’ascension de la Chine et les menaces croissantes envers la démocratie et les droits de la personne comme certains des enjeux qui constituent la « nouvelle normalité » à laquelle l’OTAN doit s’adapter 6. L’initiative OTAN 2030 est également influencée par les événements survenus depuis son lancement, comme la toute récente invasion de l’Ukraine par la Russie. Ainsi, le 24 mars 2022, les dirigeants ont déclaré que l’Alliance allait « accélérer la transformation de l’OTAN face à une réalité stratégique qui recèle plus de dangers 7 ».
L’initiative OTAN 2030 donne également suite à des préoccupations relatives à la cohésion et à l’unité de l’Alliance, à des tensions entre les pays de l’OTAN ainsi qu’à des questions sur la pertinence de l’Alliance 8. Parmi les commentaires largement médiatisés remettant en cause la finalité de l’OTAN, citons la description de l’Alliance par l’ancien président des États-Unis, Donald Trump, qui l’a qualifiée d’« obsolète », et celle du président français Emmanuel Macron, selon qui l’Alliance est « en état de mort cérébrale » 9.
Lors du lancement de l’initiative OTAN 2030, le secrétaire général Stoltenberg a présenté trois priorités pour l’OTAN 10 :
Pour étayer l’élaboration de l’initiative OTAN 2030, le secrétaire général Stoltenberg a consulté les pays de l’OTAN, des organisations de la société civile, des groupes de jeunes et le secteur privé, et a formé un groupe de réflexion indépendant composé de dix experts issus du monde universitaire, d’institutions publiques et privées et de gouvernements 12. Parmi les cinq hommes et les cinq femmes du Groupe de réflexion, originaires de dix pays de l’OTAN, figurait Greta Bossenmaier, ancienne conseillère canadienne en matière de sécurité nationale et de renseignements. Le secrétaire général Stoltenberg a chargé le Groupe de réflexion d’élaborer des recommandations pour renforcer les mécanismes d’unité et de consultation politique de l’OTAN 13.
En novembre 2020, le Groupe de réflexion a présenté un rapport dans lequel il a brossé un portrait du rôle politique de l’OTAN, analysé les environnements politique et de sécurité actuels et formulé 138 recommandations. Entre autres conclusions, le Groupe de réflexion a recommandé de réaffirmer le rôle de l’OTAN en tant qu’« enceinte de consultation sur les grandes questions stratégiques et politiques », en mettant l’accent sur la nécessité pour les pays de l’OTAN de rechercher un consensus et d’élaborer des stratégies communes, et pour l’OTAN d’améliorer sa compréhension des enjeux de sécurité posés par la Chine et de peaufiner sa réponse à ces enjeux. En outre, le rapport contenait des orientations pour l’élaboration du prochain concept stratégique de l’OTAN; le concept stratégique actuel a été adopté en 2010 14.
Sur la base des propositions préconisées lors des consultations avec les parties prenantes et des discussions entre les pays de l’OTAN, les dirigeants ont adopté, au sommet de 2021, l’Agenda OTAN 2030. Les huit propositions suivantes sont énoncées dans l’Agenda :
L’Alliance reste importante pour la sécurité du Canada. Comme l’a déclaré le gouvernement du Canada, le pays souhaite que l’OTAN reste « moderne, souple et capable de faire face aux menaces actuelles et futures 16 ». De même, dans le document intitulé Protection, sécurité, engagement : La politique de défense du Canada (PSE), il est précisé que « le Canada soutient les efforts de l’OTAN visant à assurer sa préparation à réagir à un contexte de sécurité en évolution rapide 17 ». Conformément à cette approche, le Canada s’est joint aux autres pays de l’OTAN pour soutenir l’initiative OTAN 2030 et approuver les propositions contenues dans l’Agenda OTAN 2030. À la suite du sommet de 2021, le premier ministre Justin Trudeau a « réitéré l’engagement indéfectible du Canada envers l’OTAN et les valeurs de l’Alliance », et a déclaré que l’initiative OTAN 2030 « permettra à l’OTAN de relever les défis de sécurité d’aujourd’hui et de demain » 18.
