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Le projet de loi C-22, Loi visant à réduire la pauvreté et à renforcer la sécurité financière des personnes handicapées par l’établissement de la prestation canadienne pour les personnes handicapées et apportant une modification corrélative à la Loi de l’impôt sur le revenu (titre abrégé : « Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées »), a été déposé à la Chambre des communes le 2 juin 2022 par l’honorable Carla Qualtrough, ministre de l’Emploi, du Développement de la main‑d’œuvre et de l’Inclusion des personnes en situation de handicap 1. Le projet de loi C-22 a fait l’objet d’une première lecture le même jour.
Le projet de loi C-22 reprend le contenu du projet de loi C-35 2, du même nom, qui a été déposé à la Chambre des communes le 22 juin 2021 mais, n’ayant pas dépassé l’étape de la première lecture, est mort au Feuilleton lors du déclenchement des élections fédérales le 15 août 2021.
Dans sa lettre de mandat du 16 décembre 2021, la ministre de l’Emploi, du Développement de la main‑d’œuvre et de l’Inclusion des personnes en situation de handicap était chargée d’« [é]laborer et [de] mettre en œuvre une loi sur la prestation canadienne pour les personnes en situation de handicap, ainsi qu’une prestation canadienne pour les personnes en situation de handicap à faible revenu qui sont en âge de travailler 3 ».
Le 10 mai 2022, durant la période des questions à la Chambre des communes, Mme Bonita Zarrillo (Port Moody—Coquitlam), a demandé au gouvernement du Canada de mettre en place sans délai une prestation pour personnes handicapées. Elle a donc proposé :
Que, étant donné que les personnes handicapées ont été touchées de façon disproportionnée par la pandémie, l’augmentation du coût des biens et des aliments et la montée en flèche des frais de logement, la Chambre demande au gouvernement de mettre en place sans délai une prestation canadienne pour personnes handicapées 4.
La motion a été adoptée à l’unanimité.
Le projet de loi C-22 établit une prestation canadienne pour les personnes handicapées (PCPH) dont les objectifs déclarés sont de réduire la pauvreté et de renforcer la sécurité financière des personnes handicapées en âge de travailler. Il prévoit également des dispositions générales relatives à l’administration de la PCPH et accorde au gouverneur en conseil des pouvoirs par voie de règlement en ce qui concerne la plupart des éléments conceptuels de la PCPH.
Enfin, le projet de loi C-22 modifie la Loi de l’impôt sur le revenu 5 (LIR) afin de permettre la divulgation de renseignements sur les contribuables en vue de l’application et de l’exécution de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées ou en vue de l’évaluation ou de la formulation des politiques concernant cette loi.
Le projet de loi C-22 a été renvoyé au Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées (le Comité HUMA) de la Chambre des communes le 18 octobre 2022. Le 14 décembre 2022, le Comité HUMA a fait rapport du projet de loi avec des amendements, rapport que la Chambre des communes a approuvé le 1er février 2023 6.
Entre autres choses, les amendements apportés par le Comité HUMA au projet de loi visaient à ajouter une définition pour le terme « handicap », à autoriser le gouverneur en conseil à exiger par règlement que la prestation soit indexée au taux d’inflation, et à exiger que le gouverneur en conseil tienne compte du seuil officiel de la pauvreté dans tout règlement pris concernant le montant de la prestation. Le Comité HUMA a aussi modifié le projet de loi afin d’exiger que le ministre de l’Emploi et du Développement social rende public tout accord conclu pour la réalisation des objectifs visés par l’objet de la loi, offre aux personnes handicapées des « possibilités réelles et exemptes d’obstacles de collaborer à l’élaboration et à la conception des règlements » et dépose des rapports d’étape devant le Parlement. Enfin, le Comité HUMA a modifié le projet de loi afin qu’un premier examen parlementaire de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées soit réalisé plus tôt que ce qui était prévu au départ (c. à d. dans l’année suivant l’entrée en vigueur de la disposition concernée) et afin d’indiquer que la loi entre en vigueur dans l’année suivant la sanction royale.