Par leur travail, les parlementaires canadiens ont exprimé leur soutien à la transformation et à l’adaptation de l’OTAN. Par exemple, un rapport du Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes reconnaît que, « pour assurer sa pertinence dans le contexte actuel et à venir, l’OTAN doit faire preuve de vigilance et doit réagir et s’adapter à l’évolution rapide du contexte de sécurité internationale 19 ». En outre, l’Assemblée parlementaire de l’OTAN (AP OTAN), à laquelle les parlementaires canadiens participent depuis sa création en 1955, a présenté ses priorités pour l’initiative OTAN 2030 20.
En adoptant l’Agenda OTAN 2030, les pays de l’OTAN ont accepté de mettre en œuvre des mesures en rapport avec chacune des huit propositions. À ce jour, le Canada a pris des mesures concernant, au moins, les quatre propositions dont il est question ci‑dessous.
Les dirigeants de l’OTAN ont estimé que l’approfondissement de la consultation politique était l’un des principaux moyens de renforcer le rôle politique de l’Alliance, qui est l’objectif primordial de l’initiative OTAN 2030.
Les structures de consultation et de prise de décisions de l’Alliance, qui sont fondées sur le Traité de l’Atlantique Nord, sont souples 21. Comme toutes les décisions de l’OTAN sont prises par consensus, la consultation est un élément clé du processus décisionnel de l’Alliance. Dans le communiqué du sommet de 2021, les dirigeants de l’OTAN se sont engagés à « renforcer et à élargir » leurs consultations 22. Pour mettre en œuvre cette proposition, l’OTAN a déclaré que les pays peuvent élargir la portée de leurs consultations, notamment pour y inclure des questions de nature économique liées à la sécurité, telles que le contrôle des exportations. En outre, les pays de l’OTAN peuvent augmenter la fréquence des réunions de haut niveau, notamment celles des ministres des Affaires étrangères de l’OTAN et d’autres hauts responsables tels que les conseillers pour la sécurité nationale 23. Dans son rapport de novembre 2020, le Groupe de réflexion a formulé des recommandations similaires et, entre autres suggestions, a préconisé un recours accru aux réunions informelles pour « interagir et discuter plus librement 24 ».
Dans le communiqué du sommet de 2021, les pays de l’OTAN ont réitéré leur engagement à l’égard de leurs valeurs communes et indiqué que des consultations devraient avoir lieu « lorsque [leurs] valeurs et [leurs] principes fondamentaux sont en péril 25 ». L’une des priorités de l’AP OTAN pour l’initiative OTAN 2030 était de réaffirmer l’unité des pays de l’OTAN concernant leurs valeurs communes : la démocratie, la liberté individuelle et la primauté du droit 26. Parmi les propositions qu’elle a formulées à l’appui de cette priorité, l’AP OTAN a recommandé la création d’un centre pour la résilience démocratique à l’OTAN, qui servirait de ressource pour faire le suivi des défis posés à la démocratie et – sur demande – apporterait une aide aux pays de l’OTAN 27. Cette recommandation fait écho à celle formulée dans le rapport du Groupe de réflexion de novembre 2020 28. Au moment de rédiger la présente étude, l’OTAN n’avait pas encore précisé si elle allait créer un tel centre.
Le Canada a toujours reconnu le caractère politique de l’OTAN. Lors des négociations concernant le Traité de l’Atlantique Nord, le gouvernement du Canada a plaidé avec succès en faveur de l’inclusion de l’article 2, aussi appelé l’« article canadien », qui met en lumière les valeurs communes des pays de l’OTAN et encourage leur coopération sur le plan économique 29. Selon certains observateurs, le plaidoyer du Canada en faveur de l’article 2 démontre que le pays considère l’OTAN non seulement comme une alliance militaire, mais également comme un espace politique qui unit différents pays par des valeurs communes 30. Depuis la signature du Traité de l’Atlantique Nord, le Canada a réitéré à plusieurs reprises son engagement envers les valeurs et les principes communs des pays de l’OTAN.
Par exemple, lors de son intervention devant le Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes en 2018, Kerry Buck, alors ambassadrice du Canada auprès de l’OTAN, note l’importance des valeurs politiques de l’OTAN et précise que l’OTAN puise sa force dans son unité politique 31. Dans son rapport, ce comité recommande que le Canada « aide [les membres de l’OTAN] à respecter les principes partagés de l’OTAN de protection des droits de la personne, de respect de la primauté du droit, de promotion de la démocratie et de protection des populations civiles 32 ».