Le projet de loi C-22 a été renvoyé au Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie (le Comité SOCI) le 9 mars 2023. Le Comité SOCI a fait rapport du projet de loi avec amendements le 11 mai 2023 7. Le Sénat a approuvé le rapport le 16 mai 2023 et a transmis un message à la Chambre des communes le 18 mai 2023.
Parmi les amendements apportés, le Comité SOCI a ajouté une déclaration reconnaissant que les personnes handicapées peuvent être confrontées à des obstacles supplémentaires du fait de leur genre et d’autres facteurs, ainsi qu’une disposition permettant à une personne de porter en appel certaines décisions liées à la PCPH. Le Comité SOCI a également ajouté des facteurs à prendre en considération au-delà du seuil officiel de la pauvreté dont le gouverneur en conseil doit tenir compte lorsqu’il prend des règlements concernant le montant de la prestation, de même que l’obligation de prendre certains règlements dans l’année suivant l’entrée en vigueur de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées. Enfin, le Comité SOCI a apporté un amendement pour stipuler que la Loi entrerait en vigueur à la date fixée par décret, mais au plus tard un an après la date de la sanction royale.
Dans son rapport, le Comité SOCI a fait certaines observations au sujet des suites à donner à la mise en place de la PCPH. Il a notamment fait les recommandations suivantes :
La Chambre des communes a examiné les amendements proposés par le Sénat et a communiqué un message à celui-ci le 14 juin 2023. La ministre Qualtrough a communiqué au Sénat un message dans lequel elle lui a indiqué que la Chambre des communes était en désaccord avec le Sénat sur l’amendement qui visait à empêcher la prestation d’« être recouvrée ou retenue, en tout ou partie, aux termes d’un contrat, d’un régime d’assurance ou d’un autre instrument semblable ». À ce sujet, elle a donné la précision qui suit :
[la Chambre] […] rejette respectueusement l’amendement 2 parce qu’il soulève d’importantes préoccupations constitutionnelles en cherchant à réglementer l’industrie de l’assurance en particulier et les contrats en général, qui relèvent tous deux de la compétence provinciale 9.
Le Sénat a approuvé la motion portant sur les amendements proposés par la Chambre des communes le 20 juin 2023 et le projet de loi C-22 a reçu la sanction royale le 22 juin 2023.
La PCPH est l’une des trois composantes du Plan d’action pour l’inclusion des personnes handicapées, auquel le gouvernement du Canada s’est engagé dans le discours du Trône du 23 septembre 2020. Le discours du Trône précisait que la pandémie de COVID-19 avait touché de façon démesurée les personnes handicapées et mettait en lumière des problèmes qui duraient depuis longtemps 10. Selon l’engagement pris dans le discours du Trône, une fois mis en œuvre, le Plan d’action pour l’inclusion des personnes handicapées prévoira :
Le financement visant à appuyer la mise en œuvre du Plan d’action pour l’inclusion des personnes handicapées a été annoncé dans le budget de 2021. En particulier, le gouvernement du Canada s’est engagé à allouer à Emploi et Développement social Canada (EDSC) un financement de 11,9 millions de dollars sur trois ans, à partir de 2021-2022, pour entreprendre des consultations visant à réformer le processus d’admissibilité aux programmes et aux prestations d’invalidité fédéraux 12. Le produit de ces consultations devrait « alimente[r] directement la conception d’une nouvelle prestation d’invalidité 13 ». Pour préparer le projet de loi visant à instaurer une nouvelle prestation d’invalidité, le gouvernement indiquait dans le budget de 2021 qu’EDSC « mettra également sur pied un comité directeur chargé de superviser l’élaboration de ce travail, en collaboration avec l’Agence du revenu du Canada, le ministère des Finances du Canada et Anciens Combattants Canada 14 ». Dans son plan ministériel pour l’exercice 2022 à 2023, EDSC a énoncé qu’il « continuera de mobiliser les Canadiens à l’élaboration et à la mise en œuvre du Plan d’action pour l’inclusion des personnes en situation de handicap » et qu’il travaillera « à l’atteinte de l’objectif fixé par la Loi canadienne sur l’accessibilité : un Canada exempt d’obstacles d’ici 2040 15 ».
Le 7 octobre 2022, la ministre Qualtrough a publié le premier Plan d’action pour l’inclusion des personnes handicapées du Canada 16. Le Plan d’action repose sur quatre piliers initiaux, que la communauté des personnes en situation de handicap a désignés comme des priorités clés :
Dans le budget de 2023, le gouvernement du Canada a indiqué qu’il demeurait résolu à lancer la PCPH dans le cadre du Plan d’action pour l’inclusion des personnes en situation de handicap et qu’il verserait un financement de 21,5 millions de dollars à EDSC en 2023-2024 pour poursuivre les travaux sur la mise en place de la future prestation, ce qui comprend la concertation avec la communauté des personnes en situation de handicap et les provinces et territoires au sujet du processus de réglementation 18. Dans son plan ministériel pour l’exercice 2023 à 2024, EDSC a indiqué que les intervenants à consulter pendant la conception de la PCPH comprendraient « les Canadiens en situation de handicap, les organismes nationaux de personnes en situation de handicap, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les représentants des Premières Nations, des Métis et des Inuits, et les signataires de traités modernes 19 ».
Dans son communiqué daté du 22 juin 2021, EDSC a expliqué que la PCPH « compléterait – et ne remplacerait pas – les formes de soutien fédérales, provinciales et territoriales existantes, l’objectif étant d’aider les personnes en situation de handicap à sortir de la pauvreté 20 ». Il existe un certain nombre de prestations et de programmes fédéraux destinés aux personnes handicapées, notamment les prestations d’invalidité, les prestations pour enfants handicapés et les régimes d’épargne 21. Cependant, EDSC a souligné que les Canadiens en situation de handicap sont deux fois plus susceptibles de vivre dans la pauvreté que les personnes n’ayant aucun handicap 22.
Le projet de loi C-22 est l’une des plus récentes initiatives du gouvernement du Canada à l’avantage des personnes handicapées. Le gouvernement du Canada a promulgué en 2019 la Loi canadienne sur l’accessibilité 23. Cette loi, qui est entrée en vigueur le 11 juillet 2019, vise la transformation du Canada en un pays exempt d’obstacles dans certains des domaines de compétence fédérale (y compris l’emploi) au plus tard le 1er janvier 2040, par la reconnaissance et l’élimination d’obstacles, ainsi que par la prévention de nouveaux obstacles 24. Le 13 décembre 2021, le Règlement canadien sur l’accessibilité est entré en vigueur 25. Il porte surtout sur la planification et les rapports.
Le préambule du projet de loi établit la justification de la loi. Il met en lumière l’effet que peut avoir l’exclusion économique et sociale sur les personnes handicapées en âge de travailler, qui sont plus susceptibles de vivre dans la pauvreté. Les obstacles à l’emploi auxquels se heurtent les personnes en situation de handicap sont des exemples de ce type d’exclusion. Il peut s’agir de facteurs de dissuasion au travail, comme la perte de revenus et d’autres avantages découlant de l’obtention d’un emploi. Les personnes en situation de handicap peuvent aussi être confrontées à des obstacles supplémentaires du fait de leur genre, de leur statut de personne racisée ou d’Autochtone, ou d’autres statuts intersectionnels qu’elles peuvent avoir 26.
Selon le préambule, le projet de loi vise à améliorer l’inclusion économique et sociale des personnes handicapées et à optimiser les protections existantes au titre des droits des personnes handicapées garantis par la Charte canadienne des droits et libertés 27. Il a également pour but d’aider à réduire la pauvreté, comme le prévoit la Loi sur la réduction de la pauvreté 28, ainsi que de contribuer à la réalisation progressive des obligations internationales du Canada au titre de la Convention relative aux droits des personnes handicapées des Nations Unies 29, et à l’atteinte des objectifs de développement durable des Nations Unies 30.