Les observateurs canadiens font souvent le lien entre la cohésion politique de l’Alliance et les valeurs que partagent les pays de l’OTAN 33. Par exemple, selon les universitaires Christian Leuprecht, Joel Sokolsky et Jayson Derow, « si l’OTAN ne partageait pas de telles valeurs, l’Alliance s’effondrerait, et la sécurité de l’Europe serait compromise, ce qui mettrait en péril les intérêts vitaux du Canada 34 ». De même, l’universitaire Andrea Charron estime que le manque actuel de cohésion politique entre les pays de l’OTAN fait qu’il est « difficile de trouver un consensus concernant les principales menaces et l’orientation politique 35 ». La réponse de l’OTAN à la Chine fait notamment partie des enjeux qui bénéficieraient d’une cohésion plus grande entre les pays de l’OTAN. D’autres observateurs canadiens mettent en lumière la résilience de l’Alliance malgré les désaccords entre les pays de l’OTAN et les défis perçus à l’égard de leurs valeurs communes. Le vice-amiral (à la retraite) Robert Davidson, ancien représentant militaire national du Canada auprès de l’OTAN, estime par exemple que la diversité de points de vue et d’intérêts parmi les membres de l’OTAN contribue à la force de l’Alliance 36.
Le renforcement de la posture collective de défense et de dissuasion de l’Alliance constitue un objectif important pour les dirigeants des pays de l’OTAN. À cet égard, le communiqué du sommet de 2021 souligne l’engagement des dirigeants à maintenir « une combinaison appropriée de capacités nucléaires, conventionnelles et de défense antimissile » et de « l’amélioration de la disponibilité opérationnelle 37 » des forces de l’OTAN. Les dirigeants accordent « une attention renouvelée à la défense collective », qui, avec la gestion de crise et la sécurité coopérative, représente l’une des trois tâches fondamentales de l’OTAN 38. Dans le contexte de la toute récente invasion de l’Ukraine par la Russie, les dirigeants se sont également engagés à ce que la posture de dissuasion et de défense de l’OTAN soit renforcée « de manière significative », notamment par le développement de « toute la gamme des forces et capacités nécessaires, au niveau de disponibilité opérationnelle requis, pour maintenir une dissuasion et une défense crédibles 39 ».
Du point de vue du Canada, citant l’annexion illégale de la Crimée par la Russie et les activités de la Chine en mer de Chine méridionale, la politique PSE affirme que « la réapparition d’une concurrence entre les grandes puissances rappelle au Canada et à ses alliés l’importance de la dissuasion 40 ». Cette politique mentionne également que, si le Canada contribue aux efforts de dissuasion des agressions de la part d’éventuels adversaires, le pays bénéficie également de l’effet dissuasif de l’OTAN. En réaction à la plus récente invasion de l’Ukraine par la Russie, le Canada a annoncé prendre un ensemble de mesures pour soutenir l’Ukraine, notamment par le biais de l’OTAN. Le gouvernement du Canada a par exemple annoncé le déploiement de jusqu’à 460 membres supplémentaires des Forces armées canadiennes (FAC) à l’appui de l’opération REASSURANCE, dans le cadre des mesures de protection et de dissuasion de l’OTAN en Europe centrale et orientale. De plus, dans l’éventualité où l’OTAN estimerait cela nécessaire, le gouvernement a autorisé le déploiement d’environ 3 400 membres des FAC au sein de la Force de réaction de l’OTAN 41.
Parmi les mesures de dissuasion et de défense annoncées lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN ont réaffirmé leur appui à l’Engagement en matière d’investissement pour la défense de 2014. Adopté lors du sommet de 2014, l’Engagement en matière d’investissement pour la défense appelait tous les pays de l’OTAN à respecter, d’ici 2024, la ligne directrice adoptée par l’OTAN au sujet des dépenses : 2 % du produit intérieur brut (PIB) doit être accordé à la défense et 20 % des dépenses annuelles dans le secteur de la défense doivent être allouées à de nouveaux équipements majeurs. Bien que le Canada n’ait pas encore atteint l’objectif de 2 % de son PIB, il s’est engagé à accroître progressivement ses dépenses en matière de défense 42. Le Canada considère également que le fait d’investir dans les capacités de l’OTAN et de contribuer à ses opérations constituent un aspect majeur du partage du fardeau 43. Selon l’OTAN, les dépenses en matière de défense du Canada représentaient au total 1,36 % de son PIB en 2021, alors que ce pourcentage était de 1,01 % en 2014 44. En 2020, le ministère de la Défense nationale (MDN) prévoyait que les dépenses en matière de défense en pourcentage du PIB atteindraient 1,48 % en 2024-2025 45.
Lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN se sont également engagés à moderniser la structure de forces de l’OTAN « de manière à répondre aux besoins actuels et futurs en matière de défense 46 ». Les dirigeants ont entériné une nouvelle politique de cyberdéfense globale, qui « contribuera aux trois tâches fondamentales de l’Organisation et à sa posture globale de dissuasion et de défense 47 ». Le communiqué du sommet de 2021 rappelle que certaines menaces cyber et hybrides pourraient, dans certaines circonstances, conduire à l’invocation de l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, qui stipule que chaque pays de l’OTAN doit traiter les attaques à l’encontre d’un autre pays de l’OTAN comme une attaque à l’encontre de l’Alliance entière 48. Parmi les cybermenaces, on peut citer les campagnes de désinformation, les cyberattaques et, tel qu’il a été mentionné pour la première fois dans le communiqué du sommet de 2021, les « actes de cybermalveillance majeurs aux effets cumulés 49 ».
Lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN ont convenu d’adopter une stratégie plus globale et plus coordonnée en matière de résilience 50. Selon l’OTAN, la « résilience » est « l’aptitude d’une société à résister à des chocs majeurs et à s’en remettre, et s’appuie sur la préparation du secteur civil et sur des capacités militaires 51 ». À l’article 3 du Traité de l’Atlantique Nord, les pays de l’OTAN s’engagent à renforcer la résilience contre les attaques armées « d’une manière continue et effective, par le développement de leurs propres moyens en se prêtant mutuellement assistance 52 ».
De plus, lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN ont entériné l’Engagement renforcé en faveur d’une meilleure résilience, qui fait suite à l’« Engagement en faveur d’une meilleure résilience » pris au cours du sommet de 2016. En 2016, les dirigeants avaient défini la « résilience » comme « un élément primordial pour une dissuasion et une défense crédibles et pour l’accomplissement efficace des tâches fondamentales de l’Alliance 53 ». Le regain d’intérêt pour la résilience en 2021 s’explique d’une part par le fait que la pandémie de COVID‑19 a mis à l’épreuve la résilience des pays de l’OTAN, et d’autre part, par le fait que l’Alliance est confrontée à un ensemble de menaces et d’enjeux de sécurité militaires et non militaires en évolution. Parmi ces menaces et enjeux liés à la résilience, on peut citer les menaces conventionnelles, non conventionnelles et hybrides; les attaques terroristes; la cybermalveillance; les campagnes de désinformation; et l’ingérence dans les processus démocratiques. Étant donné qu’un grand nombre de ces menaces et enjeux visent les populations civiles, ainsi que les infrastructures, les ressources et les services essentiels, l’engagement pris au sommet de 2021 reconnaît qu’une approche faisant appel des entités gouvernementales et non gouvernementales doit être élaborée pour renforcer la résilience de l’OTAN 54.
L’élaboration et la mise en œuvre de plans de résilience incombent aux gouvernements nationaux. En 2016, les dirigeants des pays de l’OTAN se sont entendus au sujet de sept exigences de base pour la résilience nationale, à l’aide desquelles ils peuvent mesurer le niveau de préparation de leur pays 55. Ces exigences mettent en lumière la nécessité de maintenir les services publics essentiels et de poursuivre les opérations gouvernementales pendant une crise. L’OTAN a par la suite mis à jour ses exigences de base pour tenir compte des défis posés par les technologies de communication, notamment la technologie sans fil de cinquième génération, ou 5G, ainsi que par les répercussions de la pandémie de COVID-19 56.
Dans le cadre de l’Agenda OTAN 2030, les dirigeants des pays de l’Alliance ont décidé d’établir des objectifs visant à formuler des lignes directrices supplémentaires concernant les objectifs nationaux de résilience et les plans de mise en œuvre connexes. Ces lignes directrices permettraient à l’OTAN d’évaluer les efforts nationaux en matière de résilience et d’en faire le suivi 57. Les dirigeants ont également précisé qu’ils désigneraient un haut fonctionnaire pour coordonner les efforts de résilience au niveau national et faciliter les consultations au sein de l’OTAN 58.
Parmi les priorités de l’initiative OTAN 2030, l’AP OTAN recommande à l’Alliance de continuer à aider les pays de l’OTAN à améliorer leur résilience 59. Dans une résolution d’octobre 2021, l’AP OTAN a soutenu l’inclusion de la résilience dans l’Agenda OTAN 2030 et l’adoption de l’Engagement renforcé en faveur d’une meilleure résilience. Parmi toutes ces recommandations, l’AP OTAN a notamment appelé l’OTAN à examiner ses exigences de base; à élaborer, en coopération avec les acteurs militaires et civils, des systèmes d’alerte précoce et des plans d’urgence; et à mettre en évidence les enseignements tirés de la pandémie de COVID‑19 en matière de résilience, notamment concernant la capacité de réaction des infrastructures de santé en cas de crise 60.
Selon l’Agenda OTAN 2030, l’OTAN doit comprendre les répercussions des changements climatiques sur la sécurité et s’y adapter 61. Pour l’OTAN, cette proposition implique non seulement de comprendre comment les changements climatiques peuvent influencer les conditions de sécurité dans lesquelles l’Alliance opère, mais aussi de s’attaquer aux répercussions de ses activités militaires sur le climat.
Bien que l’OTAN reconnaisse depuis de nombreuses années que les changements climatiques représentent un défi en matière de sécurité, le communiqué du sommet de 2021 a été le premier communiqué de ce genre dans lequel les dirigeants des pays de l’OTAN décrivent les changements climatiques comme un « multiplicateur de menaces qui a des incidences sur la sécurité de l’Alliance » 62. Les changements climatiques sont considérés comme un multiplicateur de menaces parce qu’ils aggravent des situations, comme la pauvreté et la rareté des ressources naturelles, qui donnent lieu à des conflits et à de l’instabilité. Cette caractérisation des changements climatiques est conforme aux priorités de l’AP OTAN pour l’initiative OTAN 2030. Par exemple, la déclaration de 2020 de l’AP OTAN recommandait à l’OTAN de « reconnaître pleinement […] que les risques liés au changement climatique sont d’importants multiplicateurs de menace 63 ».
Dans le cadre de la proposition relative aux changements climatiques adoptée lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN se sont engagés à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) provenant des activités et des installations militaires de l’Alliance ainsi que des structures et des installations militaires des pays membres de l’OTAN. Les dirigeants ont également convenu d’élaborer un objectif de réduction des GES et d’évaluer la faisabilité d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. De plus, à compter de 2022, l’OTAN organisera « à intervalles réguliers un dialogue de haut niveau sur le climat et la sécurité 64 ».
De plus, lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN ont adopté le Plan d’action de l’OTAN sur le changement climatique et la sécurité, qui fournit un cadre pour la mise en œuvre de l’Agenda sur le changement climatique et la sécurité approuvé par les ministres des Affaires étrangères des pays de l’Alliance en mars 2021. Entre autres mesures, le plan d’action exige que l’OTAN effectue des évaluations annuelles des répercussions des changements climatiques sur son environnement stratégique, ainsi que sur ses installations, ses missions et ses opérations. L’OTAN présentera son premier rapport d’étape sur les changements climatiques et la sécurité lors du sommet de 2022 65.
Au Canada, le MDN est le plus important utilisateur d’énergie et producteur d’émissions de GES du gouvernement fédéral 66. La politique PSE stipule que le MDN « entend réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 p. 100 par rapport aux niveaux d’émission établis en 2005 d’ici 2030 67 ». Dans son rapport de novembre 2020, le Groupe de réflexion de l’OTAN a recommandé la création d’un centre d’excellence de l’OTAN sur le climat et la sécurité 68. Lors du sommet de 2021, le premier ministre Trudeau a annoncé la proposition du Canada d’établir et d’accueillir un tel centre pour :
Dans le but d’établir le Centre d’excellence de l’OTAN sur le climat et la sécurité en 2023, le gouvernement du Canada, l’OTAN et les pays membres de l’OTAN ont entamé des négociations concernant la conception du centre 70.