En outre, le préambule reconnaît l’importance d’établir un dialogue avec les personnes handicapées, de même qu’avec les provinces et territoires, pour l’élaboration de la PCPH.
L’article 1 du projet de loi C-22 énonce le titre abrégé du projet de loi, à savoir la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées.
L’article 2 établit les définitions des termes « handicap » (auquel on donne le même sens que celui utilisé à l’art. 2 de la Loi canadienne sur l’accessibilité) et « ministre » (le ministre de l’Emploi et du Développement social) 31 utilisés dans la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées.
L’article 3 du projet de loi énonce que le projet de loi a pour objet « de réduire la pauvreté et de renforcer la sécurité financière des personnes handicapées en âge de travailler ».
L’article 4 du projet de loi C-22 prescrit que toute personne qui remplit les critères d’admissibilité réglementaires est admissible à la PCPH. L’article 5 du projet de loi exige du ministre qu’il verse la PCPH à la personne qui y est admissible et qui en fait la demande, ou au nom de laquelle une demande est présentée, conformément aux règlements.
Les articles 6 et 7 du projet de loi portent sur la collecte de renseignements. En particulier, le demandeur ou son représentant doit fournir au ministre les renseignements exigés relativement à la demande de PCPH (art. 6 du projet de loi). De plus, le ministre est autorisé à recueillir et à utiliser le numéro d’assurance sociale du demandeur pour l’exécution ou le contrôle d’application de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées (art. 7 du projet de loi).
Le paragraphe 8(1) du projet de loi précise qu’en vue de la réalisation de l’objet de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées susmentionné à l’article 3 du projet de loi, le ministre peut conclure des accords avec tout ministère ou organisme fédéral et, avec l’approbation du gouverneur en conseil, avec tout ministère ou organisme provincial. Le paragraphe 8(2) stipule que le ministre doit rendre ces accords publics 32.
L’article 9 du projet de loi soustrait la PCPH à l’application des règles de droit relatives à la faillite et à l’insolvabilité. Il rend la PCPH incessible et insaisissable et prévoit qu’elle ne peut être grevée ni donnée pour sûreté, ou retenue par voie de déduction ou de compensation en application d’une loi fédérale autre que la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées 33. Toutefois, la PCPH constitue une somme saisissable pour l’application de la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales 34.
L’article 10 du projet de loi précise que les prestations prévues par la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées sont payées sur le Trésor.
L’article 10.1 précise que, sous réserve de tout règlement, une personne ou quiconque en son nom peut porter en appel une décision qui prévoit qu’elle est inadmissible à la PCPH, une décision qui porte sur le montant de la PCPH qui lui a été versée ou qui lui sera versée, ou une décision qui est prévue par règlement. La décision peut être portée en appel auprès d’un organisme désigné par un règlement pris en vertu de l’alinéa 11(1)i) du projet de loi 35.
Le paragraphe 11(1) du projet de loi C-22 confère au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements pour mettre en œuvre la plupart des éléments conceptuels de la PCPH, notamment :
L’alinéa 11(1)q) du projet de loi autorise aussi le gouverneur en conseil à prendre des règlements pour ériger les actes suivants en infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et pour établir les amendes ou peines d’emprisonnement s’y rapportant, ou les deux :
Le gouverneur en conseil peut aussi établir, en vertu de l’alinéa 11(1)r) du projet de loi, un régime de sanctions administratives pécuniaires, et en déterminer les montants, pour décourager la commission des actes suivants :
En outre, le paragraphe 11(1) du projet de loi autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements pour assurer l’observation de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées. Il peut notamment le faire pour adapter l’article 44.2 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse 38 (qui porte sur l’application et l’exécution de cette loi relativement aux prestations pour aînés) en vue d’en vérifier la conformité ou de prévenir la non-conformité à Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées (al. 11(1)s) du projet de loi). Le gouverneur en conseil peut aussi, par voie de règlement, autoriser le ministre à demander à un demandeur, un prestataire ou son représentant de lui fournir tout renseignement ou document relatif à sa demande afin d’en vérifier la conformité ou de prévenir la non conformité à la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées (al. 11(1)t) du projet de loi).
Enfin, l’alinéa 11(1)u) du projet de loi autorise le gouverneur en conseil à prendre, par voie de règlement, toute autre mesure d’application nécessaire de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées.
Le paragraphe 11(1.1) du projet de loi dispose que le gouverneur en conseil est tenu de tenir compte des facteurs suivants lorsqu’il prend un règlement en vertu de l’alinéa 11(1)c) concernant le montant de la prestation :
Le paragraphe 11(1.2) du projet de loi précise que le gouverneur en conseil doit prendre certains des règlements prévus au paragraphe 11(1) dans les 12 mois suivant l’entrée en vigueur de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées. Ces règlements, qui visent à permettre le versement de la PCPH, portent sur :
Le paragraphe 11(2) du projet de loi énonce que les règlements pris par le gouverneur en conseil peuvent traiter différemment les catégories de demandeurs et de prestataires.
L’article 11.1 du projet de loi dispose que le ministre est tenu d’offrir à des personnes handicapées issues de milieux variés « des possibilités réelles et exemptes d’obstacles de collaborer à l’élaboration et à la conception des règlements ». Les règlements à l’égard desquels les personnes handicapées peuvent apporter leur collaboration comprennent ceux visant le processus de demande, les critères d’admissibilité, le montant de la prestation et le processus d’appel 41.
Selon le paragraphe 11.2(1) du projet de loi, le ministre doit déposer à la Chambre des communes un rapport dans lequel il précise la manière dont l’obligation de dialogue et de collaboration auprès de la communauté des personnes handicapées a été mise en œuvre pour l’élaboration des règlements. Le rapport doit être déposé dans les six mois suivant la date d’entrée en vigueur de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées.
Le paragraphe 11.2(2) du projet de loi exige du ministre qu’il dépose devant chaque Chambre du Parlement un rapport concernant l’état d’avancement du processus réglementaire. Le rapport doit être déposé dans l’année suivant la date d’entrée en vigueur de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées. Le paragraphe 11.2(3) dispose que le rapport d’étape sera renvoyé devant le comité de chaque Chambre du Parlement désigné ou constitué à cette fin. Le paragraphe 11.2(4) stipule que le rapport doit être publié sur le site Web du ministère de l’Emploi et du Développement social 42.
L’article 12 du projet de loi C-22 prévoit la tenue d’un examen parlementaire de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées et de son application par un comité du Sénat, de la Chambre des communes ou des deux. Un examen doit avoir lieu un an après la date d’entrée en vigueur de l’article 12 du projet de loi; trois ans après la date d’entrée en vigueur, puis tous les cinq ans par la suite 43.
L’article 13 du projet de loi C-22 modifie l’alinéa 241(4)d) de la LIR, qui fixe les circonstances dans lesquelles on peut communiquer les renseignements d’un contribuable. Plus précisément, le nouveau sous-alinéa 241(4)d)(vii.51) de la LIR indique que pareils renseignements peuvent être communiqués par un fonctionnaire à un autre fonctionnaire, mais uniquement en vue de l’application et de l’exécution de la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées, ou en vue de l’évaluation ou de la formulation des politiques concernant cette loi.
On peut lire dans l’énoncé concernant la Charte qui accompagne le projet de loi C-22 que la divulgation de renseignements concernant un contribuable qui demande la PCPH est susceptible de faire entrer en jeu l’article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui assure une protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives. Selon l’énoncé, le pouvoir proposé est toutefois constitutionnel parce qu’il est « semblable aux pouvoirs existants qui ont été confirmés par les tribunaux dans les contextes administratif et fiscal », et parce que la divulgation des renseignements ne serait qu’aux fins d’objectifs étroitement liés à ceux pour lesquels les renseignements sont déjà recueillis et utilisés 44.