Lors du sommet de 2021, dans le cadre de l’Agenda OTAN 2030 et conformément aux recommandations et à la vision du Groupe de réflexion, les dirigeants des pays de l’OTAN ont invité le secrétaire général Stoltenberg à orienter le processus d’élaboration du prochain concept stratégique de l’Alliance. Comme le montre la figure 2, les concepts stratégiques de l’OTAN étaient mis à jour à une fréquence irrégulière avant la fin de la Guerre froide, mais ils sont maintenant mis à jour environ tous les 10 ans.
Figure 2 – Les concepts stratégiques de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, de 1949 à aujourd’hui
Note : Les concepts stratégiques élaborés pendant la Guerre froide ont été classifiés. Le concept stratégique de 1949 a été approuvé par le Comité de la défense (DC) de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), un comité des ministres de la Défense de l’OTAN qui a œuvré de 1949 à 1951. Les concepts stratégiques de 1952, 1957 et 1968 ont été adoptés par le Comité militaire (MC) de l’OTAN, qui est un comité d’officiers supérieurs des pays de l’OTAN.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir d’informations tirées de OTAN, Les concepts stratégiques.
L’OTAN n’est pas la seule organisation à entreprendre une réflexion stratégique sur la sécurité de l’Europe. La Boussole stratégique de l’Union européenne (UE), un document stratégique décrivant les objectifs concrets de la politique commune de sécurité et de défense de l’UE, a été adoptée en mars 2022 71.
Pour plusieurs observateurs, l’élaboration simultanée de ces documents stratégiques a donné à l’OTAN et à l’UE l’occasion de réfléchir à la répartition des responsabilités entre elles 72. La Boussole stratégique souligne que l’approche de l’UE en matière de sécurité européenne est « complémentaire à l’OTAN, qui reste le fondement de la défense collective pour ses membres 73 ». Parce que la récente invasion de l’Ukraine par la Russie a renforcé la notion que l’OTAN est la principale alliance militaire et politique responsable de la sécurité et de la défense européennes, certains commentateurs pensent que, dans le contexte actuel de la sécurité en Europe, l’opinion selon laquelle l’UE assure la sécurité semble « imprégnée d’amateurisme et risquée 74 ». Pour d’autres chercheurs, la guerre en Ukraine souligne la nécessité d’une politique de défense de l’UE qui complète le prochain concept stratégique de l’OTAN 75.
Le prochain concept stratégique de l’OTAN décrira le but et les tâches fondamentales de l’Alliance, fournira une évaluation de l’environnement de sécurité actuel et définira l’approche de l’OTAN en matière de sécurité. Dans le cadre du processus d’élaboration de ce concept stratégique, le secrétaire général Stoltenberg a lancé des consultations avec les pays de l’OTAN et les intervenants concernés.
L’OTAN a organisé quatre séminaires visant à recueillir le point de vue des dirigeants des pays de l’OTAN, d’universitaires, de groupes de jeunes ainsi que d’organisations de la société civile et du secteur privé. Organisé conjointement par la Pologne, le Portugal et le Royaume-Uni, le premier séminaire, qui portait sur la dissuasion et la défense au XXIe siècle, a eu lieu le 13 décembre 2021 76, tandis que l’ambassadrice des États-Unis auprès de l’OTAN a accueilli le deuxième séminaire, « Pour une Alliance à toute épreuve : défis nouveaux ou émergents et principes à suivre pour la future adaptation de l’OTAN », le 4 février 2022 77. Le troisième séminaire, qui portait sur le renforcement des partenariats de l’OTAN, a eu lieu le 23 février 2022. Il a été organisé conjointement par l’Allemagne et les Pays-Bas et parrainé par le Canada, l’Italie, le Portugal, l’Espagne et deux des partenaires de l’OTAN, la Finlande et la Suède 78. Le 28 mars 2022, la Tchéquie a accueilli le dernier séminaire, qui portait sur l’évolution du rôle de l’OTAN pour assurer la stabilité mondiale 79.
Les pays de l’OTAN tireront profit des connaissances acquises lors de ces séminaires pour négocier le prochain concept stratégique, qui devrait être approuvé par les dirigeants des pays de l’OTAN lors du sommet de 2022.
En novembre 2021, lors d’une réunion des ministres des Affaires étrangères des pays membres de l’OTAN, le secrétaire général Stoltenberg a énoncé cinq objectifs pour orienter l’élaboration du prochain concept stratégique :
Selon le rapport de novembre 2020 du Groupe de réflexion, étant donné que le concept stratégique actuel a été élaboré « avant l’émergence de nombreux éléments clés du contexte de sécurité actuel, dont, en tout premier lieu, le retour de la confrontation avec la Russie et la rivalité systémique avec la Chine », il s’agit d’une base inadéquate pour répondre au contexte de sécurité internationale actuel 81. Par exemple, le concept stratégique actuel recommande de cultiver un partenariat « stratégique » et « constructif » avec la Russie et ne fait pas mention de la Chine 82.
Lors du sommet de 2021, la Chine a été mentionnée pour la première fois dans la section d’un communiqué sur les menaces et les défis. En octobre 2021, le secrétaire général Stoltenberg a expliqué que le communiqué du sommet de 2021 contenait la nouvelle position de l’OTAN à l’égard de la Chine, laquelle devrait se refléter dans le prochain concept stratégique 83. Le communiqué précisait que « [l]es ambitions déclarées de la Chine et son assertivité présentent des défis systémiques », et mentionnait particulièrement :
Avant la plus récente invasion de l’Ukraine par la Russie, on s’attendait déjà à ce que les tensions géopolitiques résultant des actions agressives de la Russie en Ukraine et en Géorgie, ainsi que les renforts militaires russes en cours dans la mer Baltique et la mer Noire, en Méditerranée et dans l’Arctique, influencent l’élaboration du prochain concept stratégique de l’OTAN. Reprenant les termes utilisés pour la première fois dans le communiqué du sommet de 2019, le communiqué du sommet de 2021 indiquait que les « actions agressives de la Russie constituent une menace pour la sécurité euro-atlantique ». Parmi les défis posés par la Russie, le communiqué du sommet de 2021 énumérait :
La plus récente invasion de l’Ukraine par la Russie devrait avoir une incidence sur le contenu du prochain concept stratégique de l’OTAN, notamment sur l’adhésion à l’Alliance et sur les partenariats et les relations avec d’autres organisations et pays, comme la Russie 86. Compte tenu de l’environnement de sécurité actuel en Europe, la Finlande et la Suède – qui ont toujours appliqué une politique de « neutralité militaire » – ont fait une demande d’adhésion à l’OTAN 87. Conformément à la « politique de la porte ouverte » de l’OTAN, le secrétaire général Stoltenberg a déclaré que la Finlande et la Suède « seront accueillies à bras ouverts » 88. De plus, les dirigeants des pays de l’OTAN ont convenu d’« accélérer la transformation de l’OTAN face à une réalité stratégique qui recèle plus de dangers », notamment au moyen du prochain concept stratégique 89. Des commentateurs soutiennent que même si la menace que représente la Russie pour la sécurité de l’Europe nécessite l’attention de l’OTAN à court terme, le prochain concept stratégique devra aborder cette menace 90.
En plus de s’attaquer à la résurgence de la concurrence géopolitique, le prochain concept stratégique devrait tenir compte d’autres menaces et enjeux mondiaux en cours ou en évolution, comme les cybermenaces et les menaces hybrides, les progrès rapides dans le domaine de l’espace, les changements climatiques et le terrorisme 91.
Dans une résolution d’octobre 2021, l’AP OTAN a déclaré que le prochain concept stratégique devrait aborder le terrorisme, un enjeu qui a évolué depuis que les pays membres et les partenaires de l’OTAN ont été déployés pour la première fois en Afghanistan. Entre autres recommandations, l’AP OTAN a demandé à l’OTAN d’intégrer au prochain concept stratégique les leçons tirées de ses opérations en Afghanistan, y compris en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme 92.
Le concept stratégique de 2010 a cerné trois tâches fondamentales pour l’AP OTAN :
Au fil du temps, y compris lors du sommet de 2021, les dirigeants des pays de l’OTAN ont réaffirmé l’engagement de l’Alliance à s’acquitter de ces trois tâches fondamentales. Dans son rapport de novembre 2020, le Groupe de réflexion a indiqué que ces tâches fondamentales font partie des éléments du concept stratégique de 2010 qui devraient être préservés dans le prochain concept stratégique 93.