L’article 14 du projet de loi C-22 prévoit que la Loi sur la prestation canadienne pour les personnes handicapées entre en vigueur à la date fixée par décret dans l’année suivant la date de la sanction royale (le 22 juin 2023) 45.
Ibid., p. 19.
Le Supplément de revenu garanti (SRG) est un paiement mensuel versé aux personnes de 65 ans ou plus vivant au Canada. Il est aussi offert aux prestataires de la pension de la Sécurité de la vieillesse à faible revenu et n’est pas imposable. Les conditions d’admissibilité au SRG sont énoncées dans la Loi sur la sécurité de la vieillesse. Pour en savoir plus, voir Gouvernement du Canada, Supplément de revenu garanti; et Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. O-9.
[ Retour au texte ]Lors de l’étude en comité, le Comité HUMA a apporté un amendement au projet de loi afin d’y ajouter une définition pour le terme « handicap ».
À l’art. 2, la Loi canadienne sur l’accessibilité définit ainsi le terme « handicap » :
Déficience notamment physique, intellectuelle, cognitive, mentale ou sensorielle, trouble d’apprentissage ou de la communication ou limitation fonctionnelle, de nature permanente, temporaire ou épisodique, manifeste ou non et dont l’interaction avec un obstacle nuit à la participation pleine et égale d’une personne dans la société.
Voir Loi canadienne sur l’accessibilité, L.C. 2019, ch. 10.
[ Retour au texte ]Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales, L.R.C. 1985, ch. 4 (2e suppl.).
L’exécution des ordonnances familiales relève principalement des provinces et des territoires. Le gouvernement fédéral peut toutefois aider les provinces et les territoires dans leurs activités d’exécution en vertu de lois fédérales telles que la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales. Aux termes de la partie II de la Loi, certains paiements fédéraux (comme les prestations de l’assurance-emploi, de la Sécurité de la vieillesse et du Régime de pensions du Canada ainsi que les remboursements d’impôt sur le revenu) peuvent faire l’objet d’une saisie-arrêt aux fins de l’exécution d’ordonnances familiales. Ces paiements fédéraux (appelés « sommes saisissables ») sont désignés à l’art. 3 du Règlement sur la saisie-arrêt pour l’exécution d’ordonnances et d’ententes alimentaires, DORS/88-181.
[ Retour au texte ]Lors de l’étude en comité, le Comité HUMA a apporté un amendement au projet de loi afin d’autoriser le gouverneur en conseil à établir par règlement un processus de demande exempt d’obstacles.
À l’art. 2, la Loi canadienne sur l’accessibilité définit ainsi le terme « obstacle » :
Tout élément – notamment celui qui est de nature physique ou architecturale, qui est relatif à l’information, aux communications, aux comportements ou à la technologie ou qui est le résultat d’une politique ou d’une pratique – qui nuit à la participation pleine et égale dans la société des personnes ayant des déficiences notamment physiques, intellectuelles, cognitives, mentales ou sensorielles, des troubles d’apprentissage ou de la communication ou des limitations fonctionnelles.
Voir Loi canadienne sur l’accessibilité, L.C. 2019, ch. 10.
[ Retour au texte ]Lors de l’étude en comité, le Comité HUMA a apporté un amendement au projet de loi afin d’exiger que le gouverneur en conseil tienne compte du seuil officiel de la pauvreté dans tout règlement pris concernant le montant de la prestation. À l’art. 2, la Loi sur la réduction de la pauvreté définit ainsi le terme « seuil officiel de la pauvreté » : « La mesure du panier de consommation, publiée par Statistique Canada en application de la Loi sur la statistique. » Voir Loi sur la réduction de la pauvreté, L.C. 2019, ch. 29, art. 315.
Le Comité SOCI a ensuite apporté un amendement au projet de loi afin d’exiger que le gouverneur en conseil tienne aussi compte de facteurs supplémentaires dans tout règlement pris concernant le montant de la prestation.
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