Un certain nombre de commentateurs ont suggéré que l’OTAN ait une quatrième tâche fondamentale : la « résilience » 94. Selon leur point de vue, puisque la résilience est orientée vers l’avenir et l’adaptation, elle pourrait constituer un fondement pour la réalisation des tâches fondamentales actuelles. Cependant, certains universitaires ont soutenu que l’OTAN ne devrait pas adopter de tâches fondamentales supplémentaires, mais devrait plutôt réorienter son approche en matière de dissuasion et de défense à l’égard de ses « rivaux systémiques » que sont la Chine et la Russie pour en faire sa principale tâche fondamentale 95. Dans leur concept stratégique parallèle de 2022, les membres du Alphen Group, qui se décrit comme un « réseau d’experts de premier plan en matière de politique de sécurité », suggèrent que, plutôt que d’être présenté comme une tâche fondamentale, la résilience devrait être une « priorité » qui renforcerait les trois tâches fondamentales actuelles 96.
D’autres suggestions concernant les tâches fondamentales de l’OTAN visent à contrer des menaces précises à la sécurité nationale, comme le terrorisme. Dans le cadre du concept stratégique de 2010, le terrorisme s’inscrit dans l’environnement de sécurité, mais l’accent est mis sur la nécessité d’améliorer l’analyse, les consultations et la formation des entités militaires et policières locales pour lutter contre le terrorisme. Depuis 2010, l’OTAN reconnaît que les efforts de lutte contre le terrorisme s’étendent à toutes ses tâches fondamentales. Dans le contexte de l’évolution des stratégies utilisées par les réseaux et les groupes terroristes et de leur utilisation des technologies émergentes, le Groupe de réflexion a recommandé, dans son rapport de novembre 2020, que la lutte contre le terrorisme soit explicitement intégrée aux tâches fondamentales de l’OTAN.
L’initiative OTAN 2030 progresse alors que les enjeux mondiaux, comme la pandémie de COVID-19 et les changements climatiques, exacerbent les menaces existantes. La réflexion stratégique de l’OTAN est également influencée par un environnement de sécurité en évolution qui, selon le secrétaire général Stoltenberg, est « plus complexe et plus contesté que jamais 97 ». La plus récente invasion de l’Ukraine par la Russie met en évidence les pressions qui s’exercent sur l’OTAN pour qu’elle s’adapte à un environnement de sécurité en constante évolution et qu’elle démontre son unité et sa capacité de réagir à l’agression militaire en Europe. Selon l’AP OTAN, l’invasion de l’Ukraine par la Russie confirme « la pertinence et l’opportunité » de ses priorités pour le prochain concept stratégique de l’OTAN, qui sont de réaffirmer les valeurs communes de l’Alliance et d’adapter l’OTAN à l’environnement de sécurité international actuel 98.
Conformément à la participation du Canada en tant que membre actif de l’OTAN au cours des sept dernières décennies, le pays a contribué et apporté son appui aux discussions sur l’avenir de l’OTAN qui ont lieu dans le cadre de l’initiative OTAN 2030, aux huit propositions de l’Agenda OTAN 2030 et à l’élaboration du prochain concept stratégique de l’OTAN. Par ailleurs, un vaste consensus se dégage quant au fait qu’une OTAN forte, capable de s’adapter rapidement à un environnement de sécurité mondial en évolution, est dans l’intérêt de la sécurité du Canada. En février 2022, la ministre de la Défense nationale, Anita Anand, a déclaré que « le Canada demeure inébranlable dans son soutien à l’Alliance de l’OTAN, et nous continuerons de travailler avec nos alliés de sorte à préserver une alliance moderne, agile et unie face aux défis actuels et à venir 99 ».
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Le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a fait référence à trois éléments du partage du fardeau : espèces, capacités et contributions. Voir, par exemple, Jens Stoltenberg, secrétaire général de l’OTAN, Doorstep statement by NATO Secretary General Jens Stoltenberg prior to the meetings of NATO Defence Ministers, 14 février 2018 [disponible en anglais seulement].
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